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I. Introducción
Una de las herramientas para combatir la corrupción es la ética, la cual “aplicada a la función pública permite que la idea de servicio y bien común sea el eje central de su actuación, además, es un importante mecanismo de control contra la arbitrariedad en el uso del poder público”1. En este sentido,
La aparición de los códigos de conducta se produce en la década de los 90, debido al declive de la confianza en las instituciones públicas. A partir de entonces, empiezan a surgir códigos cuya finalidad exclusiva es regular la ética y el comportamiento de los empleados públicos2.
Lo anterior, porque la corrupción ha repercutido “negativamente en toda la sociedad, en la medida en que se resquebraja la confianza de la población en el gobierno y, con el tiempo, en el orden democrático y el estado de derecho”3.
Es por ello que se planteó la necesidad de crear un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en donde la ciudadanía tuviera un rol principal y participara en la realización de los lineamientos generales de los códigos de ética, con el fin de que la sociedad civil recobrara la confianza en el gobierno.
La pregunta es ¿la sociedad civil tuvo participación en la realización de los lineamientos generales para los códigos de ética? O en su caso, ¿fue dejada fuera?
Para dar respuesta a los planteamientos, el presente artículo abordará cómo la ética es un instrumento para combatir la corrupción, por lo cual los códigos de ética son herramientas indispensables y, en consecuencia, los lineamientos generales en los cuales se basarán los código respectivos también, por lo que se incluyó la ética en él. No obstante, se debe establecer, en primer lugar, como se conforma el SNA; en segundo lugar, la forma de realización de los lineamientos generales y, por último, cómo se da la participación ciudadana.
Una vez que se tenga lo anterior referido, se podrá establecer si normativamente puede participar la sociedad civil en el SNA en la elaboración de los lineamientos de los códigos de ética y, en su caso, sí se les permitió participar, y las consecuencias de que la sociedad civil hubiera o no participado en la elaboración de los lineamientos. Por lo tanto, el presente artículo se divide de la siguiente forma:
La ética como medio de afrontar la corrupción;
Motivos de la participación ciudadana en el Sistema Nacional Anticorrupción;
conformación del Sistema Nacional Anticorrupción;
participación de la sociedad civil en los Lineamientos para los Códigos de Ética;
exclusión de la sociedad civil en la realización de los lineamientos generales para los códigos de ética y
consecuencia de la emisión de los Lineamientos en Contra de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
II. La ética como medio de afrontar la corrupción
Se ha podido apreciar a lo largo del tiempo que “la corrupción es un fenómeno complejo y con diversas aristas que no se relaciona únicamente con el Estado y la función pública, sino que también afecta a otros ámbitos de la vida social de los países”4. Sin embargo, el presente artículo se enfocará en el Estado y, en particular, la administración pública.
El objetivo principal del Estado es lograr “el bien común, el bienestar social, y la eficiencia del mismo se medirá en relación a las acciones que se realicen enfocadas a garantizar este fin. La administración pública es el medio y la estructura de que dispone el Estado para garantizar el cumplimiento de sus metas”5.
Sin embargo, se dificulta llegar a este fin cuando la corrupción hace merma de la administración pública, considerando la corrupción en este sector como el “incumplimiento en los deberes posicionales de los gobernantes o bien, por hacer aquello que no está permitido y que afecta al interés general, identificándola con los sobornos a autoridades y funcionarios públicos”6. El daño de la corrupción es enorme cuando llega a sus entrañas, es decir, a los servidores públicos, por lo cual se considera una característica esencial de la corrupción en la administración pública “el uso que hacen algunos funcionarios del patrimonio del Estado para beneficiarse política y económicamente”7.
Se puede establecer que dentro de “las formas más comunes de corrupción se identifica el soborno, nepotismo, extorsión, fraude, evasión de impuestos, tráfico de influencias, cohecho, favoritismo, lavado de dinero, malversación de fondos públicos, conflicto de interés, traspaso al sector privado, uso indebido de información privilegiada, enriquecimiento ilícito y los moches”8. Inclusive se ha determinado,
que la comisión de los delitos de corrupción, como el de extorsión, tiene consecuencias para el servidor público responsable que trascienden al ámbito administrativo disciplinario, como lo es que la destitución del cargo que desempeñaba como sanción penal no requiere de un pronunciamiento formal de la administración pública para que se materialice9.
Tomando en consideración que la corrupción nace del sentir del servidor público y considerando que:
la ética es la parte de la filosofía que estudia la moralidad de los actos humanos -las conductas libremente realizadas por el hombre tras un juicio racional de conciencia- orientados a su bondad. En este sentido, el obrar es moralmente bueno cuando las elecciones de la libertad están conformes con el verdadero bien del hombre y expresan así la ordenación voluntaria de la persona hacia su fin último10.
Por ello, la ética juega un papel primordial, sobre todo, para las personas servidoras públicas, es decir:
La persona servidora pública debe, necesariamente, ajustar su comportamiento a una serie de reglas, normas y lineamientos de tipo ético y moral. En consecuencia, las y los servidores públicos deben ser un ejemplo comportamiento ético y moral, donde el cumplimiento del deber y el orgullo de pertenecer a la función pública se debe vivir día a día para recobrar la confianza de la ciudadanía11.
En consecuencia, para que se pudiera ajustar su comportamiento, se realizaron los códigos de ética, tomando en consideración “que la finalidad de estos códigos es lograr un cambio de actitud en los servidores públicos y forjar en ellos una conducta íntegra con sentido de responsabilidad, lealtad a la institución para la que trabajan y compromiso con los objetivos de la misma”12.
Con respecto a los códigos de ética en la administración pública:
Es una declaración en la que se definen las actitudes esperadas por parte de los servidores públicos señalando además principios éticos aplicables en su ámbito laboral. Abarca también un compendio de valores y antivalores, así como una lista de responsabilidades y obligaciones jurídicas. Ya sean de carácter legal o administrativo, los códigos desempeñan un papel orientador y de control al establecer las restricciones de comportamiento13.
Se observa que los códigos de ética son una herramienta para combatir la corrupción y recobrar la confianza de la ciudadanía en el gobierno.
Por lo anterior, era necesario establecer, en el Sistema Nacional Anticorrupción en donde la ciudadanía tiene un papel esencial, la realización de los lineamientos generales para los códigos de ética; esto permitiría recobrar la confianza en el gobierno, ya que estaría participando activamente la ciudadanía en la elaboración de los lineamientos.
III. Motivos de la participación ciudadana en el sistema nacional anticorrupción
El Sistema Nacional Anticorrupción, nace por la pérdida de la confianza de la ciudadanía en el gobierno por actos de corrupción, y por compromisos internacionales adquiridos por el Estado mexicano, siendo los dos principales instrumentos internacionales la Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptada el 29 de marzo de 1996, y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, adoptada el 31 de octubre de 2033. Ambas establecían la necesidad de la participación ciudadana como pilar del combate a la corrupción, el primer instrumento estableció, en su artículo III, mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción, en tanto que el segundo fue más específico al mencionar:
1. Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas, dentro de los medios de que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y lasorganizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa. Esa participación debería reforzarse con medidas como las siguientes:
Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones;
Garantizar el acceso eficaz del público a la información.
Aunado a esto: “los Estados deben adoptar las medidas para prevenir, sancionar y erradicar eficaz y eficientemente la corrupción”14.
Por lo cual, el Estado Mexicano en el año 2015 reformó el artículo 113 constitucional para dar lugar al Sistema Nacional Anticorrupción, en donde tendría una participación primordial la ciudadanía; este SNA se puede sintetizar de la siguiente manera:
Ante el deber asumido por el Estado Mexicano en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos, con la participación de las principales fuerzas políticas nacionales, se reformaron disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la corrupción, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, mediante las cuales se creó el Sistema Nacional Anticorrupción, como la institución adecuada y efectiva encargada de establecer las bases generales para la emisión de políticas públicas integrales y directrices básicas en el combate a la corrupción, difusión de la cultura de integridad en el servicio público, transparencia en la rendición de cuentas, fiscalización y control de los recursos públicos, así como de fomentar la participación ciudadana, como condición indispensable en su funcionamiento. En ese contexto, dentro del nuevo marco constitucional de responsabilidades, dicho sistema nacional se instituye como la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, fiscalización, vigilancia, control y rendición delas cuentas públicas, bajo los principios fundamentales de transparencia, imparcialidad, equidad, integridad, legalidad, honradez, lealtad, eficiencia, eficacia y economía; mecanismos en los que la sociedad está interesada en su estricta observancia y cumplimiento (Resaltado propio)15.
El artículo 113 constitucional establece tres elementos que integran el SNA que son:
Comité de Participación Ciudadana (CPC), quien es el representante de la sociedad civil en el SNA y está conformado por expertos en materias como el combate a la corrupción, transparencia, entre otros.
Comité Coordinador (CC), donde están los entes públicos que tienen como una de sus principales tareas el combate a la corrupción y la transparencia; está presidido por el presidente del CPC.
Los Sistemas Locales Anticorrupción de las entidades federativas, los cuales deben de basarse en lo que establece la Constitución y las leyes reguladoras del SNA.
Para implementar la reforma constitucional se requieren leyes que permitan desarrollar el SNA, dicha normas regulatorias del Sistema fueron promulgadas el 18 de enero de 2016 en el Diario Oficial de la Federación: Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA); Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), y Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Para el objetivo del presente artículo solo se tomarán en cuenta las leyes generales, las cuales son obligatorias para las entidades federativas.
IV. Conformación del sistema nacional anticorrupción
La normatividad que desarrolla gran parte del SNA es la LGSNA, y establece en su artículo 7 los cuatro elementos que conforman al SNA: el Comité Coordinador, en donde están las instancias que tiene por objetivo principal combatir la corrupción y proteger el derecho a la información, comunicación y a la transparencia; el CPC, el representante de la sociedad civil dentro del SNA, es la forma de como las organizaciones de la sociedad civil pueden tener voz dentro del Sistema con el fin de combatir la corrupción; el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización, donde participan las instancias de fiscalización; y una parte fundamental que son los Sistemas Locales Anticorrupción, los cuales son representados por los presidentes de los CPC locales.
Es decir, para la conformación del SNA, es necesario que estén los sistemas locales constituidos con su presidencia, resaltando que el último en iniciar su instalación fue el de la Ciudad de México (CDMX) en el año 2021. Es decir, después de casi siete años de la reforma constitucional, todavía no se ha instalado por completo el sistema en la CDMX y actualmente han renunciado los 3 integrantes que quedaban del CPC CDMX en febrero de 2023, por lo tanto, el Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México solo ha tenido un presidente, cuya gestión concluyó el 5 de marzo del 2022.
En este sentido, aún no se ha podido instalar el SNA al 100 % por las dificultades que tienen los sistemas locales.
V. Participación de la sociedad civil en los lineamientos para los códigos de ética
La participación de la sociedad civil en el SNA es esencial. Por consiguiente, la LGRA menciona que el CC, a propuesta del CPC, emitirá las normas y los formatos impresos de las declaraciones de situación patrimonial, asimismo, establece que los Órganos Internos de Control deberán tomar en cuenta las recomendaciones emitidas por el CC. Igualmente, se refiere al SNA en su conjunto al establecer que es el responsable de realizar la coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal.
La LGRA indica en su artículo 16:
Los Servidores Públicos deberán observar el código de ética que al efecto sea emitido por las Secretarías o los Órganos internos de control, conforme a los lineamientos que emita el Sistema Nacional Anticorrupción, para que en su actuación impere una conducta digna que responda a las necesidades de la sociedad y que oriente su desempeño. (resaltado propio)
El código de ética a que se refiere el párrafo anterior deberá hacerse del conocimiento de los Servidores Públicos de la dependencia o entidad de que se trate, así como darle la máxima publicidad.
Este artículo señala que el SNA debe establecer los lineamientos generales para que las Secretaría o los Órganos Internos de Control realicen sus respectivos códigos de conducta, de esta forma, hay una participación de la sociedad civil de cada entidad federativa, ya que el presidente del CPC Nacional y los presidentes de los CPC locales deben representar a la sociedad civil en los lineamientos generales para los códigos de ética.
Tanto los CPC locales como el CPC Nacional deben también participar en la elaboración de los lineamientos generales, que son un elemento esencial para establecer el Código de Ética de la Administración Pública Federal y de ahí derivar los códigos de conducta de cada ente público de la administración pública de la federación.
Es lógico que el SNA emitiera esos lineamientos, ya que su fin es fomentar la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción, y al estar integrado el SNA por los 32 presidentes de los Sistemas Locales Anticorrupción, supondría una verdadera participación ciudadana por arriba de los entes públicos, logrando que se recupere la confianza en el Estado; pero no fue así.
VI. Exclusión de la sociedad civil en la realización de los lineamientos generales para los códigos de ética
El 13 de septiembre de 2018 se llevó a cabo la Tercera Sesión Ordinaria del Comité Coordinador, donde uno de los temas fue la presentación y, en su caso, aprobación de los Lineamientos para la Emisión de Códigos de Ética en el servicio público, en dicha sesión, el CC “aprobó mediante acuerdo ACT-CCSNA/13/09/2018.10 los Lineamientos para la emisión del Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2018”16. No obstante, como se refirió anteriormente, el artículo 16 de la LGRA establece que deben de ser aprobados por el SNA, en donde está la representación de la sociedad civil, puesto que el CC está integrado de la siguiente manera:
Fuente: elaboración propia
Figura 1 Comité Coordinador según la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción
Como se puede apreciar hay un representante de la sociedad civil dentro del Comité Coordinador, y aunque preside el CC, es solo un voto de siete.
También, mandata la LGRA que los Lineamientos para la Emisión del Código de Ética deben ser emitidos por el SNA, no por el CC, como se pudo observar anteriormente. Ya que la Ley hace una diferenciación entre el CPC, el CC y el SNA, no puede haber interpretación cuando establece claramente las atribuciones de cada instancia.
Asimismo, de acuerdo con el acta de la Tercera Sesión Ordinaria del Comité Coordinador del año 2018, señaló la entonces titular de la Secretaría de la Función Pública que:
Para su elaboración se revisaron las mejores prácticas a nivel internacional, nacional y específicamente de las entidades federativas que cuentan con este tipo de instrumentos, de tal suerte que, con los Lineamientos, los entes públicos de los tres órdenes de Gobierno podrán fomentar e implementar las acciones necesarias con el finde orientar el criterio que deberán observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Con lo anterior, se puede observar que quien realizó los lineamientos fue directamente la Secretaría de la Función Pública, es decir, un ente público sin participación ciudadana; de esta manera, quebranta el objetivo esencial del SNA, además de fundamentar su elaboración en el artículo 16 de la LGRA, cuando dicho artículo no menciona al CC, sino al SNA, es decir, a las instancias que lo integran y en donde tiene mayor oportunidad de participar la ciudadanía.
Pese a que en la sesión estuvieron presentes las personas titulares de la Secretaría de Función Pública, que fue quien realizó y presentó los lineamientos; la Auditoría Superior de la Federación; el Consejo de la Judicatura; el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la persona que presidia en ese momento el CC y quien es el representante de la Sociedad Civil, ninguno de ellos realizó algún comentario, de hecho, el acuerdo fue aprobado por unanimidad:
Acuerdo Act-Cc-Sna/13/09/2018.10
Se aprueba por unanimidad el Acuerdo por el cual se dan a conocer los Lineamientos para la emisión del Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y se instruye al Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, a fin de que se realice las gestiones necesarias para la publicación del acuerdo y su anexo respectivo en el Diario Oficial de la Federación.
Este acuerdo fue publicado el 23 de octubre de 2018 con la siguiente fundamentación:
El Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, con fundamento en los artículos 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2, fracciones I, VII y VIII; 5, segundo párrafo; 6, 8, 9, fracciones VII y IX, 35, fracción II de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, así como 6 y 16 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. (Resaltado propio)
Los lineamientos, en su numeral Segundo, mencionan que es obligatorio para los entes públicos de todos los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).
Podemos apreciar que son emitidos por el CC, no por el SNA, y que hay un error, ya que señalan a los artículos 6 y 16 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, sin embargo, son de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que, como ya se mencionó, en el artículo 16 hace referencia al SNA, no al CC, y, además, son obligatorios los lineamientos para todos los niveles de gobierno.
Por lo cual se tiene un acuerdo aprobado por unanimidad, que contradice la LGRA y va en contra del espíritu del SNA, y que es obligatorio para todos los niveles de gobierno.
Nuevamente fue excluida la sociedad civil en la participación de los lineamientos y, más grave aún, fue excluida dentro de un sistema que se constituyó para que fuera la piedra angular la participación ciudadana, y a todo esto, el CPC nacional, hasta la fecha, no se ha pronunciado respecto a esta transgresión de la normatividad, que conllevo a la exclusión de la sociedad civil.
VII. Consecuencia de la emisión de los lineamientos en contra de la ley general de responsabilidades administrativas
Los lineamientos se realizaron en contra de la normatividad que se promulgó para darle vida al SNA, incluso, contradice el espíritu del Sistema Nacional Anticorrupción, dejando fuera la participación ciudadana.
En este contexto, se publicó el 8 de febrero de 2022 en el Diario Oficial de la Federación el Código de Ética de la Administración Pública Federal; dentro de sus fundamentos se encuentran los numerales primero, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno del acuerdo por el que se dan a conocer los lineamientos para la emisión del Código de Conducta y se refieren al artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas
A pesar de estas irregularidades, se acaba de emitir el Código de Ética y, por lo mismo, actualmente están las dependencias federales en la Constitución o actualización de sus códigos de conducta, y resulta difícil establecer si se han iniciado las denuncias ante los comités de ética y ante los órganos internos de control de las dependencias federales por incumplimiento del Código de Ética.
También es cierto que el artículo sexto transitorio del mismo Código de Ética establece: “Los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Código de Ética, se sujetarán a las disposiciones vigentes al momento de haberse iniciado el procedimiento respectivo”.
Por lo tanto, los procedimientos que se hayan iniciado conforme al Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal seguirán su curso, aunque este código también se realizó con base en los lineamientos emitidos por el CC, por lo cual también están en contra de la LGRA, por lo que se deberían analizar todos los procesos en donde la causa principal sea por la violación del Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal o, en su caso, los códigos de conducta de los entes públicos que se hayan basado en dichos lineamientos, ya que se habrían fundado en lineamientos que violan la LGRA.
VIII. Conclusiones
PRIMERO. La participación ciudadana en el Sistema Nacional Anticorrupción se originó por los compromisos internacionales y por la falta de confianza de la sociedad civil en su gobierno.
SEGUNDO. El Comité Coordinador aprobó por unanimidad los lineamientos para el Código de Ética excluyendo la participación de la sociedad civil y transgrediendo la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
TERCERO. El Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal, de donde se basaron varios códigos de conducta, se fundaron en los lineamientos que aprobó el Comité Coordinador que van en contra de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, teniendo que revisar los procedimientos que se fundaron en dichos ordenamientos jurídicos.
CUARTO. El Código de Ética de la Administración Pública Federal se basó y fundamentó en los lineamientos que aprobó el Comité Coordinador, los cuales contravienen a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
QUINTO. Falló el mecanismo de participación de la Sociedad Civil para que pudieran aportar elementos a los lineamientos generales que sirvieran de base para el Código de Ética de la Administración Pública Federal de donde derivarán los códigos de conducta de los entes públicos federales.
