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Introducción
El desarrollo local es fundamental para el bienestar de un país. La integración de un marco teórico que explique el desarrollo económico y social de regiones específicas requiere una construcción que sistematice las características relevantes de las variables involucradas en cada territorio. Fomentar el desarrollo local no puede depender de definiciones teóricas o empíricas desvinculadas de sus condiciones concretas. En términos teóricos, las fortalezas y debilidades de los municipios deberían ser la base para impulsar nuevas políticas públicas de desarrollo local. En este contexto, el Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) es una construcción teórica y metodológica que identifica las variables clave para el desarrollo local de los municipios de México (Huerta y Vanegas, 2020). Este indicador permite cuantificar las fortalezas y debilidades en las dimensiones económica, social y gubernamental de los municipios, lo cual facilita la identificación de áreas de oportunidad y los problemas que las políticas públicas deben abordar específicamente.
El ICIM se fundamenta en tres bases teóricas complementarias: primero, el concepto de desarrollo endógeno propuesto por Romer (1986, 1994); segundo, la teoría de las instituciones expuesta por (North, 1992); y tercero, la teoría de las capacidades desarrollada por Sen, 2002. Es importante destacar que el ICIM no se considera sinónimo de las capacidades gubernamentales o administrativas de los gobiernos municipales, como algunos autores lo interpretan (Kattermann, 1998; Bhagavan y Virgin, 2004; Carrera y Rivera, 2012). En cambio, el ICIM se define como el conjunto de activos (económicos, sociales y gubernamentales) construidos por los actores y organismos públicos, privados y sociales en una demarcación, dentro de un marco de reglas formales e informales específicas.
El marco de reglas que regula la vida de una comunidad, sus organizaciones y personas es crucial para entender los procesos de desarrollo (North, 2006). Sin embargo, no todas las reglas derivadas de los usos y costumbres favorecen el bienestar, el medio ambiente y el desarrollo local, ni tampoco las prácticas ilegales de empresas o gobiernos. Un gobierno que haga cumplir las reglas formales y evite costumbres dañinas es esencial para la prosperidad de las regiones (North, 2006). La justificación de un gobierno radica en la necesidad de organismos, leyes y actores que trabajen por el bienestar global a través de políticas públicas inclusivas.
Las reglas formales son perfectibles y reducen incertidumbres en la vida diaria (North, 2006). Las leyes permiten su reforma y, en este contexto, ciudadanos y organismos pueden propiciar regulaciones que representen mejor a los sectores sociales. Las instituciones, formales e informales, moldean las estructuras que gobiernan la sociedad y definen la base para el desarrollo de capacidades. Las organizaciones son vitales, ya que concentran actores con conocimientos y recursos que persiguen objetivos comunes. El desarrollo municipal depende de la calidad y cantidad de estas organizaciones y sus productos.
En México, la mayoría de los servicios públicos, empresas y capacidades se concentran en las capitales de las entidades y en unos 184 municipios, el resto de los municipios tiene tasas de ahorro y consumo bajas, acercándolos más a un estado estacionario que a condiciones favorables de desarrollo. En cada entidad coexisten localidades con alta concentración de población y unidades económicas, junto a municipios con baja inversión y niveles educativos (SEP, 2020), contextos institucionales con predominio de instituciones extractivas y reglas informales, lo que dificulta el incremento de la producción y el aprovechamiento del conocimiento (Acemoglu & Robinson, 2012).
En México, la mayoría de las unidades económicas son microempresas, lo que condiciona sus procesos productivos, capacidades tecnológicas y humanas, y relacionales con otras empresas, así como la calidad de sus procesos de trabajo y conocimientos acumulados. Las organizaciones concentran reglas, recursos y capacidades, y en las unidades económicas sus integrantes fortalecen competencias y aprenden haciendo colaborativamente. Las capacidades directivas son clave, convirtiéndose sus poseedores en agentes de cambio social (North, 2006). La dispersión de las unidades económicas que se observa en muchos municipios no es una problemática en sí, puede ser una fortaleza que refleja democratización del emprendimiento. La limitación principal radica en las reducidas capacidades técnicas, financieras y relacionales de las microempresas y en la escasez de unidades económicas en muchas demarcaciones.
En las organizaciones gubernamentales se definen reglas para la gestión municipal, coordinación de programas públicos, prestación de servicios, gestión de permisos, cobro de contribuciones y capacitación. A pesar de la necesidad de especialización, la mayoría de los gobiernos municipales en México carece de ella y de personal con estudios superiores y experiencia en las funciones que deben cumplir. Además, los cambios significativos en el personal cada tres años dificultan el desarrollo de capacidades gubernamentales (INEGI, 2020), resultando en capacidades técnicas y administrativas bajas.
I. ¿Qué son las capacidades institucionales municipales?
Las capacidades institucionales son activos que posee una sociedad, los cuales se manifiestan a través de empresas, familias, organismos educativos, sociales, culturales y gubernamentales, entre otros. Estos activos fortalecen a los habitantes de un territorio para generar riqueza y promover mejores niveles de vida dentro de la sociedad. Dichas capacidades son influenciadas por las reglas del juego, ya sean formales o informales, las cuales no solo reflejan el poder de los grupos y actores sociales, sino también las concepciones predominantes sobre las personas, los organismos y las comunidades en una sociedad.
Existen reglas que fomentan el crecimiento económico, el cumplimiento de la ley, la democracia, la cooperación, la meritocracia y la transparencia en la gestión gubernamental, mientras que otras favorecen las inercias y la concentración del poder de decisión. El desarrollo social se mide en la capacidad de los actores y grupos para establecer mejores reglas del juego, lo que conlleva a mejorar las condiciones de vida para los habitantes (North, 1990; Acemoglu y Robinson, 2012; Sen, 2014).
Es relevante destacar que el desarrollo de la sociedad depende en gran medida del eslabonamiento de las interacciones entre dos actores principales: las instituciones y los individuos, como afirma Huerta (2015, p. 240) "... el núcleo de la construcción de capacidades está ligado a los individuos y sus interacciones". Ambos actores desempeñan roles bidireccionales: los individuos actúan como portadores de capacidades, conocimientos y habilidades técnicas, las cuales se materializan a través de organismos e instituciones; mientras que estas últimas representan los espacios que facilitarán o limitarán el desarrollo de dichas capacidades.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define el desarrollo de capacidades como “…el proceso a través del cual los individuos, organizaciones y las sociedades adquieren, fortalecen y mantienen las capacidades para establecer y alcanzar sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo” (PNUD, 2008, p. 4). Este, es un proceso dinámico que se adapta a medida que evolucionan las necesidades y circunstancias, permitiendo a individuos y grupos avanzar hacia metas de desarrollo cada vez más trascendentales.
Para Huerta y Vanegas (2020, p. 105), desde este enfoque, el desarrollo de las capacidades está estrechamente ligado a “… la transformación, modificación y fortalecimiento desde las propias unidades, ya sean individuos, organizaciones o comunidades”, así como a la manera en que se interrelacionan las competencias para abordar los desafíos que se presentan. Este proceso implica no solo la mejora de las habilidades individuales, sino también la colaboración y sinergia entre ellas, lo que potencia la capacidad de resolver problemas de manera efectiva y sostenible.
Las capacidades de los individuos y de las organizaciones, entendidas como las fortalezas que derivan de un contexto familiar y social y se expresan en “funcionamientos” están intrínsecamente relacionadas y se complementan mutuamente, ya sea en el desempeño individual, como de las organizaciones, a nivel municipal, estatal o nacional. Sin embargo, son los individuos quienes actúan como generadores de dichas capacidades, al mismo tiempo que se convierten en portadores, replicadores y sujetos de creación de significados y evaluación.
En este sentido, las capacidades institucionales son producto de procesos históricos que implican una interacción compleja entre las reglas del juego, las distintas comunidades y las capacidades individuales. Estas interacciones influyen en la evolución de las normas tanto formales como informales que rigen una sociedad. Como destacan Acuña y Tommasi (1999), el enfoque institucional resalta la importancia del entorno y las reglas establecidas para el funcionamiento económico de una sociedad. De este modo, las instituciones pueden promover u obstaculizar la cooperación, la productividad y la eficiencia de los actores sociales, al afectar los costos de transacción y la incertidumbre asociados con las actividades económicas.
II. Fuentes teóricas del concepto de capacidades institucionales municipales
El concepto de capacidades institucionales municipales se fundamenta en tres fuentes teóricas. En primer lugar, se encuentra el concepto de desarrollo endógeno, según lo planteado por Romer (1986, 1992, 1994). El autor, a lo largo de sus escritos explica el papel de los rendimientos crecientes y la especialización dentro de las empresas como factores de desarrollo endógeno. La productividad se ve impulsada por la especialización y la expansión de ideas y conocimientos en las empresas, lo que posibilita la generación de redes productivas que comparten esos activos intangibles en una región. Los gobiernos juegan un papel importante en la protección de los derechos de propiedad, la protección de la democracia y las reglas del juego, así como también en el cumplimiento de los contratos que se establecen entre los particulares. La inversión en investigación y desarrollo, el fortalecimiento de la educación en las localidades y las externalidades positivas que generan otras empresas, favorecen el desarrollo endógeno. El cambio tecnológico lo observa como parte de un proceso de aprendizaje de las empresas que producen bienes y servicios, lo cual las lleva a especializarse, a disminuir los costos relativos e incrementar la eficiencia en la producción.
En segundo lugar, se encuentra la teoría sobre las instituciones como reglas del juego que regulan el comportamiento de los individuos y que propician o no la libertad de las personas, el comercio y el desarrollo económico (North 1990). Para el autor, las instituciones que favorecen el desarrollo económico son aquellas que respetan derechos de propiedad, las que facilitan el intercambio, el comercio, el cumplimiento de contratos y la competencia económica. En ese contexto se genera una tendencia a reducir los costos de transacción, de negociación y de información que impulsa la competitividad de las empresas. Las organizaciones que favorecen la especialización e innovación inciden en mejores reglas del juego y éstas a su vez favorecen un trabajo más eficiente dentro de ellas.
Son las reglas del juego y la agencia de las personas en un territorio (Sen, 2014), las determinantes de la generación de riqueza, las que permiten o no la existencia de un gobierno de calidad y el involucramiento democrático y responsable de los ciudadanos en la hechura de las políticas públicas. Estas reglas son las que permiten o no la generación de oportunidades y el desarrollo de capacidades en las personas y su aprovechamiento para el bienestar de una comunidad. Por consiguiente, el concepto de capacidad institucional no puede reducirse únicamente a la capacidad de los gobiernos, como ha sido tradicional en la administración pública (Gargantini y Pedrotti, 2018), cuando, de hecho, los propios gobiernos municipales, estatales y nacionales son productos de las capacidades de su población y de las organizaciones en las que participan. Tampoco el concepto de capacidades institucionales puede igualarse a las capacidades económicas, ya que, si bien son relevantes para el desarrollo local, son un componente solamente de los distintos aspectos que influyen en el desarrollo.
Finalmente, el tercer fundamento radica en el concepto de capacidad como libertad "para determinar la naturaleza de nuestras vidas... y ampliar nuestras preocupaciones y nuestros compromisos... para mejorar muchos objetivos que no son parte de nuestras vidas en un sentido restringido" (Sen, 2014. p. 272). Sen define una capacidad como la libertad real que tiene una persona para elegir entre diferentes funcionamientos y estilos de vida. Los funcionamientos son las cosas que una persona puede ser y hacer (Sen, 2002). El enfoque de las capacidades se centra en las libertades individuales porque reconoce que las personas tienen diferentes valores y objetivos, pero también la agencia para tomar decisiones. Sen (2002) pone especial atención en las libertades para la vida y seguridad personal, para definir la ocupación a la que las personas se quieren dedicar, lo que significa previamente contar con los derechos a la educación y al empleo, para participar en la vida política y toma de decisiones, para expresar opiniones y creencias, la libertad para decidir sobre su educación y el desarrollo personal, así como para formar una familia, entre las más relevantes. De acuerdo con (Sen, 2002), existen barreras al ejercicio de las libertades por parte de las personas, una es la discriminación y exclusión de las oportunidades para el desarrollo, la pobreza, la desigualdad y la falta de instituciones eficaces y democráticas.
Basándose en estas fuentes teóricas, se desarrolló el Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) de manera instrumental. Desde esta óptica, las capacidades gubernamentales representan solo un aspecto de la capacidad institucional, al lado de las capacidades económicas y sociales existentes en una comunidad. El concepto de capacidades institucionales aquí expuesto se vincula con la generación de riqueza, la cual constituye una fuente de bienestar tanto a nivel nacional como local; sin embargo, también incorpora variables asociadas al bienestar social, el cual se manifiesta no solo en los ingresos de los individuos, sino también en los bienes y servicios públicos que reciben y en la seguridad con la que viven. El ICIM incorpora variables de desempeño gubernamental, social y económico que buscan integrar los aspectos más relevantes en la vida de una comunidad y que expresan los niveles de bienestar y fortalezas gubernamentales y sociales que poseen. Así mismo, es clave diferenciar entre capacidades gubernamentales y las capacidades institucionales (Huerta y Vanegas, 2020).
Fernández et al. (2006) analizan el papel relevante del estado en el desarrollo de capacidades institucionales locales, a través de un estudio de caso en la provincia de Santa Fé, Argentina en el sector industrial. Cota y Macías (2011) analizan el desempeño de diversas variables socioeconómicas en los municipios de Michoacán, Jalisco, Colima y Nayarit, su objetivo es identificar el potencial de cada uno de ellos en el desarrollo regional como elemento básico para la construcción de políticas públicas que incidan en su fortalecimiento.
Olivera y Castro (2011) construyeron un índice de capacidad institucional para medir la efectividad del gasto público, considerando cinco dimensiones, el marco legal, la gestión del sector público, estado de derecho, control de rendición de cuentas y participación ciudadana. Fernández et al. (2006, pp. 67-69), realizan un estudio integrado sobre las capacidades institucionales de los municipios de México, concluyen que “Tanto el crecimiento como el desarrollo económico son aspectos que están estrechamente relacionados con las capacidades institucionales de los gobiernos municipales (en México)… se puede ver una gran diversidad de bienestar entre los municipios en aspectos como: igualdad de oportunidades, desarrollo humano y aspectos económicos”. Los autores identifican cinco dimensiones de las capacidades institucionales, como son: la capacidad fiscal (autonomía financiera), la capacidad para brindar servicios públicos (agua, alumbrado público, drenaje), la capacidad para crear infraestructura (peso de la inversión pública municipal sobre el gasto total), la capacidad administrativa (capacidades profesionales de los servidores públicos) y capacidad de rendición de cuentas (cumplimiento de la legislación sobre transparencia y rendición de cuentas).
Las capacidades institucionales se encuentran estrechamente relacionadas con el concepto de gobernanza, como señalan Huther y Shah (1998). De acuerdo con Aguilar (2022), la nueva gobernanza pública debe tener fundamento en tres aspectos, el primero es el uso de los conocimientos científicos y tecnológicos por parte del sector público y los actores que participan en la construcción de las políticas públicas; segundo, redes de colaboración entre el gobierno, los organismos sociales y privados de una localidad y, tercero, el respeto y aplicación de la ley en la canalización de los asuntos públicos. Los gobernantes, como articuladores de estas tres esferas juegan un papel central, ya que son los responsables de la dirección del proceso.
A las capacidades económicas y gubernamentales este estudio agrega las capacidades sociales derivadas del marco teórico construido. Los niveles educativos, la cobertura de servicios de salud, las condiciones de la vivienda y alimentación de los miembros de las familias son aspectos relevantes que concentran las fortalezas y debilidades en el ámbito social y expresan las capacidades de los organismos locales para brindar estos servicios y las reglas del juego prevalecientes.
El proceso de construcción y desarrollo de capacidades institucionales municipales no puede obedecer a directrices o programas homogéneos. El isomorfismo organizacional no ha resultado la mejor alternativa para el desarrollo de capacidades locales (Andrews et al., 2017). El contar con programas homogéneos ha devenido en muchos casos en la “trampa de capacidad”, esto es la definición formal de programas, metas y acciones y, en la vida real la persistencia de mundos paralelos muy alejados, en muchas ocasiones, de las definiciones que formalmente se han establecido.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) demandan la participación de los gobiernos y organismos sociales y privados en cada demarcación como un requisito para su avance. Un cambio cualitativo entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Objetivos de Desarrollo Sostenible está relacionado con el papel que se les asigna a los gobiernos y actores locales, esto es en el impulso de una nueva gobernanza pública. No puede ser que a través de lineamientos y acciones centralizadas se avance en los ODS, ya que los ODS promueven un cambio cultural desde las propias personas, al incorporar nociones de equidad, inclusión, no discriminación y colaboración (Alleyne et al., 2015).
III. Metodología y fuentes de datos
El objetivo del artículo es identificar las variables asociadas al desarrollo local en México desde tres dimensiones (económica, social y gubernamental). Para ello se utilizó la metodología cuantitativa construida por Huerta y Vanegas (2020), con el propósito de identificar las fortalezas y debilidades que caracterizan a los municipios de México. Derivado de la teoría de desarrollo endógeno presentada por Romer (1986, 1992, 1994), del concepto de instituciones desarrollado por North (2006) y de la perspectiva de capacidades humanas construida por Sen (2014), se identificaron 14 variables que sintetizan de forma empírica las realidades municipales en esas tres dimensiones.
Este índice, concebido como una construcción teórica y metodológica, fue específicamente diseñado para identificar variables críticas para el desarrollo municipal en México, abarcando aspectos de desempeño económico, gubernamental y social. La aplicación de este análisis facilita la caracterización de áreas de oportunidad específicas en cada demarcación, permitiendo identificar problemas a abordar mediante políticas públicas. El ICIM se conceptualiza como el conjunto de activos económicos, sociales y gubernamentales generados por actores y organismos públicos, privados y sociales dentro de una demarcación, en el marco de reglas formales e informales específicas. Estas bases teóricas fundamentales permiten una comprensión más amplia de las dinámicas locales y sus implicaciones para el desarrollo (Huerta y Vanegas, 2020). En este trabajo se emplea dicha metodología para obtener el ICIM en 2,215 municipios de México.
El Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) fue desarrollado utilizando bases de datos homogéneas proporcionadas en el ámbito municipal. En la Tabla 1 se muestran las 14 variables utilizadas para el análisis.
Tabla 1 Variables que conforman el Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM)
| Componente | Variable | Notas |
|---|---|---|
| Económico | 1. El PIB per cápita municipal (PIBPCMun), que se obtuvo de restar al valor agregado censal bruto municipal la depreciación de activos fijos (VACB- DAF) para luego dividirlo entre el total de población municipal. | Se empleó información del Censo Económico de 2019, mientras que los datos poblacionales se extrajeron del Censo de Población y Vivienda de 2020, ambas fuentes proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). |
| 2. Las remuneraciones totales anuales municipales en promedio (RemMunAPro), las cuales se obtuvieron de dividir las remuneraciones totales anuales por municipio, entre el personal remunerado total en cada municipio. | ||
| 3. Las unidades económicas (UE). | ||
| 4. El personal remunerado total por municipio (PRTMun). | ||
| Gubernamental | 5. El gasto público total municipal (GPTMun). | La información de estas variables se obtuvo del Sistema de Finanzas Públicas Municipales y del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (CNGMD) también proporcionados por el INEGI. |
| 6. Autonomía financiera (peso de los ingresos propios sobre los ingresos totales por 100). | ||
| 7. El peso del gasto corriente municipal (gasto corriente entre gasto total por 100). | ||
| 8. El peso del gasto en inversión municipal (gasto en inversión pública entre gasto total por 100). | ||
| 9. El índice de idoneidad organizacional gubernamental municipal (IIOMun). | ||
| Social | 10. El Índice de Rezago Social (IRS). | Los datos del IRS se obtuvieron de CONEVAL (2020) y los dos componentes empleados en el IDH del PNUD (2022), así como el índice de Desigualdad de Género. |
| 11. El Índice de Desarrollo Educativo. | ||
| 12. El Índice de Salud. | ||
| 13. El Índice de Desigualdad de Género. | ||
| 14. El total de la población municipal (PobMun). | ||
| Las abreviaturas corresponden a las utilizadas en el análisis estadístico mediante el software InfoStat | ||
Fuente: elaboración propia con base en la metodología de Huerta y Vanegas, 2020.
Estas variables, no son todas las que se podrían utilizar para tener una caracterización más integral de los municipios de México, son de las que se dispone en ese nivel de desagregación y se conectan con el marco teórico construido. Un dato relevante que sería de gran apoyo para conocer de mejor manera las dinámicas municipales es la tasa de ahorro privado en el ámbito municipal.
Cada una de estas variables fue normalizada a través del método de Zscore
IV. Resultados
El Modelo general del Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) para toda la República Mexicana queda expresado de la siguiente manera:
Como se observa en Tabla 2, en el conjunto de datos destacan tres componentes, los cuales explican el 81% de la varianza de todos los datos analizados.
Tabla 2 Autovalores
| Lambda | Valor | Proporción | Prop Acum |
|---|---|---|---|
| 1 | 4.32 | 0.48 | 0.48 |
| 2 | 1.67 | 0.19 | 0.67 |
| 3 | 1.28 | 0.14 | 0.81 |
| 4 | 0.63 | 0.07 | 0.88 |
| 5 | 0.45 | 0.05 | 0.93 |
| 6 | 0.34 | 0.04 | 0.97 |
| 7 | 0.15 | 0.02 | 0.98 |
| 8 | 0.11 | 0.01 | 1 |
Fuente: elaboración propia con Base de datos construida por el proyecto de investigación, con apoyo de INFOSTAT.
Del análisis factorial dado por la Tabla 3 de autovectores y de las correlaciones obtenidas con las variables originales, se determinó elegir a las variables que tienen un coeficiente mayor a 0.30, a fin de destacar aquéllas que más peso tienen en la varianza total.
Tabla 3 Correlaciones y autovectores
| Correlaciones con las variables originales | Autovectores | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Variables | CP 1 | CP 2 | CP 3 | Variables | Componente económico - gubernamental |
Componente social |
Componente de productividad municipal |
| UE | 0.92 | -0.25 | -0.05 | Ue | 0.43 | -0.24 | -0.09 |
| Remproanuamun | 0.45 | 0.71 | -0.14 | Remproanuamun | 0.23 | 0.22 | 0.58 |
| Pob | 0.94 | -0.24 | -0.06 | Pob | 0.43 | -0.26 | -0.1 |
| Pibpercapita | 0.29 | 0.71 | -0.46 | Pibpercapita | 0.17 | 0.2 | 0.65 |
| Gasto municipal | 0.92 | -0.22 | -0.09 | Gasto municipal | 0.43 | -0.25 | -0.07 |
| Af | 0.63 | 0.34 | 0.31 | Af | 0.32 | 0.14 | 0.14 |
| Perremtot | 0.82 | -0.25 | -0.15 | Ieduc | 0.26 | 0.55 | -0.29 |
| Ieduc | 0.55 | 0.72 | -.32 | Isalud | 0.19 | 0.6 | -0.34 |
| Isalud | 0.40 | 0.78 | -0.38 | Perremtot | 0.38 | -0.19 | -0.09 |
Fuente: elaboración propia con base de datos construida por el proyecto de investigación, con apoyo de INFOSTAT.
Las ecuaciones correspondientes a cada uno de los tres componentes son:
Componente de desarrollo económico y gubernamental:
Componente de Desarrollo Social:
Componente de Productividad Municipal:
¿Qué nos dicen esas ecuaciones y los resultados?
Primero, que el componente más relevante para el desarrollo local municipal es el económico- gubernamental, ya que tiene un peso del 48% en el modelo general. En este componente destacan las variables de Unidades Económicas, Personal Remunerado Total, Población Total, Gasto Total Municipal y Autonomía Financiera. Este resultado es acorde a lo que establece la teoría, cuando se destaca que es la fuerza del sector empresarial (North, 1991) y las capacidades profesionales y administrativas de los gobiernos los que influyen significativamente en el desarrollo local y el bienestar de las personas (Graute, 2016). En segundo lugar, está el componente social (IEd e ISalud), que por igual confirma los aspectos teóricos ya que estos dos factores tienen un impacto importante en el bienestar de las personas y en las capacidades sociales y productivas (Arocena, 1995; Boisier, 1999; Vázquez, 2007). En el tercer componente, destacan dos variables, el PIB per cápita y las remuneraciones promedio municipal, o sea un componente de productividad laboral municipal.
Un acercamiento a las realidades diferenciadas de los municipios mexicanos permite identificar grosso modo las grandes desigualdades del territorio nacional, incluso dentro de las propias entidades y ubicar los grandes desafíos de los ODS en nuestro país y la necesidad de impulsar estrategias diferenciadas de desarrollo económico, gubernamental y social.
En la Figura 1 se ilustra el resultado del ICIM en los 2,115 municipios estudiados.
Fuente: elaboración propia con base en los resultados del Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) obtenido.
Figura 1 ICIM de los municipios mexicanos, realizado con el apoyo del paquete QGyS
Del resultado podemos destacar:
Los municipios marcados con color azul son los que presentaron capacidades institucionales más altas. Destacan 28 municipios, muchos de ellos son municipios, capitales y alcaldías de la Ciudad de México. Estos municipios si bien tuvieron el indicador más alto, no quiere decir que en cada uno de los tres componentes del índice tengan resultados alentadores.
Los municipios con capacidades institucionales altas (verdes) son 164. Estos municipios y los municipios con muy alto ICIM conforman regiones con potencial de crecimiento y atracción de inversión y capitales, por ser los que poseen mayor infraestructura productiva, pero, son también los municipios donde se concentran los mayores problemas de inseguridad y déficit en los servicios básicos como la distribución del agua, lo cual restringe sus potencialidades de desarrollo. En algunos de ellos destacan además capacidades gubernamentales débiles, como es el caso de Ecatepec e Iztapalapa.
Los municipios con desarrollo medio (amarillo) son 599, muchos de esos municipios son urbanos pequeños (de 15 mil a 99,999 habitantes), están concentrados en la zona norte y centro de México. Estos municipios tienen la posibilidad de impulsar procesos de desarrollo local con mayor planeación, atendiendo los criterios establecidos a nivel internacional en materia de sustentabilidad, equidad y condiciones para un buen vivir, ya que cuentan con territorio y menor densidad poblacional. El problema reside en las bajas capacidades profesionales de los equipos de gobierno, lo cual es fundamental para impulsar procesos de gobernanza democrática y políticas públicas con visión de largo plazo.
Los municipios con desarrollo bajo son 1,194 y pertenecen a 29 entidades del país. Aunque se concentran en el sureste mexicano, también destacan amplias regiones de Chihuahua, Tamaulipas, Nuevo León, Durango, Michoacán, Veracruz, Hidalgo, Yucatán y San Luis Potosí, con este nivel de desarrollo. Por último, los municipios con ICIM muy bajo son 31 y se concentran en Oaxaca, Guerrero y Chiapas. Estos municipios son los que tienen mayores debilidades para ofrecer a sus habitantes condiciones de empleo, educación, salud y servicios públicos de calidad. En el caso de Puebla solo se contó con la información de 78 de los 217 municipios; a pesar de ello, la desigualdad en los municipios del estado se puede identificar fácilmente.
Como se puede observar, aunque es en el norte y centro del país donde predominan los municipios con muy altas y altas capacidades institucionales (Azul y verde), el número de municipios es bajo. Por contar con territorios donde se observa una menor desigualdad (en promedio) entre sus municipios, destacan la Ciudad de México, los estados de Baja California, Quintana Roo, Baja California Sur, Aguascalientes, Querétaro y Coahuila. En la Tabla 4 se presentan los ICIM promedios por entidad, donde se observa que Baja California con (7 municipios) tiene el ICIM más alto. Por su parte, Oaxaca es la entidad con el ICIM más bajo promediado por sus 570 municipios.
Tabla 4 Promedio del ICIM por entidad
|
Clave de la
entidad |
Entidad |
ICIM
promedio |
Clave de la entidad |
Entidad |
ICIM promedio |
|---|---|---|---|---|---|
| 2 | Baja California | 3.51 | 14 | Jalisco | 0.31 |
| 9 | Ciudad de México | 3.35 | 28 | Tamaulipas | 0.22 |
| 23 | Quintana Roo | 1.2 | 17 | Morelos | 0.21 |
| 3 | Baja California Sur | 1.16 | 32 | Zacatecas | 0.17 |
| 1 | Aguascalientes | 0.86 | 16 | Michoacán | 0.11 |
| 22 | Querétaro | 0.81 | 18 | Nayarit | 0.09 |
| 5 | Coahuila | 0.7 | 8 | Chihuahua | 0.09 |
| 27 | Tabasco | 0.68 | 24 | San Luis Potosí | 0.04 |
| 25 | Sinaloa | 0.63 | 10 | Durango | 0.02 |
| 6 | Colima | 0.61 | 29 | Tlaxcala | -0.025 |
| 4 | Campeche | 0.58 | 30 | Veracruz | -0.163 |
| 19 | Nuevo León | 0.56 | 21 | Puebla | -0.203 |
| 11 | Guanajuato | 0.54 | 31 | Yucatán | -0.232 |
| 15 | Estado de México | 0.42 | 12 | Guerrero | -0.350 |
| 26 | Sonora | 0.38 | 7 | Chiapas | -0.460 |
| 13 | Hidalgo | 0.32 | 20 | Oaxaca de Juárez | -0.531 |
| 26 | Sonora | 0.38 | 7 | Chiapas | -0.460 |
| 13 | Hidalgo | 0.32 | 20 | Oaxaca de Juárez | -0.531 |
Fuente: elaboración propia con base en los resultados del indicador.
Este concentrado estatal permite identificar los retos que los gobiernos estatales y municipales tienen para elevar de manera general las capacidades institucionales en cada entidad.
A continuación, se presentan dos ejercicios de correlación que permiten afirmar que el avance de las metas para el desarrollo local, específicamente para el avance de los ODS, están asociados de manera significativa con las capacidades institucionales municipales.
Cobertura de Servicios Públicos Municipales (CSPM).
Como lo establece el artículo 115 Constitucional, los municipios son los encargados de proporcionar los servicios de alumbrado público, agua, la administración, limpieza y mantenimiento de calles, parques y jardines, cementerios, mercados, la recolección y tratamiento de basura y la seguridad pública; además, tienen la facultad para impulsar directamente o de forma concurrente políticas y programas que beneficien a los habitantes de sus demarcaciones. Los servicios públicos municipales guardan relación con diversos ODS. Con el ODS fin a la pobreza (ODS 1), ya que contar con servicios públicos municipales suficientes y de calidad mejora el bienestar de las personas; agua limpia y saneamiento (ODS 6); industria, innovación e infraestructura (ODS 9), reducción de desigualdades (ODS 10), ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11), paz y justicia e instituciones sólidas (ODS 16).
A continuación, en la Tabla 5 se presenta un resumen de la cobertura de servicios públicos municipales en promedio en cada una de las entidades del país en 2016 y 2022, que son los años en los que se levantó la información de los censos de gobiernos municipales y demarcaciones territoriales. Como se puede observar, ninguna de las entidades ha logrado que sus municipios ofrezcan el 100% de los servicios públicos básicos en cada uno de ellos. En 21 entidades hubo avances en el periodo, pero en 11 hubo deterioro o disminución de la cobertura de servicios públicos municipales.1
Tabla 5 Cobertura de servicios públicos municipales en promedio en cada una de las entidades del país en 2016 y 2022
| Entidad | Cobertura en Servicios Públicos 2016 (%) |
Cobertura en Servicios Públicos 2022 (%) |
TCCSP 2016-2022 |
Entidad | Cobertura de servicios públicos 2016 (5) |
Cobertura de servicios públicos 2022 (5) |
TCCSP 2016-2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Aguascalientes | 67.75 | 92.73 | 36.87 | Morelos | 75.11 | 73.89 | -1.63 |
| Baja California | 56.92 | 54.29 | -4.63 | Nayarit | 66.09 | 99.00 | 49.80 |
| Baja California Sur | 81.41 | 96.00 | 17.92 | Nuevo León | 73.40 | 74.12 | 0.97 |
| Campeche | 69.27 | 87.69 | 26.60 | Oaxaca | 64.66 | 44.14 | -31.73 |
| Coahuila de Zaragoza | 70.81 | 72.11 | 1.84 | Puebla | 71.09 | 60.37 | -15.08 |
| Colima | 76.28 | 94.00 | 23.24 | Querétaro | 79.60 | 93.33 | 17.26 |
| Chiapas | 65.34 | 69.52 | 6.39 | Quintana Roo | 64.45 | 83.64 | 29.76 |
| Chihuahua | 73.37 | 67.16 | -8.45 | San Luis Potosí | 72.89 | 89.31 | 22.52 |
| Ciudad de México | 60.05 | 78.75 | 31.13 | Sinaloa | 83.37 | 90.00 | 7.96 |
| Durango | 69.58 | 78.97 | 13.50 | Sonora | 78.47 | 68.89 | -12.21 |
| Guanajuato | 72.55 | 94.78 | 30.64 | Tabasco | 67.65 | 60.00 | -11.31 |
| Guerrero | 72.47 | 81.65 | 12.66 | Tamaulipas | 68.68 | 65.58 | -4.51 |
| Hidalgo del Parral | 65.93 | 79.05 | 19.90 | Tlaxcala | 61.00 | 55.67 | -8.74 |
| Jalisco | 80.10 | 97.44 | 21.66 | Veracruz | 70.03 | 68.40 | -2.33 |
| México | 67.42 | 81.60 | 21.03 | Yucatán | 77.95 | 67.74 | -13.10 |
Fuente: elaboración propia con base en los censos de gobiernos municipales y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México (INEGI, 2017).
Destacan, por el incremento en la cobertura municipal de los servicios públicos, Nayarit, Aguascalientes, Guanajuato y la Ciudad de México y por el mayor rezago en su cobertura el estado de Oaxaca.
Ahora se presenta un ejercicio de regresión lineal por el método de mínimos cuadrados ordinarios (MCO): de acuerdo con el siguiente modelo:
Tabla 6 Correlación entre el ICIM y la cobertura de servicios públicos municipales
| Variable | N | R2 | R2 AJUS | ECMP | AIC | BIC | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| CoberSer | 2215 | 0.21 | 0.21 | 0.79 | 5763.4 | 5780.51 | ||
| Coeficientes de regresión y estadísticos asociados | ||||||||
| Coef | Est | E.E. | LI (95%) | LS (95%) | T | p-valor | CpMallows | VIF |
| const | -4 | 0.02 | -0.04 | 0.04 | -2.1E -04 | 0.999 | ||
| ICIM | 0.52 | 0.02 | 0.48 | 0.56 | 24.42 | < 0.0001 | 596.34 | 1 |
| Cuadro de análisis de la varianza (SC tipo III) | ||||||||
| F.V. | SC | g1 | CM | F | p-valor | |||
| Modelo | 470.18 | 1 | 470.18 | |||||
| ICIM | 470.18 | 1 | 470.18 | <.0001 | ||||
| Error | 1744.82 | 2213 | 0.79 | |||||
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI (2021) y el ICIM obtenido.
Como se puede observar, hay una asociación positiva y significativa entre las dos variables (valor p < .0001), lo que indica que ante un mayor grado de desarrollo de las capacidades institucionales habrá una mejor cobertura de servicios públicos. El grado de asociación es baja (R2 = 21%), lo que indica que hay otros factores asociados a dicha variable independiente, como puede ser la distancia de la localidad a la cabecera municipal, que son localidades con muy pocos habitantes, el gran número de localidades, entre otras.
A continuación, se presenta el ejercicio de regresión entre el porcentaje de pobres a nivel municipal en relación con el ICIM, de acuerdo con el siguiente modelo:
Tabla 7 Correlación entre el ICIM y el número de pobres
| Variable | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Porcentaje de pobreza 2020 | N | R2 | R2 ajus | ECMP | AIC | BIC | ||
| 2182 | 0.33 | 0.33 | 314.53 | 18731.44 | 18748.5 | |||
| Coeficientes de regresión y estadísticos asociados | ||||||||
| Coef | Est. | E.E. | LI(95%) | LS(95%) | T | p-valor | CpMallows | VIF |
| const | 60.1 | 0.38 | 59.36 | 60.84 | 158.79 | 0.0001 | ||
| ICIM | -14.12 | 0.43 | -14.96 | -13.27 | -32.88 | 0.0001 | 1080.77856 | 1 |
| Cuadro de análisis de la varianza SC (Tipo III) | ||||||||
| F.V. | SC | gl | CM | F | p-valor | |||
| Modelo | 337815.45 | 1 | 337815.45 | 1080.78 | 0.0001 | |||
| ICIM | 337815.45 | 1 | 337815.45 | 1080.78 | 0.0001 | |||
| Error | 681395.54 | 2180 | 312.57 | |||||
Fuente: elaboración propia con base en los resultados del ICIM y el número de pobres (CONEVAL, 2023).
El resultado indica, por igual, una relación positiva y significativa entre las dos variables (valor p <.0001) y un grado de asociación medio (R2 = 33%). Lo que indica que, en este caso también, existen otras variables que inciden en la pobreza municipal, hipotéticamente se puede plantear que los usos y las costumbres, el tipo de propiedad que prevalece en los municipios y el número de delitos, que fueron variables no incorporadas al ICIM, tienen un efecto en la pobreza. Como se sabe, el 51% del territorio nacional es propiedad ejidal y comunal (López, 2017), los usos y costumbres predemocráticas están presentes no sólo en los municipios que se gobiernan a través de esos sistemas, sino en amplios segmentos del país y la violencia, como se verá a continuación, ha crecido significativamente en todo el territorio. A partir de este resultado se torna necesario incorporar el análisis de dichas variables en estudios futuros.
Un elemento clave asociado al desarrollo local es el relativo a la seguridad. El ODS 16 implica el compromiso de construir ciudades y demarcaciones seguras con instituciones sólidas e inclusivas, como base para mejorar el bienestar y desarrollo local. Seguridad de las personas, de sus posesiones y negocios, así como en el tránsito de mercancías y bienes. La seguridad es un punto crítico en todo el territorio nacional especialmente en las ciudades de mayor población. De acuerdo con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de 2015 a 2023, los delitos que más lastiman a la sociedad crecieron de manera relevante en los municipios de México.
De manera específica, el delito más denunciado desde los municipios de México es la violencia familiar, lo que indica que el deterioro de las condiciones de bienestar de los mexicanos en los últimos 8 años se genera desde las propias familias y se amplía y reproduce por la violencia social que prevalece. Las denuncias por violencia familiar crecieron en un 877% de 2015 a 2023, el narcomenudeo 116%, las lesiones dolosas el 212%, los daños a la propiedad 203.5%, el robo de vehículos 133.5%, el abuso sexual 73.48% y el robo a negocios 60%, estos delitos lesionan la paz y la tranquilidad de las familias y de las empresas.
V. Conclusiones e impacto de la investigación
La tipología de los municipios de acuerdo con su ICIM es una condición para el diseño de políticas públicas que atiendan sus realidades específicas. Las agendas municipales no pueden seguir subordinadas a otros órdenes de gobierno, si se quiere avanzar realmente en el desarrollo local de los municipios. Esta conclusión hace indispensable subordinar los intereses de grupos y actores a las problemáticas y necesidades específicas de las personas que viven en una demarcación. Poner al frente el desarrollo de capacidades institucionales demanda del imperio de la ley, profesionalización de los gobiernos municipales y la educación de calidad como insumos permanentes y necesarios. El impacto de esta investigación puede ser relevante en la medida que entre los actores políticos establezcan acuerdos de largo plazo que pongan en primer lugar la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales en los tres componentes y variables relevantes identificadas en este estudio, más allá de apoyos directos que no inciden en el fortalecimiento de capacidades a largo plazo.
Los resultados del análisis y la obtención del Índice de Capacidades Institucionales en los municipios de México confirman varios supuestos de la ciencia económica. Primero, la relevancia que tienen en el desarrollo local la creación de unidades económicas que ofrezcan productos y servicios con valor agregado, el fomento a la inversión privada, la generación de empleos bien remunerados y acceso a los servicios de salud en los municipios. El ICIM conjuga la presencia de estas variables en una localidad; de esta forma, municipios con niveles altos y muy altos tienen un ingreso personal superior el promedio, la capacidad de consumo y de ahorro mejoran, tal como la ciencia económica lo ha definido. Segundo, los apoyos directos a la población, además del escaso efecto multiplicador sobre la economía, no impactan en la capacidad productiva local. De acuerdo a la teoría económica, es la formación del capital humano la estrategia que mejores externalidades positivas manifiesta hacia el grueso de una localidad, no sólo por lo que aporta a nivel empresarial, sino por el efecto de aprendizaje en la práctica y desbordamiento de conocimientos que generan (Sala i Martin, 2000).
La clasificación de los municipios en cinco grupos de desarrollo de acuerdo con sus Capacidades Institucionales permite identificar las necesidades diferenciadas que tienen en materia de políticas públicas, tanto las que se ejecutan desde los programas federales, como las que se implementan en el ámbito local. El modelo que se ha construido (ICIM), permite identificar a las variables relevantes para el desarrollo local. Esa es una aportación de este instrumento de análisis. Al contextualizar los resultados se posibilita identificar las áreas de oportunidad de acuerdo con las realidades estatales y no sólo de lo que la teoría define. Las economías de aglomeración generan ventajas en relación con el resto de los municipios, ya que alientan el consumo, la creación de unidades económicas y el establecimiento de centros educativos y de salud, variables todas ellas relevantes para el desarrollo local. Lo anterior favorece el incremento del gasto total con que cuentan los municipios.
El debate que en la academia se ha dado en relación con los conceptos de desarrollo, cuando se acompañan con los datos empíricos cobra otra dimensión. Las preocupaciones por el deterioro ambiental, los limitados resultados de las políticas gubernamentales, la persistencia de la pobreza y el deterioro del tejido social que se observan, reaviva posiciones de cuestionamiento a las economías de mercado, cuando lo que los datos exhiben es que los menores niveles de desarrollo y bienestar están precisamente en los municipios con escasa producción económica. Los pobres son pobres porque en sus municipios hay poca actividad económica, escasa generación de empleos y debilidad en las capacidades del gobierno. La información utilizada confirma que las remuneraciones promedio en los municipios son bajas porque hay poca inversión en empresas que generen alto valor agregado y se produce poca riqueza. El papel de las instituciones y organizaciones locales juega un rol fundamental en las políticas de desarrollo y, en un contexto de un federalismo débil, su impacto negativo se percibe con mayor claridad.
Una limitante de este estudio está relacionada con las bases de datos que se utilizaron para la construcción del índice. No existen todos los datos para el mismo año, si bien en la mayoría de los casos se usaron los datos de 2019 (11 variables), los datos de población y del IRS son de 2020. Por otra parte, sería adecuado incorporar variables asociadas al consumo personal, el ahorro y al deterioro ambiental, lo que permitiría ubicar de manera más precisa la relación de estas variables con las 14 ya incorporadas. Desafortunadamente a nivel municipal esas variables no se publican.
