nueva página del texto (beta)
Español (pdf)
Artículo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar artículo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
Introducción
El presente ensayo tiene como objetivo central el análisis de dos resoluciones dictadas en amparo directo en revisión por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que reconocieron que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales tiene facultades, en tanto órgano con autonomía constitucional, para emitir regulación sustantiva y adjetiva, incluidas disposiciones de derecho administrativo sancionador, en materia de protección de datos personales en posesión de particulares.
Este texto busca dialogar con la naturaleza de las normas administrativas de carácter general emitidas por agencias reguladoras del Estado, frente a la facultad reglamentaria del presidente de la República y la facultad del Congreso de la Unión para expedir leyes en la materia. Esto, en el contexto de la autonomía constitucional como eje central de análisis.
Para ello, en primera instancia se hará referencia en tanto antecedente obligado de las resoluciones objeto del análisis, a los Lineamientos de los Procedimientos de Protección de Derechos, de Investigación y Verificación, y de Imposición de Sanciones (en adelante, los Lineamientos), emitidos por el INAI, cuya constitucionalidad fue el objeto de análisis por parte de la Segunda Sala del Tribunal Constitucional, en relación con la facultad del Órgano Garante para expedir normas de esa naturaleza. Posteriormente, se hará mención a un primer precedente en el que la Suprema Corte resolvió su inconstitucionalidad, al considerar que el INAI no contaba con facultades para ello. A partir de lo cual, se revisarán con detalle las dos resoluciones en las que resuelve precisamente lo contrario, es decir, que la facultad regulatoria del Instituto de Transparencia es necesaria para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
En ese sentido, se busca reflexionar en torno a la esencia y naturaleza de la facultad regulatoria y como es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el entramado constitucional y normativo para concluir que, sin contar con una atribución expresa, el Instituto Nacional de Transparencia sí tiene facultad para emitir disposiciones administrativas de carácter general dada su naturaleza de órgano constitucional autónomo.
Antecedentes normativos
Como consecuencia de la reforma constitucional de 1º de junio 2009,1 por la que se reconoció el derecho a la protección de datos personales, se expidió el 5 de julio de 20102 la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares (en adelante la Ley o LFPDPPP). En su sistema transitorio se estableció en su artículo segundo que el Ejecutivo Federal expediría el reglamento de la Ley en un plazo de un año siguiente a su entrada en vigor, lo que sucedió el 21 de diciembre de 2011.3
Por su parte, mediante reforma a la Constitución Política de 7 de febrero de 2014,4 se dotó al órgano encargado de garantizar y proteger el derecho de acceso a la información y protección de datos personales, el carácter de órgano con autonomía constitucional. Haciendo, entre otras cosas, sus resoluciones definitivas, vinculantes e inatacables. En términos del artículo séptimo transitorio de dicha reforma, se encomendó a este órgano garante el ejercicio de las facultades correspondientes en materia de datos personales en posesión de particulares, hasta en tanto se determine la instancia responsable.5
Tomando en cuenta estos antecedentes y ya constituido el órgano garante nacional como órgano con autonomía constitucional, mediante acuerdo ACT-PUB/25/11/2015.06, publicado el 9 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación, el Pleno del INAI aprobó los Lineamientos, cuyo propósito explícito, en términos de sus considerandos, consistió en “establecer con claridad los requisitos y formalidades que se deberán cumplir en los procedimientos de protección de derechos, de verificación y de imposición de sanciones, establecidos en la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares”.6
El objetivo de los Lineamientos consistía en brindar mayor seguridad y certeza jurídica a los procedimientos administrativos en materia de datos personales en posesión de particulares a cargo del INAI. Se trataba entonces de normas que tenían como finalidad precisar aspectos procesales y estructurar actuaciones de las distintas unidades administrativas que intervienen en la sustanciación de los diversos procedimientos en materia de datos personales en posesión de particulares.
Amparo directo en revisión 6489/2018
Mediante resolución de 30 de enero de 2019 dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo en revisión 6489/2018, se resolvió la inconstitucionalidad de dichos Lineamientos. Esto al considerar que el INAI únicamente cuenta con facultades para expedir normas de carácter interno cuya finalidad sea regular aspectos relacionados con el funcionamiento y operación interior, como consecuencia de su facultad constitucional para decidir sobre su organización interna, pero no para regular cuestiones sustantivas en materia de protección de datos personales en posesión de particulares.
Lo anterior así se resolvió, dado que, en términos de las valoraciones de la Segunda Sala, la materia regulada en los Lineamientos se trata de una facultad exclusiva del Congreso de la Unión en términos de lo previsto por la fracción XXIX-o del artículo 73 de la Constitución y en ese sentido, el Congreso de la Unión no delegó al Órgano Garante facultad para regular sobre la materia. Es decir, la resolución referida expone que no existe habilitación de facultades reglamentarias al Órgano Garante, para regular aspectos adjetivos o sustantivos en la materia. Dispone que los lineamientos declarados inconstitucionales
...establecen reglas que van más allá de dar un marco operativo y funcional al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, pues desarrolla procedimientos y actos de molestia que no están regulados específicamente en la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares y su Reglamento, como lo son las circunstancias de modo, tiempo y lugar de las diversas etapas que conforman el procedimiento de verificación, en específico la de investigación, derivada de denuncias presentadas por presuntas violaciones a las disposiciones previstas en materia de protección de datos personales, cuando no se ubiquen en el supuesto de procedencia del procedimiento de derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición (ARCO), aspecto que en definitiva impactan en la esfera jurídica del gobernado.7
Como consecuencia de lo anterior, el Pleno del INAI aprobó el Acuerdo ACT-PUB/07/10/2020.05, publicado el 14 de octubre de 2020 en el Diario Oficial de la Federación, por el que se modificó el Acuerdo ACT-PUB/25/11/2015.06, en los siguientes términos:
Tercero. - A partir del 15 de octubre de 2020, se suspende la aplicación de las disposiciones contenidas en los presentes Lineamientos.
En los procedimientos en materia de protección de datos personales en posesión de los particulares que se encuentren en trámite, o cuya tramitación inicie a partir del 15 de octubre de 2020, se aplicarán directamente las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, el Reglamento de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares y, en su caso, la legislación de aplicación supletoria.8
Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de los Lineamientos, el INAI suspendió su aplicación como fundamento en los diversos procedimientos de investigación, verificación, sanciones y protección de derechos en materia de datos personales en posesión de particulares. Esto, aún y cuando la resolución de la Segunda Sala no constituyó jurisprudencia -y que no es vinculante para la autoridad administrativa-, se resolvió así para efectos de evitar posibles afectaciones a derechos humanos.
Amparo directo en revisión 8673/2019 y 1263/2021
Bajo el argumento consistente en que las resoluciones del Instituto que se fundamentaran con los Lineamientos -de manera particular, los procedimientos de imposición de sanciones en materia de datos personales en posesión de particulares- transgredían el principio de legalidad, en su vertiente de reserva de ley y subordinación jerárquica, diversas revisiones fueron resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De manera particular, la Segunda Sala resolvió el amparo directo en revisión 8673/2019, mediante sentencia de fecha 5 de agosto de 20209. A diferencia de lo resuelto en la revisión a que se hizo referencia, resolvió que el INAI, al ser un órgano con autonomía constitucional, si cuenta con facultades para emitir normatividad en materia de datos personales, por lo que le reconoció facultad regulatoria.
Asimismo, en diverso amparo directo en revisión 1263/2021 la Segunda Sala del Máximo Tribunal dicto sentencia el 5 de octubre de 2022, en la que reiteró que el INAI tiene facultad regulatoria en materia de datos personales. En este caso, la resolución votada por unanimidad constituye jurisprudencia por precedente obligatorio. A continuación se expondrán los elementos centrales de las resoluciones dictadas en los amparos directos en revisión, en los que se reconoce facultad regulatoria al INAI y, en los que se dispone que el artículo segundo transitorio de Ley ha quedado abrogado y, por lo tanto, el Reglamento de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares ha perdido vigencia.
Los casos aquí referidos tienen como punto de coincidencia que señalan como actos reclamados resoluciones dictadas por el Pleno del INAI en procedimientos de imposición de sanciones, fundamentados entre otras disposiciones legales y reglamentarias, en los Lineamientos ya indicados. De manera particular, cabe precisar que los artículos 68 a 74 de dichos Lineamientos, que fueron combatidos por inconstitucionales en cada uno de los procedimientos aludidos, refieren precisamente al “Procedimiento de Imposición de Sanciones”.
La premisa central de las resoluciones se sustenta en la naturaleza jurídica del INAI como un órgano con autonomía constitucional y primigenio del Estado mexicano. De tal forma que el análisis de fondo de las sentencias, parte de una visión estructural de las competencias y facultades constitucionales del Órgano Garante Nacional. La valoración constitucional se sustenta en la reforma a la Constitución Política de 7 de febrero de 2014, por la que se le dotó al INAI de autonomía constitucional, y en que se estableció en el artículo séptimo transitorio que ejercerá las facultades correspondientes en materia de datos personales en posesión de particulares, hasta en tanto se determina la instancia responsable.
Esta disposición transitoria es la que otorga competencia al INAI para concer la materia de protección de datos personales en posesión de particulares y ejercer las atribuciones que correspondan, lo que invariablemente debe vincularse a la LFPDPPP del año 2010.10 A su vez, se trajo a cuenta lo resuelto en la contradiccón de tesis 525/2019, en la que la Segunda Sala de la Suprema Corte dispuso que:
El artículo 56 de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, que otorga competencia al entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para conocer del juicio de nulidad promovido contra las resoluciones emitidas por el INAI en esta materia, ha quedado derogado con motivo de la reforma constitucional en materia de transparencia publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce.11
Lo anterior así se resolvió, de la interpretación del artículo 73, fracción XXIX-H, por el que dispone que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.12 Esta contradicción de tesis tomó como referente normativo la naturaleza del INAI como órgano con autonomía constitucional y, en consecuencia, la incompetencia del Tribunal para concer sobre sus resoluciones. De ello es que se resolviera que el artículo 56 de la Ley ha quedado derogado.
Siendo así, de una interpretación integral de lo dispuesto por los artículos 6º, 73, fracción XXIX-H y de forma implícita el 89, fracción I de la Constitución, así como del artículo séptimo transitorio de la reforma a la Constitución de 7 de febrero de 2014, la Segunda Sala concluyó que el artículo segundo transitorio de la la Ley, que “otorgaba al Ejecutivo Federal la competencia para expedir el Reglamento de la Ley”,13 debe entenderse derogado y, en consecuencia, el propio Reglamento ha perdido su vigencia. Dispone así que
...las atribuciones reglamentarias que en un origen correspondían al Ejecutivo Federal ahora necesariamente corresponden al INAI.
...resultaría un contrasentido que a pesar de su naturaleza como titular de facultades constitucionales propias, como es la materia de protección de datos personales en posesión de particulares, fuera otro órgano el que emitiera las disposiciones normativas y reglamentarias, es decir, que ahora el Ejecutivo Federal reforme el Reglamento respectivo y le imponga disposiciones reglamentarias que trastoquen su autonomía como órgano constitucional autónomo o primigenio del Estado.14
Lo anterior dado que la Constitución otorgó al INAI una nómina competencial propia, para ejercer funciones en materia de protección de datos personales en posesión de particulares. De igual forma, si bien la facultad para legislar en la materia corresponde al Congreso de la Unión en términos de lo dispuesto por la fracción XXIX-O de artículo 73 de la Constitución, debe ser interpretada en términos de la reforma de 2014 ya referida y frente a la natrualeza del INAI como órgano constitucional autónomo.
En ese sentido, si la Constitución otorgó al Órgano Garante la competencia para conocer y garantizar el derecho de protección de datos personales en posesión de particulares en su calidad de órgano autónomo, es viable concluir que para cumplir con su función, cuenta con atribuciones para emitir normas de carácter sustantivo y procesal. Lo que, en su caso, sería consecuente con la expresión del artículo Séptimo Transitorio de la reforma constitucional en cuestión, que indica que el INAI “ejercerá las atribuciones correspondientes”.
Para ello la Segunda Sala realizó una intepretación indirecta al artículo 89, fracción I de la Constitución, que prevé la facultad reglamentaria del presidente de la República. Indirecta por que si bien no realiza un análisis en sí mismo, dispone que un órgano con autonomía constitucional “al tener un ámbito de poder propio que puede utilizar al máximo de su capacidad para realizar sus fines institucionales, como consecuencia de ser titular de facultades constitucionales propias, está plenamente facultado para emitir normas generales o disposiciones de observancia general.”15 De ello deriva que la atribución reglamentaria que en algún momento le correspondió al titular del Poder Ejecutivo, ahora corresponde al órgano autónomo.
Como consecuencia de lo anterior, la Segunda Sala establece algo similar a una cláusula habilitante implicita o indirecta. Lo hace así, al analizar el último párrafo del artículo 62 de la Ley,16 que precisa el contenido de su Reglamento. La resolución así establece que en la medida en que ya no le corresponde al Ejecutivo Federal la función reglamentaria en la materia, dicha porción normativa debe considerarse como una cláusula habilitante para el INAI respecto de los Lineamientos.
A esto es preciso agregar que en términos de la controversia constitucional 117/2014,17 los órganos constitucionalmente autónomos conjuntan las tres funciones jurídicas preponderantes, la de adjudicación, la de aplicación y la de producción de normas generales, que son oponibles a los tres poderes tradicionales del Estado. Dice así la resolución dictada en el expediente ADR 1263/2021
...las facultades de emisión de normas generales vinculadas con su objeto constitucional no están sustentadas en las atribuciones propias de los órganos reguladores como la Comisión Federal de Competencia Económica o el Instituto Federal de Telecomunicaciones, como lo afirma la quejosa, sino que, conforme a la interpretación realizada, esas atribuciones encuentran sustento en su calidad de órgano constitucional autónomo.18
De lo que se desprende que al tener una nómina competencial propia, ya no en su calidad de entidad reguladora, sino como órgano con autonomía constitucional, puede utilizar el máximo de su capacidad institucional para el cumplimiento de su fin y mandato constitucional, que no es otro que la protección y garantía del derecho de acceso a la información y protección de datos personales. Esto, como consecuencia de ser titular de competencias constitucionales propias, lo que incluye la posibilidad de emitir normas de carácter general en materia sustantiva y adjetiva, sin que exista una vulneración al principio de división de poderes. Asimismo, la Ley habilita al INAI para conocer, sustanciar y resolver los procedimientos de imposición de sanciones, premisa a partir de la cual, el Pleno del Instituto está facultado para expedir los Lineamientos en cuestión.
Valoraciones y conclusiones
De lo resuelto en las revisiones mencionadas, es de destacarse el cambio de criterio de la propia Segunda Sala, como un medio de avanzar en el desarrollo jurisprudencial en torno a la naturaleza de las instituciones reconocidas por la Constitución. De manera particular, respecto a los órganos con autonomía constitucional y el alcance de sus atribuciones para el cumplimiento de su mandato constitucional.
La cuestión central en este caso es el reconocimiento de la facultad para expedir normas generales en materia sustantiva y procesal por parte de los órganos con autonomía constitucional, que permite el ejercicio correcto de sus funciones. Esto es de la mayor importancia en el entendimiento de la producción normativa a nivel nacional, en tanto que se amplía la base esencial de atribuciones de los órganos autónomos, consistente en la expedición de disposiciones administrativas de carácter general.
El reconocimiento de las facultades regulatorias o de producción normativa de los órganos autónomos, no se vincula directamente con lo que los precedentes han denominado el Estado regulador y, en su caso, a sus componentes esenciales de deferencia técnica, conocimiento especializado y complejidad y evolución de servicios y mercados. Es decir, la valoración interpretativa de estos precedentes se aparta de la naturaleza jurídica de órganos autónomos de naturaleza reguladora como la Comisión Federal de Competencia y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, que son reguladores por disposición directa de la Constitución. Lo que precisa en cambio, es que la facultad de generación de normas deriva exclusivamente de su calidad de órgano constitucional autónomo. De ello, es posible desprender, por tanto, que todos los órganos que cuenten con esta cualidad institucional tienen la atribución de producción de normas.
La Segunda Sala estableció que la facultad para emitir normas de carácter general deriva esencialmente de la naturaleza autónoma del Instituto. Para ello, dispuso que la facultad reglamentaria del Ejecutivo en materia de datos personales en posesión de particulares le corresponde ahora al INAI y, que la referencia al contenido del Reglamento en el artículo 62 de la Ley, se considera una cláusula habilitante.
Más allá de la construcción argumentativa en relación a que es el segundo artículo transitorio de la Ley el que otorga la facultad al Ejecutivo Federal para expedir el Reglamento, dado que es una facultad que deriva directamente del artículo 89, fracción I de la Constitución, el hecho de que el INAI tenga reconocida facultad regulatoria, no supondría necesariamente la supresión del reglamento o de la facultad del presidente en la materia. Por lo que, cabría poner en duda la declaración en relación con que el artículo transitorio mencionado se encuentra derogado y por lo tanto el Reglamento ha perdido su vigencia.
Si bien el desarrollo analítico que concluye en que el INAI como órgano constitucional autónomo tiene facultad regulatoria deriva de las valoraciones en torno a la facultad reglamentaria y el régimen transitorio en la materia que lo prevé, no obsta para apreciar la conslusión en sus méritos.19 Es decir, lo central y genuinamente relevante de estos precedentes es la valoración del diseño constitucional de los órganos autónomos y como a partir de su naturaleza, se les reconoció la facultad para emitir disposiciones administrativas de carácter general. Con lo cual se fortalece su estructura jurídica en beneficio de la garantía de los derechos que tutela.
