Introducción

La voz ‘ética’ proviene del griego ethos, que significa “modo de ser” o “carácter” (^{Cortina, 1998}). Así, el ethos se refiere al modo de ser o carácter de una persona o grupo, que son adquiridos como resultado de poner en práctica unas creencias, costumbres o hábitos que considera buenos. Por lo tanto, la ética es un saber normativo, es decir, un saber que busca orientar las acciones de los seres humanos; es una reflexión sobre los principios de responsabilidad subjetiva en la conducta de los individuos (^{Izquierdo, 1997, p. 313}).

Como parte de la filosofía, la ética es un saber que se construye con rigor conceptual y metodológico. Como reflexión acerca de las cuestiones morales, despliega conceptos y argumentos que permiten la comprensión de la dimensión moral de la persona humana (^{Cortina y Martínez, 2008}).

Toda sociedad, para permitir la convivencia, requiere de reglas que indiquen lo que está bien y mal, lo que debe hacerse y lo que debe evitarse. La ética busca definir cuáles serían esas reglas ideales y, en función de ello, en su caso, juzgar la realidad existente (^{Villoria, 2007, p. 3}). Esta situación se objetiviza en múltiples creaciones culturales del hombre; un ejemplo representativo es el derecho y las demás instituciones sociales que poseen fuerza normativa, pero también el arte, la religión o la ciencia, por lo que puede señalarse una naturaleza multidisciplinaria de la ética (^{Rodríguez, 2006}).

Un ejemplo de lo arriba expuesto es la noción de derechos humanos. Todo ser humano, por el hecho de serlo, tiene derechos frente al Estado. El Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer lo que se conoce como derechos humanos (^{Nikken, 1994}). Como señala Adela Cortina: “Los derechos humanos son un tipo de exigencias -no de meras aspiraciones-, cuya satisfacción debe ser obligatoria legalmente y, por tanto, protegida por los organismos correspondientes” (^{2010, p. 249}).

De esta forma, los derechos humanos no dependen de su reconocimiento por el poder político estatal, ni son sus concesiones, ya que en los sistemas de gobierno modernos el poder político debe ejercerse a favor de los derechos de la persona. En consecuencia, los derechos humanos implican obligaciones para el Estado y solamente el Estado puede violarlos (^{Nikken, 1994}).

Sin embargo, y además de los derechos humanos, la ética en el espacio público apoya un ambiente de confianza, certidumbre y convivencia para que las reglas comunes sean definidas y cumplidas por los diferentes actores de la vida social. La ética pública está vinculada a la administración pública mediante la regulación y la gestión de los asuntos públicos, ya que comprende el espacio de las instituciones que tienen a su cargo la vertiente productiva de la sociedad civil. La administración pública, como actividad organizadora del Estado y con un papel intermediario entre el gobierno y la sociedad, tiene un ethos que privilegia el interés público y la equidad social.

Desde el origen de la administración pública, entendida como disciplina, el tópico de los valores se dio, las más de las veces, como un tema implícito, mientras algunos autores destacaban la importancia de considerar los valores como parte del ejercicio público y, por lo tanto, como un elemento relevante del campo disciplinario. La administración pública, a lo largo de su desarrollo teórico, en diferentes momentos ha privilegiado el uso de algún valor o valores, que integran un ethos que prescribe un conjunto de hábitos, creencias y costumbres, que se materializan en conductas deseables, que hacen única y diferente la administración pública (como objeto de estudio), en relación con otras manifestaciones de la vida social.

El ethos de la administración pública abarca capítulos relacionados con los planes, las políticas públicas, los programas y presupuestos, debido a que son los instrumentos para la obtención de los objetivos públicos. Este ethos también prescribe perfiles de puestos y valores que deberán guiar la conducta de los servidores públicos. Asimismo, implica comportamientos de integridad ética y moral de los servidores públicos a partir del marco jurídico establecido.

El tema del ethos en el desarrollo de la administración pública es tan antiguo como la actividad instrumentadora del poder político, así lo muestran dos ejemplos representativos. El primero de ellos se remonta a la China imperial, con la obra de Confucio (551-479 a. C.), a quien se le reconoce por haber sido el maestro de moral en una época íntimamente ligada a las normas y los gobernantes, así como al ejercicio de la función pública.

Confucio reunió a un grupo de discípulos provenientes de distintos principados para formarlos de manera adecuada en el buen gobierno (^{Dimock y Dimock, 1967, p. 15}). La doctrina de Confucio se resume en una serie de siete mandatos que deberían ser los principales deberes y obligaciones de todo hombre de gobierno, es decir, un ethos basado en el valor del honor.

El segundo ejemplo lo tomamos de la obra de ^{Bonnin (1834)}, para quien la ciencia de la administración moderna representó un nuevo campo del saber humano que ofrecía designios útiles, razonamientos virtuosos, juicios adecuados “y la propensión al bien, que dan a la Administración la preferencia sobre las leyes presentándola bajo un aspecto más importante y ventajoso, más imperioso y dulce” (^{1834, p. 132}), es decir, un ethos basado en la noción de utilidad.

El ethos de la administración pública es el conjunto de creencias, costumbres, principios y valores que guían el comportamiento de las personas y organizaciones en el sector público. Incluye conceptos como eficiencia, responsabilidad, transparencia, imparcialidad, capacidad de respuesta y bien público. Este ethos supone que el sector público existe para servir a los intereses de la comunidad en general y que debe operar con integridad, justicia y con el consentimiento de la ley.

En este artículo afirmamos que la administración pública en los siglos XX y XXI se ha presentado como una ciencia axiológica que prescribe cinco diferentes ethos, los cuales se encuentran en función de los valores que, en un momento dado, se han considerado fundamentales para el diseño y la puesta en marcha de las acciones del poder político estatal. Por ello, el texto se desarrolla en seis apartados. En el primero se describe el ethos de la “eficacia” de Woodrow ^{Wilson (1985)}. En el segundo se aborda el ethos “burocrático” de Max Weber (1944), que fue un modelo basado en los principios de jerarquía, meritocracia, control centralizado, que estableció reglas y pautas. Dos autores que tuvieron una mayor aportación al ethos del servicio público desde este enfoque fueron ^{Appleby (1945)} y ^{Waldo (1948)}, con ideas que, aunque no fueron dominantes, abrieron temas de investigación posteriores.

En el tercer apartado se destaca el ethos de la “equidad social” en la nueva administración pública (NAP), impulsado por ^{George Frederickson (1977}; ¹⁹⁸⁰⁾ y sus colegas, como resultado de un período complejo en Estados Unidos. En el cuarto apartado se define el ethos “empresarial” de la reinvención del gobierno como estandarte de la nueva gerencia pública (NGP) en los libros de ^{Osborne y Gaebler (1992)} y ^{Barzelay y Armajani (1992)}, quienes defendían un “modelo de mercado” con valores utilitarios y atención a clientes, en lugar de ciudadanos.

En el quinto apartado se aborda el ethos de “creación del valor público”, impulsado por ^{Bozeman (2002}; ²⁰⁰⁷⁾, ^{Moore (1995)}, ^{Meynhardt (2009}; ²⁰¹⁴⁾ y ^{Benington (2011)}, entre otros, que se materializa en la propuesta del nuevo servicio público (NSP) promovida por ^{Denhart y Denhart (2000}; ²⁰¹⁰; ²⁰¹⁵⁾, quienes sostienen la transcendencia de la creación de valor público en los servicios públicos de acuerdo con las necesidades y las demandas de los ciudadanos. Por último, en el sexto apartado se presenta un cuadro comparativo de los cinco ethos de valor público en la administración pública, que es una interpretación axiológica en el campo disciplinario.

Ethos de la eficiencia en la administración pública tradicional: Wilson

A finales del siglo XIX, Woodrow ^{Wilson (1985)} aconsejó que la administración pública mirara hacia el ámbito de los negocios, ya que “el campo de la administración es un campo de negocios” (^{1985, p. 209}). Para seguir este modelo, Wilson señaló que el gobierno debía establecer autoridades ejecutivas controlando esencialmente organizaciones jerárquicas y teniendo como meta el logro de la más confiable eficiencia. Este autor sostenía que las organizaciones públicas deberían buscar la mayor eficiencia posible en sus operaciones y que dicha eficiencia se lograría mejor a través de estructuras unificadas y en gran parte jerárquicas de gerencia administrativa (^{Wilson, 1985, p. 210}).

Wilson proponía que el estudio de la administración pública se enfocara no solo en los conflictos de personal, sino también en la organización y la administración general. Tal estudio debería considerar dos supuestos: primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente bien; segundo, “cómo puede hacer estas cosas legítimas con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de energía”. A Wilson le interesaban la eficiencia y la economía de las organizaciones, es decir, la productividad en su fórmula eficiente (^{Shafritz y Hyde, 1999, p. 53}) en la administración pública.

Para Wilson, el ethos de la administración pública debía ser la eficacia como principio rector de menor costo y mayores resultados en los asuntos públicos. Con Wilson, el estudio científico de la administración pública guía hacia el descubrimiento de principios nomotécnicos análogos al papel de las leyes en las ciencias exactas y la aplicación de tales principios administrativos aseguraría una mayor economía y eficiencia (^{Prats, 2005a, p. 140}).

Las ideas de Wilson eran consistentes con el pensamiento de los empresarios de la época en relación con el ethos de la eficiencia. ^{Frederick W. Taylor (1923)} empleó una “gerencia científica” para tratar de aprender, a través de estudios detallados de “tiempos y movimientos”, exactamente cómo se podría mejorar el proceso productivo (^{Shafritz y Hyde, 1999, p. 57}). Otros teóricos de la administración pública como ^{White (1926)} y ^{Willoughby (1927)} centraron la atención en la construcción de estructuras organizativas que operarían con alta eficiencia.

Debemos resaltar “Notes on the Theory of Organization” de ^{Luther Gulick (1937)}, notas que son reconocidas como la aplicación categórica del enfoque de “principios” a las organizaciones administrativas (^{Shafritz y Hyde, 1999}). Para Shafritz y Hyde, Gulick contribuyó al establecimiento de una distinción crítica en la administración pública ortodoxa: el estudio de la gestión y la administración se enfocó en la relevancia de la administración directiva (^{Shafritz y Hyde, 1999, p. 159}). Desde que Gulick estaba desarrollando su enfoque científico tropezaría con la resistencia del enfoque de las relaciones humanas, que a larga lo sustituiría.

Ethos burocrático: los valores de la dominación racional de Weber

El análisis de la burocracia de Max Weber publicado originalmente en 1922 continúa siendo la declaración del tema con mayor influencia teórica y es, al mismo tiempo, el punto de partida de todos los análisis posteriores. Según ^{Weber (1999)}, el ethos del servicio público se caracteriza por un sentido del deber y devoción al bien público, con un alto grado de experiencia y profesionalismo (^{Shafritz y Hyde, 1999, p. 61}).

^{Weber (1999)} creía que los servidores públicos deben guiarse por un sentido de imparcialidad, objetividad y racionalidad en la toma de decisiones, más que por consideraciones personales o políticas. También enfatizó la importancia de las reglas, los procedimientos y las organizaciones formales para garantizar que la administración pública sea eficiente, profesional, transparente y responsable.

En resumen, para Prats, el modelo burocrático puede caracterizarse como:

El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los cargos se encuentran jerárquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mérito; que la realidad en la que la Administración opera puede ser plenamente conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que estas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicación de los planes y las normas, y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados, y que corresponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su definición […] (^{Prats, 2005b, p. 150}).

Hasta la mitad de la década de 1970, las reformas administrativas se habían inspirado en el modelo burocrático weberiano, sobre cuyas bases se erigió la arquitectura institucional y procedimental del estado de derecho. El ethos burocrático de Weber tenía en su concepción la eficiencia como principio fundamental, pero se complementaba con las ideas de “racionalidad gerencial” y “racionalidad legal”, lo que implicaba la observancia de la ley en todo acto de la administración pública. Dicho modelo fue considerado el más correcto para el logro de (1) la eficacia y la eficiencia de la acción administrativa como “racionalidad gerencial” y (2) el sometimiento pleno de las administraciones públicas al derecho como fuente de “racionalidad legal” (^{Weber, 1999, pp. 117-125}).

El modelo burocrático inspiró la construcción del llamado “estado administrativo”, proclamado por ^{Waldo (1948)}, y fue el paradigma en el que se desarrolló tanto el movimiento de las ciencias administrativas como el del derecho administrativo (^{Waldo, 1948}). De acuerdo con Prats, debe considerarse que la demostración del supuesto valor universal del modelo burocrático viene de antes.

[…] las críticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del Estado, unida a la crisis democrática de la delegación, la percepción cívica de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias, la irrupción de las nuevas tecnologías, el primer impulso de la globalización y, con todo ello, el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hicieron necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias (^{Prats, 2005b, p. 151}).

En contraste con el uso de la eficiencia como el único criterio para la evaluación del desempeño administrativo, se podrían emplear otros criterios, tales como el interés público, la equidad social, el valor público y la capacidad de respuesta a las preocupaciones de los ciudadanos. Sin embargo, estas voces fueron alternativas y/o, en el mejor de los casos, un contrapunto, ya que en los campos emergentes de la administración pública se movió firmemente a través de las ideas de “política y administración”, “gerencia científica”, “gerencia administrativa” y “gestión burocrática”.

La administración burocrática presupone un ethos del servicio público conformado por un conjunto de principios y valores públicos. Se trata de una noción dinámica e intemporal, que aparece y se construye en un período histórico determinado. El ethos burocrático, con sus valores propios, respondió a la reacción frente a la administración patrimonialista del Antiguo Régimen, y se encontraban en la génesis del Estado moderno. La administración burocrática constituye un “discurso de integridad”, un sistema destacado que trata de explicar el contenido y el alcance de la ética pública en una circunstancia específica (^{Longo, 2007, p. 1}).

Estos planteamientos retoman la idea de racionalidad administrativa, que se define como el ordenamiento y la sistematización de los procesos y procedimientos orientados a la consecución de resultados eficientes. Dicha racionalidad es un indicador de la forma en que los medios de la administración pública permiten organizar las capacidades individuales y colectivas para que sean aprovechadas para el desarrollo productivo de las organizaciones de la sociedad (^{Uvalle, 2003, p. 106}). No obstante, en el ethos burocrático no predomina el interés público como guía de las acciones de los servidores públicos debido a que es más dominante la idea del apego a la “racionalidad legal”.

En este ethos burocrático, el Estado es el actor fundamental para la regulación de todos los procesos de la vida social. En su momento, esta situación le dio al poder político rasgos autoritarios y el ejercicio del control del aparato burocrático, a través de reglamentos con los que la organización estatal impuso límites y demarcaciones a las actividades de los actores sociales, apareciendo como la exclusiva defensora del orden político y de la regulación económica y social.

El burócrata, en este contexto, es un experto técnico y amoral que trata los fines como algo ya dado, y cuya principal preocupación es solamente la dirección racional de los recursos humanos y materiales con el fin de alcanzar dichos objetivos preestablecidos con la máxima eficiencia posible; por ello, se consideran atributos del burócrata la adhesión a los procedimientos, la aceptación de la obediencia y la autoridad, la abnegación frente a los entusiasmos personales morales y el compromiso con los fines de la función pública (^{Du Gay, 2012, p. 90}).

En este modelo se promovía para el empleado público una ética que no planteaba debates ni críticas, ya que bastaban la lealtad institucional, la profesionalidad, la obediencia y respeto a las órdenes recibidas.

Ethos de la equidad social: la propuesta de la nueva administración pública de Frederickson

Un tercer ethos fue el de la equidad social, cuyo fin fue contrarrestar los efectos de las desigualdades sociales prevalecientes en la década de 1970 y, en particular, los nocivos efectos de la guerra de Vietnam en Estados Unidos. El artículo de ^{George Frederickson (1977)}, “Hacia una nueva administración pública”, reclamaba la equidad social en el desempeño y la prestación de los servicios públicos. De diversas maneras, Frederickson ejemplificó el movimiento a favor de una “nueva administración pública” (NAP). En este modelo, “la administración pública respondería más al público, sería más prescriptiva, más orientada al ciudadano y más normativa, también sería más científica” (^{Frederickson, 1983, p. 20}).

Para ^{Shafritz y Hyde (1999, p. 609)}, la nueva administración pública reclamaba un administrador público activo, consciente y entusiasta, con un deseo de promover la equidad social, que reemplazara al tradicional burócrata ambiguo, objetivo, neutral y materialista. Aunque pocos atendieron ese llamado, muchos discutieron sus alcances.

^{Frederickson (1983)}, como representante de la NAP, se preguntaba ¿qué es, entonces, la administración pública? y ¿cuáles son los objetivos y la filosofía de la administración pública? La respuesta fue muy contundente para su época:

La respuesta clásica siempre ha sido: la dirección eficaz, económica y coordinada de los servicios públicos antes mencionados. La atención siempre se ha enfocado en la administración de máximo nivel (el gobierno de la ciudad, por ejemplo) o los servicios auxiliares básicos (presupuesto, organización y gerencia, análisis de sistemas, planificación, personal, compras). La filosofía de la administración pública es casi siempre lograr una mejor dirección (más eficaz o económica). La NAP agrega la equidad social a los objetivos y filosofía clásicos. La administración pública convencional o clásica pretende responder alguna de estas preguntas: (1) ¿cómo podemos ofrecer más o mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)? o (2) ¿cómo mantener nuestro nivel de servicios, gastando menos dinero (economía)? La NAP añade esta pregunta: ¿fomenta este servicio la equidad social? (^{Frederickson, 1983, p. 20}).

Para ^{Frederickson (1983)}, el ethos de la equidad social trata de identificar aquellos valores dominantes y buscar los medios gubernamentales por los cuales dichos valores pueden ser alcanzados en un momento determinado. Por ello, se oponía a que las teorías administrativas fueran modelos al margen de valores, ya que la neutralidad de los administradores públicos era una falacia. Problemas públicos como la opulencia y la pobreza, el empleo y el desempleo, la salud y la enfermedad, la cultura y la ignorancia no pueden estar al margen de los valores públicos. “Una administración pública que no trabaje en cambios tendientes a remediar esa privación, probablemente acabará por ser utilizada para oprimir a los desfavorecidos” (^{1983, p. 54}).

Frederickson se preguntaba si puede existir una administración pública sin valores. A lo que responde de modo contundente:

Un compromiso fundamental para con la equidad social implica que la nueva administración pública intenta remediar la queja de Dwight Waldo, según la cual esta especialidad nunca ha reconciliado las consecuencias teóricas de la participación en “política y la elaboración de lineamientos para la acción”. La dicotomía de la formulación de políticas y la administración carece de respaldo empírico pues resulta obvio que los administradores elaboran y ejecutan las políticas. El continuo “formulación de políticas-administración” tiene más firmeza empírica, pero no logra responder el cuestionamiento teórico. La nueva administración pública trata de responderlo de este modo: los administradores no son neutrales. Deben estar comprometidos tanto con la buena administración como con la equidad social y esos son sus valores, sus metas o filosofías (^{Frederickson, 1983, p. 22}).

Para ^{Frederickson (1983)}, en el ethos de la equidad social los valores serían ejercidos por organizaciones sin fines de lucro, humanistas, descentralizadas, democráticas y capaces de proporcionar imparcialmente los servicios públicos. Una nueva administración pública debería tratar de diseñar, organizar o crear organizaciones activas que inspirarían esas normas y valores. Tal vez debe desarrollarse un “nuevo paradigma que reoriente al hombre” (^{1983, p. 68}).

El ethos de la equidad social es un enunciado que contempla un conjunto de preferencias de valores, formas de diseño organizacional y de práctica administrativa humanística. Una premisa de este ethos es que la administración pública trate con equidad y sin discriminaciones a todos los ciudadanos.

La equidad social exalta la igualdad en los servicios del gobierno. La equidad social propugna la responsabilidad de los administradores públicos en las decisiones y el cumplimiento del programa. La equidad social pone de relieve el cambio en la conducción de los asuntos públicos. La equidad social insiste en la ductilidad a las necesidades de los ciudadanos antes que a las de las organizaciones públicas. La equidad social […] debe ser interdisciplinaria, aplicada, de índole práctica y teóricamente sólida (^{Frederickson, 1983, p. 80}).

En suma, una adhesión fundamental al ethos de la equidad social implicaba que la administración pública debería participar activamente en la transformación de esta. La administración pública trataba de transformar las políticas, los procesos y las estructuras que estorban sistemáticamente la equidad social. “La administración pública debe trabajar igualmente por fomentar los cambios que favorezcan sus propósitos: buena administración, eficiencia, economía y equidad social” (^{Frederickson, 1983, p. 85}).

Ethos empresarial: las ideas de Osborne, Gaebler y Barzelay en la nueva gerencia pública

El ethos empresarial proveniente de los teóricos de la nueva gerencia pública (NGP) buscó ofrecer soluciones a los retos planteados por la situación económica del mundo. Como respuesta, se impulsaron las estrategias de privatización, desregulación y desmantelamiento del aparato público para resolver, en gran medida, la crisis fiscal del Estado. Este ethos pretendía imponer en la administración pública valores de un modelo de mercado a los asuntos públicos, a partir de la idea de que el gobierno podía tener un espíritu empresarial, basado en la tesis de que “no debía remar”, sino “dirigir” el barco.

En 1994, académicos estadounidenses asociados a la Academia Nacional de Educación de Administración Pública identificaron un “grupo de ideas y símbolos” que denominaron “nueva gerencia pública”. Inspirados en libros como Reinventing Government (Reinventando el gobierno), de ^{Osborne y Gaebler (1992)} y Breaking Through Burocracy (Atravesando la burocracia), de ^{Barzelay y Armajani (1992)}, dijeron que la nueva gerencia pública abarcaba “nuevas formas de hacer los negocios del público”, impulsada principalmente por especialistas en políticas y por prácticas experimentales por los gobiernos estatales y locales y que pronto se intentaron en el ámbito federal (en la administración Clinton).

Para ^{Shafritz y Hyde (1999)}, Reinventing Government decretaba la bancarrota de la burocracia y, mediante un decálogo de espíritu empresarial, anunciaba la solución para transformar al gobierno (^{Shafritz y Hyde, 1999, p. 921}). Por su parte, ^{Denhardt y Denhardt (2000)} anotan que la nueva gerencia pública se refiere a un grupo de ideas y prácticas que buscan, en esencia, utilizar métodos y herramientas del sector privado y enfoques comerciales en el sector público.

Si bien, desde los tiempos de Wilson se han hecho llamados a “administrar el gobierno como un negocio”, la versión actual de este debate implica algo más que el uso de técnicas comerciales. La NGP se había convertido en un modelo normativo, de señalización de un cambio profundo en la forma en que pensamos el papel de los administradores públicos, la naturaleza de la profesión, y cómo y por qué hacemos lo que hacemos (^{Denhardt y Denhardt, 2000, p. 13}). El ethos empresarial de la NGP tenía como supuestos un conjunto de valores empresariales y de mercado que hasta entonces no eran dominantes, aunque se encontraban presentes en los paradigmas de la administración pública.

Durante la última década, la NGP (incluyendo el movimiento de reinvención del gobierno y el nuevo gerencialismo) literalmente se expandió en el mundo. El tema común en la mirada de aplicaciones de estas ideas había sido el uso de mecanismos de mercado y su terminología, en la cual la relación entre el gobierno y sus clientes se entiende basado en el interés propio, involucran transacciones similares a las que ocurren en el mercado. Se insta a los gerentes públicos a “dirigir, no remar” sus organizaciones, y se les desafía a encontrar formas nuevas e innovadoras de lograr resultados o de privatizar funciones previamente proporcionadas por el gobierno (^{Denhardt y Denhardt, 2000, p. 549}).

La nueva gerencia pública abogó por cambios adicionales en los participantes, propósitos, medios y políticas de gobierno. Creía que los participantes vendrían a incluir alianzas y colaboración, en lugar de fragmentación y descentralización, para la toma de decisiones. Los ciudadanos estarían empoderados, en vez de ser simplemente pasivos objetos de las iniciativas gubernamentales (^{Lynn, 2010, p. 72}).

Mientras, la administración pública contemporánea exigía la declaración de un discurso ético que preservando aquellos valores los combinara con otros nuevos de corte empresarial, ajenos al discurso de integridad de la burocracia. Estos valores emergentes implican la asunción del tránsito de un modelo ético basado en garantizar los derechos de los ciudadanos frente al Estado hacia otro, el ethos empresarial, cuyo propósito central es garantizar a los ciudadanos el derecho a un Estado capaz de responder a los retos colectivos de nuestros días (^{Longo, 2007, p. 6}), mediante un modelo de mercado con clientes, competencia y valores de corte eficiente, eficaz y económico.

Bill Clinton, presidente de Estados Unidos de 1993 a 2001, decidió respaldar este esfuerzo. Empleó gran parte de su trabajo en la transformación del aparato gubernamental (^{Osborne y Gaebler, 1994}) a fin de reducir los costos del gobierno, impulsar laboratorios de “reinvención del gobierno” y fomentar acciones tendientes a la reducción del enorme déficit fiscal de ese país. La propuesta de reinvención del gobierno se fundamentó en diez principios, a saber: 1) gobierno catalizador; 2) gobierno competitivo; 3) gobierno inspirado por misiones; 4) gobierno orientado hacia los resultados; 5) gobierno orientado hacia los clientes; 6) gobierno empresarial; 7) gobierno descentralizado; 8) gobierno de la comunidad; 9) gobierno previsor, y 10) gobierno orientado al mercado (^{Santana y Negrón, 1995, pp. 54-57}).

La puesta en marcha del ethos empresarial supuso la irrupción de nuevos valores en la administración pública como la eficiencia, la eficacia y la economía (las tres E), que tendrían una gran importancia, por encima de valores como la equidad y la justicia sociales; también privilegiaba al cliente y la competencia. En general, una administración pública limitada en su actuar sin importar los grandes problemas sociales.

El ethos empresarial tuvo una vida corta en la línea del tiempo del ethos de la administración pública, aunque tuvo enormes repercusiones, sobre todo en los países anglosajones que lo adoptaron e impulsaron. El fracaso de la nueva gerencia pública y el ethos empresarial abrió paso a nuevas aportaciones teóricas, que se constituyen como el ethos del valor público.

Ethos de valor público: Bozeman, Moore, Meynhardt, Benington, Denhart y Denhart en el nuevo servicio público

Ethos del valor público probablemente no sea el nombre más apropiado, pero este término nos aproxima a las ideas de los autores que lo representan, ya que se basa en valores como el interés público, la creación de valor público, la importancia de los ciudadanos y la prestación de servicios públicos como elementos que amplían la noción de democracia. El nuevo servicio público propone un ethos del servicio público que se distingue del ethos empresarial y de los supuestos de la nueva gerencia pública.

Para ^{Bryson et al. (2014)}, el valor público distingue entre (1) valores públicos, que son cuantiosos (Van Wart, 1998; ^{Bozeman, 2002}; ^{Bozeman, 2007}; ^{Jorgensen y Bozeman, 2007}; ^{Meynhardt, 2009}; ^{Andersen et al., 2012}); (2) la creación de valor público, definido como aquello que el público valora, lo que es bueno para el público, incluida la ampliación a la esfera pública, o ambos, de acuerdo con la evaluación de varios criterios de valor público (^{Benington y Moore, 2011}; ^{Stoker, 2006}; ^{Alford, 2008}; ^{Alford y O’Flynn, 2009}), y (3) la esfera pública, en la que se desarrollan y juegan los valores públicos y el valor público (^{Benington, 2011}).

En este artículo citamos a cuatro autores clave en la creación del ethos del valor público, ^{Barry Bozeman (2007)}, ^{Mark Moore (1995)}, ^{Timo Meynhardt (2009)} y ^{John Benington (2011)}, para ubicar las contribuciones de estos. Ellos pueden ser considerados precursores del movimiento del nuevo servicio público (^{Kalambokidis, 2014, pp. 445-456}), impulsado por los trabajos de ^{Denhardt y Denhardt (2000}; ²⁰¹⁰; ²⁰¹⁵⁾.

En primer lugar, Bozeman realiza una aproximación teórica de los valores públicos. Voz destacada en el estado del arte sobre valores públicos, ^{Bozeman (2007)} se centra en el nivel político o social. Escribe:

Los valores públicos de una sociedad son aquellos que brindan un consenso normativo sobre: 1) los derechos, beneficios y prerrogativas a los que los ciudadanos deberían (y no deberían) tener derecho; 2) las obligaciones de los ciudadanos con la sociedad, el Estado, y entre sí; y 3) los principios en los que deben basarse los gobiernos y las políticas (^{2007, p. 17}).

Para lograr valores públicos, que se operacionalizan en función de un conjunto de criterios, es necesario que los procesos políticos y la cohesión social sean suficientes para garantizar una comunicación y un procesamiento efectivos de los valores públicos, y que exista suficiente transparencia para permitir que los ciudadanos emitan juicios informados (^{Bozeman, 2002}; ^{Bozeman, 2007}; ^{Kalambokidis, 2014}).

Para ^{Bryson et al. (2014)}, “la creación de valor público es la medida en que se cumplen los criterios de valores públicos, donde estos son una combinación de medidas de entrada, proceso, salida y resultado”. Según ^{Bozeman (2007)}, los valores públicos son, por lo tanto, medibles, aunque claramente puede haber desacuerdos sobre la manera en que deben conceptualizarse y medirse los valores. Una implicación es que los analistas, los ciudadanos y los responsables de la formulación de políticas deberían centrarse en qué son los valores públicos y en las formas en que las instituciones y los procesos son necesarios para forjar acuerdos y alcanzar los valores públicos en la práctica (^{Davis y West, 2009}; ^{Moulton, 2009}; ^{Jacobs, 2014}; ^{Kalambokidis, 2014, p. 445}).

No obstante, Bozeman guarda silencio respecto al papel del sector sin fines de lucro y, en menor medida, a la idea de esfera pública en general. Asimismo, se abstiene de hablar acerca de los derechos, las responsabilidades o los pesos que se otorgarán a los no ciudadanos, y del papel y la importancia del poder en las disputas por los valores públicos (^{Bryson et al., 2014, p. 449}). La propuesta de ^{Bozeman (2007)} sobre los valores públicos es un arranque en el ethos de la administración pública.

En segundo lugar, Moore pretende explicar la forma en que se crea “valor público”. Mientras ^{Bozeman (2007)} se enfoca en el nivel político o social, ^{Moore (1995, pp. 52-55)} se centra en los administradores públicos. ^{Moore (1995)} concibió inicialmente el valor público como el equivalente en gerencia pública del valor para los accionistas. Busca tanto una retórica persuasiva como un enfoque para discernir, defender y lograr valor público, o lo que él llama “creación de valor público”.

El valor público resulta principalmente del desempeño del gobierno, por lo que la visión de Moore de la creación de valor público es más limitada que en gran parte de la literatura posterior (^{Bryson et al., 2014, p. 449}). El valor público como lo concibió ^{Moore (1995)} sigue teniendo reminiscencias del ethos empresarial y la nueva gerencia pública.

Moore cree que los ciudadanos quieren de sus gobiernos alguna combinación de lo siguiente que en conjunto abarque el valor público: (1) burocracias públicas orientadas al servicio de alto desempeño, (2) organizaciones públicas que sean eficientes y efectivas para lograr los resultados sociales deseados, y (3) organizaciones públicas que operan de manera justa y equitativa, y conduzcan a condiciones justas y equitativas en la sociedad en general. Si bien la definición de valor público de Moore es más vaga que la de Bozeman, destaca valores públicos razonablemente específicos: eficiencia, eficacia, resultados social deseados y políticamente sancionados, justicia procesal y justicia sustantiva (^{Bryson et al., 2014, p. 449}).

^{Moore (1995)} argumentaba que los gerentes públicos deben usar una estrategia que tiene que: 1) estar dirigida a lograr que sea sustancialmente valiosa, es decir, debe constituir lo público; 2) ser legítima y políticamente sostenible, y 3) ser factible operacionalmente en lo administrativo (^{1995, pp. 22-23}). Para ^{Alford y O’Flynn (2009, p. 449)}, “equivale al éxito gerencial en el sector público con la remodelación de las empresas del sector público de manera que aumenten al público tanto a corto como a largo plazo”. Requiere una “imaginación inquieta y que busque valor” (^{Benington y Moore, 2011, p. 3)}. Por ello, ^{Moore (1995)} se dirigía principalmente a futuros gerentes en una sociedad democrática y secundariamente a los líderes.

Pareciera que, en realidad, ^{Moore (1995)} y sus seguidores imitan la misma racionalidad económica que buscan resistir. Desde su punto de vista, plantear el valor público como un análogo del valor de los accionistas, ver el compromiso democrático en términos principalmente instrumentales y considerar el valor público como algo que se produce limitan sus alcances teóricos y prácticos.

Los servidores públicos pueden ser, sin saberlo, agentes de “reducción de la democracia” (^{Crenson y Ginsberg, 2002}). ^{Moore (1995)} no logra superar los supuestos del “valor público” de su herencia empresarial, pero da orientaciones para aplicarlo en ambientes más democráticos y con un papel importante de los ciudadanos.

En tercer lugar, ^{Meynhardt (2009)} explica el valor público mediante valores públicos. Para ^{Bryson et al. (2014)}, Meynhardt propone un enfoque importante, pero mucho menos conocido. Cree que el valor público se construye a partir de “valores que caracterizan la relación entre un individuo y la ‘sociedad’, que definen la calidad de la relación” (^{Bryson et al., 2014, p. 450}).

Tal calidad de la relación es evaluada subjetivamente por los individuos, pero cuando esta evaluación tiene un peso intersubjetivo se vuelve objetiva y puede alcanzar el requisito de un consenso normativo razonable, propuesto por Bozeman (2005). ^{Meynhardt (2009)} supone que el valor público es para el público cuando se trata de “evaluaciones sobre cómo las necesidades básicas de los individuos, grupos y la sociedad en su conjunto se ven influenciadas en las relaciones que involucran al público” (^{2009, p. 450}).

El valor público también tiene que ver con el valor del público, cuando se “obtiene de la experiencia del público” El valor público para Meynhardt también puede referirse a medidas de entrada, proceso, salida y resultado. Meynhardt postula cuatro dimensiones básicas (o categorías de contenido) del valor público estrechamente conectadas con una teoría psicológica de las necesidades básicas ampliamente citada (Epstsein, 1989, 1993, 2003) y relacionada con categorías en la economía del bienestar tradicional. Las categorías son: moral-ético, político-social, utilitario-instrumental y hedonista-estético. El “valor” que un individuo atribuye a una experiencia se basa en qué tan bien la experiencia satisface sus necesidades básicas evaluadas en relación con estas dimensiones. […] Las evaluaciones intersubjetivamente equivalentes son una medida amplia de la medida en que se ha creado o disminuido el valor público (^{Bryson et al., 2014, p. 450}).

^{Meynhardt (2009, p. 212)} ve la creación de valor público de forma múltiple: situado entre las relaciones del individuo y la sociedad; fundado en los ciudadanos; constituido por valoraciones subjetivas frente a necesidades básicas; activado, realizado en estados emocionales-motivacionales, y producido y reproducido en prácticas intensivas basadas en experiencia.

A diferencia de los enfoques de Bozeman (2005) y ^{Moore (1995)}, el de Meyhnardt no es prescriptivo; tiene una base predominantemente psicológica y enfatiza más la interpenetración de las esferas pública y privada. ^{Meyhnardt (2009)} presta poca atención a las instituciones y procesos supraindividuales involucrados en la creación de valor público. Sin embargo, al igual que Bozeman (2005) y ^{Moore (1995)}, ^{Meynhardt (2009)} considera el valor público como medible, en su caso, con respecto de las dimensiones que describe (^{Bryson et al., 2014, p. 450}). ^{Meynhardt (2009)} tiene una visión multidimensional de la creación de valor público, que también se basa en la experiencia y la práctica de los ciudadanos.

En cuarto lugar, ^{Benington (2011)} define lo que denomina “la esfera pública”. Más allá de los valores públicos y la creación de valor público, está la esfera pública. Benington concibe la esfera pública como “un espacio democrático” que incluye la “red de valores, lugares, organizaciones, reglas, conocimientos y otros recursos culturales que tienen en común las personas a través de sus compromisos y comportamientos cotidianos, y mantenida en fideicomiso por el gobierno y las instituciones públicas”. Es “lo que proporciona a una sociedad cierto sentido de pertenencia, significado, propósito y continuidad, y lo que permite a las personas prosperar y esforzarse en medio de la incertidumbre” (^{Benington, 2011, p. 43}). Cree que el público no está dado, no es estático, sino que debe construirse continuamente.

El valor público es necesariamente cuestionado y, a menudo, se establece a través de un proceso continuo de diálogo. Para Benington, la esfera pública es, por lo tanto, el espacio -psicológico, social, político, institucional y físico- dentro del cual se mantienen, crean o disminuyen los valores públicos y el valor público. El valor público incluye lo que se suma a la esfera pública. Si bien el propio Benington está comprometido con la democracia, tenga en cuenta que su definición ampliada de la esfera pública puede aplicarse a otras formas de gobierno (^{Bryson et al., 2014, p. 451}).

En suma, los analistas de los valores públicos buscan una variedad de fuentes de evidencia del significado del “público”, lo que espera y lo que es bueno para él. Las fuentes incluyen, por ejemplo, revisiones de literatura, legislación, normas y reglamentos y encuestas de opinión (^{Jorgensen y Bozeman, 2007}; ^{Bozeman, 2007}; ^{Jacobs, 2014}).

En esta narrativa del ethos del valor público aparecen las propuestas de ^{Denhardt y Denhardt (2000}; ²⁰¹⁰; ²⁰¹⁵⁾ sobre el nuevo servicio público, que a continuación se describen.

La administración pública en busca del ethos de valor público: una interpretación axiológica

La discusión sobre el ethos del servicio público nos lleva a definirlo como una forma de vida que incluye un conjunto de valores sostenidos por el individuo, junto con procesos y procedimientos organizacionales que dan forma y son moldeados por tales valores. Estos valores están consagrados en metas organizacionales dirigidas hacia intereses públicos, en lugar de privados o sectoriales. En una primera instancia, para ^{Rayner et al. (2011)}:

El ethos del servicio público es, por lo tanto, una función de la motivación y los valores individuales, como la honestidad y el altruismo, las reglas y procesos organizacionales que logran la rendición de cuentas y la imparcialidad, y las metas que mejoran el bien común. Por lo tanto, indica un sistema de creencias que puede explicar “por qué” los individuos están motivados por él, “cómo” brindan servicios públicos de acuerdo con sus valores y “qué fines” creen que respalda. Esta visión de la ética del servicio público es consistente con Pfiffner (1999, 541), quien argumenta que “una ‘ética del servicio público’ implica más que un comportamiento ético en el trabajo; también implica una dedicación al interés público y un compromiso con la misión logro” (^{Rayner et al., 2011, pp. 29-30}).

El ethos del servicio público ha transitado por cinco formas: eficientista, burocrática, equidad social, empresarial y de valor público, como se muestra en el Cuadro 1, en el que se resumen los ethos de la administración en la línea del tiempo, con sus representantes y principales valores.

Para ^{Rayner et al. (2011)}, las personas que trabajan en los servicios públicos están vinculadas, suscritas y motivadas por una ética de servicio público; es un determinado ethos en la administración pública. El ethos del servicio público se caracteriza por un conjunto de valores como la honestidad, la integridad, la responsabilidad, la probidad, así como un conjunto de procesos que implican la contratación y la promoción por méritos. Presupone que aquellos que suscriben este ethos se preocuparán por promover el interés público, como quiera que se defina, en lugar de los intereses privados (^{2011, p. 30}).

La administración pública se distingue de muchas formas de la administración privada. La administración pública está destinada a gestionar y optimizar el uso de los recursos públicos, que no pertenecen a nadie en particular, sino que son recursos de todos. Lo “público” es visto como aquello que es de todos y que, por lo tanto, debe ser cuidado con un enfoque público.

El adjetivo público marca una diferencia central, sobre todo, un talante ético. El fondo moral de esta idea es tan fuerte como su importancia para definir y comprender el cuidado de lo “público” a fin de que no sea motivo de corrupción, promovida por quienes desconocen esa frontera.

Según ^{Merino (2010)}, lo público permite establecer los límites éticos de la administración pública con la mayor sencillez: que lo común y lo que interesa a todos no se convierta en cosa privada ni se ponga al servicio de la utilidad propia; que lo que deba saberse no se oculte ni se vuelva secreto; que lo que debe ser accesible y abierto no se vuelva excluyente (^{2010, pp. 23-24}).

[…] que el adjetivo “público” compromete a quien lo usa con el interés colectivo, con el bien común de la comunidad a la que pertenece y también con la autoridad que de ella emana. Y nos dice también, sin matices, que lo público no está al servicio del interés individual de los poderosos (^{Merino, 2010, p. 24}).

En la administración pública, no basta con recordar la importancia de la competencia técnico-profesional, sino que es preciso también destacar la lealtad a la Constitución y a los derechos fundamentales como principio básico de conducta, o coadyuvar en el respeto a las personas. La eficacia, la jerarquía y la racionalidad son muy importantes dentro de la administración pública, pero no tienen valor en sí mismas; debe buscarse la eficacia por lealtad a la Constitución y para hacer reales los derechos reconocidos en ella a los ciudadanos; el respeto a los derechos y libertades fundamentales, así como a la dignidad de la persona humana y a su autonomía como persona. Aquí es donde se origina un nuevo ethos democrático (^{Villoria, 2000, 129}). El ethos democrático contempla valores como la equidad social, la preocupación real de la ciudadanía, la exploración de la participación de los ciudadanos y de los empleados públicos para mejorar los servicios públicos.

El ethos que los individuos perciben dentro de una organización depende de quienes son sus líderes y sus miembros (O’Toole, 1993) y será influido por los valores de quienes la suscriben (^{Chapman, 2000}). Se desarrollará con el tiempo y su carácter histórico ha sido bien documentado (^{Chapman, 1993}; ^{Horton, 2008}; ^{O’Toole, 1990}; ^{Plant, 2003}). La existencia continua del ethos dependerá de la medida en que las sucesivas generaciones de funcionarios públicos se adhieran a sus valores y normas, de modo que estos se internalicen y proporcionen una motivación intrínseca, en lugar de, por ejemplo, una recompensa material o el miedo a las sanciones (^{Rayner et al., 2011, p. 29}).

A la pregunta expresa ¿necesita la administración pública un ethos en el servicio público del siglo XXI?, la respuesta es afirmativa; lo necesita por la complejidad de problemas en la presente centuria. El siglo XXI ha traído cambios y desafíos significativos, incluidos la globalización, los avances tecnológicos y los cambios en el panorama político, social y económico. En este contexto, una ética fuerte y clara del servicio público es esencial para asegurar que la administración pública sea eficaz, eficiente y responda a las necesidades de los ciudadanos, es decir, que tenga un ethos con valores como el compromiso de servir al público, una conducta ética, empoderamiento ciudadano, innovación, profesionalismo y experiencia.

Un ethos en el servicio público del siglo XXI proporcionaría a los servidores públicos un conjunto común de valores, principios, normas y estándares para guiar su trabajo. Esto ayuda a garantizar que el gobierno sea transparente, responsable y centrado en el servicio al bien público. El ethos también proporciona un marco para la conducta ética y ayuda a promover la inclusión, la innovación y el profesionalismo en el sector público. El ethos en el servicio público del presente siglo es esencial para garantizar que la administración pública pueda afrontar los grandes desafíos del mundo moderno y atender las necesidades de la sociedad de manera significativa y efectiva.

Conclusiones

En este artículo citamos a autores y argumentos teóricos de los cinco tipos de ethos: de la “eficacia” de Wilson (1887); el “burocrático” de Weber (1944); de la “equidad social” de ^{Frederickson (1977}; ¹⁹⁸³⁾, de la NAP; “empresarial” de ^{Osborne y Gaebler (1992)} y ^{Barzelay y Armajani (1992)}, de la NGP; de “creación del valor público”, impulsado por ^{Bozeman (2002}; ²⁰⁰⁷⁾, ^{Moore (1995)}, ^{Meynhardt (2009)} y ^{Benington (2011)}, además de ^{Denhart y Denhart (2000}; 2004; ²⁰¹⁰⁾, que se materializa en la propuesta del nuevo servicio público, los cuales forman parte de una línea de investigación cada vez más relevante en la administración pública.

Se concluye que el ethos del gobierno debe propiciar la transparencia, la responsabilidad y estar centrado en el bien público, proporcionando un marco legal para la conducta ética, y debe ayudar a promover la inclusión, la innovación y el profesionalismo en el sector público. Proponemos, de manera enunciativa, no limitativa, cinco conclusiones sobre el ethos en la administración pública del siglo XXI: