INTRODUCCIÓN

Pasar con serenidad la última etapa del desarrollo humano ha sido un deseo persistente en la historia reciente. En 1897, el diario católico La Voz de México destacó un tema del cual pocas veces se hablaba, pero que representó uno de los primeros esbozos de un debate que se acentuaría a partir del siglo XX. El texto denunció los salarios raquíticos de los empleados del gobierno, especialmente los de la capital.

La narrativa denunció que, durante la vejez, por lo general, las personas se encontraban en condiciones similares a las que tenían cuando obtuvieron el empleo, y, de este modo, en el ocaso de sus vidas, su precaria situación les impedía contar con un ahorro mínimo. Por tanto, la única alternativa era la jubilación que “elimina los tropiezos que producen los empleados y a inútiles, conservados solo por filantropía”. La nota aseguró que la jubilación se trataba de un acto de justicia, el cual “enaltecerá sin duda a los gobernantes que la lleven a cabo”.¹

El tema de las pensiones se ha tratado, particularmente, desde una perspectiva jurídica, económica, actuarial y política que fija su atención en el presente y en el futuro, y que pocas veces mira al pasado.² Y es que “mirar hacia atrás” es fundamental para enterarnos de las decisiones y acciones que fueron tomadas desde el poder y que, en buena medida, explican nuestro presente.

Lejos de entrar en discusiones económicas, el objetivo de este artículo es estudiar el tema desde una perspectiva histórica que muestre no sólo el desarrollo de las pensiones de vejez contributivas y no contributivas en México,³ sino que favorezca un debate que examine los antecedentes de su crisis financiera.⁴ El texto persigue cuatro metas. La primera consiste en mostrar que el gérmen de las pensiones en el país se encontró en las sociedades de socorros mutuos de mediados del siglo xix. En segundo lugar, plantea que la crisis financiera de las pensiones tiene sus antecedentes en el hecho de que no se contempló el envejecimiento de la población como un elemento de peso, además de que no existió un compromiso real por asegurar la protección del trabajador una vez que éste llegara a la vejez, con lo cual el problema se “heredó” a las siguientes administraciones. Además, muestra los primeros pasos en la protección de la vejez a nivel global a través de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Por último, explora brevemente el recorrido de las pensiones no contributivas en México, que tienen en la Pensión para el Bienestar de los Adultos Mayores a su exponente más reciente.

El tema de las pensiones nos remite al concepto de jubilación. En muchas ocasiones, ambos términos se confunden, pues “no han sido definidos jurídicamente, pero han subsistido a través del tiempo por su valor social y humano, como un derecho inalienable del trabajador”.⁵ La impresión es que la jubilación se ha convertido en el ritual de paso de la vida adulta a la vejez, aunque en realidad es una acción administrativa que representa “el momento del adiós al trabajo remunerado”.⁶ El jubilado es el trabajador que, a cierta edad, cumple con los requisitos que la ley señala para recibir de forma vitalicia una pensión. Así, el paso de la categoría viejo a la de jubilado ha sido considerado como una “mutación decisiva del siglo xx en lo relativo a las políticas de edad”.⁷

La grave situación de las pensiones se gestó lentamente durante las últimas cinco décadas y, aunque se ha señalado que no es la mejor idea hurgar en sus antecedentes,⁸ vale la pena profundizar en ellos. Antes de comenzar, es pertinente revisar el surgimiento y la puesta en práctica de las ideas que, desde el Viejo Continente, giraron alrededor del auxilio a la población de provecta edad.

LA PROTECCIÓN A LA VEJEZ EN EL SIGLO XIX EUROPEO

Las ideas socialistas que recorrieron Europa durante el siglo xix buscaron beneficiar a la población, en particular, a los trabajadores, sin discriminar su oficio o su edad. El revolucionario de origen inglés Thomas Paine (1737-1809) consideró al gobierno como un instrumento necesario para el desarrollo del individuo y no sólo solicitó derechos políticos, sino que fue más allá y también exigió que los derechos económicos fueran garantizados por la ley. Esto se observa con toda claridad en Rights of Man, texto en el que bosquejó una política económica y social considerada como precursora de “los programas posteriores dirigidos a utilizar los impuestos como instrumento para la redistribución del ingreso en beneficio de la justicia social”.⁹ Entre otras reformas sociales, sugirió que la educación fuera impartida por el Estado y que se configurara un sistema de pensiones para ancianos.

Como diversos estudiosos del pensamiento socialista lo han mostrado, éste no fue de elaboración exclusivamente masculina. Una de las más destacadas exponentes del primer socialismo europeo fue Flora Tristán (1803-1844), quien colaboró en la ampliación de las ideas sobre la protección de los trabajadores. En Promenades dans Londres -Viajes por Londres, publicado en 1840-, describió los infortunios de los obreros británicos, así como los inicios del movimiento cartista, pero no fue sino hasta que apareció, en 1843, su Union Ouvrière (Unión Obrera) cuando se involucró de lleno en la cuestión social.¹⁰

Tristán esbozó con claridad la importancia de la organización y remarcó que sólo mediante la acción constante se delinearía el camino que llevaría a cumplir con las demandas obreras. Una de sus propuestas consistió en que los trabajadores contribuyeran con una mínima aportación económica anual a un fondo destinado a la emancipación de la clase obrera, para construir “palacios de la Unión Obrera” -cada uno con capacidad de entre 2 000 y 3 000 individuos-, espacios salubres y cómodos que albergarían escuelas, granjas, talleres y salas de ejercicios, en los cuales “cada individuo pueda gozar del bienestar, de la actividad y del reposo según su edad, y sobre todo de mucha libertad”.¹¹

Los trabajadores serían admitidos progresivamente y la meta fue que, en un plazo de 30 años, no sólo hombres y mujeres tuvieran a sus hijos recibiendo educación, sino que los primeros encontraran allí “una cama para su vejez”. De la capacidad total de cada edificio, se pensó que una mitad sería de niños y la otra “de ancianos o heridos”.¹² Todas las personas serían consideradas como trabajadores y laborarían una parte del día, de acuerdo con su edad y sus fuerzas. Finalmente, si un niño o un anciano abrazaba la indisciplina, sería despedido de inmediato del palacio. No está por demás comentar que Tristán consideró a un anciano como una persona mayor de 60 años.

Las ideas que tomaron impulso con la Revolución francesa de 1789 y que se expandieron por Inglaterra y Alemania a lo largo del siglo xix provocaron que distintos grupos de corte socialista impulsaran la organización obrera, para combatir la desigualdad social, lograr cambios políticos que se opusieran a los gobiernos de entonces y conseguir mejoras materiales, como aumentos de salario y la reducción de la jornada laboral.¹³ La atención hacia los trabajadores vulnerables la podemos rastrear en Europa a través de las Sociedades Amigables (Friendly Societies), las cuales fueron formas tempranas de seguridad laboral y de esquemas de pensiones que únicamente asistieron a los miembros que pagaban sus cuotas. Fue el caso de la Antigua Orden de Silvicultores (Ancient Order of Foresters), que contó con 900 000 miembros, así como con un capital estimado de 5 millones de libras que cubría pagos a aquellos incapacitados por alguna enfermedad, además de gastos funerarios, ayuda para los desempleados, atención médica y pensiones para la vejez.¹⁴

Las demandas laborales se basaron en valores como la dedicación, el trabajo y el ahorro, elementos con los que se combatiría la precariedad laboral y económica derivada de los accidentes de trabajo, el desempleo, la enfermedad y la avanzada edad.¹⁵ Estas peticiones encontraron eco en los gobiernos liberales que alentaron la formación de sociedades de ayuda mutua, así como de mecanismos como las cajas de ahorro, para obtener sus propios recursos. Como una astuta medida para enfrentar y debilitar a estas organizaciones, en Alemania, se impulsó una legislación sobre seguridad social para la vejez, aunque sólo benefició “a los trabajadores mayores de 70 años”.¹⁶ En marzo de 1884, el canciller Otto von Bismarck sostuvo que era esencial discutir el derecho a la pensión. Eso era, según él, “socialismo de estado, la operación legítima de la práctica de la cristiandad”.¹⁷ Así nació, cinco años después, el primer sistema de pensiones de vejez e invalidez.¹⁸ La estrategia del canciller consistió en amalgamar el desarrollo económico con la “cuestión social”. Para ello, de forma hábil, se dio cuenta de que debía conceder algunas demandas de las clases trabajadoras para controlar un movimiento apoyado en ideas socialistas y anarquistas. Esto no significa que el alcance de tales medidas haya impactado a toda Alemania, y mucho menos que se haya implantado un Estado de Bienestar; por el contrario, aquellos que se beneficiaron representaron apenas una escasa proporción de la población.

EL SIGLO XIX Y LAS SOCIEDADES DE SOCORROS MUTUOS EN MÉXICO

Las ideas socialistas llegaron a partir de la segunda mitad del siglo xix y transformaron la relación trabajo-capital. Elementos como la solidaridad, la participación y la protección social estuvieron cada vez más presentes en las últimas décadas de un siglo que experimentó un régimen que rápidamente transitó del liberalismo a la dictadura.

La inseguridad laboral, la miseria de los artesanos y la explotación de sus patrones fueron las principales causas que motivaron el desarrollo de las primeras sociedades de socorros mutuos para enfrentar “un proceso de pauperización y desmoralización”.¹⁹ Este espíritu asociacionista se difundió en la Ciudad de México gracias a las ideas del griego Plotino Rhodakanati y, quien arribó al país en 1861.²⁰ La organización artesanal pronto encontró sus primeros conflictos, pues, mientras los radicales ponderaron la autonomía de las sociedades y el rechazo de toda intervención gubernamental, los moderados se opusieron a la idea e incluso exploraron la posibilidad de participar en la política.

Las asociaciones representaron una forma de apoyo organizada por los propios asalariados, como mecanismo de autoprotección ante la vida cotidiana.²¹ Asimismo, fueron parte de un amplio mundo del trabajo que incluyó tanto a hombres como a mujeres, aunque “los primeros dominaran los ámbitos más públicos y la segundas estuvieran segregadas de la esfera política”.²² Las sociedades mutualistas se caracterizaron por fomentar la solidaridad y mantener su autonomía, aunque, en el caso mexicano, fue práctica común que sus fondos de ahorro se complementaran con aportaciones privadas y apoyos gubernamentales.²³

Un ejemplo fue la Sociedad de Obreros del Septentrión, fundada por doce artesanos el 26 de noviembre de 1871, con el objetivo de formar un fondo “que se dedique a socorrer a los obreros […] que por causas justificables tengan que suspender sus trabajos”.²⁴ Carlos Illades resalta que el propósito de las cajas de ahorro fue asistir a los miembros de las sociedades en casos de enfermedad o vejez, y que, cuando la muerte llegaba, una parte de sus fondos estaba destinada a los familiares del difunto.²⁵

Florencia Gutiérrez ha señalado el papel de subordinación de estas organizaciones al Estado mexicano a finales del siglo xix. Esta estrategia buscó un objetivo doble: por un lado, se convenció a los trabajadores sobre las “bondades” que implicó la mediación de las autoridades en los conflictos con sus patrones; por el otro, se alejó toda posibilidad de confrontación entre ambos bandos.²⁶ En este sentido, es poco probable que el régimen porfiriano haya permitido alguna forma de movilización en favor de las demandas laborales.²⁷ Eso no impidió que se constituyera el asociacionismo mutualista, el cual hizo las veces de puente entre el artesanado y la sociedad, además de que “coadyuvó a la formación de un novedoso proceso de auto identificación laboral”.²⁸ Cuando el régimen porfirista colapsó, los trabajadores comenzaron a reconocerse como grupo, de tal suerte que, en mayo de 1912, el recién nacido Departamento de Trabajo tenía registradas a “veintitrés sociedades mutualistas en la ciudad de México”.²⁹

Con base en lo anterior, sostengo que en las sociedades de socorros mutuos se encontró el germen de lo que en el siguiente siglo fueron las pensiones, pues dieron forma a la idea de un ahorro en el cual los trabajadores se pudieran apoyar para resolver distintas situaciones adversas. Los siguientes apartados están dedicados a mostrar la construcción, consolidación y crisis de las pensiones de vejez en México.

EL SIGLO DE LAS PENSIONES

México saludó al nuevo siglo experimentando los últimos años de una dictadura que fue gentil con el círculo cercano al presidente Porfirio Díaz y que extendió sus beneficios a inversionistas extranjeros y nacionales, mientras que, de forma simultánea, mostró su rostro más cruel e intolerante con quienes crecieron y envejecieron al margen del poder. No obstante, brotaron esfuerzos individuales que se articularon en acciones colectivas que no sólo colaboraron en el derrumbe del régimen, sino que, además, favorecieron la formación de sindicatos obreros y asociaciones campesinas que lucharon por conseguir una serie de derechos laborales.

Francisco I. Madero (1873-1913) se mostró sensible a los problemas de los obreros y alentó su organización.³⁰ En este sentido, en diciembre de 1911, creó un Departamento de Trabajo -adscrito a la Secretaría de Fomento-, con el objetivo de intervenir en los conflictos entre empleadores y empleados. Este ambiente de tolerancia y libertad laboral sentó las bases para que un sector de los obreros fundara la Casa del Obrero Mundial -organización de tendencia anarquista-, mientras que el gobierno impulsó organizaciones obreras no radicales que aceptarían su intervención.³¹

Una organización que respondió a esta última idea fue la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM). Fundada en mayo de 1918, en Saltillo, Coahuila, se trató de un organismo de carácter nacional, cercano al presidente Venustiano Carranza -el entonces “árbitro” de las relaciones laborales-, y diseñado para evitar las constantes huelgas que desafiaron a los empresarios y al gobierno.³² Las políticas agraria y obrera del mandatario fueron distintas a las que llevó a cabo cuando combatió a las fuerzas convencionistas, en 1915, pues, en aquella época, el énfasis estuvo puesto en apropiarse de las “banderas” sociales y el apoyo popular del que gozaban villistas y zapatistas. Por lo tanto, es posible afirmar que puso en práctica el efectivo método que, tres décadas atrás, el canciller alemán Otto von Bismarck instrumentó.

El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada por Carranza el 5 de febrero de 1917, representó un primer esfuerzo para proteger los derechos laborales, en tres aspectos principales: señaló la responsabilidad de los empresarios en caso de que los trabajadores se accidentaran en su empleo o sufrieran enfermedades derivadas de su actividad; estableció la forma de integración de las Juntas de Conciliación y Arbitraje,³³ y, por último, en su fracción xxix, consideró de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social, la cual comprendería los seguros de invalidez, de enfermedades y accidentes, de vida “y otras con fines análogos”.³⁴

El 1º de septiembre de 1918, Carranza informó que en el presupuesto de egresos se crearon nuevas partidas, como la de Jubilaciones. Sin embargo, no fue sino hasta su siguiente comunicación al país cuando afirmó que, con base en la ley del 19 de enero de 1918, se concedieron algunas pensiones a familiares de militares y civiles muertos en campaña, así como jubilaciones a personas que prestaron sus servicios al gobierno por más de treinta años. Asimismo, sostuvo que las pensiones y jubilaciones tendrían que “ser objeto de una ley especial cuyo proyecto se encuentra ya en estudio”.³⁵

No está por demás señalar que, mientras no se legisló sobre las pensiones en México, algunas personas se acercaron a los periódicos nacionales para exponer su difícil situación. Por ejemplo, la mañana del domingo 2 de mayo de 1920, Francisco Iglesias, originario de Oaxaca y veterano de la guerra contra la Intervención francesa, se dirigió a las oficinas de la redacción del periódico regiomontano El Porvenir. Su objetivo fue dar a conocer su caso a los lectores y solicitar la ayuda del diario, en sus gestiones para obtener del Gobierno federal una pensión que le permitiera vivir sin apuros “los últimos días de su vida”. Iglesias asistió junto con un acompañante, pues el “viejo soldado”, de 82 años, “apenas si puede dar paso ya [debido] a los achaques de la vejez”.³⁶

El presidente Álvaro Obregón (1920-1924) mejoró la estrategia de su predecesor para establecer alianzas con los obreros. En septiembre de 1921, impulsó una iniciativa conocida como Proyecto de Ley de Seguro Obrero, la cual otorgaría tres derechos principales: indemnizaciones por accidentes de trabajo, seguro de vida y jubilación por vejez.³⁷ En tal documento, consideró que el Estado debería velar por el bienestar de todo empleado, con independencia de su categoría, sexo o edad, y que la única manera de garantizar que los trabajadores no fueran víctimas de la indigencia -cuando por su edad o debido a un accidente laboral se incapaciten- era la atención del Estado en la forma de un seguro y de pensiones por accidente y jubilación, las cuales se financiarían mediante un impuesto del 10 por ciento sobre los pagos realizados por concepto de trabajo.

El artículo 16 del proyecto comprendió la jubilación y sostuvo que todos los empleados tenían derecho a solicitarla, además de que el Estado estaba obligado a concederla cuando se cumplieran 30 años de servicio. Se estipuló que el monto a recibir sería el equivalente “al cuarenta por ciento del sueldo medio” que se disfrutó durante el periodo laboral. En caso de que fuera por 40 años, la cantidad sería del 70 por ciento.³⁸ En cuanto al seguro (artículo 18), se establecía que se le debía entregar “a los familiares de todo trabajador que muera”.³⁹ Finalmente, Obregón hizo un llamado doble: en primer lugar, invitó a los periódicos de la República para que analizaran y difundieran el proyecto, y, en segundo, animó a los ciudadanos para que meditaran sobre el alcance del texto.

Contrario a lo que se ha afirmado, Obregón no promulgó el Seguro Obrero en 1921. Todavía en su tercer Informe de Gobierno, pronunciado el 1º de septiembre de 1923, aseguró: “en breve término el propio Ejecutivo elevará a la consideración de la Representación Nacional, un proyecto de ley relativo a este último”.⁴⁰ Dicha ley nunca fue aprobada.⁴¹

La presidencia de Plutarco Elías Calles (1924-1928) enfocó sus esfuerzos en construir una política laboral que tomó en cuenta elementos como el sexo y la edad de los trabajadores, a la vez que impulsó proyectos que representaron “un nuevo planteamiento de corporativización para encauzar la lucha de clases en el país”.⁴² A través de su secretario de Hacienda, Alberto J. Pani, se instrumentó la llamada política hacendaria del nuevo régimen, la cual comprendió una reforma fiscal, la renegociación y reanudación del pago de la deuda, así como una reforma bancaria que contemplaría la creación de un sistema de pensiones que favoreciera el ahorro interno.⁴³ En ese marco, se promulgó la Ley de Pensiones Civiles y de Retiro, y la de su órgano de administración, la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro.⁴⁴

En 1928, dicha entidad publicó un texto intitulado Filosofía social de las pensiones. El documento planteó que era necesario justificarlas en una “filosofía social” que no sólo considerara “los servicios del empleado en caso de agotamiento por edad”, sino una serie de mejoras en las condiciones laborales que, aparte de incrementar su eficiencia, promoverían el bienestar social y le brindarían al trabajador una mayor tranquilidad al momento en el que se retirara del servicio. El texto enfatizó que las pensiones pagadas exclusivamente por el gobierno o por una empresa no desarrollarían “una teoría equitativa y justa”, por lo cual resultaba imprescindible la cooperación entre el Estado y los patrones, mediante un plan contributivo obligatorio, para distribuir equitativamente su costo y ofrecer seguridad a los empleados. El documento resaltó que un sistema de este tipo, originalmente estructurado para proteger los casos de vejez o inhabilitación de los trabajadores, también sería útil para fomentar el hábito del ahorro entre éstos. Otro aspecto que destacó fue que el monto de las pensiones debía representar una ayuda para la vejez, aunque no podría ser equivalente “al sueldo disfrutado durante el periodo de mayor eficiencia del trabajo”.⁴⁵ En cuanto a la edad para el retiro, es sugerente que se le haya dedicado un apartado del texto. Allí, se resaltó la imposibilidad de fijarla, aunque, de cualquier manera, se acordó establecer un límite de edad, el cual no tendría por qué dificultar el camino de aquellos “que puedan seguir en servicio por un lapso superior a la edad obligatoria para el retiro”.⁴⁶

Durante la década de 1930, se le dio continuidad a la discusión sobre el asunto. En ese año, la Dirección General de Pensiones de Retiro publicó un folleto con las opiniones que un grupo de sus empleados emitió respecto a la Ley de Pensiones de Retiro. Si bien algunos manifestaron no conocerla a fondo, otros externaron recomendaciones, que fueron desde la restricción de préstamos a plazo corto y la reducción de los excesivos préstamos hipotecarios, hasta una queja por lo bajo de las pensiones de retiro, las cuales daban por resultado que los empleados no tuvieran “el consuelo de una vejez tranquila”. Además, argumentaron que, al pasar los 55 años, se les imposibilitaba “buscar otro trabajo […] por el natural agotamiento de luengos años de labor”.⁴⁷ Sin embargo, la mayoría estuvo de acuerdo en que los efectos de la ley eran benéficos.⁴⁸

En el sexenio de Lázaro Cárdenas (1934-1940), se apoyó con decisión a los trabajadores y se impulsaron los contratos colectivos. Aquella política laboral se concretó en una serie de beneficios que incluyeron: incremento en salarios, pago del séptimo día, protección contra riesgos profesionales y pagos de pensiones, entre otros derechos que, “aunque están comprendidos en las leyes, no habían podido cumplirse”.⁴⁹ Un año después de que tomó posesión, Cárdenas propuso un proyecto de Ley del Seguro Social, pero los legisladores consideraron que merecía mayor análisis. Así, gracias a los oficios del entonces secretario de Gobernación, Ignacio García Téllez, se elaboró otro plan en 1938, el cual contempló la creación de un Instituto de Seguros Sociales que cubriría las enfermedades profesionales y no profesionales, los accidentes laborales, así como la maternidad, la invalidez, la desocupación voluntaria y la vejez. De nuevo, el proyecto tuvo la misma suerte que el anterior, pues a los congresistas les pareció necesario “un documento más completo, fundamentado en estudios actuariales”.⁵⁰ Como se observa, las postrimerías del Cardenismo también albergaron debates que se relacionaron con la manera más adecuada para proteger a los trabajadores del Estado, una vez que ingresaron en la última etapa de desarrollo del ser humano.

Hacia 1937, Salvador Gómez Arreola, un economista miembro del Sindicato Nacional de Trabajadores de Hacienda, consideró que la senectud era uno de los cuatro riesgos que acechaban a todo individuo⁵¹ y que el trabajador, mientras viviera y fuera capacitado para sus labores, no dejaría de ser sostén para su familia. Gómez reflexionó sobre las posibles soluciones al problema de la inseguridad financiera y concluyó que el ahorro “no es una forma efectiva de autoprotección”, pues, aparte de que no se tendría la certeza de alcanzar la edad suficiente para ver reunida una suma de dinero en el ocaso de la vida, su práctica requería disciplina. Además, destacó que con los salarios de ese momento muy poco se podría hacer, por lo que sugerir que el trabajador ahorre “constituye una ironía y una inmoralidad”.⁵²

Aunque, para ese momento, los trabajadores contaban con “la relativa, anacrónica e ineficaz protección” de la Ley General de Pensiones de Retiro, Salvador Gómez argumentaba que ésta no se adaptaba a la época. El autor fue partidario del seguro de vida, por lo cual compartió un proyecto al Ejecutivo que consistió en la transformación de la Dirección de Pensiones Civiles de Retiro en la Institución Aseguradora del Trabajador al Servicio del Estado, cuyos beneficios serían muy superiores a los “que ofrece la pensión o renta vitalicia que se otorga en cantidad muy limitada y mediante el cumplimiento de condiciones muy difíciles de llenar”.⁵³ Dicha propuesta no se concretó, pero llama la atención el debate sobre la mejor estrategia para proteger al trabajador durante su vejez.

El gobierno de Manuel Ávila Camacho (1940-1946) dio un giro hacia la derecha, con lo cual se alejó de la política de su predecesor, y dio impulso al proceso de industrialización;⁵⁴ no obstante, tuvo el atino de consolidar un sistema de protección de largo alcance para la fuerza laboral del país. De este modo, anunció en su tercer Informe de Gobierno la promulgación de la Ley del Seguro Social en enero de 1943, y que, a partir del siguiente año, se implantarían en el Distrito Federal “los seguros obligatorios de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, de enfermedades no profesionales, de maternidad, de invalidez, de vejez, de cesantía en edad avanzada y de muerte; además de los seguros adicionales y facultativos”.⁵⁵

Dos años después, respecto al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), organismo descentralizado creado para la organización y administración del Seguro Social, informó que marchaba sin problemas y que cada vez se luchaba con más ahínco en la prevención de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales. Eso llevó a las autoridades a elaborar “anteproyectos sobre seguro de vejez para trabajadores mineros, metalúrgicos y similares”.⁵⁶

Sin embargo, el tema de la administración de las pensiones continuó inmerso en la polémica. Así lo reflejó un texto redactado en diciembre de 1940 por M. M. Chabert, director de la Dirección General de Pensiones de octubre de 1925 a septiembre de 1930, quien exhibió el desastre financiero del organismo. Chabert destacó que los fondos de pensión necesitaban contar con reservas suficientes para efectuar sus pagos. Además, aceptó que otra de sus carencias fue que no contó con un método actuarial preciso ni con datos estadísticos confiables, lo que condujo a errores e inconsistencias.

De acuerdo con el funcionario, las utilidades que el organismo reportó se destinaron a gastos indebidos, lo cual implicaría que los empleados en servicio activo nunca recibirían beneficio alguno “cuando se inutilicen para el trabajo”. Con una desalentadora honestidad, el funcionario aseguró que, cuando los trabajadores solicitaran su retiro, “para coronar su vejez a lo menos con algo parecido a la tranquilidad”, obtendrían la siguiente respuesta:

No tenemos dinero, tus sacrificios personales no sirvieron para asegurarte una situación medianamente aceptable en tu decrepitud, porque dispusimos, o más bien dicho, te despojamos de ellos aprovechando nuestra irresponsabilidad y como consecuencia de nuestra ignorancia técnica del asunto, para beneficiar a otros que no te ayudarán ni a ti ni a tus hijos ahora que los apremian las condiciones más dolorosas de la vida.⁵⁷

Las fuentes muestran un interés creciente sobre el tema. Hacia 1947, un documento consideró la vejez como “el final normal de la vida humana” y la asoció con “la invalidez ocasionada por un hecho normal: el transcurso de los años”. Asimismo, se aceptó que la “senectud” representaba un peligro para la economía de los funcionarios y empleados públicos sin ahorros que no podían dejar de trabajar. Por ello, las pensiones fueron consideradas de gran ayuda para cubrir “el riesgo que representa la miseria”.⁵⁸ Otra de las instituciones pilares en la seguridad social que se encargó de la protección a los servidores públicos federales fue el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Este organismo fue fundado el 30 de diciembre de 1959, por decreto presidencial de Adolfo López Mateos (1958-1964), y, derivado de la centralización administrativa, sus servicios se concentraron en el Distrito Federal.⁵⁹ Entre otras prestaciones, cubría las siguientes: seguro de enfermedades no profesionales y de maternidad, seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, jubilación y seguro de vejez.⁶⁰

A partir de 1960, se ha considerado que la sociedad mexicana dejó atrás su carácter agrario, para convertirse en urbano.⁶¹ Esto implicó una serie de transformaciones, entre las cuales destaca un incremento poblacional, derivado del aumento en la fecundidad, el descenso de la mortalidad y del éxito de las campañas sanitarias contra las enfermedades transmisibles. Ello supuso que las instituciones de salud, en particular el imss y el ISSSTE -las instituciones fundamentales de la seguridad social en México-, también aumentaran su población derechohabiente, la cual pasó “de 4.8 millones en 1962 a 13.2 millones en 1971”.⁶²

En consecuencia, los gobernantes mexicanos debían procurar que la protección a los trabajadores cuya edad no les permitía continuar en el mundo laboral se ampliara. De esta forma, en los informes presidenciales de la segunda mitad del siglo xx, encontramos una narrativa muy similar que resaltó el incremento del número de pensiones (civiles y militares) otorgadas, así como del monto de sus fondos, año con año, con lo cual miles de pensionistas se vieron beneficiados. Un elemento adicional que se incorporó a los discursos, en el último tercio de la centuria -no obstante las devaluaciones e inflación en los sexenios-, fue la búsqueda constante de pensiones más decorosas y justas, elemento recurrente en las comunicaciones de los mandatarios de la nación que se vio opacado, a partir de 1982, por el incremento del empleo informal.⁶³

Se ha señalado que, para la élite política que gobernó el país durante el periodo 1988-1994, fueron naturales tanto las jerarquías como las inequidades sociales, además de que obreros y campesinos no sólo fueron excluidos del poder, sino también “de toda consideración”.⁶⁴ Esto, aunado a una política privatizadora, propició un clima de tensión laboral que “empujó” a miles de trabajadores de avanzada edad a exigir sus derechos y manifestarse en contra de la reducción a sus pensiones de vejez.

En consecuencia, el 21 de abril de 1992, marchó con vigor y dignidad, de la Secretaría de Gobernación a la Cámara de Diputados, el Movimiento Unificador Nacional de Jubilados y Pensionados. Alrededor de 10 000 representantes de todos los estados de la República se dieron cita, para luchar por incrementos a sus pensiones jubilatorias, por la igualación de la pensión de viudez a la del esposo fallecido, así como para protestar en contra de la privatización de la seguridad social⁶⁵ y del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). De acuerdo con el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), el sar, creado el 24 de febrero de ese año, fue ideado para proporcionar “una cuenta individual que da certidumbre a más de 10 millones de trabajadores y asegura mejor el cumplimiento de las obligaciones legales de los patrones”.⁶⁶

Aunque a la manifestación se integraron algunos sindicatos y personajes identificados con la izquierda, fueron los jubilados quienes protestaron contra un régimen que les otorgaba una pensión equivalente a 80 por ciento del salario, y, sobre todo, por “la gran injusticia que el gobierno había cometido al desviar el monto de las cuotas de toda su vida para la infraestructura del imss”.⁶⁷ No obstante su esfuerzo, no lograron detener el avance del sar.

Algo similar sucedió en Nuevo León, en donde, a pesar de una serie de movilizaciones sociales que incluyeron un paro laboral indefinido, huelgas de hambre y “plantones”, los profesores no lograron la derogación de la Ley isssteleon, aprobada el 12 de octubre de 1993 por el gobierno del Estado, en complicidad con los líderes de la sección 50 del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte). Dicha ley vulneró los derechos a la jubilación dinámica a los 28 y 30 años de servicio, lo cual terminó “con los ahorros de 22 mil maestros por más de diez años”.⁶⁸

Ernesto Zedillo Ponce de León, el último presidente mexicano del siglo xx, afirmó que 1996 sería el año de la recuperación económica. Para ello, sería vital uno de los elementos de su Plan de Desarrollo: “la reforma al sistema tributario y la transformación de los sistemas de contribución para pensiones y vivienda”.⁶⁹

Así, concluyó el que he llamado el siglo de las pensiones, un periodo en el cual el crecimiento, la consolidación y el declive de las instituciones de seguridad social se combinaron con un cúmulo de buenas intenciones encaminadas a proteger a los trabajadores durante su edad avanzada, mismas que se fueron desvaneciendo en el transcurso de los años.⁷⁰

LAS PENSIONES DE VEJEZ EN LA LEGISLACIÓN

Durante el siglo xix, y hasta la aparición de la Ley del Seguro Social en 1943, las pensiones en México se entendieron más como un acto de generosidad del gobernante en turno que como el pleno reconocimiento de los derechos laborales. Tomemos el caso del gobernador de Guanajuato, José de la Luz Rosas, quien, en 1824, decretó que las viudas de los individuos que formaron parte de las tropas del Estado, así como sus hijos y sus padres mayores de 60 años, “gozarán de una pensión que será de la mitad del sueldo, respecto de los soldados, cabos y sargentos, y de la tercera parte respecto de los oficiales y jefes”.⁷¹

De forma similar, el general Santos Degollado, en su calidad de secretario de Guerra y Marina, decretó que las viudas, huérfanos, padres sexagenarios, hermanas solteras o viudas y hermanos menores de edad de los miembros del Ejército federal “asesinados a sangre fría por los reaccionarios” en Tacubaya, el 11 de abril de 1859, gozarían de una pensión vitalicia, la cual comprendió “los haberes íntegros que correspondan a los empleos en que murieron las víctimas”.⁷²

De manera discrecional, el Estado reconoció a quienes dejaron sus años productivos en el servicio público. Uno de los medios para enterarse de ese tipo de decisiones fue el periódico. Por ejemplo, en las páginas de La Voz de México, se informó que la Legislatura de Jalisco concedió una jubilación al doctor Pablo Vásquez, el 20 de octubre de 1885, y enfatizó que, una vez fallecido, la pensión “la disfrutarían sus menores hijos, mientras no contraigan matrimonio o lleguen a la mayoría de edad”.⁷³ Doce años después, la misma publicación informó sobre la jubilación absoluta, “con goce de sueldo íntegro”, que se le otorgó a José María Rodríguez y Cos, como reconocimiento a los servicios que prestó a la instrucción pública.⁷⁴

Los empleados del gobierno que alcanzaron una jubilación, por lo general, lo hicieron después de cumplir 25 o 30 años de servicio. Ejemplo de ello fue Dionisa Pruneda, profesora de instrucción primaria, quien solicitó al Ayuntamiento un aumento de su pensión vitalicia de 25 pesos por ser jubilada de dicha actividad. Sin embargo, las autoridades le denegaron la petición, pues argumentaron que era necesario contar con 30 años de servicio para obtener una jubilación con sueldo íntegro. Pruneda tenía sólo un cuarto de siglo en el magisterio.⁷⁵

Una de las primeras leyes que protegieron la edad avanzada de los trabajadores fue la Ley del Trabajo del Estado de Yucatán, promulgada por Salvador Alvarado, el 11 de diciembre de 1915. El gobernador y comandante militar -que declaró a su régimen “francamente socialista”- sostuvo que su objetivo fue proteger a los débiles e infortunados, “que son los más, contra los privilegios, los abusos y las insolencias de los poderosos, que son los menos”.⁷⁶ En su exposición de motivos, Alvarado expresó la conveniencia de combatir la miseria del obrero por medio del ahorro. Por ello, decretó la creación de una sociedad mutualista que, mediante la aportación de pequeñas cuotas de los trabajadores, proporcionaría beneficios como “pensiones para la vejez y fondos contra la miseria que invade a la familia en casos de muerte”.⁷⁷

El 6 de marzo de 1916, el general Nicolás Flores, gobernador y comandante militar de Hidalgo, promulgó la Ley de Pensiones y Socorros para los Funcionarios y Empleados Públicos del Estado y sus Familias, pues consideró que no se les debía abandonar y menos en su vejez. En este sentido, decretó que, a partir del 1º de mayo de 1916, los funcionarios y empleados gozarían de una pensión de retiro, la cual se adquiriría “a los cincuenta y cinco años de edad y después de 30 años cumplidos de servicios”,⁷⁸ y no podría exceder “las tres cuartas partes de su sueldo medio ni del máximo de cuatro mil ochocientos pesos anuales”.⁷⁹ También, estableció que las viudas gozarían de aquel beneficio, el cual equivaldría a la mitad del emolumento del difunto y no podría ser inferior a 180 pesos anuales.⁸⁰ El trabajador que se considerara acreedor a una pensión debía enviar al gobernador del estado una misiva acompañada de su acta de nacimiento, así como de un extracto de su hoja de servicios laborales. Asimismo, la esposa viuda, sus hijos, la madre viuda y el padre sexagenario estuvieron obligados a presentar una serie de justificantes para ser beneficiarios de la pensión.

En agosto de 1925, la protección a la vejez tomó una nueva ruta, cuando Plutarco Elías Calles promulgó la Ley General de Pensiones Civiles de Retiro, en la cual ya no se consideró a la pensión “como una mera gracia que otorga el Estado, sino como una de las condiciones aceptadas para la administración y los empleados que la sirven”.⁸¹ La Ley se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 19 de agosto de 1925. A lo largo de 94 artículos, se definió su organización, funcionamiento, estructura, y se creó un seguro obligatorio, “en forma de pensión vitalicia, como defensa contra los accidentes de la vida y los achaques de la vejez”.⁸²

La norma estipuló que funcionarios y empleados federales, con excepción de los militares, los diputados y los senadores, tenían derecho a “una pensión de retiro, cuando lleguen a la edad de 60 años o se inhabiliten para el servicio”.⁸³ El fondo de pensiones se conformaría con base en el descuento forzoso sobre los sueldos de los funcionarios durante su vida laboral. Según el artículo 51, los contribuyentes no adquirirían “derecho alguno individual sobre dicho fondo ni parte de él”,⁸⁴ más que obtener la pensión, cuando llegara el momento.

El 28 de agosto de 1931, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó la Ley Federal del Trabajo, promulgada por el entonces presidente Pascual Ortiz Rubio (1877-1963). En ella, quedaron establecidos los sindicatos, los contratos colectivos de trabajo y la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. También, como una de las obligaciones de los patrones, estableció la facultad para deducir cuotas de los trabajadores sindicalizados, “para la constitución y fomento de las cooperativas y cajas de ahorro”.⁸⁵ En su artículo 3°, definió al trabajador como “toda persona que preste a otro un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo”.⁸⁶

La protección a los trabajadores se fortaleció cuando, el martes 10 de enero de 1943, apareció impresa en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Seguro Social (lSS), decreto del entonces presidente Manuel Ávila Camacho.⁸⁷ El Seguro Social fue definido como un servicio público nacional con carácter obligatorio, organizado y administrado por el imss.⁸⁸ La Ley comprendió cuatro seguros: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; enfermedades no profesionales y maternidad; de invalidez, vejez y muerte, y cesantía involuntaria en edad avanzada.⁸⁹

Para los fines de este artículo, conviene examinar los últimos dos seguros. Con base en el artículo 71 de la lss, sería beneficiario de la pensión de vejez el asegurado que tuviera 65 años y que contara con al menos 700 cotizaciones semanales; quien a los 60 años quedara “privado involuntariamente de trabajo remunerado” también tendría derecho a recibir una pensión de vejez, siempre y cuando acreditara el pago de 700 cotizaciones semanales. La Ley estableció claramente un límite inferior para las pensiones de invalidez y vejez, es decir, en ningún caso serían menores a 30 pesos mensuales.

La LSS consideró a la cónyuge o concubina del asegurado fallecido. En el primer caso, se estipuló que la pensión de viudez, equivalente a 40 por ciento de la pensión de invalidez, vejez o cesantía, se pagaría sólo si el trabajador hubiera cubierto 200 cotizaciones semanales. En el segundo caso, la pensión se concedió a la mujer con quien el asegurado vivió durante los cinco años que precedieron a su muerte o con quien tuvo hijos, “siempre que ambos hubieren permanecido libres de matrimonio durante el concubinato”.⁹⁰

El interés por el tema tomó nuevos bríos hacia el inicio de la nueva administración federal que entró en funciones el 1º de diciembre de 1946. Apenas un año después, Miguel Alemán Valdés promulgó una Ley de Pensiones Civiles y se distribuyó de manera gratuita un texto que contenía un estudio previo, además de dicha norma.⁹¹ El escrito que antecedió a la Ley aludió a los tres riesgos principales del trabajador: la inhabilitación, el desempleo y la vejez. Respecto a esta última, destacó que se fijó la edad “pensionable” en 55 años.

La ventaja de esta nueva norma sobre la de 1925 consistía en que la cuota de la pensión se determinaría en función del tiempo de servicios, el cual iniciaría con 40 por ciento del sueldo y un mínimo de 15 años de trabajos, para culminar con el otorgamiento de pensión a 100 por ciento del sueldo a los 30 años de servicio.⁹² Con eso, se incentivaría al trabajador a continuar en el empleo hasta la edad máxima y así retirarse en condiciones decorosas que le permitirían vivir “una vejez tranquila”.⁹³ Además, para marcar una diferencia con los gobiernos anteriores, el órgano encargado de administrar y pagar las pensiones cambió de nombre a Dirección de Pensiones Civiles, en atención a que sus funciones no cubrían en exclusiva el otorgamiento de jubilaciones por retiro.

La discusión que inició en la década de 1930 sobre la sustitución de la pensión por el seguro de vida fue rechazada por el gobierno de Alemán. El argumento fue que las pensiones otorgadas a causa de vejez, incapacidad profesional y viudez eran vitalicias, por lo cual el beneficiario las recibiría todo el tiempo que durara su condición, mientras que el seguro sólo proporcionaría una cantidad única al trabajador. Una ventaja adicional consistía en que el seguro no cubría el riesgo si la prima no se había pagado en tiempo, mientras que el derecho a la pensión sería vitalicio.

La legislación sobre las pensiones fue cada vez más técnica y cuidadosa a partir de la tercera década del siglo xx, pues no sólo se consideraron los requisitos para obtenerlas, sino también para suspenderlas o perderlas. Además, conforme el siglo avanzó, los apartados en torno a las pensiones de vejez tuvieron algunos cambios, en especial en lo referente a la edad y el tiempo de trabajo para acceder a ellas. En este sentido, en el periodo 1925-1947, llama la atención que la edad en la cual el trabajador obtendría el derecho a recibir una pensión fuera muy superior a la esperanza de vida, pues, mientras la Ley de Pensiones Civiles y de Retiro de 1925 estableció 60 años, la Ley de Pensiones Civiles de 1947 señaló 55 años. En la figura 1 observamos la evolución de la esperanza de vida para hombres y mujeres a partir de 1930, mientras que en la tabla 1 aparecen sus expresiones numéricas.

Los cambios en la legislación sobre las pensiones se conjugaron con un fenómeno clave que es el resultado de la combinación entre la disminución de la mortalidad y la fecundidad: el envejecimiento poblacional. Esto ha provocado que el segmento de la población que más rápidamente ha crecido sean los mayores de 60 años, lo cual implicó una gran carga para un sistema que no estuvo preparado “para atender una población con una nueva estructura de edades y con un nuevo perfil de demandas”.⁹⁴

Fuente: “Evolución de la esperanza de vida”, Instituto Nacional de Estadística Y Geografía, 2020.

Gráfica 1 EspEranza dE vida En México (1930-2019) 

México no fue el primer país en incorporar leyes relativas a las pensiones de vejez; al contrario, si se adoptaron, fue porque en otras latitudes la seguridad social se materializó y su influencia se extendió a otros Estados. El siguiente apartado brinda un panorama general sobre la principal organización internacional que impulsó esa visión.

LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO: PIONERA EN LA PROTECCIÓN DE LA VEJEZ

La Primera Guerra Mundial (1914-1918), además de que tuvo como consecuencia el derrumbe de los últimos imperios, dejó una Europa devastada, con millones de muertos, cientos de miles de heridos, así como de refugiados y mutilados cuya tragedia no terminó con el conflicto bélico. El movimiento sindical representó una importante colaboración durante la guerra; por ello, al concluir ésta, se fraguó un consenso político sobre la recompensa que se le debería otorgar, “en forma de la satisfacción de algunas de sus demandas”.⁹⁵

En este contexto, en la Conferencia de Paz de París de 1919, nació la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como una manifestación de la acción internacionalista que, inmersa en un entorno sociopolítico en continua transformación, se dio a la tarea de establecer consensos para brindar protección y seguridad a los trabajadores de sus países miembros.⁹⁶ El objetivo de este apartado está muy lejos de construir una historia de la organización; más bien, siguiendo la idea de Daniel Maul, presenta uno de los territorios que han sido escasamente cartografiados: las pensiones de vejez en la OIT.⁹⁷

La Constitución de la OIT fue promulgada en 1919. En su preámbulo, consideró que una paz universal debía ser la base de una justicia social cuyo objetivo fuera mejorar las condiciones de los trabajadores, protegerlos contra las enfermedades y otorgarles una serie de derechos, como las pensiones de invalidez y vejez. Asimismo, resaltó la obligación de fomentar entre sus afiliados programas encaminados a mejorar el nivel de vida de los trabajadores y lograr el “pleno empleo”, al tiempo que se impulsaría la formación profesional, así como una serie de disposiciones destinadas a garantizar un salario mínimo vital. También, enfatizó la importancia de extender la seguridad social y “proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones”.⁹⁸

La OIT fue innovadora en la búsqueda de la colaboración entre trabajadores y patrones. El más claro ejemplo fue la idea del tripartismo, que involucró la participación de gobiernos, empleados y patrones, base del actual sistema de pensiones. Aunque la colaboración tripartita no fue el reflejo de lo que sucedía en el mundo, debe comprenderse como un esfuerzo practicado a nivel internacional “antes de fomentarse como modelo en los Estados miembros de la OIT”.⁹⁹

La organización protegió a distintos grupos de la población, por lo cual se aprobaron convenios referentes al trabajo nocturno femenino, la maternidad y la edad mínima laboral para los menores. A los anteriores, se añadieron los veteranos de guerra que sufrieron alguna discapacidad y los refugiados que se vieron obligados a abandonar sus países por distintos motivos. En sus primeras décadas, la OIT impulsó convenios relacionados con los accidentes de trabajo y la regulación de la jornada laboral, el trabajo marítimo, la agricultura, el descanso semanal, el desempleo, la enfermedad y la vejez.

No fue sino hasta la decimoséptima reunión de la Conferencia General de la OIT, celebrada en Ginebra el 8 de junio de 1933, cuando se adoptaron algunas propuestas sobre la edad avanzada, las cuales cristalizaron en el “Convenio número 35 sobre el seguro de vejez (industria, etc.)”.¹⁰⁰ Éste protegió a trabajadores de las empresas industriales -incluyendo los aprendices-, comerciales y de las profesiones liberales, así como a los de domicilio y del servicio doméstico. También, estableció que tendrían derecho a una pensión de vejez, a la edad en que cada legislación nacional la fijara, aunque no podría ser superior a los 65 años. De manera similar, el “Convenio número 36 sobre el seguro de vejez (agricultura)”, adoptado el 29 de junio de 1933, estipuló que dicho seguro protegería a los trabajadores al servicio personal de empleadores agrícolas. Al igual que en el convenio 35, la pensión no podría exceder los 65 años.¹⁰¹

Después de años turbios y trágicos en los que se enmarcaron la crisis financiera de 1929, el ascenso del fascismo, el nazismo y la segunda hecatombe mundial, la OIT redobló sus esfuerzos en la búsqueda de políticas laborales que se centraron, particularmente, en dos cuestiones: el desempleo y la seguridad social. Así nació la Declaración de Filadelfia, el 10 de mayo de 1944, la cual, además de ratificar los postulados de la Constitución de la OIT, sostuvo que todos los seres humanos, sin distinción de sexo, raza o credo, tienen derecho al bienestar material y al desarrollo espiritual en condiciones de libertad, dignidad, seguridad económica y en igualdad de oportunidades. En consecuencia, cualquier política nacional o internacional, en particular las de carácter económico y financiero, tendría que tomar en cuenta lo anterior. Además, recalcó la obligación de la OIT de extender la seguridad social y de proteger la vida y la salud de los trabajadores.¹⁰²

Un año después, se fundó la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El derecho a la seguridad social quedó impreso en la fracción i del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.¹⁰³

En 1946, la OIT se incorporó a la onu, y, de nuevo, experimentó transformaciones que fueron el resultado de un par de procesos a nivel mundial: la Guerra Fría y la descolonización. Uno de sus principales cambios fue el incremento de su matrícula, es decir, de contar con 55 países afiliados en 1948, hacia 1970 pasó a tener 121, lo cual se debió “casi exclusivamente a la incorporación de las antiguas colonias”.¹⁰⁴ De aquel periodo, destacaron los convenios referentes a la libertad sindical, la seguridad social y las pensiones de la gente de mar, la abolición del trabajo forzoso, la política social, las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, la negociación colectiva y un convenio sobre las prestaciones mínimas de seguridad social que incluyó un apartado sobre las de vejez, además de que se creó el Programa Mundial de Empleo (pme), en 1969.

El convenio 71, relativo a las pensiones de la gente de mar, concepto que englobó a quienes laboraron en cualquier buque dedicado a la navegación -con excepción de los buques de guerra-, estipuló que a la edad de 55 o 60 años, y de acuerdo con cada régimen, se debía pagar una pensión a los trabajadores cuyo monto no tendría que ser menor “al 1.5 por ciento por cada año de servicio en el mar”.¹⁰⁵ Otro paso significativo llegó el 1º de noviembre de 1969, cuando se puso en marcha el convenio 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes. La edad a la que las personas asalariadas (trabajadores y aprendices) serían acreedoras a las prestaciones de vejez sería a partir de los 65 años.

El último tercio del siglo xx vio a los derechos humanos mezclarse en las políticas internacionales, y, por supuesto, la OIT no fue la excepción. En el organismo, se comenzó a hablar sobre la “humanización del trabajo”, que englobó, por ejemplo, el tema de la desigualdad de salarios entre hombres y mujeres, la regulación de las condiciones de los trabajadores en los Estados miembros y las libertades sindicales que se vieron seriamente afectadas en los regímenes autoritarios europeos y latinoamericanos.

Sin embargo, con la llegada del neoliberalismo, la implantación del Consenso de Washington -un paquete de reformas propuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) para los países en vías de desarrollo- y el derrumbe de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), un cambio de ideología provocó que, en el periodo 1970-1990, la OIT perdiera influencia en Europa Occidental, hasta que fue reemplazada lentamente por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la cual defendió “la liberalización económica y la flexibilización de los mercados laborales como salida a las crisis”.¹⁰⁶

Esta situación se agravó con un elemento clave de los proyectos neoliberales: la privatización del sistema de pensiones, impulsada por la ocde, el bm y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Estos organismos alentaron la adopción de sistemas de pensiones de capitalización individual que eventualmente sustituirían a los sistemas de pensiones contributivas, de suerte que la OIT sólo pudo “formular advertencias y sugerir correcciones, pero [ya] no estaba en condiciones de revertir la tendencia”.¹⁰⁷

Los apartados anteriores estuvieron dedicados a mostrar el contexto histórico en el que se desarrollaron las pensiones en México. En el siguiente y último, aparecerá un recuento sobre la situación a inicios del siglo xxi, con el objetivo de que el lector cuente con una perspectiva amplia en torno a la temática.

LOS AÑOS RECIENTES: AFORE Y PENSIONES UNIVERSALES

Este apartado final persigue la meta de indagar en la historia reciente mexicana, para mostrar las rutas y transformaciones que ha seguido la protección a la vejez. Asimismo, será importante examinar el recorrido de las pensiones no contributivas en el país, para brindar una idea sobre los alcances y las limitaciones del esquema.

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), se modificó la Ley del Seguro Social, con lo cual el sistema de pensiones transitó de un modelo de reparto a uno de capitalización, aduciendo los siguientes puntos: la inequidad del sistema, su inviabilidad financiera, el hecho de que no se otorgaban pensiones dignas, las injusticias con los trabajadores de menores ingresos y el reducido monto de las pensiones.¹⁰⁸

Por lo tanto, a partir de la promulgación de la ley del imss en 1995 -vigente desde el 1° de julio de 1997-,¹⁰⁹ se estableció que los trabajadores serían los únicos responsables de un ahorro dirigido exclusivamente por las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE) y no por el gobierno,¹¹⁰ lo cual implicó que ya no se dependería “ni de la demografía, ni de la situación financiera del país”.¹¹¹ Tal vez la única ventaja para quienes cotizaron antes de la reforma (llamada generación de transición) fue que se les brindó la posibilidad de escoger el régimen de pensiones con el que se querían retirar.

Los primeros tres gobiernos del siglo XXI atizaron la hoguera del sistema de pensiones en México, aunque en distintas ocasiones se haya reconocido que “la reforma del Seguro Social permitió elevar el valor de las pensiones y detener su erosión”;¹¹² que, gracias a un sistema de pensiones más equitativo, los recursos para pagar pensiones y jubilaciones del IMSS, ISSSTE, CFE y PEMEX se incrementaron durante un sexenio,¹¹³ o alusiones tranquilizantes que recordaron que “un empleo con prestaciones va mucho más allá del salario, porque da a los trabajadores formales beneficios adicionales como […] crédito para vivienda y pensión para el retiro”.¹¹⁴

Históricamente, la seguridad social ha estado fuera del alcance de la mayoría de los mexicanos, lo cual implica que no se cuente con una pensión que asegure una vejez sin penurias financieras.¹¹⁵ En este sentido, resulta complicado fomentar el ahorro con fines de prevención, por lo que su protección depende, en gran medida, de las pensiones no contributivas, cuyo objetivo es impedir que estos grupos de la población caigan “en la pobreza o en la indigencia permanente”.¹¹⁶

Las pensiones no contributivas -las cuales únicamente en México y Bolivia tienen un carácter “universal”, toda vez que, para obtenerlas, se basan exclusivamente en la edad de las personas- se refieren a transferencias monetarias que el Estado otorga con periodicidad a los adultos mayores.¹¹⁷ Su objetivo principal es garantizar un ingreso mínimo durante la vejez y evitar el empobrecimiento de ese grupo etario. En México, esta pensión es financiada a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, mediante los impuestos de los contribuyentes.¹¹⁸ Alonso Reyes ha señalado que en los países desarrollados, y particularmente en la Unión Europea, existe un largo y exitoso recorrido respecto de los mecanismos de ingresos mínimos que garantiza que las pensiones no contributivas eviten “la pobreza en la vejez”.¹¹⁹

En México, el antecedente de este tipo de pensiones se encuentra en el Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 años Residentes en el Distrito Federal, acuerdo expedido por el entonces jefe de Gobierno de dicha entidad, Andrés Manuel López Obrador. Este proyecto arrancó en marzo de 2001, y benefició a 400 000 personas mayores de 70 años, en zonas de alta y muy alta marginación, cuyo ingreso promedio -de un salario mínimo- resultaba a todas luces insuficiente para atender sus necesidades básicas y los orillaba a vivir “una vejez insegura y con privaciones”.¹²⁰ El monto con el que se les apoyó fue de 600 pesos, los cuales fueron depositados en una tarjeta electrónica. Además, recibieron de forma gratuita “los medicamentos contemplados en el cuadro geriátrico de los Centros de Salud del Gobierno del Distrito Federal”.¹²¹

El primer antecedente de una pensión no contributiva a nivel nacional fue en 2007, mediante el Programa de Pensión para Adultos Mayores de 70 años y más, durante el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012). En 2013, cambió su nombre a Programa de Pensión para Adultos Mayores (ppam), amplió su cobertura -con lo cual el apoyo se otorgó a partir de los 65 años-, y se incrementó el monto a lo largo del periodo, de 500 a 580 pesos mensuales. En el sexenio siguiente, el Programa se amplió, para beneficiar “a 5 millones de personas, dos millones más que en 2012”.¹²²

A poco menos de dos años del inicio de la presidencia de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024), el 22 de julio de 2020, anunció a la población que enviaría a la Cámara de Diputados una iniciativa para reformar las pensiones de retiro de la vida laboral (cesantía en edad avanzada y vejez), además de que propuso un cambio a la Ley de Sistema de Ahorro para el Retiro (lsar), en lo que respecta a las comisiones.¹²³ En cuanto a los millones de personas mayores sin una pensión contributiva, y como resultado de la que ha llamado política de austeridad republicana, a partir de 2019, se impulsó la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, la cual destinó un apoyo inicial de 1 275 pesos mensuales.

Este tema tendría que merecer nuestra atención, pues, por vez primera en la historia de México, se elevó a rango constitucional dicho apoyo. De esta manera, el artículo 4º de la Carta Magna incorporó el siguiente enunciado:

[…] las personas mayores de sesenta y ocho años tienen derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva en los términos que fije la Ley. En el caso de las y los indígenas y las y los afromexicanos esta prestación se otorgará a partir de los sesenta y cinco años de edad.¹²⁴

EPÍLOGO

Con la fundación de la Dirección Federal de Pensiones de Retiro, en 1925, se sentaron las bases para proteger a los trabajadores, quienes, después de décadas de laborar para el Estado, gozarían de una pensión para disfrutar con tranquilidad y dignidad la última etapa de sus vidas. Desafortunadamente, no todos los estados impulsaron la creación de departamentos de pensión y fueron pocos los empleadores que otorgaron la prestación -o al menos una gratificación- a quienes dejaron sus empleos debido a enfermedades, invalidez o a su edad avanzada.¹²⁵

En la actualidad, uno de los problemas más importantes en México es el financiamiento de las pensiones. Como María Ascensión Morales Ramírez lo señala, “el sistema a seguir no es una decisión puramente técnica [, sino que] implica una serie de consideraciones de carácter económico, político y social”,¹²⁶ como, por ejemplo, que los gobiernos tomen en cuenta elementos como el envejecimiento de la población, “los efectos continuos de la crisis, así como el bajo crecimiento, la baja rentabilidad y escasos rendimientos”.¹²⁷ Además, es fundamental considerar que la combinación de estos elementos provoca:

[…] que no haya un solo proceso de envejecimiento, sino una amplia gama de variedades demográficas y de envejecimientos cuya combinación con dichos factores obliga a una reflexión singular de la cual derivarán idealmente acciones políticas orientadas a modificar las inercias históricas.¹²⁸

En 2013, se vaticinó que la presión de las pensiones públicas podría estallar en el sexenio de 2012-2018, lo cual estaría acompañado de “una severa crisis social y política”.¹²⁹ Hasta el momento en el que concluyo estas líneas, y si bien es cierto que la “bomba de tiempo” se encuentra presente en un contexto de pandemia de Covid-19, aún no se percibe claramente una solución a un problema severo que, desde el último tercio del siglo xx, se potenció con el envejecimiento demográfico, la inclemente corrupción, la desigualdad social y económica, las dolorosas devaluaciones, la inflación continua y un desempleo que ha llevado a millones de mexicanos a engrosar las filas del trabajo informal que, por supuesto, los deja sin seguridad social.¹³⁰

A nivel internacional, organismos como la OIT se debilitaron con la ejecución de las políticas neoliberales que han provocado que los reflectores dirigidos a la organización sindical y a la defensa de los derechos laborales se muevan en otra dirección. De acuerdo con María del Pilar Alonso, la implantación del modelo neoliberal en nuestro país se estructuró en el propio gobierno mediante políticas públicas que se concretaron en leyes:

[…] como la modificación de la Ley del Seguro Social de 1973; la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (sar); la modificación a la Ley del issste de 1983, entre otras, o en la creación de estructuras privadas de seguridad social que, de manera eficiente, se llevaron acorde a las líneas macroeconómicas establecidas en el Consenso de Washington, lográndose en plazos acotados, reformulando así el modelo principal de seguridad social y privatizando el sistema de pensiones.¹³¹

Aunque las pensiones no contributivas pueden considerarse como un elemento que acerca la justicia social a una población vulnerable, lo cierto es que el esquema no se encuentra afianzado en el país. El 21 de marzo de 2021, en el marco del 215 aniversario del natalicio de Benito Juárez, el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que, gracias a las políticas de austeridad republicana, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (pensión universal) se entregaría a partir de los 65 años, en lugar de los originales 68 años. Con eso, se pretende que la inversión crezca anualmente, hasta que, en 2024, el monto de la pensión sea de 6 mil pesos bimestrales, para beneficiar a 10 millones de personas.¹³² Asimismo, se ha reformado la Constitución, para que, por vez primera, la pensión universal sea una política de Estado. ¿Será éste el inicio para que las personas mayores experimenten una vejez tranquila?

Hace casi cien años que se promulgó la primera ley federal sobre las pensiones en México. En ese lapso, los mexicanos no sólo nos hemos multiplicado, sino que las tasas de natalidad y mortalidad se han modificado, con lo cual un nuevo actor ha entrado en escena: el envejecimiento de la población. Si a esto le añadimos la situación financiera de las pensiones, el panorama no se vislumbra alentador. Por lo tanto, considero que es primordial contar con una visión desde la Historia, para comprender que dicha crisis no es un asunto que se deba examinar exclusivamente desde el presente, sino que debemos conocer sus antecedentes.

Para finalizar, concluiré con una recomendación, la cual, a pesar de que se realizó hace 91 años, no pierde vigencia: “por conveniencia propia, [los trabajadores] deben conocer los fundamentos en que se basan los sistemas de pensiones, con el fin de que estén capacitados para defender sus intereses”.¹³³