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Sumario: I. Introducción. II. Lo que se sabe sobre las fiscalías anticorrupción. III. Autonomía normativa en la designación de los titulares. IV. Conclusiones. V. Referencias.
I. Introducción
En febrero de 2014 se publicó una reforma que dotaría de autonomía constitucional a la entonces Procuraduría General de la República (PGR). Lo anterior implicaba, entre otras cosas, el cambio de su denominación a Fiscalía General de la República (FGR). Asimismo, se estableció que la FGR contaría con al menos dos fiscalías especializadas: una en materia de delitos electorales y otra en combate a la corrupción. Sin embargo, esto no se materializaría de inmediato. En el artículo décimo sexto transitorio se indicó que la reforma entraría en vigor hasta que se hicieran las normas secundarias, “siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República” (Gobierno Federal, 2014). Dos años después, en el marco de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el 18 de julio de 2016, se publicaron las reformas a la Ley Orgánica de la PGR para establecer en su interior la Fiscalía Especializada en temas anticorrupción. Posteriormente, en diciembre de 2018, se publicó la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República.
La Fiscalía Anticorrupción forma parte del SNA, junto con el Comité de Participación Ciudadana, la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el Consejo de la Judicatura Federal y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Cabe recordar que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción estableció un plazo de un año para que las entidades federativas hicieran los cambios normativos respectivos para establecer sus Sistemas Locales Anticorrupción (SLA). A nivel estatal, los SLA deben tener una estructura similar al SNA, es decir, contar con sus fiscalías anticorrupción (FA) y las otras instituciones homólogas.
Con respecto a los titulares de las fiscalías especializadas en el ámbito federal, su nombramiento y remoción están a cargo del fiscal general, pero tales decisiones pueden ser objetadas por el Senado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Si éste no se pronuncia, se entenderá que no tiene objeción. Lo anterior muestra el papel potencial del Congreso como contrapeso en este proceso, aunque algunos consideran que la designación y remoción de los fiscales especializados debería ser una facultad sólo del Senado (México Evalúa, 2019).
¿Qué ocurre con la autonomía de las FA a nivel estatal? La presente investigación tiene como objetivo conocer los niveles de autonomía normativa en el proceso de designación de los titulares de las FA. Para ello, se elabora un índice basado en la revisión de las constituciones y las leyes secundarias respectivas de los 32 estados. Además, por medio de dos estudios de caso, se describen los cambios normativos y algunos retos que han surgido en la práctica.
El artículo se integra por cuatro secciones: en la primera, se expone la investigación realizada sobre los sistemas anticorrupción y sobre las FA en México. En la segunda, se describe el índice que mide la autonomía normativa de las FA y se exponen los resultados. En la tercera y cuarta sección, se describen los cambios normativos y los primeros procesos de selección de los titulares en Campeche y Yucatán. Se trata de dos estados con puntajes altos en el índice, por lo que se analiza cómo llegaron a ello y qué ha ocurrido en la práctica. Por último, se cierra con una sección de conclusiones.
II. Lo que se sabe sobre las fiscalías anticorrupción
¿Qué se ha estudiado sobre las fiscalías anticorrupción en México? ¿Cómo se ha abordado este nuevo modelo de instancia responsable de perseguir los delitos en la materia? En concreto, puede señalarse que buena parte del interés ha estado en el conjunto de órganos que conforman el SNA (Ackerman, 2019; Alonso, 2019; Monsiváis, 2019; Valenzuela, 2019) y los SLA (Arias y Mariñez, 2019; Campos, 2020; Mendoza y Figueras, 2019; Menéndez y Alduenda, 2019). Este grupo de trabajos es de corte descriptivo y conllevan una serie de reflexiones muy variadas. Aquí se destacan algunos aspectos.
En el caso del SNA, el análisis de Valenzuela (2019) se enfoca en discutir la participación institucionalizada de la ciudadanía a través de los comités de participación ciudadana, la cual, a juicio del autor, es insuficiente si no se acompaña con herramientas que mejoren la coordinación entre autoridades y ciudadanos para combatir la corrupción. El trabajo de Monsiváis (2019) describe el proceso legislativo y diferentes sucesos que ha enfrentado el SNA como mecanismo de innovación institucional para la rendición de cuentas. En esa tesitura, el análisis de Alonso (2019) guarda semejanzas con el anterior, en cuanto a la descripción de los sucesos y actores que intervinieron de manera decisiva en toda la serie de acontecimientos políticos y legislativos que dieron lugar al SNA. La reflexión de Ackerman (2019) va más allá de lo descriptivo y de manera propositiva sugiere acciones que permitirían la construcción de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas. Otros análisis se enfocan en reflexionar acerca del fenómeno de la corrupción y de los diferentes mecanismos del Estado mexicano para prevenirla (Bautista, 2017). Recientemente, también se ha analizado al SNA desde el concepto de cocreación (Salcido, 2023).
En el caso de las investigaciones enfocadas en los SLA, Menéndez y Alduenda (2019) realizan una descripción de las prácticas en torno a los procesos de designación, la operación de los comités de participación ciudadana, las secretarías ejecutivas de los sistemas estatales y las formas de vinculación con la ciudadanía. Por otra parte, el trabajo de Mendoza y Figueras (2019) describe los diseños institucionales de los SLA como mecanismos de gobernanza diseñados para el combate a la corrupción. En tanto que el análisis de Campos (2020) se enfoca en los procesos de coordinación interorganizacionales de los SLA, cuyo estudio de caso es el Sistema Estatal Anticorrupción de Jalisco y las estrategias del Comité de Participación Social.
Debe señalarse que la presencia de investigaciones enfocadas exclusivamente en las FA del SNA y de los SLA es escasa. De la búsqueda realizada sobre el caso mexicano, únicamente se documentaron dos trabajos centrados en la Fiscalía Anticorrupción del SNA (Contreras, 2021; Palazuelos, 2017)y dos sobre las FA (Cruz, 2022; Mondragón, 2019). Con relación a las primeras, el de Eréndira Contreras (2021) es de corte descriptivo y tiene como propósito realizar una serie de propuestas para hacer eficaz la persecución de delitos en la materia por la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción, en armonía con la reforma constitucional de mayo de 2015. En lo que respecta a la investigación de Palazuelos (2017), describe los sucesos y aspectos que enarbolan la importancia de una fiscalía en la materia. A diferencia del primero, ubica el problema de la corrupción dentro del contexto internacional, donde varios países se ven afectados por este fenómeno y en consecuencia recurren a mecanismos de prevención y combate a la corrupción.
Con respecto a las investigaciones enfocadas en las FAs estatales, Omar Cruz (2022) analiza la estrategia comunicacional y los factores que inciden en ella para el caso de Jalisco. Mientras que el análisis de Jesús Mondragón (2019) se enfoca en describir los cambios de estructura y atribuciones en la Entidad Superior de Fiscalización del Estado de Querétaro y en la Fiscalía General de la entidad, lo que implicó la creación de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción.
Finalmente, cabe hacer referencia a un par de trabajos que analizan los niveles de autonomía de las FA en todos los estados y que determinan si hay una relación entre la autonomía y su capacidad para combatir la corrupción (ITACDigital, 2020, 2023). Sus resultados no sólo muestran diferencias entre los estados, sino también que hay una falta de relación entre los niveles de autonomía y el desempeño de las FA. En otros términos, las FA con los mayores niveles no presentan los mejores desempeños.
En suma, aún falta investigación para conocer varios aspectos de las FA estatales, como su estructura, funcionamiento y primeros resultados. Con la finalidad de hacer una aportación, en este trabajo nos enfocamos en un aspecto concreto de la autonomía normativa de las FA: el proceso de nombramiento de sus titulares.
III. Autonomía normativa en la designación de los titulares
Las FA son una de las instituciones que integran el sistema de rendición de cuentas horizontal, es decir, la existencia de instituciones estatales que pueden exigir explicaciones e incluso aplicar sanciones a otras en función de su comportamiento (O’Donnell, 2001). Pero esta relación horizontal exige un mínimo de autonomía. Sin ella, difícilmente una institución podrá exigir explicaciones y, en su caso, sancionar las conductas ilegales de otra. ¿Qué ocurre con la autonomía de las FA? Algunos trabajos recientes enfocados en las FA han definido a la autonomía como el “conjunto de mecanismos o elementos plasmados en normas, por medio de los cuales se garantiza que un órgano del Estado tenga libertad para llevar a cabo los objetivos para los que fue creado” (ITACDigital, 2020, p. 8).
En el presente trabajo nos enfocamos en la autonomía normativa en la designación de los titulares de las FA. Para ello, se analizan cinco aspectos: autonomía normativa de la FA; propuesta; nombramiento; remoción; y duración en el cargo del titular. Tales dimensiones y sus respectivos indicadores no se derivan de un ideal teórico, sino del contenido de la normatividad existente (constituciones y leyes secundarias). Esto quiere decir que es factible que las características de los casos mejor evaluados puedan ser replicadas por los más rezagados. La operacionalización es la siguiente.
La dimensión de autonomía normativa (An) hace referencia al tipo que se establece en las leyes respectivas. Se integra por tres indicadores: si la FA es sólo una unidad administrativa dentro de la fiscalía general (FG), toma el valor de 0; si la FA cuenta con autonomía técnica, operativa y de gestión, adquiere el valor de 1; y si la FA es un órgano constitucional autónomo, toma el valor de 2.
La dimensión de propuesta del titular (Pr) identifica al actor que hace esta acción. Aquí se usan cuatro indicadores: si hay una designación directa del titular sin previa propuesta, el valor es de 0; si el Ejecutivo o el fiscal general presentan una propuesta, 1; y si un comité especial hace la propuesta o si hay una convocatoria abierta, 2.
La dimensión del nombramiento del titular (Nom), identifica quién hace la designación. Se compone de cinco indicadores: si el nombramiento está a cargo del fiscal o del Ejecutivo, se da un valor de 0; si está a cargo del fiscal o del Ejecutivo, pero la decisión puede ser objetada por el Congreso o se requiere su visto bueno, 1; si el nombramiento está a cargo del Congreso por medio de un voto de mayoría relativa o simple; 2; si el voto exigido es de dos tercios de los presentes, 3; y si el voto es de dos tercios de los integrantes del Congreso, 4.
La tercera dimensión es la remoción del titular (Rem), y se concentra en el proceso para remover al fiscal de su cargo. Los indicadores son: si la acción está a cargo del fiscal o del Ejecutivo, se da un valor de 0; si está a cargo del fiscal o del Ejecutivo, pero la decisión puede ser objetada por el Congreso, 1; si la remoción está a cargo del Congreso por medio de un voto de mayoría relativa o simple, 2; si el voto exigido es de dos tercios de los presentes, 3; y si el voto es de dos tercios de los integrantes del Congreso, 4.
Por último, la dimensión de duración (Du), que da cuenta del tiempo en el cual el titular está en el cargo. En este caso, hay cuatro indicadores: si no se detalla el periodo, se asigna un valor de 0; si el periodo es de 6 años o menos sin opción de otro, se da un valor de 1; si es de 6 años o menos con opción de otro periodo, 2; si se trata de un periodo mayor a los 6 años, 3; y si es mayor a 6 años con opción de ser ratificado por otro periodo, 4.
Con estas dimensiones se elabora el índice de autonomía normativa en la designación del titular de las FA (Iau), el cual toma valores de 0 a 10, un mayor valor indica un mayor grado de autonomía del titular de la FA con respecto al Ejecutivo. La fórmula es la siguiente:
A continuación se muestran los resultados por dimensión y después los del índice. Con respecto a la dimensión de autonomía normativa, en la Gráfica 1 se observa que en la mayoría de los estados se establecen FA con algún tipo de autonomía: técnica, de gestión, operativa, administrativa, presupuestal, etcétera. Por otro lado, destacan cinco estados en los que las FA se consideran una unidad administrativa. Por ejemplo, en el artículo 134 constitucional del Estado de México se indica que la FA “es la unidad administrativa competente de la Fiscalía General de Justicia del Estado de México”. En Hidalgo, el artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público señala que la FA es una de las varias unidades administrativas para el despacho de los asuntos del Ministerio Público. En contraste con lo anterior, hay cuatro estados que han otorgado la autonomía constitucional a las FA. En Chihuahua, el artículo 122 constitucional establece que la FA “será un Órgano Constitucional Autónomo especializado, encargado de ejercer las facultades atribuidas por la Constitución Federal y local”. En Durango, en el artículo 130 constitucional, se indican los órganos constitucionales autónomos, entre ellos, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
Fuente: elaboración propia a partir de la normatividad estatal.
Gráfica 1 Dimensión de autonomía normativa
En la Gráfica 2 se exponen los valores de la dimensión de propuesta. Resulta que en doce estados no se indica un actor encargado de hacer este paso. Esto quiere decir que el nombramiento se hace directamente (ver siguiente dimensión). Por otro lado, hay también doce estados en los que el Ejecutivo o el fiscal son los encargados de hacer la propuesta. Finalmente, existen ocho estados en los que la mecánica implica una convocatoria abierta que hace el Congreso o un comité especial y en donde se observa lo siguiente: en Baja California Sur, se integra un comité de selección conformado por un representante del Poder Judicial, el presidente del Comité de Participación Ciudadana del SLA, un representante de la Universidad Autónoma de Baja California Sur, un representante del Colegio de Abogados de la entidad, y un representante de la Procuraduría General de Justicia. Este comité es el que se encarga de emitir la convocatoria (artículo 85 constitucional). En Chihuahua, el artículo 122 constitucional indica que la propuesta la elabora un panel de especialistas de nueve personas: cinco designadas por el Ejecutivo y cuatro por el Congreso. En el caso de Nuevo León, el Congreso emite una convocatoria, posteriormente, el comité de selección del SLA es quien envía la lista de candidatos al Congreso (artículo 160 constitucional).
Con respecto al nombramiento, la Gráfica 3 indica que en tres casos el titular de la FA es nombrado por el fiscal general. Por ejemplo, en Aguascalientes el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General señala que las “personas titulares de las Fiscalías Especializadas serán nombradas [...] y removidas libremente por el Fiscal General”. Por otro lado, en ocho estados la designación puede ser objetada por el Congreso. En Guanajuato el artículo 95 constitucional detalla que el titular de la FA “será nombrado y removido por el Fiscal General del Estado; el nombramiento y remoción del fiscal especializado podrá ser objetado por el Congreso del Estado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes”. En Guerrero la designación la hace el fiscal general, pero se necesita el visto bueno del Congreso (artículo 143 constitucional). En el resto de los estados se considera la participación del Congreso, aunque con diferencias en cuanto al tipo de voto. En Baja California Sur y la Ciudad de México la designación se hace mediante una mayoría simple de los miembros presentes. En trece casos el nombramiento se hace con un voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Por último, en seis entidades se pide un voto de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso.
En la dimensión de remoción (Gráfica 4), se aprecia que en cuatro casos ésta queda en manos del fiscal o del Ejecutivo. En alrededor de un tercio de los estados esta acción puede ser objetada por parte del Congreso. Por ejemplo, en Chiapas el artículo 93 constitucional indica que los titulares de la FA “serán nombrados y removidos libremente por el Fiscal General del Estado [...] El nombramiento y remoción de los Fiscales de Delitos Electorales, y de Combate a la Corrupción, podrán ser objetados por los diputados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes”. En sólo dos casos, Jalisco y Quintana Roo, la remoción la hace el Congreso; aunque, en el primer caso, el Ejecutivo tiene que hacer la petición. En cuatro estados la remoción la hace el Congreso mediante un voto de dos tercios de los presentes. Por último, en tres estados se establece un voto de dos tercios de los integrantes. Cabe decir que en ocho estados, no mostrados en la gráfica, la normatividad solo indica la remoción por faltas graves, sin detallar quién hace dicha acción.1
En la dimensión de duración también se encuentran diferencias importantes (ver Gráfica 5). En doce casos no se detalla el tiempo en el que el titular estará en el cargo. En cinco se establecen seis años o menos. Por ejemplo, en Aguascalientes y Nuevo León el periodo es de seis años; en Hidalgo es de cinco, y en Sonora son sólo cuatro. En Durango y Baja California el periodo del titular es por seis y cuatro años, respectivamente, con posibilidad de otro periodo para reelegirse. En alrededor de un tercio de los estados el periodo dura más de seis años. Por ejemplo, se establecen siete años en Campeche, Chihuahua, Baja California Sur y Jalisco. Sobresale Querétaro, con nueve años. Finalmente, Yucatán y Ciudad de México tienen los máximos valores, ya que en ambos se establecen siete años con posibilidad de ser ratificado por otro periodo.
Por último, en la Gráfica 6 se exponen los resultados del índice de autonomía. El valor promedio es de 4.4. Los valores más bajos corresponden a Guerrero y Tlaxcala; mientras que los más altos están en Yucatán, Nuevo León, Nayarit y Michoacán. Es evidente la heterogeneidad en los niveles de autonomía de las FAs entre los estados. Por ejemplo, en Guerrero la FA es considerada una unidad administrativa de la FG. Con relación al titular, es designado directamente por el fiscal general, lo cual debe tener el visto bueno del Congreso. En el caso de la remoción, la normatividad no indica explícitamente quién tiene esa atribución, aunque se podría entender que también lo haría el fiscal. En el tema de la duración, tampoco se establece un periodo de forma explícita. Lo anterior contrasta con lo que ocurre en Yucatán. Primero, la FA es un órgano constitucionalmente autónomo. Para nombrar al titular, el proceso es el mismo que se sigue para el fiscal general: el Ejecutivo presenta una terna al Congreso y este designa al fiscal mediante una votación de las dos terceras partes de sus integrantes.
Fuente: elaboración propia a partir de la normatividad estatal.
Gráfica 6 Valores del índice de autonomía normativa en la designación de titulares de las FA
En suma, los datos previos dan cuenta de las diferencias en la autonomía normativa de los procesos de designación de los titulares de las FA. En otros términos, en unos estados el Ejecutivo, ya sea directamente o por medio del fiscal general, tiene más capacidad para influir en la designación del titular que en otros. Esto, a reserva de un análisis empírico posterior, podría incidir en el desempeño de las FA y de los propios SLA.
Para conocer con más detalle qué es lo que ha ocurrido en la práctica con estos nombramientos, en las siguientes secciones se describen dos casos. El primero tiene un valor por encima del promedio del índice de normatividad (Campeche) y el otro posee el mayor puntaje (Yucatán). Ambos pemitirán conocer qué es lo que ocurre en escenarios que se podrían considerar idóneos en términos de la independencia de los titulares de las FA con respecto al Ejecutivo.
1. Campeche
La Fiscalía General del Estado de Campeche es una dependencia que forma parte del Poder Ejecutivo. Su titular es designado y removido por el gobernador. Lo anterior contrasta con el estatus de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, ya que el artículo 101 constitucional quinquies establece que es “un órgano autónomo, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal, en términos de la Ley reglamentaria, cuyo objeto es investigar y perseguir los hechos que la Ley considere como delitos por hechos de corrupción”. ¿Cómo obtuvo este estatus?
En octubre de 2015, en la LXII legislatura, el diputado morenista Carlos Martínez presentó una iniciativa de reforma constitucional para crear el SLA y establecer la facultad del Congreso para designar al fiscal anticorrupción (Congreso del Estado de Campeche, 2015). Posteriormente, en abril de 2017, el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN) también presentó su iniciativa de reforma constitucional para crear el SLA (Congreso del Estado de Campeche, 2017b). Un mes después, el gobernador priista Rafael Moreno Cárdenas (2015-2019) presentó su iniciativa en el mismo sentido (Congreso del Estado de Campeche, 2017c). De las tres iniciativas, sólo la de los diputados del PAN y la del gobernador incorporaron aspectos relacionados con la FA. Sin embargo, llama la atención que la iniciativa del gobernador fue la que propuso la autonomía constitucional de la FA. En la exposición de motivos de su inciativa se detalla:
La Fiscalía estará dotada de plena autonomía y completamente independiente de cualquier Poder del Estado. ¿Por qué darle la naturaleza de organismo constitucional autónomo? Porque al ser autónomo, los procesos que desahogue no se encontrarán viciados por intereses de terceros, y las funciones que realice estarán estrictamente apegadas a la legislación aplicable. Esto es, que el caracter autónomo de la Fiscalía implica que exista una plena libertad para determinar cómo será su funcionamiento, mismo que deberá determinarse individualmente y de modo que facilite una mejor realización de sus facultades; al no encontrarse supeditado jerárquicamente a otros órganos, lo lleva a fijar por sí mismo las reglas que regirán su actuar. (Congreso del Estado de Campeche, 2017c, pp. 4 y 5)
En el Cuadro 1 se observa que la propuesta de los panistas establecía una FA dependiente de la Fiscalía General del Estado, mientras que la del gobernador consideró la autonomía constitucional.
Cuadro 1 Iniciativas de reforma constitucional
| Iniciativa de los diputados panistas | Iniciativa del gobernador |
| 101. TER... ... IV.- Se creará una Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Fiscalía General del Estado, la cual será competente para investigar y perseguir las conductas consideradas como hechos de corrupción que sancione la normatividad local, cuando no sea competencia de la Federación. |
101 QUINQUIES.- La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Campeche será un órgano autónomo, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal, en términos de la Ley reglamentaria, cuyo objetivo es investigar y perseguir los hechos que la Ley considera como delitos por hechos de corrupción. |
Fuente: elaboración propia con base en las iniciativas (Congreso del Estado de Campeche, 2017b, 2017c).
Además, la iniciativa del Ejecutivo fue mucho más extensa, ya que contempló el procedimiento y las características para designar al titular de la FA. El dictamen respectivo estuvo a cargo de la LXII legislatura. El Congreso hizo los siguientes cambios: con relación a los requisitos para ser titular de la FA, la iniciativa del gobernador establecía tener al menos 35 años y una antigüedad de 10 años, pero el Congreso bajó los dos criterios a 30 y 5 años, respectivamente. Además, eliminó la fracción VI de la iniciativa original, que excluía a los ex titulares de varias dependencias públicas para ser fiscal de este órgano (Congreso del Estado de Campeche, 2017a). Por otro lado, se mantuvo la participación del Congreso y el tipo de voto requerido, así como la duración del cargo, es decir, 7 años sin posibilidad de ser ratificado por otro periodo. La reforma se publicó el 27 de junio de 2017. En el Cuadro 2 se muestra la comparación.
Cuadro 2 Iniciativa y dictamen de reforma constitucional
| Iniciativa del gobernador | Dictamen |
| 101 quinquies. ... Para la designación del titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, el Congreso del Estado emitirá convocatoria para la postulación de candidatos, posteriormente se designará por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión. Para ser titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción se requiere cumplir con los siguientes requisitos: I.- Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; II.- Tener cuando menos 35 años cumplidos al día de la designación; III.- Poseer al día de la designación con antigüedad mínima de 10 años, título profesional de licenciado en derecho, expedido por autoridad o institución legalmente autorizada para ello, así como la cédula correspondiente; IV.- No haber sido condenado por delito que amerite pena privativa de libertad mayor a un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el servicio público, lo inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; V.- Ser originario del Estado o haber residido en el Estado durante los dos años anteriores al día de la designación. VI.- No haber sido Titular de alguna Dependencia o Entidad de la Administración Pública Centralizada o Paraestatal, Magistrado del H. Tribunal Superior de Justicia, titular de algún organismo constitucional autónomo de la entidad, o haber desempeñado caro de elección popular, durante el año previo al día de la designación. El Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción durará en su encargo siete años sin posibilidad de ser ratificado. |
101 quinquies. ... Para la designación del titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, el Congreso del Estado emitirá convocatoria para la postulación de candidatos, posteriormente se designará por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión. Para ser titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción se requiere cumplir con los siguientes requisitos: I.- Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; II.- Tener cuando menos 30 años cumplidos al día de la designación; III.- Poseer al día de la designación con antigüedad mínima de 5 años, título profesional de licenciado en derecho, expedido por autoridad o institución legalmente autorizada para ello; IV.- No haber sido condenado por delito que amerite pena privativa de libertad mayor a un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el servicio público, lo inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; V.- Ser originario del Estado o haber residido en el Estado durante los dos años anteriores al día de la designación. El Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción durará en su encargo siete años sin posibilidad de ser ratificado. |
Fuente: elaboración propia con base en la iniciativa y dictamen (Congreso del Estado de Campeche, 2017c, 2017a).
De forma paralela, el 13 de julio del mismo año se publicó la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción. En julio de 2017 el Congreso emitió la convocatoria para iniciar el proceso de designación del nuevo fiscal. De las quince propuestas registradas, en octubre de 2017 fue designado como primer titular de la FA José Ángel Paredes Echavarría. Anteriormente este funcionario se desempeñaba como magistrado numerario del Tribunal Superior de Justicia del Estado, y previamente había sido presidente del mismo (Congreso del Estado de Campeche, 2017d). Sus actividades como nuevo fiscal iniciaron a partir de enero de 2018. Llama la atención que esta designación no estuvo libre de críticas, ya que algunas organizaciones ciudadanas señalaron que su nombramiento no garantizaba un combate a la corrupción, sino una sumisión al gobierno (Santana, 2019). Sin embargo, el fiscal falleció en agosto de 2019, por lo que el Congreso tuvo que designar a un sustituto; en este caso, a Silvia del Carmen Moguel Ortiz. De acuerdo con información de la propia FA, entre su trayectoria destaca haber sido magistrada numeraria del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Campeche y Directora de Escuela Judicial del Poder Judicial del Estado (FECCECAM, 2019).
Paradójicamente, la autonomía constitucional de la FA no la ha hecho inmune a los cambios del entorno político. Como resultado de las elecciones de 2021 a la gubernatura, el partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) obtuvo la victoria, con la candidata Layda Sansores, quien entró en funciones en septiembre del mismo año. A casi un año de la llegada del nuevo gobierno, a medianos de 2022, la fiscal Silvia del Carmen presentó su renuncia. De acuerdo con algunos medios, esto fue producto de las presiones del gobierno estatal y por algunas diferencias con él debido a ciertos casos de corrupción (Magaña, 2022; Tribuna, 2022). En su lugar, quedó como titular Loreto Verdejo Villacís, quien posteriormente, en mayo de 2023, fue ratificado en el cargo por parte del Congreso. Este nombramiento tampoco estuvo libre de críticas, esta vez por partidos de oposición. Según algunos medios, Verdejo es cercano al fiscal general estatal, Renato Sales Heredia (Tribuna, 2023), quien fue a su vez designado durante el presente gobierno morenista.
2. Yucatán
El artículo 62 de la Constitución Política del Estado de Yucatán establece que la Fiscalía General es un organismo público autónomo, lo que contrasta con el caso anterior. Para designar al titular se establece el siguiente procedimiento: el Ejecutivo presenta una terna al Congreso, el cual nombra al titular con un voto de las dos terceras partes de sus integrantes. Su remoción procede por causas graves, y es realizada por el Congreso mediante un voto de las dos terceras partes de sus integrantes. El periodo en el cargo es por 12 años, sin posibilidad de reelección. Por otro lado, el artículo 75 quinquies de la Constitución establece que la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado también es un “organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía técnica, presupuestal y de gestión, con capacidad para determinar su organización interna y el ejercicio de sus recursos con arreglo a las normas aplicables”. El proceso que culminó en este resultado es el siguiente.
En marzo de 2016 el gobernador Rolando Zapata Bello (2012-2018) envió una iniciativa de reforma en materia de seguridad pública, durante la LXI legislatura, para “precisar que la policía encargada de la investigación de los delitos no estará adscrita a la Fiscalía General del Estado, pero esta dependencia sí coordinará la investigación” (Congreso del Estado de Yucatán, 2016b, p. 2). Aunque la propuesta del Ejecutivo no tocó el tema de la designación del titular de la Fiscalía General, las comisiones dieron un paso más y añadieron detalles al procedimiento, el cual es el que actualmente rige.
Al mismo tiempo, en abril del mismo año, el Congreso dictaminó dos iniciativas de las fracciones parlamentarias del PAN y del Partido Revolucionario Institucional (PRI) para reformar la Constitución en materia anticorrupción y transparencia (Congreso del Estado de Yucatán, 2016a). Entre otras cosas, con tales cambios se estableció la Vicefiscalía Especializada en Combate a la Corrupción como parte del SLA, cuyo titular sería designado por el Congreso con el mismo procedimiento señalado para el fiscal general. Según el artículo vigésimo transitorio, el Congreso debía desingar al titular de la Vicefiscalía dentro de los noventa días a partir de la entrada en vigor del decreto.
En este sentido, en noviembre de 2017, el congreso designó a José Enrique Goff como titular por siete años, quien anteriormente se desempeñaba como presidente de la Comisión de Derechos Humanos de Yucatán. Contrario a lo que el procedimiento legal establece, el gobernador no envió una terna, sino sólo la propuesta de Goff (Santana, 2017b). Este proceso fue criticado por algunas organizaciones, ya que consideraron que no contaba con el perfil para el cargo y por su cuestionable desempeño como ombudsman (Santana, 2017a). Cabe decir que, en estas fechas, la FA aún no gozaba con autonomía constitucional.
Las elecciones de 2018 a la gubernatura implicaron una alternancia en el gobierno. Los resultados dieron la victoria al panista Mauricio Vila Dosal (2018-2024). Con esta administración se presentaron dos iniciativas. Primero, en marzo de 2019, se envió la iniciativa para dotar de autonomía a la FA. En el documento el gobernador reconoce que el “combate a la corrupción requiere instituciones sólidas e independientes, para lo cual es necesario que estas autoridades cuenten con la autonomía suficiente para ejecutar sus actos de manera que no se encuentre sujetas a cualquiera de los poderes a quienes deben investigar” (Congreso del Estado de Yucatán, 2019, p. 4). El procedimiento para designar a su titular permaneció igual, aunque ahora se detallaba que su duración en el cargo sería por siete años, con la opción de ser ratificado por un segundo periodo. La propuesta fue aprobada en sus términos por el Congreso del Estado. Con relación al titular, el artículo sexto transitorio estableció que el Vicefiscal especializado en combate a la corrupción en el cargo continuará como fiscal especializado en los términos de su nombramiento, con posibilidad de ser reelecto por una sola vez.
Conforme a lo anterior, Enrique Goff pasó a ser el titular de la FA. Aunque su periodo concluía en diciembre de 2024, presentó su renuncia en septiembre de 2023 (Dominguez, 2023a). En consecuencia, el nuevo gobernador envió su terna al Congreso. En noviembre de 2023, se designó a Carlos Murillo Ku como titular de la FA (Dominguez, 2023b). Antes de ser nombrado, Murillo se desempeñaba como consejero de la Judicatura del Poder Judicial del Estado. Al igual que en el caso de Campeche, los medios señalaron la cercanía entre el fiscal y el gobernador, lo cual ponía en duda su imparcialidad en el cargo (Sol de Yucatán, 2023).
Por otro lado, en el caso de la FG, recientemente, en marzo de 2023, el gobernador envió una iniciativa de reforma constitucional para también dotarla de autonomía constitucional. En la propuesta, se expresa que “resulta necesario dotar de autonomía constitucional a esta institución que cumple una función tan importante, derivado de que al dotarla de autonomía constitucional, de manera que no dependa de ninguna otra institución [...] se fortalecerá su independencia” (Congreso del Estado de Yucatán, 2023, p. 3). Lo anterior fue aprobado por el Congreso en abril del mismo año.
IV. Conclusiones
En este artículo se dio cuenta de los niveles de autonomía normativa en la designación de los titulares de las FA, así como de los procesos normativos y retos que han surgido en la práctica. En primer lugar, se observó que existe una importante variación en los grados de autonomía. Cada estado ha seguido su propia ruta en las dimensiones analizadas. Se detectaron casos en los que el Ejecutivo o el fiscal general tienen una influencia considerable en el nombramiento del titular de la FA, mientras que en otros la participación del Congreso o de los comités de participación ciudadana reducen tal influencia. Esta heterogeneidad podría implicar retos para el funcionamiento de los SLA y del SNA, ya que cada estado cuenta con un diseño institucional diferente.
En segundo lugar, el estudio de los casos de Campeche y Yucatán dieron cuenta del proceso normativo que concluyó en la autonomía consitucional de las FA, así como de los retos que han surgido en las designaciones de los titulares. Por ejemplo, a pesar de mostrar valores altos en el índice, se observó la renuncia de algunos titulares producto de aparentes presiones del gobierno o la designación de personas que, según algunos medios locales, tenían cercanía con el Ejecutivo. Como vimos, en Campeche el Congreso hace una convocatoria abierta y nombra al fiscal; mientras que en Yucatán el Ejecutivo manda una terna y el Congreso hace el nombramiento. Pero esto no ha garantizado la llegada de titulares independientes.
A pesar de esto, consideramos que los valores más altos de cada dimensión del índice pueden ser una guía de mejores prácticas en términos normativos. Los estados más rezagados pueden tomar como referencia la normatividad de los mejores evaluados, y con ello fortalecer la autonomía de los FAs. Por ejemplo, una buena práctica que ayudaría a aumentar la imparcialidad del titular sería la participación de un comité especial del SLA no sólo en la emisión de la convocatoria, sino también en el proceso de selección y nombramiento, el cual debe ser abierto y transparente en sus criterios y resultados. Sería paradójico que el titular de la FA se elija en las sombras y sin que se rindan cuentas al respecto.
