I. Introducción

El principio de división de poderes constituyó un dogma para la mayoría de las Constituciones del siglo XIX y parte del XX, no sólo por el potencial legitimador que otorgaba dicho principio sino también porque constituía un referente normativo ineludible en la arquitectura de los Estados modernos. Este principio en su acepción más conocida busca evitar la concentración del poder en una persona u órgano, muy característico de los Estados absolutistas en donde el soberano concentraba las funciones legislativa, ejecutiva y judicial (^{Blanco, 2006}).

Desde los primeros planteamientos con Aristóteles, pasando por Polibio, Cicerón, Bodino, Maquiavelo y Locke hasta la formulación realizada por su más popular difusor, Montesquieu, el principio de división de poderes ha sido considerado como un mecanismo constitucional para evitar no sólo la concentración de poder sino también como una fórmula para evitar el abuso del poder político sobre los individuos (^{Díaz, 2012}); posteriormente, con la experiencia de la Guerra de Independencia de los Estados Unidos y su Constitución Política de 1789 se enfatizó otro alcance: el de control y equilibrio de poderes (check and balance). Con ello, quedaban establecidos los distintos ámbitos que los estudiosos del principio de la división de poderes han destacado en sus análisis: evitar la concentración del poder; la pertinencia de la existencia de tres poderes estatales; la necesidad de la división de funciones; el equilibrio de poderes; el control mutuo, y la protección del individuo frente al poder político (^{Hoffman-Riem, 2007}; ^{Prado, 2004}; ^{García Macho, 1986}).

Uno de los factores que coadyuvaron a legitimar la división de poderes como un elemento fundamental en la nomenclatura de los Estados liberales lo constituyó el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789 que establecía: "Una sociedad en la que no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución" (^{Paine, 2017, p. 125}). Así, a partir de esta prescripción el principio constitucional de la división de poderes pasó a convertirse en un dogma del constitucionalismo de tal fuerza que se ha afirmado que ningún poder constituyente verdaderamente democrático sería capaz de desconocerlo (^{García Rojas, 2000}).

El principio de la división de poderes desde el siglo XVIII generó controversia debido a que sus intérpretes no coincidían en su significación; algunos autores han interpretado la división de poderes en su acepción original como "la idea de que las distintas funciones estatales corresponden a conjuntos de órganos (poderes) separados, independientes y equilibrados entre sí" (^{Solozábal, 1981, p. 216}); mientras que otros, tomando en cuenta la aportación del check and balance del constitucionalismo estadounidense han señalado que el principio de separación de poderes se estructura alrededor de cuatro elementos: división tripartita del poder público; asignación de funciones distintas a cada una de estas tres ramas del Estado; creación de un sistema de frenos y contrapesos para que se limiten mutuamente, y colaboración armónica para que satisfagan adecuadamente sus funciones (^{Bonilla-Maldonado, 2015}); otros le han sumado las siguientes funciones: establecer un balance de gobierno; exigir rendición de cuentas; promover la imparcialidad de la ley; promover el imperio de la ley; dictar leyes en beneficio común, y crear un gobierno eficiente (^{Soto, 2018}).

En síntesis, el debate oscilaba desde la disputa por establecer si el principio se refería a una división de órganos o de funciones, la especialización funcional o separación funcional, hasta el sentido (estricto, absoluto, limitado o parcial) de la fórmula de división de poderes. Debate que se puede sintetizar en la contraposición de una interpretación política y una interpretación jurídica (^{Blanco, 2006}). No obstante, a pesar de toda esa discusión doctrinal sobre el principio de división de poderes se puede afirmar que éste todavía genera simpatía por parte de la mayoría de los estudiosos del constitucionalismo contemporáneo. En su sentido teórico sin duda es incuestionable, pero en su sentido material requiere de una adaptación flexible debido a los cambios ocurridos en la sociedad y las transformaciones que ha experimentado el Estado contemporáneo, lo que hace inviable una aplicación tajante de dicho principio. Entre los cambios ocurridos se pueden mencionar: a) aparición de estructuras multifuncionales; b) se ha diluido la distinción entre ejecución administrativa y dirección política; c) el legislativo ha perdido el monopolio de la producción normativa; d) han aparecido nuevos órganos constitucionales o poderes distintos de los tradicionales; e) la función de control se ha dispersado debido a que ya no se sustancia sólo en los tribunales o en el momento electoral sino que se ejerce de manera difusa a través de múltiples instancias; f) han surgido nuevos órganos auxiliares técnicos de los poderes clásicos; g) han cobrado mayor peso las funciones de coordinación entre los distintos poderes y niveles institucionales; h) aparición y hegemonía de los partidos en los regímenes políticos, e i) la mundialización del mercado que ha generado centros de poder económico dentro de la sociedad y al margen del Estado que inciden en la toma de decisiones estatales (^{Greppi, 2010}; ^{Soto, 2018}; ^{Lucas, 2009}). Ante esos acontecimientos, los Estados han instituido una variedad de arreglos institucionales para evitar la concentración del poder político y garantizar la libertad de los individuos (^{García-Pelayo, 1983}; ^{Corvalán, 2015}).

En este texto analizamos el estudio del principio de división de poderes con relación a dos ámbitos. El primero, como marco normativo para el desarrollo de las democracias contemporáneas, en clave sistema presidencial. Es decir, en los arreglos institucionales de esa forma de gobierno y más precisamente en las consecuencias de la relación entre el poder Legislativo y Ejecutivo. El segundo, se refiere a la alteración de la acepción original del principio de la división de poderes con relación al crecimiento de los órganos de poder y a la complejidad de las funciones que realiza el Estado contemporáneo (ejemplificado con la incorporación de órganos autónomos en la vida constitucional). Para tal efecto, el texto inicia exponiendo la teoría de Montesquieu sobre el principio de división de poderes; a continuación, se presentan la relación entre la división de poderes y la forma de gobierno presidencial, centrándose en dos problemas relevantes de esa relación (la eficacia y la legitimidad); después se plantea la existencia de órganos constitucionales autónomos como una transfiguración de la división de poderes y finalmente se reflexiona sobre la significación teórica y práctica de la división de poderes en el Estado actual. Es importante subrayar que este texto no tiene como fin exponer ni reconstruir in extenso las teorías ni el pensamiento de los autores que han analizado los alcances de la división de poderes; ni mucho menos abordar todas las variables y dimensiones que entran en juego en la relación ejecutivo y legislativo como tampoco la evolución y desarrollo de la multiplicidad de órganos y funciones del Estado actual. Una tarea de esa magnitud rebasa los límites impuestos a este texto; aquí simplemente se hará referencia a las ideas concretas que apoyen y ayuden a desarrollar los aspectos enunciados.

II. El principio de división de poderes

Es un lugar común afirmar que el principio de la división de poderes tiene en Charles-Louise de Secondat, Baron de la Brede et de Montesquieu, su más reputado artífice con su obra Del Espíritu de las Leyes de 1748. Pero ¿en qué cosiste el principio de división de poderes para Montesquieu? Veamos, los planteamientos del principio de división de poderes se encuentran en el libro undécimo, capítulo VI denominado "De la Constitución de Inglaterra". En él, ^{Montesquieu (2015)} afirma:

En cada Estado hay tres clases de poderes: "el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil" y agrega "En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las ya existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último poder judicial, y al otro poder ejecutivo o del Estado". (p. 145).

Como se observa, el principio de la división de poderes, en primer lugar, hace referencia a la existencia de tres ramas sustanciales (legislativa, ejecutiva y judicial) en el ejercicio del poder; es decir, crear derecho, administrar la comunidad política y resolver conflictos particulares atendiendo las reglas y principios jurídicos (^{Bonilla, 2015}). Por otra parte, cabe mencionar que cuando Montesquieu afirma que hay tres clases de poderes lo hace con la palabra pouvoirs mientras que cuando se refiere a cada uno en particular para distinguirlos se refiere con la palabra puissance; de tal suerte que cuando el autor de Del espíritu de las leyes se refiere a los poderes lo hace en el sentido de funciones (^{Blanco, 2006, p. 79}). Esta interpretación es la que motivó la contraposición entre los estudiosos sobre si la división de poderes se refería a una separación estricta de los órganos de poder o de una especialización tajante de actividades donde un poder no se inmiscuya en las funciones del otro. Esta última interpretación es rechazada por Eisenmann para quien dicha especialización

no significa en absoluto que una misma autoridad (individuo o cuerpo) no deba participar más que en una sola función, tener atribuciones más que de una sola clase, no deba ser miembro de dos órganos u órgano de dos funciones, y, consecuentemente, que los órganos de dos de las funciones o de las tres no deban tener ningún elemento común, sino simplemente y mucho más modestamente, que no es adecuado que dos cualesquiera de las tres funciones estén íntegramente reunidas en las mismas manos; tal fórmula no postula la especialización o separación funcional de las diversas autoridades, sino simplemente la no identificación del órgano de las tres o de dos de las tres funciones. (^{Blanco, 2006, p. 80}).¹

Una postura similar es sostenida por Madison para quien Montesquieu no quería expresar una ausencia total de intervención parcial en los actos de otras ramas, o de control sobre ellas:

Su significado, según se desprenden de sus propias palabras, e incluso más concluyentemente del ejemplo que examina, sólo puede ser éste: se han infringido los principios fundamentales de una Constitución libre cuando todo el poder de una rama es ejercida por las mismas manos que poseen todo el poder de otra rama. (^{Hamilton, Madison, y Jay, 2015, p. 378}).

La división de poderes responde también a otra finalidad: la protección de la libertad de los individuos. De acuerdo con ^{Montesquieu (2015)}:

Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza porque puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares. (p. 146).

En ese sentido, el principio de división de poderes implica una fragmentación de las instituciones, las funciones y las personas que sirven al Estado; pero también implica la autonomía funcional de cada una de ellas y sobre todo límites terminantes entre las tres ramas de poder estatal (^{Bonilla-Maldonado, 2015}). No obstante, es esta exposición de Montesquieu la que motivó el mito de la separación de poderes; es decir: "la prohibición de aquellas uniones orgánicas que atentarían al mantenimiento de la libertad: la del poder ejecutivo y el poder legislativo, la del poder judicial y el legislativo o el ejecutivo y la de los tres poderes conjuntamente" (^{Blanco, 2006, p. 81}).

De acuerdo con Blanco Valdés, estrictamente hablando lo expuesto líneas arriba representa la teoría de la separación, el resto del contenido del capítulo VI contiene la teoría de la coordinación de los poderes mediante un sistema de frenos y contrapesos que constituye la verdadera doctrina constitucional de Montesquieu. En efecto, Montesquieu plantea el equilibrio de las funciones de los poderes mediante un sistema de frenos y contrapesos; por ejemplo, al interior del Poder Legislativo (compuesto de dos cámaras) y entre el Legislativo y el Ejecutivo a través de las funciones de capacidad de veto y de control. En relación con el primero, ^{Blanco (2006)} señala:

De los tres poderes de que hemos hecho mención, el de juzgar es casi nulo. Quedan dos: el legislativo y el ejecutivo. Y como los dos tienen necesidad de un fuerte poder moderador, servirá para este efecto la parte del poder legislativo compuesta de aristócratas. Este cuerpo de nobles debe ser hereditario. Lo es, primeramente, por su propia índole; y en segundo término, por ser indispensable que tenga un verdadero interés en conservar sus prerrogativas, odiosas por sí mismas y que, en un Estado libre, están siempre amenazadas. Pero, como un poder hereditario puede ser inducido a cuidarse preferentemente de sus intereses particulares y a olvidar los del pueblo, es preciso que las cosas en que tenga un interés particular, como las leyes concernientes a la tributación, no sean de su incumbencia; por eso los impuestos los fija y determina la cámara popular. Tiene parte la cámara hereditaria en la obra legislativa, por su facultad de impedir; pero no tiene la facultad de estatuir. (p. 149).

Con relación al segundo, ^{Montesquieu (2015)} señala: "Pero si el poder legislativo, en un estado libre, no debe inmiscuirse en las funciones del ejecutivo ni paralizarlas, tiene el derecho y debe tener la facultad de examinar de qué manera las leyes que él ha hecho han sido ejecutadas" (p. 151). Así, es mediante las funciones de veto y control como los poderes se encuentran vinculados y no aislados. En otras palabras, el principio de división de poderes de Montesquieu relaciona los poderes que se encuentran separados mediante las facultades de estatuir y la de impedir, en palabras de ^{Montesquieu (2015)}:

Llamo facultad de estatuir al derecho de legislar por si mismo o de corregir lo que haya ordenado otro. Llamo facultad de impedir al derecho de anular una resolución tomada por cualquier otro [...] Aunque el que tiene el derecho de impedir puede tener también el derecho de aprobar, esta aprobación no es otra cosa que una declaración de que no usa de su facultad de impedir, la cual declaración se deriva de la misma facultad. (p. 149).

De tal suerte que no existe una separación total ni absoluta entre las distintas ramas del poder estatal. Esto lo comprendió muy bien Madison (2015) quien en El Federalista afirma que Montesquieu no quería expresar una ausencia total de intervención parcial en los actos de otras ramas, o de control de ellas:

Si profundizamos en las constituciones de los diversos estados, descubrimos que, a pesar de la terminología enfática y a veces desmedida que usan para establecer esta máxima, no hay ni un solo caso en que se haya mantenido absolutamente separadas y diferenciadas las diversas ramas del poder. El estado de Nueva Hampshire, que tiene la Constitución más reciente, reconoce lo imposible e inapropiado que sería evitar toda mezcla de estas ramas, pero ha matizado la doctrina declarando que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial deberían permanecer separados e independientes unos de otros hasta el extremo permitido por un gobierno libre; o hasta el punto que esté de acuerdo con aquella cadena de interconexión que enlaza el tejido entero de la Constitución en una unión indisoluble de unidad y amistad. (p. 379).

Por último, pero no por ello menos importante, en el planteamiento formulado por Montesquieu la división de poderes también responde a la limitación del poder, pues según nuestro multicitado autor no hay poder que no incite al abuso y a la extralimitación. La experiencia eterna muestra que todo hombre investido de autoridad abusa de ella. Pour qu'on ne puisse abuser du poivoir. Il ne faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrete le pouvoir (^{Montesquieu, 2015, p. 144}). En ese sentido, en la medida en que haya separación de poderes habrá libertad, de ahí que para algunos la división de poderes en Montesquieu está al servicio de la libertad (^{Tena, 1947}).

Estos son los planteamientos fundamentales de Montesquieu sobre el principio de división de poderes: separar, limitar, dividir, independencia, coordinar, equilibrar y controlar para evitar el abuso del poder estatal a través de una serie de mecanismos institucionales y de dispositivos de cooperación y coordinación; por ejemplo, ^{Montesquieu (2015)} señala:

El cuerpo legislativo no debe reunirse por sí mismo, sino cuando es convocado; porque se supone que cuando no está reunido carece de voluntad; y bastaría que no se reuniera todo por impulso unánime, para que no se supiera si el verdadero cuerpo legislativo era la parte reunida o la que no se reuniera. Ni ha de tener el derecho de disolverse él mismo, porque podría ocurrir que no se disolviera nunca: lo que sería peligroso, en el caso de que quisiera atentar contra el poder ejecutivo. Por otra parte, es unos tiempos es más oportuna que en otros la reunión de la asamblea legislativa; de suerte que debe ser el poder ejecutivo quien convoque la asamblea y suspenda sus deliberaciones, con arreglo a circunstancias que debe conocer. (p. 150).

Estos controles de una rama sobre otra permiten concluir a ^{Montesquieu (2015)}:

He aquí pues la constitución fundamental del gobierno de que hablamos. Compuesto de dos partes el poder legislativo, la una encadenará a la otra por la mutua facultad de veto. Ambas estarán ligadas por el poder ejecutivo, como éste por el legislativo. Estos tres poderes (puesto que hay dos en el legislativo) se neutralizan produciendo la inacción. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse forzados a ir de concierto. Como el poder ejecutivo no forma parte del legislativo más que por su facultad de impedir, está incapacitado para entrar en el debate de las diversas cuestiones que surtan en los asuntos del gobierno. Es innecesario que proponga, pues facultado para rechazar toda clase de proposiciones, puede muy bien desaprobar las que considere inconvenientes. (p. 152).

Por ello, algunos comentaristas han señalado que el principio de división de poderes "no sólo consiste en la no identificación del órgano de los tres o de dos de las tres funciones, sino también, y de forma más fundamental, en la no atribución a ningún estamento por sí solo del ejecutivo aislado o simultáneo, sino combinado y coordinado de las funciones legislativas y ejecutivas del Estado" (^{Blanco, 2006, p. 88}).

De ahí que la separación orgánico-formal es un presupuesto para el equilibrio de poder que se consigue mediante el control recíproco a través de una serie de mecanismos de coordinación o de frenos y contrapesos entre ellos (^{Blanco, 2006, p. 82}).

III. El principio de división de poderes y la forma de gobierno

El principio de la división de poderes en su acepción del check and balance (comúnmente traducido como pesos y contrapesos institucionales) es un componente esencial en la mayoría de las democracias contemporáneas, en particular los regímenes presidenciales latinoamericanos (^{Negretto, 2003}). La manera en cómo se relacionan los poderes del Estado (en especial el ejecutivo versus legislativo), así como las funciones constitucionales de cada uno de ellos es una variable que permite distinguir los arreglos institucionales presidencial y parlamentario. En nuestro continente, según ^{Negretto (2003)}, los sistemas presidenciales que tomaron como base la división de poderes, añadieron dos elementos adicionales:

un sistema electoral que indujera en cada rama de gobierno una representación de intereses lo más diversa posible, y una distribución de poderes tal que, en ausencia de acuerdo entre ellos, permitiera a los poderes bloquear las decisiones de los otros. De tal suerte que el propósito de este mecanismo era mantener la separación de poderes mediante el equilibrio. (p. 42).

Entre las bondades del principio de división de poderes con su acentuación del check and balance se han señalado las siguientes: diversifica la representación entre varios agentes con capacidad de veto mutuo; requiere de acuerdos de varios agentes con intereses diversos para tomar decisiones y para aprobar cambios en la legislación; hace más representativas las decisiones al involucrar a más actores en su diseño; minimiza la posibilidad de afectar negativamente los derechos e intereses de la minoría o grupos excluidos de la coalición decisoria; favorece la adopción de políticas moderadas, debido a que actores con posturas extremas están obligados a negociar entre sí para llegar a un compromiso y tomar una decisión; provee a los ciudadanos mayor información acerca de las políticas públicas, dado que el modelo requiere de un amplio debate entre agentes con intereses diversos antes de decidir cambios legislativos importantes; e induce a relaciones cooperativas entre gobierno y oposición en una democracia plural y competitiva (^{Negretto, 2002}).

No obstante, la vida política del continente latinoamericano en el siglo XX distó mucho del equilibrio, moderación y cooperación entre poderes. En particular, las pugnas y conflictos entre el poder ejecutivo y el legislativo tuvieron como consecuencia periodos de crisis económicas, crisis políticas e inestabilidad social que en muchos casos condujeron a la ruptura constitucional e inauguraron periodos no democráticos de los cuales costó mucho salir. De ahí que la búsqueda por los mejores arreglos institucionales para hacer democracias más legítimas, representativas y eficaces constituyó el leitmotiv de la discusión del último tercio del siglo XX. En ese sentido, la separación de poderes con sus mecanismos de control y equilibrios establecidos en la Constitución de los regímenes presidenciales y parlamentarios fue la arena a partir de la cual se confrontaron las ventajas y desventajas de cada uno de esos sistemas de gobierno. ^{Lijphart (1994)} define a los regímenes presidencial y parlamentario en torno a dos diferencias fundamentales:

Primero, en democracias parlamentarias el jefe de gobierno -que puede tener distintos títulos oficiales como primer ministro, premier, canciller, presidente de gobierno o ministro-presidente- y su equipo de gobierno dependen de la confianza de la legislatura, que puede, mediante un voto de no confianza o de censura, cesarles en el cargo. En los sistemas presidenciales, el jefe del gobierno -invariablemente llamado presidente- es elegido por un mandato fijo, prescrito por la constitución, y en circunstancias normales no puede ser obligado por la legislatura a dimitir (aunque es posible destituir a un presidente mediante el excepcional y poco frecuente proceso de juicio político). La segunda diferencia crucial es que los jefes de gobierno presidenciales son elegidos popularmente, bien directamente o por un colegio electoral, mientras que los primeros ministros los seleccionan las legislaturas. (p. 149).

Juan Linz fue uno de los más destacados promotores en señalar los peligros del presidencialismo (por su potencial de conflicto estructural entre el Congreso y el presidente de la República) y por tanto en aludir a la poca viabilidad de esos regímenes democráticos.

Evidentemente, como bien señala Linz, los términos presidencialismo y parlamentarismo abarcan una amplia gama de formas políticas; incluso una misma etiqueta (presidencial o parlamentaria) normativa en la práctica es muy diferente de país a país.² No obstante, de acuerdo con Linz, cabe distinguir dos problemas sustanciales en el sistema presidencial: a) la legitimidad democrática dual; y b) la rigidez del presidencialismo por el periodo de mandato fijo. Lo que se traduce en un potencial conflicto entre poderes e inestabilidad institucional (^{Linz, 1994}). En palabras del autor mencionado:

Dos características se destacan en los sistemas presidenciales: 1) Tanto el presidente, que controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo (o por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese único fin), como el legislativo elegido (de una o dos cámaras) tienen legitimidad democrática. 2) tanto el presidente como el congreso son elegidos por un periodo fijo, el cargo del presidente es independiente del legislativo y la duración del legislativo es independiente del presidente. (p. 32).

Una situación en que ambas cualidades del presidencialismo se conjugan provocarían pugnas constantes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo generando invariablemente una parálisis tanto legislativa como gubernamental. Lo que potencialmente llevaría a una crisis política e inestabilidad debido a que, de acuerdo con ^{Linz (1994)}:

Un sistema presidencial otorga al ganador, que combina las cualidades de jefe de estado que representa a la nación y los poderes del ejecutivo, un aura y una autoimagen muy diferentes, y crea unas expectativas populares muy distintas de las que rodean a un primer ministro cualquiera que sea la popularidad que disfrute después de conseguir el mismo número de votos. El hecho más llamativo es que en un sistema presidencial, los legisladores disfrutan también de una legitimidad democrática y es posible que pueda presentar una opción política distinta de la de los votantes que apoyan al presidente. En tales circunstancias, basándose en los principios democráticos ¿quién está más legitimado para hablar en nombre del pueblo: el presidente o la mayoría en el congreso que se opone a su política? Puesto que ambos derivan su poder del voto del pueblo en una competencia libre entre alternativas bien definidas, hay siempre un conflicto latente, que en algunas ocasiones puede estallar dramáticamente. No hay principios democráticos que lo resuelvan, y los mecanismos que pueden existir en la constitución son generalmente complejos, muy técnicos y legalistas y por tanto de dudosa legitimidad democrática para el electorado. No es así extraño que en alguna de estas situaciones el ejército intervenga como poder moderador. (pp. 33-34).

Esta preocupación es compartida por Bruce Ackerman, para quien en esta situación es muy obvio el problema del impasse; pero sobre todo destaca el probable escenario de autoridad absoluta en el cual uno de ellos toma el control de todos los poderes relevantes. El autor lo plantea así: "[...] la cámara y el presidente pueden estar dominados por diferentes partidos (o diferentes facciones del mismo partido). ¿Cómo gobernar hasta la siguiente elección? Hay tres escenarios. El primero enfatiza la negociación [...] el segundo escenario es la ruptura constitucional y el tercero es la crisis de gobernabilidad" (^{Bruce Ackerman, 2007, pp. 28-30}). Por su parte, la elección por un periodo fijo, de acuerdo con ^{Bruce Ackerman (2007)}:

[...]que, bajo circunstancias normales, no se puede modificar: no puede acortarse y, debido a disposiciones que impiden la reelección, algunas veces no puede prolongarse. El proceso político se divide así en periodos discontinuos, rígidamente determinados, sin la posibilidad de introducir continuos ajustes según lo requieran los acontecimientos políticos, sociales y económicos. La duración del mandato de un presidente se convierte en un factor político esencial al que todos los actores en el proceso político tienen que adaptarse, algo que tiene muchas e importantes consecuencias. (p. 36).

Para Lijphart el peligro del sistema presidencial más que la rigidez o inmovilismo lo constituye su marcada tendencia a la democracia mayoritaria: "el mayoritarismo significa la concentración del poder político en manos de una mayoría, y si la presidencia es la depositaria de este poder, significa un presidente muy poderoso; en otras palabras, la lógica del presidencialismo es que implica presidentes muy fuertes, quizá excesivamente" (^{Lijphart, 1994, p. 162}). En paralelo, Bruce ^{Ackerman (2007)} comenta que una preocupación de la división de poderes en el presidencialismo es que predispone el culto a la personalidad:

Los aspirantes a la presidencia crean sus propias organizaciones de campaña ad hoc, y los candidatos demócratas y republicano que surgen de las elecciones primarias del partido tienen una notable libertad para articular sus propias posiciones haciendo caso totalmente omiso de sus plataformas partidarias formales. No es ninguna sorpresa, entonces, que el vencedor en la elección de noviembre se vea tentado a comprender su mandato en términos personalistas: el pueblo lo ha seleccionado a él como presidente y su partido político ha servido sólo como un instrumento para la proyección de su propia personalidad e ideales. El carácter personal del mandato del presidente se expresa también en su relación con el gabinete y su programa legislativo. (pp. 43-44).

Por todo lo anterior, se ha afirmado que el principio de división de poderes basado en el tradicional modelo de frenos y contrapesos no es un diseño normativamente deseable debido a que estropea las posibilidades de formar mayorías legislativas; perjudica la capacidad decisoria e impide la toma de decisiones rápidas y eficientes para responder a las demandas de la ciudadanía (^{Negretto, 2002}). En particular este sistema constitucional, señala Negretto, hace que la diversidad de preferencias e incentivos electorales de los distintos actores con poder de veto posibilite el bloqueo legislativo de iniciativas que demandan los representantes de una mayoría de la población o produzca cambios que más que representar un punto intermedio entre posiciones extremas más bien reflejen un compromiso basado en concesiones mutuas de carácter sectorial. Además, genera gobiernos divididos que hacen ardua la implantación de una agenda política coherente; producen conflictos políticos permanentes entre las distintas ramas de poder, en especial Ejecutivo vs. Legislativo debido al deseo de alguno de ellos en expandir su influencia en áreas de jurisdicción compartida o donde existe ambigüedad en los límites de una competencia; finalmente, y como fruto de lo anterior, aumentan la producción de poderes de emergencia o poderes de decreto para adoptar unilateralmente decisiones que carecen de suficiente apoyo en la legislatura (^{Negretto, 2002}).

Bruce Ackerman, por su parte, señala que el principio de división de poderes al estilo estadounidense tiene un potencial peligroso; en primer lugar, porque atenta contra una lógica de especialización funcional debido a que en un régimen presidencial aquél genera la politización de la burocracia y promueve la existencia de feudos burocráticos haciendo de la administración pública un campo de batalla entre burócratas y partidarios del presidente; en segundo lugar, porque plantea serios inconvenientes al Estado de derecho que termina por erosionarlo; por ejemplo, en el proceso legislativo crea tendencias conflictivas elevando los costos políticos ya sea politizando la burocracia o pasando por encima de la ley (^{Bruce Ackerman, 2007}).

En otro orden de ideas, se afirma que la vigencia del modelo en América Latina es limitada, dado que la mayoría de los regímenes constitucionales de la región o bien han eliminado la representación de intereses diversos en cada rama de poder o bien han moderado sus capacidades de bloqueo mutuo, sobre todo concentrando en el Ejecutivo el poder de promover cambios de legislación (^{Negretto, 2002}). En efecto, la fiebre reformadora que acompañó el proceso de cambio político ocurrido a partir de la década de los setenta versó sobre una amplia variedad de ámbitos, pero la relación entre ejecutivo y legislativo fue central. De acuerdo con ^{Negretto (2015)}:

Desde 1978, la mayoría de los países de la región ha reemplazado o enmendado su carta magna, a menudo en forma radical. Durante estos procesos, los reformadores han alterado las fórmulas para elegir a presidentes y legisladores, los ciclos electorales, la duración de los cargos, los poderes presidenciales, la relación entre gobiernos nacionales y locales, así como el papel del poder judicial, el banco central y los organismos de control. (p. 12).

En particular, la reforma político-electoral que en América Latina inició a finales de la década de los setenta y continuó hasta la primera década del siglo XXI tuvo como objetivos instaurar y/o consolidar instituciones políticas de cuño democrático como: reformar el sistema de partidos; actualizar los sistemas electorales; nuevas formas de participación política; mecanismos de transparencia y rendición de cuentas; así como fortalecer los poderes Legislativo y Ejecutivo con el propósito general de garantizar el desarrollo democrático de la región y en particular, garantizar la gobernabilidad vinculada al desempeño de los gobiernos; es decir, afianzar la legitimidad y eficacia gubernamental. Estos últimos, conectaban con el ámbito de los partidos políticos y el sistema de partidos, pues como bien señala Mainwaring y Soberg, la naturaleza del sistema de partidos, particularmente el número de partidos, constituye una diferencia fundamental en la manera en que funciona el sistema presidencial debido a que afecta la compatibilidad entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, por ejemplo: "En un sistema multipartidista altamente fragmentado ningún partido tiene la mayoría, y ésta situación puede ser problemática porque el presidente tiene habitualmente dificultades para formar coaliciones de gobierno confiables" (^{Mainwaring y Soberg, 2002, p. 256}). En este sentido, el surgimiento y predominio de los partidos políticos en la vida nacional; el poder de decisión mayoritario o consensual en los congresos y el origen popular o mayoritario del Poder Ejecutivo y Legislativo son tres factores que han incidido en el funcionamiento de la división de poderes en las democracias contemporáneas (^{Prado, 2004}).

IV. El principio de división de poderes y los órganos constitucionales autónomos

Otro ámbito importante en que el principio de división de poderes va a ser redimensionado es con el surgimiento de una serie de órganos que se ubican fuera del organigrama de los tres poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) y con un nivel y alcance normativo singular.³ En efecto, la aparición de una gran variedad de entes que en muchos casos fungirán como órganos de control constitucional vino a controvertir la significación original del principio de división de poderes por lo que para algunos estudiosos del tema han llegado a afirmar que se ha vuelto obsoleta la clásica división tripartita del poder.⁴

El principio de división de poderes entendido como división de los tres órganos claramente diferenciados se aleja de la versión de separación absoluta o radical de las funciones estatales para dar paso a una visión más flexible, relativa, en donde la cooperación y coordinación entre los tres órganos de poder es posible y deseable (^{Carbonell y Salazar, 2011}). En el contexto del Estado constitucional democrático de derecho el principio de división de poderes posibilita hablar de competencias y controles mutuos entre los distintos órganos que integran los poderes del Estado. De acuerdo con ^{Corvalán (2015)}: la división de poderes asume dos significados distintos:

i) en el sentido de división entre poderes y ii) relativa a la división del poder. En ambos significados, los términos división y poder son utilizados de modo diverso. La división entre poderes utiliza la noción división como separación y el término poderes se refiere a las funciones distintas atribuidas a órganos distintos. La división del poder utiliza la locución división como distribución y la palabra poder alude a la asignación de una determinada función a un órgano. En este supuesto el poder se distribuye entre tres órganos que ejercen tres funciones esenciales (legislativa, administrativa y jurisdiccional).

Para ^{Corvalán (2015)} la división de poderes en sentido amplio "se compone de una red compleja de divisiones (distribuciones) y separaciones, de interacciones e incompatibilidades, de vínculos y de recíprocas dependencias, independencias e interdependencias", mientras que la separación de poderes en sentido restringido "es una norma de competencia que determina ciertas incompatibilidades y puede ser cuando menos de dos tipos: orgánica y funcional" (p. 228).

De acuerdo con Manuel ^{García-Pelayo (1981)} los órganos constitucionales poseen las siguientes características:

1) son establecidos y configurados directamente por la Constitución "con lo que no quiere decirse que ésta no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de sus funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los órganos o instituciones constitucionalmente relevantes, sino que determina su composición, los órganos y métodos de designación de sus miembros, su status institucional y su sistema de competencias o, lo que es lo mismo, reciben ipso iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y posición de órganos"; 2) son fundamentales para el Estado, esto es, son órganos cuya desaparición "afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema constitucional, ya que un sistema está integrado por unos componentes y por un conjunto de relaciones fundamentales entre ellos, de tal manera que un cambio significativo en uno de los términos (órganos y/o relaciones fundamentales) produce un cambio en el sistema"; 3) su participación en la dirección política del Estado, en "la formación de la voluntad estatal, en la dirección del poder supremo del Estado y; 4) la paridad de rango, es decir, los órganos constitucionales "no son agentes, comisionados, partes integrantes o subórganos de otros órganos, sino que cada uno de ellos es supremo, lo que en una estructura racionalizada del Estado quiere decir que son jurídicamente independientes de los demás órganos en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por el orden constitucional y entre las que se comprenden el establecimiento de reglas para su organización y procedimientos internos. (p. 15).

A pesar de que las propiedades enunciadas por García-Pelayo se desprenden de su análisis del Tribunal Constitucional español, éstas son tomadas como punto de referencia, al menos para México, para el estudio de los órganos constitucionales autónomos en la actualidad; cuya existencia y variedad de ámbitos, formas, atributos y competencias hacen muy difícil ser consideradas como órganos constitucionales de acuerdo con la concepción de García-Pelayo. En parte porque algunos órganos constitucionales autónomos del Estado mexicano no participan de la dirección política del Estado ni cuentan el con poder supremo en su ámbito de competencias como la Comisión Nacional de Derechos Humamos (CNDH), otros no cuentan con la paridad de rango respecto de otros órganos como el Instituto Nacional Electoral (INE) frente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), otros no poseen esa cualidad de fundamental para el Estado mexicano cuya ausencia afectaría la sustancialidad del sistema global como es el caso del Banco de México (BM) y otros poseen una autonomía parcial como es el caso del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (^{Ackerman, 2010}).

Además, una cosa es la naturaleza y otra la ubicación y estatus jurídico de los órganos constitucionales autónomos. Como bien apunta Cárdenas Gracia, la diferencia de los órganos constitucionales de Europa con respecto a América es que mientras los primeros buscaban instancias competentes para realizar el control de constitucionalidad y para proteger los derechos fundamentales, los segundos fueron producto de la desconfianza e ineficacia del poder público como de la ausencia de un Estado de derecho. En ese sentido, menciona que, en el caso de México, existen tres hipótesis en el surgimiento de los órganos constitucionales autónomos: 1) extraer al titular del Poder Ejecutivo atribuciones que tenía para limitar el sistema presidencial; 2) hacer frente a la partidocracia y a otros poderes fácticos a través de instituciones independientes que fueran capaces de controlar esos poderes, y 3) el proceso de transición a la democracia requería de nuevos órganos, no contaminados de los vicios autoritarios, que alentaran la transformación democrática (^{Cárdenas Gracia, 2020, pp. 12-13}). Pedro Salazar menciona que algunas de las funciones que realizan los órganos constitucionales autónomos correspondieron al Poder Ejecutivo, lo que se tradujo en una alteración de las competencias del presidente de la República.⁵

Es por ello que las características que los estudiosos del tema señalan acerca de los órganos constitucionales autónomos son singulares respecto a los europeos; por ejemplo, Carpizo señala como cualidades de los órganos constitucionales autónomos (además de los mencionados por García-Pelayo): no depender políticamente de ninguno de los tres poderes; su actuación debe estar alejada de consideraciones políticas o partidistas; sus actos deben estar regidos por los principios de legalidad, imparcialidad e igualdad de todos ante la ley. Por su parte, Susana Pedroza hace una exhaustiva enumeración de las características que debe tener un ente para ser considerado como órgano autónomo: 1) autonomía política-jurídica, administrativa y financiera; 2) tener personalidad jurídica y potestad normativa o reglamentaria; 3) competencias propias y exclusivas; 4) capacidad para autoorganizarse; 5) gozar de autonomía financiera o de gasto; 6) no tener influencia proveniente de las fuerzas políticas; 7) sus integrantes deben estar sujetos a un marco de incompatibilidades; 8) la remuneración de los titulares debe ser la misma que corresponde a los secretarios de Estado; 9) facultad de reglamentar la ley que le da competencia y subsanar los vacíos que se encuentran para la aplicación de la legislación; 10) sus integrantes no pueden ser removidos sino por causa grave o en caso de circunstancias excepcionales, y 11) presentan informes y comparecen ante el órgano parlamentario (^{Pedroza, 2002}).

Incluso la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México en la ^{Tesis P./J.20/2007} ha señalado que las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: 1) estar establecidos directamente por la Constitución; 2) mantener con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; 3) contar con autonomía e independencia funcional y financiera, y 4) atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente observadas en beneficio de la sociedad.

En síntesis, la presencia de órganos constitucionales autónomos es una realidad en la mayoría de los países y abarcan una amplia variedad de ámbitos, características, funciones, naturaleza y estatus,⁶ lo que en gran parte ha llevado a algunos estudiosos a afirmar que su existencia misma cuestiona la existencia del tradicional principio de división de poderes; otros menos radicales sugieren que la existencias de esos órganos representan un ajuste de la clásica división de poderes (^{Bonifaz, 2017}) y una perspectiva más ponderada los concibe como: "generadores de un nuevo y más sano equilibrio constitucional; equilibrio que constituye el propósito originario y también fundamental del principio de división de poderes" (^{Ortiz, 2006, p. 148}). Lo que todas estas afirmaciones quieren decir es que la función estatal se ha vuelto tan compleja que conlleva la necesidad de especialización de las instituciones y órganos del Estado. La ^{Tesis P./J. 12/2008} de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señala que a los órganos constitucionales autónomos se les han encargado funciones estatales específicas: "con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes".

Por ello, se puede afirmar que el principio de división de poderes a la luz de esta realidad puede considerarse más como una distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades confiadas al Estado que en una separación absoluta, estricta, de los órganos del Estado. El principio de división de poderes en este ámbito adquiere una interpretación más flexible o "material" lo que para Carbonell y Salazar implica discernir los principios de legalidad e imparcialidad. Esto es, la distinción y subordinación de las funciones ejecutivas y judiciales a la función legislativa, y la separación e independencia del órgano judicial tanto del órgano ejecutivo como del órgano legislativo. Esto es, una distinción clara entre funciones y órganos estatales. Continuando el razonamiento de los autores mencionados, el principio de legalidad asegura la supremacía de la ley mientras que el principio de imparcialidad garantiza su aplicación efectiva (^{Carbonell y Salazar, 2011}).

Por último, el principio de división de poderes implica no sólo la legalidad e imparcialidad sino la probabilidad de eficacia gubernamental. Así, Carbonell y Salazar afirman que el control político efectivo entre los poderes no depende de la sola enunciación de su división, sino que deriva de la fórmula de integración de cada uno de ellos y, sobre todo, de las facultades específicas que la Constitución les confiere. Es decir, "que la efectiva división de poderes y la existencia de contrapesos es el resultado de un conjunto de normas constitucionales y legales y no únicamente de la disposición en la que se consagra dicho principio de manera genérica" (^{Carbonell y Salazar, 2011, p. 21}).

V. Conclusiones

A pesar del tiempo transcurrido y de la serie de transformaciones que líneas arriba sólo hemos apuntado, el principio de separación de poderes continúa teniendo a nivel teórico un importante prestigio y por tanto genera una amplía simpatía en el constitucionalismo contemporáneo. Es decir, a nivel teórico, prescriptivo, normativo, el principio de separación de poderes continúa siendo emblemático para caracterizar a un Estado como constitucional y democrático. Esto es así porque la máxima de Montesquieu de que no hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación y de que la experiencia eterna muestra que todo hombre investido de autoridad abusa de ella; y que por tanto no hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación, continúa siendo válida. De ahí que limitar el poder, evitar su concentración, el abuso y tiranía por parte de él es un propósito aún apreciado, por lo que el principio de separación de poderes es aún parte insustituible del Estado constitucional de derecho. Por otra parte, la interpretación de que el principio de división de poderes tiene como objetivo fundamental el garantizar la libertad de los individuos como aspiración continúa siendo válida; al igual que el evitar la arbitrariedad del poder. En suma, estas aspiraciones del principio de división de poderes siguen siendo apreciadas.

A nivel práctico la situación del principio de división de poderes genera algunos desacuerdos, no sólo porque la sociedad y Estado en que apareció difiere totalmente de la situación actual con existencia de partidos políticos, una sociedad pluralista, mayor diversidad de funciones y servicios de los órganos del Estado, ampliación de derechos sociales, etcétera. Es decir, poco se asemeja a la sociedad estamental carente de grandes partidos y sistemas de partidos, y de una elemental estructura institucional expresada por Montesquieu con la compleja realidad institucional, funcional y normativa de los Estados actuales; sino porque en el principio de división de poderes la expresión "poder" denota dos técnicas constitucionales: separación de órganos y separación de funciones, que están sustentadas en los principios de especialización de funciones y el de independencia recíproca; es decir, distribución de funciones estatales y relaciones entre los órganos competentes para ejercitarlas (^{Guastini, 2001}). Esto último, ha ocasionado una disparidad de interpretaciones en una diversidad de autores quienes han denominado al principio de división de poderes como expresión de reparto de poderes, distinción de poderes, coordinación de poderes, separación de funciones, independencia o interdependencia de poderes. No obstante, como ya se mencionó líneas arriba, lo que es evidente es que la evolución del Estado, la aparición de maquinarias partidistas y sobre todo la hegemonía de los partidos en la vida política, la forma de gobierno y en particular la relación entre el poder ejecutivo y legislativo han incidido en la práctica del funcionamiento de la división de poderes.

La existencia de nuevos órganos constitucionales como los tribunales constitucionales, bancos centrales o más recientes órganos constitucionales autónomos en materias como derechos humanos, transparencia, telecomunicaciones, etcétera, han motivado un serio cuestionamiento a la concepción estricta, total y pura de la división de poderes. De ahí que para muchos la actual compleja estructura estatal hace inoperante e irreal una estricta (o como dicen los tratadistas absoluta, radical, pura) división de poderes. No obstante, una apreciación más sensata señala que el cumplimiento cabal de las obligaciones y funciones (legislativas, ejecutivas o judiciales) del Estado actual requieren la cooperación, cuando no la interdependencia, entre los diversos órganos estatales.

De hecho, como ya se mencionó líneas arriba, el principio de división de poderes enunciado por Montesquieu jamás quiso expresar una ausencia total de intervención parcial en los actos de las otras ramas. De tal suerte que la colaboración y el involucramiento de una pluralidad de órganos no sólo es adecuada sino necesaria, como lo ejemplifican la elaboración de la legislación o la garantía de los derechos fundamentales como son: salud, educación y trabajo.

Como bien señaló Madison, el principio de división de poderes no quiere decir que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial permanezcan totalmente inconexos entre sí; todo lo contrario, "el grado de separación requerido por esta máxima como esencial para un gobierno libre, no podrá ser debidamente mantenido en la práctica a menos que estas ramas estén conectadas y entrelazadas entre sí lo suficientemente como para dar a cada una un control constitucional sobre las demás" (^{Hamilton, Madison y Jay, 2015, p. 384}).

Por último, y sólo como un apunte, podemos mencionar que con el ascenso del populismo de izquierda y de derecha se confirman la validez del principio de división de poderes, pues la colonización del "poder mayoritario" que ostenta el Poder Ejecutivo precede al autoritarismo y por lo tanto representa un peligro latente para difuminar y arrasar con la separación de poderes. Desde esta perspectiva politológica, el pluralismo está en la mira de un estilo populista de gobierno. El debate sobre la resignificación del principio de división de poderes no ha concluido; el continuo desarrollo de las sociedades modernas, los cambios acaecidos en ella, así como la actualización de las disposiciones normativas de muchas Constituciones continúan planteando desafíos al principio de división de poderes.