Introducción

La educación media superior (EMS) ha enfrentado diversas reformas curriculares a lo largo de los últimos tres sexenios, lo que ha generado un intenso debate sobre la efectividad y continuidad de las políticas implementadas. Este artículo tiene como finalidad analizar críticamente la continuidad e inestabilidad de las políticas educativas en la EMS durante el periodo de 2006 a 2024, con el objetivo de identificar posibles factores políticos y contextuales que han afectado la estabilidad y eficiencia de dichas acciones, así como promover la discusión sobre la importancia de generar políticas educativas más sostenibles, adaptables y orientadas al interés colectivo a largo plazo.

El trabajo comienza con la búsqueda de referentes teóricos que permitan analizar las políticas educativas, para lo que integra aportaciones conceptuales al estudio de las políticas públicas, en particular los criterios propuestos por ^{Stein y Tommasi (2006)}, quienes destacan la relevancia de su estabilidad, adaptabilidad, coherencia, calidad en la implementación, orientación al interés colectivo y eficiencia en el uso de los recursos. Asimismo, se da prioridad a la revisión de documentos clave, como Acuerdos secretariales y documentos oficiales de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

En la primera sección se desarrollan los elementos conceptuales necesarios para el análisis, entre ellos, la política pública, la política educativa y las características mencionadas por ^{Stein y Tommasi (2006)}. Más tarde se caracteriza el contenido de cada una de las políticas educativas, para realizar un análisis crítico sustentado en dichos autores, con el fin de identificar elementos de continuidad o ruptura atribuibles a factores exógenos que afectan la estabilidad de dichas políticas y, sobre todo, el cumplimiento de sus objetivos.

La falta de continuidad en las políticas educativas, la influencia de agendas políticas en las decisiones educativas y la ausencia de consensos para establecer una visión educativa a largo plazo son algunos de los problemas que se han puesto de manifiesto en el presente trabajo. Este estudio pretende contribuir a la reflexión sobre los desafíos y oportunidades que enfrentan las reformas de la educación media superior, impulsando el desarrollo de un sistema educativo más estable, inclusivo y acorde con las demandas del contexto actual.

Elementos conceptuales para el análisis de las políticas educativas

Es importante que, antes de analizar las políticas educativas, se aclare cuáles son los elementos que conforman las políticas públicas, ya que, al ser la educación un asunto de interés nacional, las políticas educativas son consideradas como parte de éstas. ^{Corzo (2013, p. 107)} señala que las políticas públicas son:

Acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en procesos de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de los problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

De este concepto destacan el interés público, la racionalidad, la efectividad y la inclusión. Es decir, todas las decisiones tomadas desde el gobierno deben contemplar el beneficio de la sociedad en su conjunto, así como la inclusión de la misma en la identificación de sus problemáticas y la construcción de posibles soluciones. Estas últimas deben considerar un elemento racional, es decir, estar basadas en el conocimiento científico o en experiencias políticas previas que den cuenta de la viabilidad de la propuesta. Es importante que las decisiones tomadas sean realizables bajo el contexto en el que se insertan y que se cuente con los recursos materiales, financieros y humanos para llevarlas a cabo.

Por su parte, ^{Latapí (1980, p. 45)} define la política educativa como “el conjunto de acciones del Estado que tienen por objeto el sistema educativo”; añade que “estas acciones incluyen desde su definición los objetivos de este sistema y su organización, hasta la instrumentación de sus decisiones”. Por consiguiente, en una política educativa se incorpora la visión particular de educación, de la sociedad, así como los principales problemas y soluciones que se priorizaron en un gobierno determinado. La política educativa debe responder a preguntas como qué se va a hacer, cómo se va a realizar y qué recursos se requieren para describir puntualmente las acciones que permitirán alcanzar las metas planteadas.

En específico, para el análisis de las políticas públicas en América Latina, ^{Stein y Tommasi (2006)} identifican que las políticas se caracterizan por ser estructuras complejas en las que intervienen distintos actores y contextos, los cuales determinarán su efectividad. Además, afirman que:

Los enfoques estrictamente tecnócratas del diseño de políticas suelen ignorar los pasos críticos del proceso de diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas, proceso que alberga en su seno el turbulento mundo de la política. El proceso político es inseparable del proceso de formulación de políticas. Ignorar este vínculo entre ambos puede conducir, como en efecto lo ha hecho, a reformas inadecuadas y decepciones ^{(Stein y Tommasi, 2006, p. 325)}.

Lo anterior demuestra que no existe una metodología o “receta” única para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas; esto dependerá del contexto social y político de los países donde se establezcan. Los mismos autores señalan que, aunque se ha intentado adoptar políticas o reformas similares se han obtenido resultados completamente distintos; por esta razón establecen un nuevo enfoque con características clave para asegurar la calidad de las políticas públicas, es decir, que se obtengan los resultados que se esperan. Dichas características son ^{(Stein y Tommasi, 2006)}:

Los autores citados evidencian la importancia de analizar cada uno de los seis elementos dentro de las políticas, además de la manera en la que se integran entre sí, sin olvidar el contenido propio de las mismas. Estas características, fundamentales en una política pública, son herramientas metodológicas que permiten realizar un análisis de las políticas educativas del nivel medio superior, en particular lo acontecido en los sexenios 2006-2012, 2012-2018, 2018-2024, y un acercamiento a lo planteado hasta el momento para el sexenio 2024-2030.

La estabilidad en las políticas educativas de la media superior

Las reformas educativas antes descritas son un ejemplo claro de que las políticas educativas se centran en uno o varios focos de intervención. De acuerdo con el ^{INEE-IIEPE (2018, p. 18)}, “la actividad pública de estos focos de intervención es la que permite el funcionamiento cotidiano de cada una de las escuelas en el territorio”. El primero de los focos de intervención es la dimensión curricular. En éste se definen los contenidos, los materiales, los modelos de gestión y se insertan los procesos de enseñanza y aprendizaje. La infraestructura, el equipamiento y la dotación de tecnología constituyen el segundo foco de intervención, y son piezas clave para que el encuentro educativo pueda llevarse a cabo en cualquier nivel del SEN. El tercer foco de intervención lo representan las y los docentes, figuras centrales del proceso educativo y responsables de implementar las reformas curriculares propuestas. Por último, el cuarto foco de intervención lo constituyen las políticas orientadas a la equidad educativa.

Para este escrito destacan dos de estos focos: la dimensión curricular y el cuerpo docente, debido a que en los últimos sexenios se han promovido reformas educativas con énfasis en los planes y programas de estudio. Esto incide directamente en el primer elemento señalado por ^{Stein y Tommasi (2006)}: la estabilidad.

Las reformas educativas dirigidas a la educación media superior presentan una marcada inestabilidad. Se observa una posible continuidad entre las reformas impulsadas durante los gobiernos de Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto, ya que la RIEMS, de alguna manera, se mantuvo y se reafirmó dentro del Nuevo Modelo Educativo con algunos ajustes, como se mencionó antes. Sin embargo, la Nueva Escuela Mexicana eliminó por completo lo propuesto en dichas reformas para dar paso al Marco Curricular Común 2025. Actualmente, se está a la espera de conocer si esta propuesta tendrá continuidad durante el sexenio de Claudia Sheinbaum Pardo.

La inestabilidad en materia curricular tiene diversos impactos en el Sistema Educativo Nacional. Uno de los principales es la dificultad para lograr que una reforma curricular llegue efectivamente a las aulas. Para que esto ocurra, se requiere más de un periodo de gestión federal que permita implementar, evaluar y ajustar la propuesta. Las políticas educativas necesitan tiempo para evidenciar avances y realizar los ajustes necesarios para su consolidación. La constante sustitución impide que estas reformas maduren y generen un impacto directo en el aprendizaje del estudiantado.

El cambio de paradigma educativo -y, por tanto, curricular- obliga al cuerpo docente a capacitarse para responder a nuevos contenidos y adoptar estrategias de enseñanza y aprendizaje acordes con los estándares propuestos en cada reforma. Sin embargo, el profesorado del nivel medio superior enfrenta sus propias dificultades, como se abordará más adelante.

La inestabilidad en la política educativa también genera presión sobre el financiamiento del sistema, ya que obliga a redirigir recursos económicos para la difusión, implementación y posible evaluación de nuevas reformas, en lugar de destinar esos recursos a su mejora continua.

Asimismo, es necesario reflexionar si los procesos de modificación de las reformas educativas obedecen realmente a evaluaciones profundas que justifiquen un cambio consciente, o si, por el contrario, responden a agendas políticas que impulsan su adecuación. Puede inferirse que algunas de las políticas educativas en media superior antes descritas han cambiado principalmente en el nombre de ciertos elementos para alinearse con nuevos paradigmas, sin implicar una transformación sustantiva en su diseño o ejecución.

La necesidad de adaptar las políticas educativas

^{Stein y Tommasi (2006)} señalan la conveniencia de que una política educativa se mantenga estable a lo largo del tiempo para poder evaluar su viabilidad y eficacia. Sin embargo, esta estabilidad no debe malinterpretarse como inmovilidad; por el contrario, una política educativa debe adaptarse a las circunstancias y al contexto social, económico o educativo al que se enfrenta. Estas adaptaciones deben derivar de procesos evaluativos que evidencien la necesidad de mejora, y no sólo responder a decisiones de carácter político.

Si bien toda reforma educativa obedece al contexto en el que se inserta, es fundamental que establezca bases sólidas que le permitan adaptarse a los cambios sociales, culturales, políticos y educativos del futuro.

Un ejemplo de este principio es la adecuación realizada por el Modelo Educativo de 2017, que buscó refrendar la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS). Esta última ya contaba con varios años de implementación, lo que permitió disponer de investigaciones que documentaban los retos enfrentados, en particular en la dimensión curricular. El Consejo para la Evaluación de la Educación del tipo Media Superior (Copeems), disuelto en 2019, fue el organismo encargado de evaluar los ejes de la RIEMS. Durante su operación, actualizó en diversas ocasiones su Manual para evaluar planteles, con el fin de responder a las necesidades derivadas de la diversidad institucional de este nivel educativo.

Por su parte, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación ^{(INEE, 2018)} publicó el documento La implementación del Marco Curricular Común en los Planes de la educación media superior, en el que se evidenciaban las dificultades asociadas a la instauración del MCC basado en competencias. A su vez, trabajos como el de ^{Zorrilla (2018)} generaron información valiosa sobre los aspectos curriculares que requerían atención para lograr una implementación adecuada.

Además de retomar los avances de la RIEMS, el Modelo Educativo de 2017 incorporó como parte esencial de su propuesta las habilidades socioemocionales. En contraste, la Nueva Escuela Mexicana presenta un distanciamiento respecto a las políticas anteriores, aunque éste se manifiesta sobre todo en el plano ideológico y no como resultado de un análisis sustentado en evidencias derivadas de procesos de evaluación.

El reto de la coherencia y coordinación en el nivel bachillerato

La educación media superior en México presenta una complejidad mayúscula, en comparación con la educación básica. Establecer una política educativa que intente regular y establecer alcances comunes en un nivel tan diverso -en términos educativos, administrativos y financieros- implica un reto que exige que, tanto en su diseño como en su implementación, se consideren las distintas características institucionales y organizativas de todos los centros escolares.

En el caso de la RIEMS, ésta enfrentó el problema de que sus cuatro ejes estaban diseñados para centros educativos que contaban con plantillas docentes completas, servicios administrativos estructurados y una infraestructura acorde con sus necesidades, en general ubicados en zonas urbanas o semiurbanas. Sin embargo, como ya se mencionó, el Copeems tuvo que ajustar sus indicadores para que esta reforma pudiera aplicarse también en centros educativos muy distintos de aquéllos para los que fue originalmente concebida.

Si bien las políticas educativas del bachillerato aquí revisadas buscaban construir una línea de consistencia dentro del SEN, su falta de continuidad ha impedido su consolidación. Desafortunadamente, en México, cada administración federal se ha caracterizado por realizar reformas constitucionales alineadas con su ideología política, más allá de buscar la mejora de las políticas antes implementadas. En lugar de dar seguimiento y fortalecer los avances, se tiende a desechar las políticas educativas previas y a presentar nuevas propuestas que, en un análisis más profundo, muchas veces retoman estructuras ya existentes bajo un nuevo nombre o discurso.

Las políticas educativas demandan coherencia y coordinación tanto entre los distintos niveles del Sistema Educativo Nacional, como al interior de cada uno de ellos, según lo evidencian los casos aquí presentados. Si bien el bachillerato enfrenta problemáticas particulares y su estructura supone un reto para la implementación de reformas, también mantiene una estrecha relación con los niveles educativos que lo preceden y lo suceden. Por ello, la formulación de políticas educativas debe considerar lo mismo la complejidad de cada nivel que la interrelación entre ellos.

En este sentido, resulta pertinente reflexionar si las políticas educativas deben establecer criterios rígidos para que todas las instituciones se ajusten a ellos, o si es preferible incorporar un grado de flexibilidad en el que se fijen metas comunes que puedan alcanzarse respetando la diversidad institucional y brindando el apoyo necesario a aquellas que así lo requieran.

La calidad de la implementación vs. La complejidad de la media superior

¿Cómo puede asegurarse la calidad en la implementación de una política educativa si, desde su diseño, no se toma en cuenta la complejidad del sistema o del nivel educativo al que está dirigida? Las características propias de la educación media superior representan, y seguirán haciéndolo, un reto para cualquier política educativa dirigida a este nivel. A diferencia de la educación básica, existe una diversidad significativa de instituciones que presentan una alta complejidad debido a que responden de manera diferente según su situación educativa, administrativa y financiera.

Otro factor que dificulta la implementación de políticas educativas en la media superior es el cuerpo docente. Como es bien sabido, no existe una institución de educación superior especializada en la formación docente para este nivel. La mayoría de quienes ejercen la docencia en el bachillerato cuentan con una formación universitaria afín a la unidad curricular que imparten -por ejemplo, una licenciatura en Biología para la asignatura de Biología-, pero no necesariamente con formación pedagógica específica.

Además, la falta de estabilidad laboral en este nivel no permite que el profesorado realice procesos formativos o de actualización acordes con las exigencias de las reformas educativas, los avances disciplinares, científicos o pedagógicos, entre otros. Basta señalar que sólo un pequeño sector de la docencia en media superior cuenta con una plaza de tiempo completo. A su vez, las oportunidades de formación continua también se ven condicionadas por la dependencia administrativa y financiera de la institución a la que pertenecen.

A lo anterior se suma la heterogeneidad institucional. En el nivel bachillerato existen tanto instituciones con financiamiento privado como planteles dependientes de instituciones de educación superior autónomas. Las primeras no siempre están obligadas a seguir las reformas educativas establecidas a nivel federal, ya que, como ocurrió en el caso de la RIEMS, su participación puede ser voluntaria. En cuanto a los bachilleratos autónomos, al regirse por el principio constitucional de autonomía, tienen la facultad de definir sus propios procesos curriculares, lo que implica que pueden optar por integrarse -o no- a las propuestas del orden federal.

Todos estos elementos evidencian la complejidad estructural del nivel medio superior en México. Además de atender estas características institucionales, las autoridades educativas, tanto federales como estatales, deben enfrentar el reto de garantizar la asequibilidad de los centros educativos y asegurar el acceso a la educación media superior ^{(Latapí, 2009)}, conforme a su carácter obligatorio desde 2012.

Es fundamental cuidar que las políticas educativas dirigidas al bachillerato no se conviertan en meros trámites administrativos que las instituciones deban cumplir para formar parte de un “Sistema Nacional de Bachillerato”, sino que apunten a una transformación educativa centrada en el aprendizaje del estudiantado. Este objetivo sólo podrá alcanzarse mediante una evaluación transversal orientada a la mejora continua, y que, desde su gestación y diseño, contemple un plan de acción para enfrentar los retos que afectan o buscan resistir la implementación de la política educativa. La calidad de dicha implementación dependerá de que se integren y se consideren todas las características señaladas por ^{Stein y Tommasi (2006)}.

¿Legitimación o falta de interés de las políticas educativas hacia la colectividad?

^{Corzo (2013)} afirma que un criterio sine qua non de las políticas públicas es el interés público que las sustenta. Esto implica la necesidad de abrir espacios para que los actores a quienes va dirigida la política participen desde sus procesos de gestión y diseño, de manera que contribuyan a la construcción del problema y al planteamiento de sus posibles soluciones. Asimismo, exige que las decisiones se tomen con base en el conocimiento disponible o en experiencias previas de implementación de estrategias similares, orientadas a atender el mismo problema.

En este sentido, para la construcción de una política educativa dirigida al nivel medio superior, se esperaría contar con la participación de estudiantes, profesorado, familias, autoridades educativas y escolares, especialistas y personas interesadas en la temática.

Sin embargo, ^{Cabrero (2000)} advierte que, en el contexto latinoamericano -como es el caso mexicano- la construcción de políticas públicas suele convertirse en un “secreto de Estado”; es decir, las políticas “públicas” sólo se dan a conocer en el momento de su difusión. Este autor sostiene que su elaboración se vuelve un proceso endógeno, encabezado únicamente por las autoridades educativas, lo que limita o incluso evita la participación de la diversidad de actores involucrados.

Tanto la reforma educativa del sexenio de Peña Nieto como la impulsada por López Obrador buscaron, al menos en la forma, la participación de la población en general para el análisis y discusión de sus propuestas previamente diseñadas. Para ello, se recurrió a foros regionales y nacionales, así como a parlamentos abiertos, con el propósito de recabar la visión de los distintos actores involucrados.

Si bien estos ejercicios procuran proyectar una imagen de apertura en la construcción de políticas, lo cierto es que reafirman la naturaleza endógena del proceso: la propuesta ya está elaborada y su “análisis y discusión” se limita al ámbito de su validación. Esto lleva a cuestionar si en realidad existe una verdadera disposición al diálogo o si estos mecanismos “democráticos” son utilizados sobre todo como instrumentos de legitimación de las propuestas, con el objetivo de evitar o mitigar resistencias.

La importancia de la eficiencia en la calidad de las políticas

^{Cabrero (2000)} señala que algunas políticas públicas no logran superar siquiera la fase de diseño, ya sea porque no se consideran las posibilidades reales del Estado o porque los recursos destinados para su implementación resultan insuficientes. Si el objetivo es alcanzar las metas establecidas en las políticas educativas, es indispensable considerar los recursos financieros y humanos disponibles. Asimismo, el diseño debe contemplar la posible carencia de estos recursos, con el fin de estipular dentro de la propia política los elementos necesarios para su correcta implementación.

Desde su concepción puede anticiparse la eficacia de una política mediante la evaluación de la capacidad gubernamental antes y durante su ejecución. El financiamiento asignado a una política educativa es, en muchos casos, un indicador del grado de importancia que se le otorga.

El cambio de una política a otra, con justificación pedagógica o no, debe considerar el profundo impacto que genera tanto en la vida del estudiantado como en los procesos formativos del cuerpo docente, ya que en muchas ocasiones las nuevas propuestas son disímiles entre sí. Esto implica un gasto económico y humano considerable, pues en cada sexenio se destinan grandes cantidades de recursos a procesos que no logran consolidarse. Sería pertinente que futuras investigaciones profundicen en las implicaciones cuantitativas, cualitativas y económicas derivadas de estos constantes cambios en las políticas educativas.

La integración de las características clave propuestas por ^{Stein y Tommasi (2006)} para asegurar la calidad de las políticas públicas -estabilidad, adaptabilidad, coherencia, calidad en la implementación, orientación al interés colectivo y eficiencia- debería formar parte del proceso de diseño mismo, pues estas dimensiones permiten anticipar y proyectar su posible éxito. En la Tabla 1 se presenta un resumen del grado de alineación de las políticas educativas con las características propuestas por Stein y Tommasi (2006).

Desafortunadamente, no se percibe un cambio sustancial en el contexto social y político mexicano que permita garantizar la calidad en la construcción de las políticas educativas. En consecuencia, su diseño, implementación y evaluación seguirán siendo objeto de cuestionamiento y duda.

Conclusiones

Las políticas educativas dirigidas al currículo del nivel bachillerato, si bien han buscado atender problemas de organización y coherencia, así como responder a las necesidades educativas del país, lo expuesto en este artículo permite concluir que sus modificaciones no han derivado, en su mayoría, de los resultados de evaluaciones o investigaciones sólidas que justifiquen la necesidad de realizar adecuaciones para mejorar su calidad. Todo parece indicar que las políticas educativas en México están condicionadas por los tiempos político-electorales que determinan su continuidad, sin que esto garantice su éxito.

Las decisiones de modificación han respondido más a lógicas gubernamentales que a ejercicios públicos de consulta o participación. Su común denominador ha sido que, tras uno o dos años de implementación, y con la llegada de una nueva administración, estas políticas suelen ser modificadas e, incluso, en algunos casos, eliminadas.

La falta de estabilidad en las políticas educativas genera en los actores, en particular en el profesorado, resistencias, desinterés o confusión sobre su adecuada implementación en las aulas. A ello se suma el hecho de que muchas veces los docentes no han participado en el diseño de dichas políticas, lo cual dificulta aún más su apropiación y aplicación.

Se apuesta, por tanto, a que la adaptación de las políticas educativas responda realmente a las características y problemáticas específicas que enfrenta este nivel tan complejo. Y, sobre todo, que dicha adaptación se base en procesos de evaluación rigurosos que permitan su mejora continua.

En resumen, para poder blindar las políticas educativas frente a agendas políticas, agendas de gobierno o hegemonías partidarias en el Congreso de la Unión, es esencial establecer en el marco jurídico que la sustenta (sobre todo la Constitución Política y la Ley General de Educación) un acuerdo político e interinstitucional que contemple lo siguiente:

En este trabajo se pretende colocar al centro de la discusión los retos que enfrenta la política educativa del nivel bachillerato y del Sistema Educativo Nacional, con base en los criterios de ^{Stein y Tommasi (2006)} para procurar la eficiencia de dicha política. Es importante continuar con la discusión ya iniciada en cada una de las reformas aquí tratadas, así como la realización de una evaluación exhaustiva del grado de cumplimiento en términos cuantitativos y cualitativos, de las características planteadas por los autores citados en cada una de las políticas educativas.