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Sumario: I. Introducción. II. El documento como expresión concreta del acceso a la información. III. La transparencia y la prueba documental. IV. Análisis de casos. V. Conclusiones. VI. Referencias.
I. Introducción
La pregunta clave para los usuarios del derecho de acceso a la información (DAI) es: ¿cuál es el poder de la transparencia?, o bien, ¿cuál es la utilidad del DAI? Sobre esta interrogante nos proponemos reflexionar en este documento. Si bien, el DAI tiene múltiples aplicaciones en materia de transparencia y rendición de cuentas, como el derecho a saber, como una herramienta de recopilación de información para investigadores sociales o como insumo para los periodistas en su labor informativa, hay una gran cantidad de solicitudes de información que tienen fines privados y que muy poco se sabe de ellas, es decir, información que solicitan los particulares para atender litigios o asuntos legales, que no necesariamente tienen un impacto social global, sin embargo, tienen una gran importancia para ellos, dados los efectos en su esfera jurídica individual.
Este es uno de los aspectos más atractivos de la transparencia, ya que se relaciona con los resultados de personas comunes que utilizan el DAI para lograr cosas importantes en su vida cotidiana, que impactan en forma trascendente su proyecto de vida, su situación personal, la realidad del lugar en que viven o la comunidad a la que pertenecen. Esta perspectiva o faceta de la transparencia, habitualmente, despierta un renovado interés y una expectativa sobre su utilidad, efectos o repercusiones positivas, más allá de aquellas que tradicionalmente se asocian al acceso a la información, en cuanto derecho o política pública, tales como la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, aunque estos nunca dejan de estar implícitos en la variedad de usos que el derecho llegue a tener.
Sin embargo, su naturaleza de derecho llave o derecho instrumental para alcanzar otros derechos, necesariamente abre un abanico de posibilidades inusual, a diferencia de cualquier otro derecho humano de nuestro sistema jurídico. Es así como, en los foros públicos organizados por las universidades, asociaciones civiles o los propios organismos garantes nacionales o locales, a esta visión de la transparencia, enfocada en los resultados, suele llamársele: casos de éxito.
A todos nos interesan los casos de éxito, porque queremos conocer los hechos que prueban empíricamente que, acceder a la información sirve para algo en la vida cotidiana de las personas, quienes muchas veces ignoran ese gran constructo teórico de conceptos y las complejas especulaciones en torno a ellos. Un caso de éxito nos demuestra, adicionalmente, que vale la pena reflexionar académicamente en torno a estos temas, pues hay una conexión con la realidad que muchas personas experimentan en el día a día. Si conocemos un caso exitoso del uso del DAI, inmediatamente nos preguntamos cómo podemos replicarlo, es decir, lograr que esto sea posible para un mayor número de personas. En este sentido, en un foro académico en el estado de Colima sobre los casos de éxito del DAI, organizado por el órgano de transparencia local, conocí un asunto de una maestra de educación primaria que había demandado el otorgamiento de una plaza de trabajo al gobierno estatal porque aseguraba que era su derecho; sin embargo, ella necesitaba un documento que le ayudara a comprobar que tenía la razón.
Dicho documento estaba en manos del propio gobierno, y como era de esperarse, este no estaba dispuesto a entregar dicha información, pues hacerlo iba en “contra de sus propios intereses”. Tras una reiterada negativa a otorgarle la información, recibió el siguiente consejo como solución final: ¡pídelo por transparencia! Y ese fue el inicio de un caso exitoso, pues luego de agotar los medios legales ante el organismo garante, finalmente recibió el documento que necesitaba, el cual, en manos de jueces competentes produjo la convicción necesaria para una resolución que le otorgó el derecho a una plaza de trabajo. Así, para esta usuaria, literalmente, el DAI le cambió la vida.
II. El documento como expresión concreta del acceso a la información
El DAI, como ha sostenido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), implica el derecho universal a informarse, es decir, la posibilidad de recibir, sin interferencias, la información que los demás comunican, en especial la que resulta de las actuaciones del Estado. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha puntualizado que la dimensión colectiva del derecho de acceso a la información es un pilar de los Estados democráticos, porque permite el intercambio libre y abierto de información en la sociedad, incluida aquella que critique al Estado, pues favorece un ejercicio permanente de tolerancia y pluralismo.
En este sentido, el sistema mexicano establece que toda la información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de cualquier órgano del Estado es pública y accesible a cualquier persona y sólo podrá ser clasificada como reservada, excepcionalmente y de manera temporal, por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes (artículo 6o. constitucional). Este principio de máxima publicidad se acompaña de otro, la disponibilidad de la información pública, que consiste en que los sujetos obligados deberán poner a disposición de todas las personas, de manera accesible y comprensible, la mayor cantidad de información pública socialmente útil.
No obstante, la efectividad del DAI descansa sobre la obligación jurídica de las autoridades de documentar todo su actuar, es decir, el deber de dejar constancia o registro material de las actividades efectuadas con motivo del ejercicio de sus atribuciones o de cualquier acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones señaladas por la ley (Jarquín, 2019). Por tanto, sin la existencia de una obligación correlativa de generar los documentos, al acceso a los mismos, prácticamente se vuelve nulo. Un ejemplo es la publicación de la Ley de Registros Federales de 1950 en Estados Unidos, que precedió a la Freedom of Information Act (FOIA), la cual definía lo que era un “registro público”, y estableció la obligación de las dependencias gubernamentales de elaborar y conservar dichos registros mediante la documentación apropiada.
Asimismo, los procedimientos de acceso a la información pueden ser de oficio o a petición de parte. Es decir, por un lado, la ley establece la obligación de que cierta información pública, expresamente señalada en la ley, debe hacerse accesible a todas las personas a través de los portales de internet sin necesidad de que medie una solicitud de acceso. Por otro lado, existe el derecho de toda persona de solicitar documentos que contengan la información pública, sin necesidad de demostrar interés jurídico, e inclusive, de manera anónima, salvo aquellos archivos que contengan información reservada o datos personales.
La Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) es el instrumento informático más utilizado por los usuarios para ejercer el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados. El procedimiento de acceso a la información, mediante una solicitud en la PNT, se puede resumir en las siguientes etapas: 1) presentación, recepción y registro de la solicitud; 2) prevención o requerimiento al solicitante para subsanar o complementar la solicitud cuando los detalles proporcionados para localizar los documentos resulten insuficientes, incompletos o sean erróneos; 3) trámites y gestiones internas para localizar y entregar la información solicitada; 4) resolución o respuesta a la solicitud de información; 5) pago de los costos de reproducción y de envío de la información, y, finalmente, 6) entrega de la información solicitada.
Por tanto, todo el sistema de transparencia consiste en la apertura de la información pública gubernamental, cuya expresión concreta son los documentos. Así, por documento debemos entender todo “registro material que da testimonio de las actividades efectuadas por el sujeto obligado con motivo del ejercicio de sus facultades, atribuciones o funciones. Puede ser escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático, entre otros [...] [y] puede contener valores administrativos, legales, fiscales, contables o históricos. Su valor es independiente del medio de soporte, fuente o fecha de elaboración” (Jarquín, 2019, p. 127). De ahí que, habitualmente el usuario hace referencia a documentos en su solicitud de información. Empero, criterios del órgano de transparencia federal han resuelto que, aun cuando el interesado no identifique algún documento en específico, la autoridad está obligada a entregarle “la expresión documental” de su solicitud, es decir, cualquier registro que documente el ejercicio de sus facultades o actividades sin importar su fuente o fecha de elaboración.
Ahora bien, en la primera etapa del proceso de acceso a la información mediante la PNT, hay un apartado que requiere especificar el “formato” para recibir la información solicitada, y presenta cinco opciones: 1) electrónico por medio de la plataforma, 2) copia simple, 3) copia certificada, 4) consulta directa y 5) cualquier otro medio. Esto permite al usuario obtener la información según sea su necesidad y el uso que pretenda darle a la misma. No obstante, como veremos en el siguiente apartado, algunos documentos son esenciales en copia certificada para efectos de que gocen de valor probatorio pleno, pues acorde con la jurisprudencia en México, las copias simples sólo generan la simple presunción de la existencia de los documentos (públicos o privados) que reproducen.
Pero, la obtención de copias certificadas de los documentos que expiden los sujetos obligados está ligada al cobro de derechos por la certificación, lo que en muchos casos representa un obstáculo para el solicitante, dado que debe realizar el pago de manera previa a la obtención de estos y, muchas veces, recolectarlos de manera presencial en la Unidad de Transparencia. Adicionalmente, como explicamos en otro apartado, existen documentos que, por contener datos personales de particulares, sólo serán accesibles a sus titulares, y en todo caso, se podría obtener una versión publica de ellos. En este sentido, conviene valorar todos estos aspectos durante el proceso de solicitud de información.
Finalmente, la fase tres del proceso de acceso a la información, consiste en los trámites y gestiones internas para localizar y entregar la información solicitada que deben llevar a cabo las Unidades de Transparencia de los sujetos obligados, en la cual se giran oficios de manera interna para recabar la respuesta a las áreas responsables, que a su vez, responden también mediante oficios o memorándums, lo que constituye básicamente un conjunto de comunicaciones oficiales y públicas que quedan documentadas de forma interna en las dependencias. Así, la respuesta a cada solicitud va respaldada por dichas comunicaciones que aportan elementos de certeza, dado que están firmadas por funcionarios identificables en su cargo y funciones específicas.
III. La transparencia y la prueba documental
Si la expresión concreta del acceso a la información son los documentos, la interrogante básica es: ¿para qué quieren los solicitantes los documentos obtenidos por transparencia? Los casos analizados a continuación muestran que algunos solicitantes obtienen información o documentos específicos para usarlos como evidencia en un juicio o proceso litigioso. No obstante, antes de eso, se realiza un breve repaso por algunas de las características y naturaleza jurídica de la prueba documental.
En el ámbito del derecho, el documento es un medio de prueba procesal. Es un medio de prueba en tanto persigue la certeza sobre determinadas afirmaciones de hechos introducidas por las partes en sus escritos de alegaciones, es decir, el documento es un medio de convicción en la medida que se propone y ejerce para acreditar hechos controvertidos que se ventilan en un proceso judicial en concreto (Ginés, 2010). Es, pues, el documento el objeto que materializa una actividad humana significativa en un proceso judicial, es, por así decirlo, un objeto portador en tanto representa un hecho humano con relevancia probatoria en el proceso. Ahora bien, la teoría general de la prueba distingue tres elementos cruciales del documento: su soporte material, su contenido ideológico y su autoría.
Es decir, no hay documento sin soporte material que le sirva para portar la información en el contenida; dicho soporte se integra de dos elementos: la materia o soporte que constituye el cimiento físico del documento (que puede ser el papel, la cinta, la película, el disco, etcétera) y, por otro lado, los signos expresivos del lenguaje utilizado para transmitir la información (como la escritura, la imagen, el sonido, la música, la película, etcétera). Asimismo, la información es el producto del pensamiento humano a través del lenguaje; así, la información se contiene en el texto, el cual constituye el contenido del documento. Por último, todo documento tiene un autor, sea este conocido o no. La relación existente entre el autor del documento y su contenido es la autenticidad, de ahí que un documento es auténtico cuando su contendido ha sido elaborado por quien aparece como su autor (Cornejo y Piva, 2020).
1. Características de la prueba documental
A diferencia de otros medios de prueba, en los cuales el legislador se ha centrado en aspectos subjetivos, por ejemplo, la idoneidad de los testigos, los sujetos que ostentan la condición de partes o la cualificación de peritos y el modo de introducir su declaración en el proceso, en el caso de la prueba documental se centra en el momento de aportación de ésta en el juicio y el efecto preclusivo de su aporte extemporáneo, así como las posibilidades de obtención del documento, los efectos de la negativa de exhibición de los mismos y los mecanismos para verificar sus autenticidad (Ginés, 2010).
Así, una excepción al principio de preclusión procesal en materia probatoria es la prueba superviniente, determinada por el surgimiento de hechos posteriores al momento de la aportación de los medios de convicción. Su naturaleza jurídica está determinada por la necesidad de considerar la admisión y valoración de pruebas que, por causas ajenas, no imputables a la voluntad del oferente, no pudieron ser conocidas al no haber acontecido el hecho generador de estas. La jurisprudencia de la SCJN ha establecido que las pruebas sobre hechos supervinientes en materia laboral, es decir, las que se refieren a hechos nacidos o conocidos después de agotada la etapa de demanda y excepciones, deben admitirse aun cerrada la etapa de instrucción, mientras no se haya emitido el laudo correspondiente. De tal manera que dichas pruebas pueden ofrecerse en cualquier tiempo (tesis de jurisprudencia 111/99).
Ahora bien, la prueba de informe es una modalidad de la prueba documental, dado que su naturaleza jurídica es la misma, sin importar que, en esta última, el documento recoja la declaración de una persona con referencia a los datos que obren en sus archivos, pues conserva una función esencialmente representativa. La diferencia más importante radica en el hecho de que el informe presupone la existencia de un archivo y de una selección de documentos que obran en este, sobre los cuales se elabora una respuesta. El informe no necesariamente se traduce en una certificación, dado que implica una labor de selección y coordinación por parte del sujeto informante, pues, finalmente, lo que se busca es el conocimiento que la persona jurídica pública o privada pueda proporcionar mediante la consulta de sus archivos y documentos (Ginés, 2010).
Es importante precisar que, las vías procesales disponibles para allegarse de pruebas documentales (públicas o privadas) y presentarlas al juez, son variadas, tales como: ofrecimiento de documentales vía informe (como señalamos líneas arriba, que se ejerce dentro del procedimiento jurisdiccional), así como, mediante una solicitud libre a las autoridades, basada en el derecho de petición e información, o bien, la que se analiza en el presente documento, es decir, mediante una solicitud de información vía el DAI, de ahí que, esta última, es sólo una de las diversas alternativas que disponen los particulares y sus abogados para obtener elementos probatorios en poder de las autoridades. No obstante, pretendemos destacar las bondades del sistema mexicano de acceso a la información y sus herramientas, como la PNT, que contribuyen a un acceso más efectivo a las mismas.1
Ahora bien, la doctrina clasifica los documentos en dos categorías: públicos y privados. Un documento público es aquel expedido por un funcionario o persona a quien se ha conferido la función oficial de emitirlo, el cual debe ser elaborado en el cumplimiento apropiado de esa función y de acuerdo con los procedimientos específicos establecidos en la legislación. De tal manera que se deben reunir tres elementos característicos: 1) la autorización, expedición o intervención de un funcionario público; 2) la actuación de dicho funcionario dentro de su ámbito competencial de funciones, y 3) que el documento revista las formalidades o solemnidades previstas en la ley.
Los documentos privados son, por exclusión, aquellos que no reúnen las características de los documentos públicos, es decir, en cuanto a ser confeccionados por un funcionario público, con competencia y bajo las formalidades legales. Así, el criterio central de esta clasificación radica en el autor del documento, que sea o no funcionario público. Una subcategoría que conviene referir, es la de los documentos públicos administrativos, que son aquellos que al tener como referencia un cuerpo de archivos o registros públicos (de cualquier órgano del Estado) son expedidos por funcionarios facultados para dar fe de las disposiciones y actuaciones de dichos órganos o entidades. En esta categoría estarían comprendidos la mayoría de los documentos emitidos como respuesta a una solicitud de información.
Cabe diferenciar los documentos originales y su certificación, pues el original es aquel que obra en los archivos de un expediente administrativo y se encuentra incorporado al mismo, mientras que la certificación es el documento que habitualmente se entrega a los particulares. En ambos casos, cuando el documento es aportado en un proceso judicial, goza de presunción de autenticidad y valor probatorio pleno, según el alcance probatorio de su contenido. Es, por tanto, la parte adversaria la que debe impugnar su autenticidad y demostrar su falta de exactitud.
2. Eficacia probatoria de la prueba documental
Como aclara Nuria Ginés (2010), una cosa es la autenticidad del documento y otra su eficacia probatoria, pues la primera tiene que ver con la legitimidad de su contenido; es decir, que este concuerde con su autor real, por tanto, cuando un documento carece de autenticidad su aptitud para probar es nula, y se debe valorar en conjunto con otras pruebas. Mientras que la eficacia probatoria consiste en el valor que puede atribuirse al contenido del documento por parte del juzgador. Es decir, el mérito que se le establece en el momento procesal en que el juez lleva a cabo la “valoración de las pruebas”, que consiste en la actividad de estimar el peso o valor de convencimiento de cada elemento probatorio, tanto en lo individual como en relación con el resto de los medios de convicción.
La doctrina distingue al menos dos sistemas de valoración de pruebas: el sistema de prueba legalmente tasada, en el cual el propio legislador establece de antemano en las normas, y con carácter abstracto, la eficacia y el valor que debe atribuirse a cada medio probatorio, así como los requisitos y condiciones necesarios para ello; por otro lado, el sistema de libre apreciación de la prueba, de “apreciación en conciencia” o de “íntima convicción”, según el cual el juzgador decide libremente el grado de confirmación de un hecho, sin restricciones impuestas por reglas legales de valoración de la prueba2 (González, 2022, pp. 381 y 382).
En el sistema jurídico mexicano, la mayor parte de las disposiciones procesales han adoptado el sistema de valoración mixto, que combina la prueba tasada con la libre apreciación, aunque con una mayor preponderancia de la primera (Zamora, 2012). Y tal parece que el núcleo de la valoración tasada está casi exclusivamente reservado para la prueba documental pública, a la cual las normas procesales conceden valor probatorio pleno; es decir, señalan que los documentos públicos hacen prueba plena (incluidos los digitales) respecto de los hechos legalmente afirmados por la autoridad. No obstante, cuando los documentos públicos contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, su eficacia probatoria se reduce a probar plenamente que tales declaraciones o manifestaciones se hicieron ante la autoridad que los expidió, no así a la veracidad de lo declarado o manifestado.3
IV. Análisis de casos
Para efectos de obtener una muestra de casos que permite exponer la forma en que los usuarios del acceso a la información obtienen documentos que luego utilizan como prueba documental en los procedimientos judiciales, y el éxito que obtienen en estos, se decidió utilizar dos vías, por un lado, la revisión de la base de datos de sentencias del Poder Judicial de la Federación, dado que la sentencia es el documento que permite visualizar la admisión y valoración de las pruebas por parte del juzgador, y por otro, la exploración de la base de datos de solicitudes de información contenida en la PNT.
El procedimiento de búsqueda de información se realizó en tres etapas. Primero, se llevó a cabo un análisis de la base de datos de sentencias del poder judicial, en su versión pública, mediante la exploración en el apartado “búsqueda por término”.4 El resultado de la indagación arrojó un total de 19,581 casos para la expresión “solicitud de información” y 5982 para “plataforma nacional de transparencia”. Como segundo paso, a través de una depuración exhaustiva se hizo un cruce de información para vincular los números de folio de las solicitudes (y sus respuestas) y se realizó la búsqueda de dichos folios en la PNT,5 lo que nos permitió identificar las sentencias efectivamente vinculadas con estos.
Asimismo, para realizar una depuración y dada la magnitud de información obtenida, se establecieron criterios para afinar la muestra: primero, se decidió seleccionar los casos más recientes (2017-2024), luego de considerar el periodo de desahogo de los procedimientos judiciales, que puede durar varios años y comprender diversas instancias de revisión antes de la sentencia definitiva; segundo, sólo se consideraron las solicitudes de información con una respuesta afirmativa o afirmativa parcial, que se lograron vincular con el número de expediente del juicio o sentencia del poder judicial, de cualquier entidad federativa, ámbito de gobierno y, en cuanto a su contenido legal, de cualquier materia.
En una tercera y última etapa, se formularon algunas solicitudes de información a los órganos del Poder Judicial de las entidades federativas o de la federación, cuando se trataba de un juicio de revisión o apelación. Por tanto, mediante un procedimiento exhaustivo de identificación, depuración y vinculación de folios de solicitudes de información con su sentencia judicial, así como la verificación de su relevancia y posible impacto, se logró identificar al menos cinco casos de éxito representativos del uso del DAI con valoración de pruebas en el ámbito jurisdiccional. En la siguiente tabla se resumen las generalidades de cada caso:
Tabla 1 Solicitudes de información usadas como pruebas en expedientes judiciales
| Solicitudes |
Expediente laboral |
Amparo
directo |
Entidad federativa |
Prueba documental |
|
|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 266630 | SAE/93/2016 | 22/2021 | Estado de México | Informe de Secretaría del Ayuntamiento sobre datos de titulares de puestos municipales. |
| 2 | 00207818 00469518 |
445/2020 | 269/2021 | Chiapas | Respuesta a solicitud de información sobre plazas vacantes en la Secretaría de Educación estatal. |
| 3 | 0064100512118 | 556/2017 | 813/2021 | Ciudad de México | Informe rendido por Unidad de Transparencia del IMSS sobre celebración de contratos individuales de trabajo. |
| 4 | 00003919 | 368/2018 | 569/2020 | San Luis Potosí | Informe de alcaldía sobre puesto de trabajo. |
| 5 | 0420000150219 | 258/19 | 105/2022 | Ciudad de México | Informe de alcaldía sobre puesto de trabajo y remuneración. |
Fuente: elaboración propia.
Cabe hacer la observación de que, en la muestra original, se incluían asuntos de índole civil y mercantil. No obstante, luego del análisis detallado de las sentencias, se logró identificar que las pruebas obtenidas vía transparencia, en estos casos no tuvieron el impacto que se percibe en los asuntos en materia laboral. Por lo tanto, la muestra final quedó integrada exclusivamente por asuntos laborales, correspondientes a trabajadores burocráticos del ámbito federal o estatal y trabajadores regulados por el apartado A del artículo 123 constitucional.
1. Caso 1
A. La solicitud de información y su respuesta
Mediante la solicitud de información con folio 266630, presentada a través de la PNT el 19 de junio de 2019, una persona solicitó al Ayuntamiento de Ozumba, Estado de México, la siguiente información:
Quiero conocer quién era la secretaria asignada directamente al director de Obras Públicas del Ayuntamiento de Ozumba, Estado de México en el periodo 2013-2015. ¿Cuáles eran las funciones que desempañaba como secretaria asignada directamente? ¿Quién la asigna? ¿Cuál era el manejo de recursos que tenía a su cargo? ¿Cuáles son las funciones que realiza la secretaria asignada y si ésta es la misma que la secretaria particular? ¿Cuál es la diferencia, si es que existe, entre secretaria particular y secretaria asignada al director de Obras Publicas? ¿Quién es la secretaria particular del director de Obras en el periodo 2016-2018? ¿Cómo son designados o elegidos l@s secretarios particulares del director de Obras Publicas? ¿Si estos son trabajadores de confianza u ordinarios?
Mediante oficio sin número de fecha 26 de junio de 2019, el secretario del H. Ayuntamiento, el C. José Luis González Valencia, dio respuesta a la solicitud de la siguiente manera:
Me permito informarle a usted que la C. [nombre de la trabajadora -eliminado-], era quien desempeñaba el puesto de secretaria ordinaria del director de Obras Públicas en el periodo 2013-2015, la cual solo se sabe que realizaba trabajos administrativos, así mismo le hago de su conocimiento que se desconoce cuáles recursos manejaba y por quien fue asignada, ya que es la única información con que cuenta el archivo municipal.
B. Descripción general y análisis del caso
El 28 de enero de 2016, la trabajadora inconforme por lo que consideró un despido injustificado presentó demanda laboral ante la Sala Auxiliar de Ecatepec del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de México, al que fue asignado el número de expediente SAE/93/2016. Reclamando al Ayuntamiento Constitucional de Ozumba el pago de la indemnización constitucional por despido injustificado, el pago de salarios caídos, de 20 días por año laborado, aguinaldo, vacaciones y prima vacacional correspondientes a 2016.
En la narración de los hechos dijo desempeñar el puesto de secretaria, adscrita a la Dirección de Obras Públicas del citado ayuntamiento. De manera que el Tribunal fijó la litis en determinar si era procedente la indemnización y demás prestaciones reclamadas por la trabajadora o, por el contrario, como afirmó la parte demandada, estos resultan improcedentes debido a que esta no se encuentra protegida en cuanto a la estabilidad en el empleo, sino que corresponde a una categoría de trabajadora de confianza. Luego de desahogadas las pruebas, el Tribunal determinó absolver al Ayuntamiento Constitucional de Ozumba del pago de la indemnización, salarios caídos y de 20 días por año trabajado, asimismo, condenarlo al pago de vacaciones, prima vacacional y aguinaldo, debido a que consideró que había quedado demostrado que la trabajadora tenía un puesto considerado de confianza.
Inconforme con la determinación, la trabajadora promovió amparo directo ante el Tribunal Colegiado en materia de trabajo, el 28 de octubre de 2020, al que fue asignado el número de expediente 22/2021. En la valoración del caso, el tribunal competente decidió conceder el amparo y la protección de la justicia federal tras razonar que la autoridad laboral estatal fue omisa al no valorar ni concatenar debidamente:
Las documentales públicas ofrecidas, principalmente por lo que hace al informe emitido por la plataforma de transparencia y las documentales con las cuales se acreditó la antigüedad de la trabajadora, y toda vez que no existe prueba en contra, dichas documentales hacen prueba plena, pues tal y como se desprende del informe emitido por [el Sistema de Acceso a la Información Mexiquense] (SAIMEX) la hoy quejosa ejercía funciones secretariales como personal ordinario desde el año 2000 [...] en el cual la propia autoridad manifestó mediante una solicitud de información pública, que la hoy quejosa se desempeñaba como trabajadora ordinaria.
En esta misma línea de razonamiento el tribunal dio un peso muy relevante a la prueba superviniente consistente en la respuesta que da el secretario del ayuntamiento demandado a la solicitud de información obtenida por SAIMEX, donde afirma que la trabajadora “[...] se desempeñó como secretaria de obras públicas, misma que desempeñaba trabajos secretariales y la cual era personal ordinario [...]”. Por lo tanto, ordenó a la autoridad responsable dejar insubsistente el laudo reclamado y emitir uno nuevo donde declare improcedente la excepción de trabajador de confianza y en plenitud de jurisdicción resuelva lo conducente.
2. Caso 2
A. La solicitud de información y su respuesta
Un profesor del estado de Chiapas realizó una solicitud de información a la Secretaría de Educación de dicha entidad, el 26 de marzo de 2018, bajo el número de folio 00207818, mediante la cual solicitó lo siguiente:
Solicito información [de la Subsecretaría de Educación Federalizada y específicamente de la Dirección de Educación Primaria] sobre el número de plazas vacantes y disponibles que deben ser ocupadas para cargo con funciones de supervisor de primaria, es decir que zonas requieren directamente un supervisor escolar de educación primaria federal hasta el 31 de mayo del 2018. Así también las que estuvieran asignadas al personal que no ostente esa función y que, de manera temporal o interina, está en manos del personal docente en el estado de Chiapas. Detallando lo siguiente: El nombre de la zona de adscripción. La clave del centro de trabajo. La zona escolar. El número de sector escolar al que pertenecen. El nombre de la localidad donde está ubicada. La causa por la cual se encuentre vacante la plaza.
El sujeto obligado mediante oficio número SE/SEF/DEP/0689/18, del 19 de abril de 2018, suscrito por el profesor Ángel Morales Santiago, en su calidad de director, informó el número de plazas vacantes y disponibles para el cargo de supervisor de primaria, anexando una tabla que desglosa un total de 24 casos, con la clave, zona escolar, sector, localidad, municipio y la causa de la vacante. No obstante, al parecer la dependencia omitió dar respuesta a la primera solicitud, y lo hizo de forma extemporánea hasta el 12 de julio de 2018, cuando se formuló una segunda solicitud, en los mismos términos.
B. Descripción general y análisis del caso
El profesor inconforme, junto con otros tres profesores más, presentaron demanda laboral, ante el Tribunal del Trabajo Burocrático del Poder Judicial del Estado de Chiapas, el 28 de agosto de 2018, bajo el expediente 445/2020, reclamando la expedición de sus nombramientos definitivos como supervisores de zona de nivel primaria y el pago de diversas prestaciones relacionadas. En los hechos narrados en la demanda señalaron que tienen la preparación idónea como docentes en educación primaria y pedagogía; asimismo, que han venido prestando sus servicios en la Secretaría de Educación de dicha entidad federativa, asimismo, acreditaron su participación en el concurso de oposición para la promoción a categorías con funciones de supervisión en educación básica, ciclo escolar 2017-2018 (COPFSEB). Siendo que resultaron aprobados en el examen y ocuparon los cuatro primeros lugares de la lista de prelación.
De ahí que fueron notificados vía correo por el Servicio Profesional Docente del resultado de idoneidad para ocupar cada uno, una plaza de supervisor de zona primaria. Sin embargo, a pesar de cumplir todos los requisitos y desahogar el procedimiento para la asignación de dichas categorías y la expedición de su nombramiento, la dependencia estatal más de tres meses después de la fecha fijada para concretar su nueva plaza les informó que seguían llevando a cabo las gestiones pertinentes para la entrega de sus nombramientos definitivos, pues estaba en espera de la generación de vacantes para ello.
Ahora bien, los profesores inconformes argumentaron que la inexistencia de vacantes era falsa y lo demostraron mediante la documental obtenida vía la plataforma de transparencia, en copia certificada. No obstante, después de tener por contestada la demanda y desahogadas las pruebas de las partes, el juzgado laboral emitió sentencia en la cual determinó que los profesores inconformes no habían acreditado su acción y absolvió a la Secretaría de Educación de otorgar los nombramientos y de pagar las prestaciones reclamadas.
Inconformes, los profesores presentaron demanda de amparo directo que quedó registrada bajo el número de expediente 269/2021. En el análisis de los conceptos de violación, el Tribunal Colegiado declaró fundados los agravios, entre ellos, consideró que había sido indebidamente valorada la prueba correspondiente a “la copia certificada con folio 00469518 de 27 de junio de 2018, relativa al acuerdo de notificación de respuesta a la solicitud de acceso a la información pública de la Secretaría de Educación, en cuyos anexos se advierte la existencia del oficio SE/SEF/DEP/0689/18, en el que informó sobre el número de plazas vacantes y disponibles de supervisor de primaria, siendo un total de veinticuatro”, misma que fue perfeccionada con la confesional del titular de la Unidad de Transparencia de la Secretaría de Educación.
Por tanto, concedió el amparo y protección de la justicia federal y declaró la nulidad de la sentencia reclamada, por tanto, ordenó emitir una nueva donde tome en consideración y valore, entre otras, la prueba consistente en la respuesta a la solicitud de transparencia de 00207818, que contiene el oficio ya referido previamente.
3. Caso 3
A. La solicitud de información y su respuesta
El solicitante formuló petición de información con número de folio 0064100512118 al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el 23 de febrero de 2018, mediante la cual requirió del sujeto obligado, lo siguiente:
1. Que diga si ha celebrado contratos de trabajo por tiempo determinado para el año 2018. 2. Que diga si ha contratado ejecutores mediante contratos individuales de trabajo por tiempo determinado para el año 2018. 3. Que diga si en la sub delegación “Los Reyes La Paz” se han celebrado contratos individuales de trabajo por tiempo determinado con la categoría de ejecutor para el año 2018.
En respuesta a lo anterior, por conducto de la Unidad de Transparencia y según información proporcionada por la Jefatura de Servicios de Afiliación y Cobranza de la Delegación Estado de México Oriente, mediante oficio de 13 de marzo de 2018, elaborado por la licenciada Sonia Cristina Márquez Cerón se dio respuesta afirmativa a los tres puntos planteados en la solicitud.
B. Descripción general y análisis del caso
El trabajador presentó demanda laboral en contra del IMSS, mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 2017, de quien reclamó el pago y cumplimiento de una serie de prestaciones, entre las que se encuentran el cumplimiento y prórroga del último contrato individual de trabajo, el reconocimiento de antigüedad genérica y la nulidad de las cláusulas relativas a la temporalidad del referido contrato. Le tocó conocer del asunto a la Junta Especial Número Siete de la Federal de Conciliación y Arbitraje, asunto al que se asignó el número de expediente 556/2017.
Asimismo, de la narración de los hechos de la demanda se desprende que el quejoso ingresó a laborar a la subdelegación del IMSS de los Reyes La Paz, en el Estado de México, con el puesto de ejecutor, realizando entre otras actividades la de diligencias de requerimiento de pago y embargo, desde agosto de 2015 mediante contratos individuales de trabajo por tiempo determinado, hasta el 31 de diciembre de 2017, fecha en que la institución consideró extinguida la naturaleza de trabajo. El IMSS, parte demandada en el juicio, por su parte dio contestación a la demanda y opuso sus excepciones y defensas.
Entre las pruebas de la parte demandante, tenemos la siguiente:
Copia certificada del informe rendido por la Unidad de Transparencia del demandado, de fecha 13 de marzo de 2018, a la solicitud de información pública con número de folio 0064100512118 a través de la PNT, información brindada por la Jefatura de Servicios de Afiliación y Cobranza de la Delegación Estado de México oriente.
Dado que la litis fue establecida para determinar si le asiste el derecho al demandante para que se le prorrogue su último contrato individual de trabajo con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2017, ya que subsiste la materia del trabajo, dada la manifestación de que ya no le renovarían su contrato; o si por el contrario como lo manifiesta el demandado (IMSS), el actor carece de acción y derecho para reclamar la prórroga del contrato de trabajo, y el pago de las prestaciones, porque fue contratado por tiempo determinado por el periodo del 2 de enero al 31 de diciembre de 2017 por lo que no puede solicitar la prórroga del mismo.
En la valoración por parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje, se otorgó valor probatorio a la documental consistente en el informe rendido por la Unidad de Transparencia del IMSS, con número de folio 0064100512118, y con ella tuvo por acreditado que la demandada contrató ejecutores mediante contratos individuales de trabajo por tiempo determinado en 2018 y que la subdelegación “Los Reyes, La Paz” celebró contratos individuales de trabajo por tiempo determinado con la categoría de ejecutor en 2018.
En este sentido, el laudo fue favorable a los intereses del trabajador y la prueba documental obtenida por medio de la PNT contribuyó a la formación de la convicción del juzgador en cuanto a los hechos relativos a la contratación de personal con las mismas funciones que el demandante, en la misma delegación y en el mismo año que la autoridad demandada extinguió la relación laboral por considerarla temporal. No obstante, dicha prueba, que hizo las veces de una confesión por parte del IMSS, evidenció que la afirmación sobre la temporalidad del empleo era contradictoria, dado que seguía requiriendo los mismos servicios, en el mismo lugar y año que a su vez negó la continuidad al demandante bajo el argumento que la naturaleza de trabajo había cesado, por tanto, con ello carecía de sustento la justificación aparente de negarle la renovación del contrato.
Posteriormente, mediante el amparo directo número 813/2021 el trabajador logró nueva sentencia a favor para corregir algunas omisiones de la Junta de Conciliación, pero no modificó las determinaciones ya emitidas previamente, antes bien se ordenó un análisis más exhaustivo para ampliarlas en su beneficio.
4. Caso 4
A. La solicitud de información y su respuesta
Mediante solicitud de información con número de folio 00003919, el 3 de enero de 2019, una persona pidió al Municipio de San Luis Potosí la siguiente información: “Solicito a usted si el C. [Nombre del trabajador -eliminado-], labora actualmente en el Ayuntamiento, en qué dirección o dependencia, que nombramiento tiene y si no es así en cual cargo o nombramiento y motivo de término de su contrato”.
El sujeto obligado brindó la respuesta al solicitante mediante el oficio DRH/016/2019, de 3 de enero de 2019, suscrito por la licenciada Claudia Fitch Watkins, directora de Recursos Humanos del H. Ayuntamiento de San Luis Potosí, mismo que contiene adjunto el formato 13523N de baja de personal que detalla de forma específica la situación laboral del trabajador. De manera que la respuesta fue en el siguiente sentido:
Respecto a su solicitud referente al C. [Nombre del trabajador -eliminado-] me permito manifestar lo siguiente:
No se encuentra laborando ante este H. Ayuntamiento de San Luis Potosí.
Sindicatura.
Asesor especializado “B”
Terminación de relación de trabajo por mutuo acuerdo.
Misma respuesta que según datos de la PNT fue entregada al requirente el 14 de enero de 2019.
B. Descripción general y análisis del caso
El 8 de octubre de 2018, el trabajador inconforme presentó demanda laboral ante el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje contra el Ayuntamiento de San Luis Potosí, por la reinstalación en su puesto de trabajo como asesor especializado “B”, en los mismos términos y condiciones en que venía desempeñando, el reconocimiento de la relación laboral por tiempo indeterminado y la basificación en el referido puesto, así como el pago de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional, salarios devengados, horas extras, incrementos salariales y demás prestaciones que consideró procedentes. Al juicio laboral le fue asignado el número de expediente 368/2018.
El Ayuntamiento de San Luis Potosí, en su contestación de demanda, negó que el accionante tuviera derecho a las prestaciones reclamadas y que fuera procedente la basificación, ya que era un empleado eventual. El fallo del órgano laboral del 20 de agosto de 2020 determinó parcialmente procedente la demanda y concedió al trabajador el pago de la indemnización constitucional, consistente en 3 meses de salario, 20 días por cada año de servicios prestados, salarios caídos e incrementos salariales generados durante la tramitación del juicio, así como aguinaldo, prima vacacional y vacaciones proporcionales de 2017 y 2018, los salarios devengados no pagados; no obstante, le negó la reinstalación, el reconocimiento de basificación y el pago de horas extras.
Inconforme con el laudo, el trabajador promovió amparo directo 569/2020 mediante el cual argumentó una indebida valoración de las pruebas, entre las que se encontraban el oficio DRH/016/2019 descrito en el apartado anterior, así como una prueba superviniente “consistente en acuse de recibo a la solicitud de información Plataforma Nacional de Transparencia con folio 10336319, misma que favorece y se tiene por cierto que el expediente 460/2014/4 no existe”.6
El Tribunal Colegiado consideró incorrecta la sentencia impugnada y los argumentos sobre los cuales fue sustentada debido a que el órgano laboral “incurrió en un vicio de incongruencia interna en el dictado del fallo” dado que conforme a las pruebas aportadas en un primer momento afirmó que el accionante se desempeñaba como asesor especializado “B”; pero posteriormente arguyó que el último puesto desempeñado era el de asesor jurídico. No obstante, determinó que más allá del nombramiento debe verificarse las funciones o naturaleza del trabajo efectivamente desempeñado para determinar si pertenece a la categoría de confianza o de base.
Por tanto, al no quedar probado que se trataba de un trabajador de confianza tampoco debió absolver a la responsable del pago de ciertas prestaciones reclamadas. De ahí que, concedió el amparo y protección de la justicia federal, dejó insubsistente el laudo y ordenó dictar uno nuevo en el cual, entre otras cosas, tenga por acreditado que el trabajador desempeñó el puesto de asesor especializado “B”, mismo que no es un puesto de confianza y en plenitud de jurisdicción resuelva sobre la acción principal de reinstalación.
De tal manera que una de las aportaciones a la convicción del juzgador de la prueba obtenida vía transparencia es la certeza del puesto desempeñado por el trabajador, del cual reclamó su despido injustificado, y aunque no fue la única prueba al respecto, bien podemos decir que, en la valoración conjunta de todas las pruebas, dicha probanza contribuyó a acreditar uno de los hechos relevantes en el caso de estudio.
5. Caso 5
A. La solicitud de información y su respuesta
El 11 de julio de 2019 la solicitante de este caso formuló una serie de solicitudes de información por medio de la PNT a la alcaldía de Coyoacán de la Ciudad de México, bajo los números de folio 0420000149419, 0420000149519, 0420000149619 y 0420000150219, mediante las cuales solicitó información relativa al número, cantidad, nombres y percepciones de los médicos que laboran en la Casa del Adulto Mayor de Xicoténcatl, ubicada en esa demarcación. En forma de extracto, la solicitud señaló lo siguiente:
Solicito se me proporcione la información pública respecto a cuáles son los nombres [cuantos y cuál es el salario quincenal] del total de los médicos generales que se encuentran laborando en la Casa del Adulto Mayor de Xicoténcatl, ubicada en Calle Xicoténcatl S/N, Colonia Del Carmen, C.P. 04100, de esta Ciudad de México.
El sujeto obligado dio respuesta a las solicitudes de información, en la parte que interesa mediante los oficios DGA/DERHF/SCH/1270/2019 y DGA/DERHF/SCH/1292/2019, ambos de 18 de julio de 2019 suscritos por la subdirectora de capital humano de la alcaldía de Coyoacán, Claudia Arriaga Soria y mediante oficio número ALC/CFEGyDH/786/2019, de 1o. de agosto de 2019, suscrito por la maestra Elba Olivia Betancourt Mascorro en su calidad de coordinadora de Fomento a la Equidad de Género y Derechos Humanos de la misma alcaldía. En los cuales se señala, en esencia, lo siguiente:
Al respecto me permito informar que, en la Casa del Adulto Mayor de Xicoténcatl, presta sus servicios de medicina general la C. [Nombre de la trabajadora -eliminado-], quien está adscrita a la Subdirección de Salud (Dirección de Desarrollo Social).
B. Descripción general y análisis del caso
La trabajadora inconforme presentó demanda laboral ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje contra la Alcaldía de Coyoacán de la Ciudad de México, el 10 de enero de 2019, reclamando, entre otras prestaciones, la nivelación y homologación de su salario y puesto de trabajo, el pago de las diferencias en su salario y prestaciones, así como la basificación de su puesto de médico general. Al asunto se le asignó el número de expediente 258/19. En los hechos manifestó haber ingresado a laborar a la Casa del Adulto Mayor de Xicoténcatl de la referida alcaldía desde el 1o. de agosto de 2010 con el puesto de médico general, con los horarios y las funciones del referido puesto, pero con un salario muy inferior al que dice corresponderle.
La alcaldía contestó la demanda negando el derecho a las prestaciones solicitadas por la trabajadora debido a que esta “no ejerce las funciones de dicha categoría”, es decir, de médico general, y en cuanto a la basificación señala que la trabajadora siempre ha tenido conocimiento de “su condición de empleado de Base, por lo que es improcedente que solicite la categoría de [...] Base sindicalizada”. El tribunal determinó que la litis del asunto consistía en determinar “si la parte actora tiene derecho a la homologación y basificación correspondiente al puesto de Médico General [...] así como el pago de las diferencias salariales y demás prestaciones que señala”, ya que percibe un salario inferior correspondiente al puesto de jefe de sección A. O bien, si carece de acción y derecho ya que nunca ha ejercido las funciones de médico general, como afirma la demandada.
Seguido el procedimiento laboral en todas sus etapas, el tribunal laboral emitió laudo el 8 de octubre de 2021, absolviendo del pago de las prestaciones reclamadas a la alcaldía de Coyoacán, bajo el supuesto de que la trabajadora no acreditó que desempeñaba las mismas funciones de médico general, ni que hubiere realizado dichas actividades de manera permanente, con la misma cantidad, calidad y eficiencia que los otros trabajadores que ejercen el mismo puesto. Cabe precisar que, dentro del caudal probatorio, la demandante aportó como pruebas supervinientes, las respuestas a las solicitudes de información descritas en el primer apartado de este caso de estudio.
Inconforme con el sentido del laudo, la trabajadora presentó amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito a efecto de solicitar la revisión de dicha determinación, al que se asignó el número de expediente 105/2022. Uno de los argumentos centrales en la demanda de amparo consistió en la falta de valoración de dichas pruebas supervinientes por parte del tribunal laboral a pesar de que estas tenían la suficiente eficacia probatoria para acreditar la acción de la demandante.
En su fallo, el Tribunal Colegiado, por una cuestión de orden, advirtió una violación procesal desde la admisión de la demanda, dado que el órgano laboral omitió prevenir a la trabajadora para que aclarara su demanda, pues resultaba contradictoria la narración de hechos y la prestación reclamada consistente en la basificación en la plaza, pues por una parte sostenía que era trabajadora de base, pero al mismo tiempo reclamaba la basificación; asimismo, la accionante omitió precisar con claridad las funciones que desempeñaba y los horarios en relación con los trabajadores que ocupaban el mismo puesto. Por tanto, el tribunal revisor concedió el amparo para efectos de reponer el procedimiento a partir del auto de radicación, y la responsable efectúe las prevenciones correspondientes a la trabajadora.
V. Conclusiones
El propósito inicial del estudio era realizar una muestra más o menos amplia de los beneficios de la solicitud de información en los juicios en general, de todas las materias, no obstante, el análisis de las sentencias nos fue conduciendo a asuntos casi exclusivamente de índole burocrática, es decir, los reclamos de los trabajadores del gobierno en cualquiera de sus ámbitos y niveles. Si bien, la muestra original contempló sentencias en juicios civiles, mercantiles y administrativos, donde también se puede visualizar la utilización de documentos obtenidos vía transparencia, luego de una valoración general de los casos, llegamos a la conclusión que aquellos que reportan un mayor beneficio en términos de valoración de las pruebas fueron los casos de índole laboral, especialmente los relacionados con trabajadores que prestan sus servicios en dependencias del gobierno.
Por lo tanto, se puede afirmar que el derecho de acceso a la información pública se convierte en un mecanismo de control y vigilancia para la administración pública en cuanto al proceso de contratación y despido de trabajadores, al incorporar al sistema una mayor exigencia en la precisión o, en su caso, corrección de dichos procesos para los responsables de estas áreas, así como la permanente fiscalización de sus decisiones, debido a que todo su actuar queda documentado o puede ser exigida su documentación en cualquier momento, vía solicitudes de información pública. Y debido precisamente a esta exigencia observamos que, en algunos casos, la autoridad omite la respuesta a las solicitudes de información de forma intencionada a efecto de afectar la defensa de los inconformes, pues como señalamos en las características de la prueba documental, uno de sus aspectos relevantes es el momento en que se aporta la prueba en el juicio, esto significa que, si se presenta de forma extemporánea pierde toda eficacia probatoria. Sin embargo, gracias al principio procesal en material laboral sobre la admisión y valoración de la prueba superviniente, estos estudios de caso nos revelan claramente porque la prueba documental pública resulta más exitosa en materia burocrática.
Conviene por tanto analizar la actuación de los sujetos obligados en cuanto a sus respuestas a solicitudes de información que se usan en juicios de índole civil, mercantil o administrativo a efecto de valorar si intencionalmente afectan la eficacia probatoria de las documentales públicas que emiten, o bien, es la valoración de las pruebas supervinientes por parte del juzgador lo que impide una mayor eficacia de estas en dichas materias.
Los resultados obtenidos, asimismo, abren una interesante línea de análisis sobre los beneficiarios del derecho y del sistema de información, es decir, si se concentra en elites burocráticas o tiene un alcance más amplio a todos los trabajadores y sectores más desprotegidos.
