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Introducción1
No cabe duda de que el fenómeno migratorio despierta gran interés en la academia y en las autoridades por los desafíos que ésta implica, así como por el impacto que produce en los países de origen, tránsito y destino. Prueba de ello es la prolífica producción de publicaciones e informes a distinta escala y en diferentes latitudes respecto de su magnitud y efectos sociales, económicos y culturales, así como de la creciente criminalización de los flujos, especialmente en el contexto de pandemia. No obstante, una de las dimensiones menos exploradas por las investigaciones recientes en América Latina se refiere a las iniciativas de acogida, protección y hospitalidad en los espacios a los que llega la población migrante y en desplazamiento forzado. Las razones son variadas; hasta la pandemia asistimos a un rápido proceso de refronterización (Lara-Valencia y García, 2021: 53) , es decir, al endurecimiento de las fronteras especialmente para la movilidad humana.
Para ilustrar esta situación, sabemos que hasta 1989 existían seis muros en el mundo, sin embargo, en la actualidad contamos con 63 y muchos países han militarizado sus fronteras con el despliegue de tropas, drones, patrullas y militares (Ruiz et al., 2020) . Al mismo tiempo verificamos una creciente criminalización de las migraciones y un giro punitivo, en particular en materia de deportaciones o restricciones del ingreso a distintos países. Ello en el contexto del auge del euroescepticismo y de un discurso nacionalista antimigración con la llegada de Trump al poder (2017), el voto del Brexit (enero 2020) y el crecimiento de los partidos de derecha en Francia, España y Alemania (Bauder y Juffs, 2020) a lo que se sumó el impacto de la crisis siria en Europa en 2015.
La pandemia del Covid-19 y las medidas de cierres y reforzamiento de las fronteras a nivel mundial revitalizaron la idea de la frontera como resguardo, porque en la práctica sirvieron para calmar la ansiedad que provocó la propagación de la enfermedad y fue la manera de contener a un virus que no conoce límites(Tapia, 2022) . Sin embargo, la clausura y las restricciones de los viajes exacerbaron el sentido de lo nacional y la percepción del extranjero o de quienes vinieran de “afuera” fueran percibidos como amenaza. Como señala Cresswell (2021) , históricamente quienes se mueven han sido percibidos con temor porque “contagio, epidemia y pandemia son todos términos con movilidad en su corazón”. Sin embargo, aunque la pandemia actuó como freno para la migración y la movilidad humana en general, los desplazamientos no desaparecieron, sino que se hicieron más peligrosos y desesperados (CEPAL, 2022).
En este contexto, el objetivo del presente trabajo es dar cuenta de las iniciativas de acogida o de hospitalidad en América Latina, en particular en el caso de los países andinos, es decir, Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Chile y Bolivia en el siglo XXI. Las ciudades santuarios o ciudades solidarias surgieron en el marco de las políticas restrictivas que los Estados, especialmente del norte global, llevaron a cabo respecto de la población migrante. En general, se trata de iniciativas locales que buscaron hacer frente a políticas que negaban a los migrantes y refugiados el acceso a servicios y seguridad y buscaban su deportación (Bauder, 2021) como revisaremos más adelante. Sin embargo, en América Latina este tipo de iniciativas no aparecen del mismo modo, aunque encontramos algunas semejanzas o aspectos en los casos revisados. Por ello nos interesa indagar cuáles han sido las iniciativas que se han desarrollado en los casos de estudio, sus alcances y temporalidades, así como sus características y duración.
Respecto a la metodología utilizada, cabe señalar que este trabajo es parte de uno mayor,2 para lo cual organizamos los países latinoamericanos en distintas regiones; en este caso se abordó la región andina conformada por Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia, Chile y Perú. Esta selección responde, en primera instancia, a la pertinencia geográfica del grupo de países, en tanto su emplazamiento en la región andina o por su participación en la Comunidad Andina (CAN). Por otro lado, los casos presentan una variabilidad en sus políticas y enfoques, permitiendo examinar cómo diferentes contextos políticos y sociales dentro de la región andina influyen en la implementación y percepción de prácticas relacionadas a las ciudades santuario.
Una vez delimitado el espacio, se realizó una revisión de literatura por país de distintas fuentes, tanto de artículos académicos a través de una búsqueda en Google Scholar, Scopus y Crossref, como también de literatura no académica (noticias, informes, reportes, etc.) a través de Google y Google News. Para las palabras claves utilizadas en las búsquedas, se consideraron las usadas en la revisión de alcance realizada por Godoy y Bauder (2021) , agregando a los términos de búsqueda los conceptos de solidaridad, inclusión e integración. Esto último con la finalidad de identificar prácticas que puedan ser asociadas a las ciudades santuarios, pero que no estén explícitamente denominadas con el concepto. Los documentos fueron seleccionados de acuerdo con la relevancia y aplicabilidad de los términos de búsqueda en relación con el concepto de “ciudades santuario” y sus prácticas asociadas. Dado que el término "ciudades santuario" es poco utilizado en América Latina (Godoy y Bauder, 2021), se incluyó una amplia gama de prácticas relacionadas con la solidaridad e inclusión para asegurar que se capturaran todas las posibles manifestaciones de estas ideas en la región.
Se seleccionaron artículos y noticias de los últimos 10 años para Venezuela (n=6), Colombia (n=14), Ecuador (n=17), Bolivia (n= 5), Chile (n=7) y Perú (n=6), que describieran tanto la práctica de “ciudades santuario” en sí, como otras prácticas solidarias relacionadas que calzaban en dicha categoría, nuevamente considerando el poco uso del concepto en América Latina. La literatura fue organizada y revisada a través del software de gestión de referencias Zotero, la que luego fue categorizada a través de un análisis de contenido con el objetivo de identificar prácticas asociadas a la noción de ciudades santuario. Todos los datos fueron registrados en una planilla de Excel, con la cual se pudo visualizar el panorama general de la región andina. A partir de esta búsqueda, el corte temporal del estudio abarcó desde principios de la actual centuria hasta fines del año 2022, que se relaciona con el fin de la pandemia de Covid-19 en todo el mundo.
El artículo se organiza en tres secciones principales: en primera instancia, un breve panorama migratorio de la región latinoamericana para contextualizar las iniciativas a revisar; luego se expone la génesis y características de las ciudades santuario, para continuar con el análisis por país de las iniciativas reconocidas en la región andina, finalizando con las conclusiones.
El panorama migratorio latinoamericano como contexto para las iniciativas solidarias
Para comprender el alcance de las iniciativas de acogida del tipo ciudades santuarios o solidarias en los países andinos es necesario tener en cuenta el panorama migratorio de dichos países. Esto porque los cambios en los flujos migratorios en la región, así como la pandemia de Covid-19, afectaron el mapa de las movilidades humanas, lo que explica en parte el surgimiento, permanencia y desaparición de las iniciativas solidarias. Las explicaciones se relacionan con las características que ha tenido la migración en el continente en general y en los países andinos en particular, en su mayoría porque hasta entrado el siglo XXI estos habían sido países de emigración, especialmente hacia Europa y Estados Unidos. Sin embargo, desde inicios de la actual centuria se comienzan a registrar cambios importantes en el mapa migratorio latinoamericano, el primero se refiere al crecimiento y consolidación de los movimientos intrarregionales como una “realidad cotidiana” (CEPAL, 2022), por lo que distinguimos tres momentos.
El primero corresponde a la década previa a la pandemia; el segundo durante el Covid-19 y el impacto que éste tuvo en los movimientos humanos a nivel regional; y el tercero una vez que se declara el fin de la emergencia sanitaria. Así, en el primer momento, entre 2015 y 2019, se advierte una reorientación continua de los destinos migratorios de América Latina y el Caribe (ALC), incluso si se excluye el caso venezolano. Así, la cantidad de migrantes internacionales creció de 8,4 millones a 12,8 millones, lo cual supone un aumento que supera 50% para dicho quinquenio. Al revisar los casos que nos ocupan, advertimos que hubo un aumento significativo de la migración en Colombia y Perú, configurándolos como nuevos países de destino en la región, incrementando Colombia en 10% y en Perú en 3% en 2015-2019 (BID, 2021).
Por su parte, la migración proveniente de otras regiones distintas a ALC disminuyó de 26% a 14% del total de inmigrantes y llegó a un nivel mínimo de 9% en 2018 (BID, 2021). También se registró una disminución de los inmigrantes en términos absolutos, especialmente de europeos para el mismo periodo. Así, esta reorientación de los patrones migratorios “sugiere el inicio de una transición por parte de ALC, que pasa a ser una región predominantemente fuente de emigrantes a una de carácter mixto, con importantes flujos intrarregionales” (BID, 2021). En este contexto, se suma el desplazamiento forzado venezolano en la región, especialmente entre 2017 y 2019, porque casi 80% de ese flujo tuvo como destino a los países de la región. Hasta 2021 se estimaba en casi seis millones de personas venezolanas, entre migrantes, refugiados y solicitantes de asilo, que habían huido de Venezuela constituyéndose en una de las mayores crisis de desplazamiento humano en el mundo (ACNUR, 2021a).
Luego, durante la pandemia, las restricciones de ingreso a los países por distintas vías (terrestre, aérea y marítima) fueron las medidas más extendidas a nivel global estimadas en 80% de los casos (CEPAL 2022). En América Latina, países como Colombia, Ecuador, Perú y Chile decretaron diferentes medidas de contención de la pandemia, entre ellas, el cierre de las fronteras terrestres, controles fronterizos e incluso militarización de las fronteras, especialmente para detener el flujo venezolano. Aunque si bien la migración no se detuvo, sí aumentó su complejidad, especialmente por el impacto que tuvo la movilidad forzada venezolana durante ese periodo y el cierre de las fronteras, lo que provocó el ingreso y el tránsito irregular.
Estos movimientos configuraron un nuevo corredor migratorio que se venía gestando previo a la pandemia, pero que durante la emergencia sanitaria se terminó de materializar. El corredor oeste que recorrió rutas y trochas que salían de Venezuela, atravesaron Colombia y siguieron por el oeste ecuatoriano y peruano para luego internarse a los Andes por la frontera con Bolivia (Desaguadero), para llegar a Chile por el paso fronterizo de Colchane (Tapia y Quinteros, 2023) . La ruta incluía traslado por buses comerciales, aventones y largas y extenuantes caminatas. Además, las medidas para la detección del coronavirus dificultaron la tramitación y expedición de visas y permisos impidiendo la formalización en el mercado laboral, dificultando la vida de los recién llegados (Herrera, 2021) .
Hasta 2024 se estima en más de 7,7 millones de venezolanos que salieron de ese país durante este siglo, de los cuales se considera que 6,5 millones se quedaron en América Latina y el Caribe. Los principales países de destino han sido Colombia con 2,9 millones, Perú con 1,5 millones seguidos por Brasil, Ecuador y Chile (OIM, 2024). Así, con la pandemia, el continente no sólo consolidó el patrón migratorio intrarregional, especialmente el caso venezolano, sino que además se registró un aumento de los flujos mixtos, es decir, en los que se mezclan la irregularidad, la trata, el tráfico y el refugio (CEPAL, 2022).
Las ciudades santuario en Estados Unidos y el lugar de la solidaridad
El “Movimiento Santuario” nació en Estados Unidos en los años ochenta, luego de que congregaciones religiosas cambiaron su foco desde la ayuda a los militares que practicaban la objeción de conciencia ante la guerra de Vietnam, a prestar ayuda a migrantes centroamericanos que arribaron en masa a la Costa Oeste. Junto con este flujo migratorio, se promulgó el “Immigration Reform and Control Act” de 1986, en la administración de Reagan, el cual puso un enfoque criminalizador al grupo de migrantes que llegó al país, en su mayoría provenientes de El Salvador (Varela, 2018) . La llegada de casi una décima parte de la población de El Salvador, muchos de ellos impedidos de poder acreditar debidamente la calidad de refugiados, fueron fuertemente discriminados. Esto generó que cinco congregaciones religiosas de California y una de Arizona declararan públicamente su intención de proteger, defender y apoyar a familias salvadoreñas y guatemaltecas hacia marzo de 1982.
El Movimiento Santuario en Estados Unidos tuvo varias etapas. Un primer momento fue el uso de iglesias como santuarios, porque eran consideradas “socialmente sensibles” (Cruz Lera, 2019) , situación que fue disminuyendo en la década de 1990 debido a las leyes de regulación migratoria. En 2001, el movimiento vuelve a activarse debido al Acta Patriota, ley federal que surgió como respuesta al atentado del 11 de septiembre de 2001 y que otorgaba mayor control al gobierno para prevenir posibles ataques terroristas. Estas medidas afectaron a los migrantes debido al aumento de la vigilancia, la ampliación de las detenciones y deportaciones, la imposición de restricciones en el acceso a beneficios y servicios, y fortalecimiento del control en las fronteras. Un tercer momento corresponde al movimiento “campus santuario”, impulsado por estudiantes y académicos que buscaban la protección de personas indocumentadas en la educación secundaria y superior. Estos movimientos más recientes tienen una base más amplia, ya no se articulan sólo desde grupos religiosos sino desde organizaciones civiles e incluso desde miembros del Congreso estadounidense.
En la actualidad el movimiento santuario proviene de los gobiernos locales y busca mitigar el impacto de la criminalización de los migrantes que no tienen estatus formal. En este sentido podemos señalar que el movimiento santuario tiene un origen dual (Varela, 2018) : por una parte, de las iglesias que buscaban refugiar, proteger y defender a los migrantes centroamericanos; y por otro, del movimiento de ciudades santuario, que tenía un alcance más político, y cuyo propósito no era sólo la protección de migrantes sino también promover su pertenencia en la comunidad a la que han llegado.
Cruz Lera (2019) detalla tres tipos de santuarios: santuario de retórica, santuario de facto y santuario de acogida. Los santuarios de retórica son aquellos donde existe un discurso promigrante, pero esto no se traduce en instrumentos que realmente permitan enfrentar las leyes antiinmigrantes. Dentro de esta definición entra también el caso de leyes que finalmente no son utilizadas debido a casos esporádicos (como lo pueden ser ciudades donde existe poco flujo migratorio) o en su defecto, leyes que no pueden ser debidamente aplicadas por problemas de presupuesto. El autor que seguimos propone como ejemplo de santuario de retórica la ciudad de Denver, en Colorado, donde simultáneamente existen leyes que buscan no cooperar con ICE,3 pero también leyes que reportan a inmigrantes a las autoridades migratorias 24 horas antes de ser liberados de las cárceles locales.
Los santuarios de facto son lugares en los cuales si bien existe una tasa alta de inmigrantes, no existen leyes locales para ir en su apoyo, y se utilizan más bien herramientas informales, como no respetar la ley estatal. En el caso de San Antonio, Texas, la migración es un tema prevalente debido a la cercanía con la frontera, sin embargo, la oposición interna del estado no ha permitido concretar en leyes las medidas promigración, limitándose a un acuerdo tácito de la policía de no informar —o no preguntar— respecto al estado legal de los inmigrantes, lo cual ha generado problemas a nivel nacional por el entorpecimiento de la aplicación de leyes federales.
Por último, los santuarios de acogida son lugares en los cuales sí existe un diálogo entre oficinas públicas y migrantes organizados, permitiendo que se pueda poner en práctica medidas promigrante con apoyo tanto estatal como de organizaciones de la sociedad civil. Dentro de esta categoría también se reconocen distintos tipos de ciudad; las welcoming cities (ciudades de acogida), compassionate cities (ciudades de compasión) y las freedom cities (ciudades de libertad), todas las cuales tienen ordenanzas santuario. Un ejemplo de santuario de acogida es el caso de Chicago, que ha defendido y ampliado sus políticas públicas para migrantes, y en 2012 aprobó las welcoming ordinances, u ordenanzas de bienvenida, que permitía extender los servicios prestados por el estado a los inmigrantes independientemente de su condición legal, incluyendo asistencia legal, cursos de inglés y otros programas para su inclusión, con la finalidad de dar a conocer las contribuciones de los inmigrantes en el estado (Cruz Lera, 2019) .
En el caso de Europa, en 2016 se estableció una red de administraciones de las principales ciudades, denominado “Solidarity Cities”, que incluyeron a Barcelona, Nápoles, Atenas, Salónica, Ámsterdam, Gdansk y Berlín. Este círculo de ciudades, en su mayoría puertos, buscaron una coordinación, dentro del marco legal, para abordar la denominada “crisis de los refugiados” en el continente. Las crisis migratorias parecen romper con una sensación de comunidad y, por lo tanto, generan una reacción xenófoba y nacionalista, lo cual a su vez genera que aparezcan quiénes abogan por los derechos de los migrantes (García et al., 2019) . Entonces, se puede reconocer que las ciudades santuarios son más bien reactivas, ya que suelen surgir en conjunto con una crisis migratoria previa, más que ser planteadas desde la prevención.
Bauder (2017) resume a las ciudades santuario como una serie de políticas y prácticas que se generan a nivel local, desde las municipalidades y la sociedad civil, que constan de cuatro pilares fundamentales: en primer lugar, que exista un marco legal a nivel del gobierno local que involucre a la policía local y la administración para no colaborar con organismos centrales en la denuncia de migrantes irregulares. En segundo lugar, un ámbito discursivo, en el cual estas ciudades promueven un lenguaje y discurso con base en la compasión y solidaridad de la comunidad local, y el reconocimiento del derecho de los migrantes y refugiados por tener acceso a una buena calidad de vida. Un tercer aspecto es la formación de una identidad de la ciudad como un “espacio de pertenencia”, notando que estos espacios no están formados sólo por las políticas locales sino por sus habitantes. Por último, respecto de la escala, las ciudades santuario se configuran como una contracorriente a las políticas nacionales, porque buscan “reescalar” la política migratoria al nivel local, considerándose como legalmente externas a la política nacional.
Recientemente, desde enfoque decoloniales, se ha puesto atención en la continuidad histórica de las relaciones coloniales en materia migratoria, especialmente por la criminalización de las personas que migran desde el sur al norte global. Desde esa perspectiva se ha indagado por prácticas de solidaridad y hospitalidad como el concepto latinoamericano de “buen vivir” y la noción africana “ubuntu” como ejemplos alternativos a los conceptos de santuarios de Estados Unidos y Europa (Bauder et al., 2023) .
Casos revisados: de iniciativas locales a los desafíos de la movilidad venezolana
Ciudades solidarias y sello migrante en Chile
En la revisión realizada en América Latina encontramos que los casos asociados a los conceptos como “ciudades solidarias” o “ciudades refugio” no aparecen con estos nombres, sino asociados a otros términos como la “inclusión” e “integración”, especialmente en las políticas públicas nacionales e internacionales. El concepto de “ciudad solidaria” se implementó por ACNUR en 2004 en América Latina y fue firmado por 20 países de la región. Su ejecución se realizó a través del Plan de Acción México, que buscó fortalecer la protección de los refugiados en América Latina. Los principales ejes de acción fueron fortalecer los marcos legales para refugiados y poblaciones desplazadas internamente, la legislación concerniente a las necesidades específicas de protección relacionadas con la edad y el género, así como las Comisiones Nacionales de Refugiados y las redes nacionales y regionales de protección. También incluyó la capacitación y promoción del derecho internacional de refugiados y propuso los programas “fronteras solidarias”, “ciudades solidarias” y el “reasentamiento solidario regional” (Varoli, 2010) .
El propósito de las Ciudades Solidarias de ACNUR fue promover el acceso de los migrantes a servicios como salud, empleo, educación y vivienda a través de la inclusión en programas nacionales existentes. En el caso del empleo, se buscó lograr la autosuficiencia a través de la ubicación de migrantes en plazas laborales, o el financiamiento para la generación de emprendimientos. Entre las Ciudades Solidarias implementadas en este plan en América Latina se encuentran municipios de México, Guatemala, Costa Rica, Colombia, Brasil, Ecuador, Uruguay y Argentina. En Chile se encuentran las municipalidades de Arica, Estación Central, Santiago, La Pintana, Recoleta, Valparaíso, Concepción y Talcahuano, entre otras (ACNUR, 2021b).
De manera paralela, ACNUR, OIM y ONU Habitat crearon el programa de “Ciudades Incluyentes”, cuyos ejes de acción fueron la generación de herramientas para la toma de decisiones respecto a la integración de los refugiados y migrantes a nivel de gobierno local; la construcción de estrategias inclusivas socioeconómicas, urbanas y de integración; acciones conjuntas contra la xenofobia que promuevan la cohesión social, el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos nacionales, locales, además de sociedad civil y otros actores, y, por último, la generación de una comunidad de aprendizaje, práctica, intercambio y solidaridad. Fueron parte de este programa, ciudades de Colombia (Cúcuta, Barranquilla, Bucaramanga, Villa del Rosario), Ecuador (Quito, Cantón de Manta), Argentina (San Cristóbal), Perú (Lima) y República Dominicana (Boca Chica) (UE, s/a).
En una línea similar podemos mencionar el caso de la implementación de la certificación “Sello Migrante” en Chile creada en 2016 (Passi, 2023) . Esta medida buscó otorgar mayores atribuciones a los municipios para generar planes, programas y proyectos enfocados a la atención e inclusión de población migrante. Este sello es entregado por el ex Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ahora conocido como Servicio Nacional Migraciones (SERMIG), entidad que debe otorgar asesoría gratuita respecto a posibles mejoras a implementar por los municipios, patrocinio para actividades que promuevan la interculturalidad e inclusión, además de participación en instancias de difusión tanto a nivel nacional como internacional en conjunto con el Servicio Nacional de Migraciones (ONU, s/a). Esta iniciativa articula a la estructura central del estado con los municipios y funciona como una certificación que puede ser de tres tipos o categorías: 1) las municipalidades inscritas, 2) municipios otorgados o reconocidos y 3) revalidados (Passi, 2023, p. 9). Uno de los casos ejemplares fue el de la municipalidad de Quilicura, cuyo trabajo estuvo en gran parte asesorado por ACNUR. Allí en 2010 se inauguró la Oficina Municipal para Migrantes y Refugiados (OMMR) en el contexto del aumento de la población extranjera en dicho municipio, que pasó de 0,82% en 2002 a 2,1% en 2012 (Thayer et al., 2014) .
En 2014, Quilicura en conjunto con OIM y ACNUR, generaron el “Plan de acogida y reconocimiento de refugiados”, con el objetivo de identificar las principales problemáticas del proceso de incorporación inicial y asentamiento de familias migrantes de la comuna. Lo importante de este estudio fue que las problemáticas y necesidades detectadas surgieron desde los mismos migrantes y sus experiencias y con ello se buscó generar políticas públicas. Así la municipalidad determinó cuatro dimensiones problemáticas: educación, trabajo, convivencia y hábitat y salud. En materia de educación, se reconoció la necesidad de medidas que aporten al respeto y buena convivencia, además de extender estas medidas a otras instancias comunitarias.
Respecto al trabajo, se propusieron programas de capacitación para la integración de los migrantes al ambiente laboral y también de formación en materia de derechos laborales, además de asistencia jurídica para garantizar el cumplimiento de sus derechos. El eje de convivencia y hábitat es el que obtuvo mayor cantidad de propuestas, todas enfocadas a mejorar la asociatividad, reforzar lazos tanto dentro de la misma comunidad migrante como también con el resto de la comunidad, desde un enfoque intercultural. Finalmente, en el ámbito de la salud, se mencionan medidas respecto al uso preventivo de los servicios de salud, además de incorporar a los Centros de Salud Familiar (CESFAM) personal que pueda entregar una atención orientada a la mediación entre la comunidad migrante y los profesionales de la salud, en búsqueda de aumentar la confianza entre ambos.
Ecuador: de emisor a receptor de población y los desafíos de la acogida
En Ecuador, el panorama migratorio se activó principalmente durante finales del siglo XX e inicios del XXI, cuando algunos tratados internacionales como el Acuerdo de Cartagena de 1969 dio paso a un mayor tránsito entre los países que conforman la Comunidad Andina. Valle (2017) destaca también la dolarización de Ecuador a inicios de siglo y el conflicto armado colombiano que produjo un desplazamiento forzado de colombianos hacia Ecuador. Dentro de las nacionalidades que históricamente han emigrado a Ecuador destacan los países con los cuales comparte frontera, como Colombia y Perú, pero también se sumaron Cuba, Haití y China (Valle, 2017).
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 plantea que la migración es un derecho y propone la figura de la “ciudadanía universal4”, lo cual se puso en práctica con la eliminación de las visas de ingreso el mismo año durante el gobierno del expresidente Rafael Correa (Gissi et al., 2020) . Sin embargo, se trató de una medida formal que no tuvo efecto en la práctica al no contar con una política clara ni tampoco recursos para su implementación (Ramírez, 2022) . En 2010 se firmó, junto a Bolivia, Colombia y Perú, el “Estatuto Migratorio”, que permite el acceso a visas tanto temporales como permanentes entre los miembros del acuerdo.
Hacia 2017, Ecuador estableció dentro de su marco legal el concepto de “ciudadano latinoamericano”, que aplica a personas que provienen de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y les permite obtener la residencia temporal con algunas restricciones, como el costo de 250 USD, la obligatoriedad de contar con un pasaporte y un papel de antecedentes apostillado, requisitos que entorpecen en muchos casos la obtención de estas visas (Villamarin et al., 2022) . Sin embargo, con la llegada del gobierno de Lenin Moreno en 2017, se generó un retorno al enfoque de securitización fronteriza, solicitando cédulas de identidad validadas por organismos regionales o internacionales, pasaportes con vigencia de al menos seis meses, certificado de antecedentes penales, entre otros documentos, generando una situación paradójica entre políticas de migración en el país, cayendo incluso en la inconstitucionalidad (Ramírez et al., 2017; Ramírez y Ospina, 2021).
Respecto de las prácticas que van en la línea de la promoción de la integración social en Ecuador podemos mencionar el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, en el contexto de la reelección de Rafael Correa en 2013. Este plan contempló medidas tanto para personas en calidad de turista como también para quienes eran solicitantes de refugio. Esta estrategia tuvo múltiples puntos de acción, en articulación con organismos internacionales como Naciones Unidas y las municipalidades del país. Las diversas acciones incluyeron programas para la integración, la promoción de la no discriminación, socialización de las políticas nacionales vigentes, capacitación a funcionarios públicos y facilidades para la obtención del estatus de refugiado a través del despliegue de brigadas en las zonas fronterizas (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016).
Esta inserción social migratoria se concentró inicialmente en la frontera Ecuador-Colombia, aunque los esfuerzos se vieron afectados por la falta de recursos e infraestructura que los habitantes sufrían previamente, lo que dificultó el proceso debido a las carencias históricas de la población del norte de Ecuador (Mejía, 2013) . Por otro lado, también se implementaron medidas desde instituciones privadas, como la capacitación económica y laboral por la Corporación de Promoción Económica ConQuito (ConQuito, s.f) y la implementación de casas de acogida para migrantes en tránsito, administradas por Cáritas Ecuador, confederación religiosa de alcance internacional (Villacis, 2019) .
Otra herramienta utilizada por la población migrante colombiana en el país andino fueron los visados MERCOSUR, debido a la dificultad de obtener la condición de refugiado. Al respecto, Ramírez, Ceja y Coloma (Ramírez et al., 2017) agregan que esta opción no era ampliamente conocida; por lo tanto, la cantidad de inmigrantes que la obtenían era mucho menor a aquellos que preferían utilizar otras vías. Los autores destacan la poca articulación que existía respecto a las políticas públicas enfocadas en ayudar a la población migrante, la cual se concentraba en localidades de la frontera norte y la capital Quito, pero sin una coordinación a nivel país, y con funcionamientos muy variados dependiendo de la localidad y los funcionarios desplegados en el lugar.
En el caso de la frontera ecuatoriano-peruana, la revisión indica que tiene menos movimiento de migrantes que la frontera norte de Ecuador, de modo que existen menos políticas o acciones en ayuda de los migrantes, así como iniciativas de integración social. No obstante, las políticas públicas a nivel nacional también beneficiaron a los migrantes peruanos en el país, hasta que en 2011 se estableció el Estatuto Migratorio Permanente, un acuerdo bilateral entre Ecuador y Perú que permitió regularizar la situación de los migrantes peruanos indocumentados (Valle, 2017) . En 2016 se implementaron en esa frontera los Centros Binacionales De Atención Fronteriza (CEBAF), medida conjunta de la Comunidad Andina, ejecutados por el gobierno respectivo del territorio de emplazamiento, con la finalidad de prestar ayuda a los migrantes venezolanos que utilizaban el paso fronterizo para radicarse en Perú (Dedios y Ruiz, 2022) .
En el contexto del desplazamiento forzado venezolano se aprecia que, en un inicio, los ciudadanos venezolanos tuvieron algunas facilidades para ingresar a Colombia, amparados por la Ley Orgánica de Movilidad Humana, el Estatuto Migratorio y la visa UNASUR. Esta situación cambió en 2018 debido al aumento del flujo, por lo que se declaró zona de emergencia en las ciudades fronterizas, aumentando las medidas de control. Esto, sumado a la pandemia por Covid-19, agudizó la situación de los migrantes venezolanos, activando una red de apoyo que incluyó a organizaciones de la sociedad civil, pero principalmente a organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), entre otros, cuyas principales ayudas fueron el acceso a alimentación, vivienda y apoyo legal y psicosocial (Suárez y Castro, 2020) . Destaca igualmente el surgimiento de la “solidaridad digital” (Mantilla, 2022) , que permitió también articular grupos en redes sociales donde migrantes venezolanos en Ecuador ayudaban a otros migrantes venezolanos en el país, generando una cadena de ayudas, datos y recomendaciones para la inserción, además de ayudar a la cohesión del grupo.
Como se puede ver en este caso, las prácticas parecen surgir —en primera instancia— desde arriba, es decir, el gobierno central, el que activó medidas en los gobiernos locales. Igualmente se puede evidenciar que mientras existen acciones gubernamentales o de organismos internacionales, son menos las iniciativas de organizaciones civiles.
Colombia de emisor a primer destino del desplazamiento venezolano
Colombia es un caso emblemático, ya que durante buena parte de finales del siglo XX e inicios del XXI fue principalmente un país expulsor de población, debido a problemas económicos y la escalada del conflicto armado interno. Para 2005 se estimaba que más de tres millones de colombianos residían fuera del país (Courtis et al., 2011) , para aumentar a cuatro millones setecientos mil en 2012 (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018 a) . Según datos de 2024, cerca de 4,7 millones de colombianos viven en el exterior (Rodríguez, 2024) . Entre los destinos regionales, Venezuela fue uno de los más importantes, sin embargo, en los últimos años Colombia se empina como el primer destino del desplazamiento forzado venezolano con casi dos millones y medio de personas.5 De hecho, este país ha absorbido “el 50% del flujo migratorio venezolano y es paso obligado de más del 40% restante” (Rodríguez y Ramos 2019), convertido en las dos últimas décadas. En este contexto fue que Colombia impulsó políticas migratorias en el país, enfocadas en los recién llegados (Aliaga et al., 2018; Aliaga et al., 2020; Echeverry, 2011; Mejía-Madroñero, 2019) . Por lo mismo, los resultados de la búsqueda de literatura para identificar prácticas relacionadas a las Ciudades Santuario son referidas a flujos migratorios recientes.
En 2017, Colombia implementó un Permiso Especial de Permanencia (PEP) para los migrantes venezolanos, que permite obtener gratuitamente la residencia temporal, contando con acceso a salud, trabajo y educación. Al momento de la revisión bibliográfica, el permiso tenía una duración de 90 días y era prorrogable de manera automática por dos años, y tiene como requisito haber entrado de manera regular, no tener antecedentes judiciales y no tener medidas de expulsión o deportación vigentes (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018 b) . Ese mismo año, se creó también la Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF), que permitía el tránsito entre la frontera colombo-venezolana, para aquellos ciudadanos venezolanos que frecuentemente cruzaban al lado colombiano. Esta tarjeta no permitía trabajar de manera regular, como tampoco acceder a beneficios de salud o educacionales en Colombia. Desde 2018, se suspendió la emisión de este documento (Koechlin y Eguren, 2018).
Durante la pandemia, se implementó también el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF), que posibilitaba acceder a la regularización con un contrato laboral de hasta máximo dos años, medida exclusiva para migrantes en situación irregular (siendo excluidos los que se encuentran en el país con el PEP o aquellos que se encuentren dentro del plazo permitido de permanencia). También se creó el Estatuto Temporal de Protección, compuesto por el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV), proceso a través del cual se buscó registrar a la totalidad de migrantes venezolanos en territorio colombiano, independiente de su estatus migratorio. Por último, se implementó el Permiso de Protección Temporal (PPT), documento de identificación que permitía a los migrantes acceder a los servicios básicos por una duración de diez años mientras tramitan su residencia permanente. La intención de este estatuto fue reemplazar los permisos anteriores, otorgando la permanencia en el país a inmigrantes regulares que ingresaron a territorio colombiano hasta enero de 2021, como también a migrantes que ingresaron por pasos habilitados hasta dos años después de la puesta en marcha del estatuto, en noviembre de 20236 (Bitar, 2022) .
En el caso colombiano, las políticas públicas nacionales en materia migratoria tienen un enfoque hacia la regularización e inserción de los inmigrantes, principalmente venezolanos. Esto a través de medidas que permiten a dicha población acceder a servicios sociales de educación, salud y otros tipos de ayuda, además de capacitaciones en torno a lo laboral y el emprendimiento. Esto es especialmente visible en las gestiones que ha realizado el municipio de Bogotá, con la implementación de los Centros de Atención al Migrante (CAM)7, además de programas como “Venezuela Aporta” que buscaba resaltar el aporte de la población venezolana en Bogotá, con la intención de disminuir casos de discriminación xenofóbica.8
Igualmente, Colombia se suscribió al Plan de Acción de México y es parte del programa “Fronteras Solidarias” de ACNUR junto a Ecuador, Venezuela y Panamá, por lo que también se realizaron iniciativas para ayudar a la población refugiada proveniente de Venezuela. Estas políticas internacionales se concentraron en la zona fronteriza donde se ofrece asesoramiento jurídico, acceso a bienes de primera necesidad como alimentación, vivienda, atención médica básica y otros servicios (ACNUR, 2019). De acuerdo con un documento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), casi la mitad de la ayuda recibida por migrantes en Colombia provino desde el gobierno, similar a la situación de Ecuador, donde la articulación de prácticas solidarias parte a nivel central (Bitar, 2022) .
Sin embargo, al igual que en Ecuador, junto con las medidas de integración y regularización se implementaron medidas que apuntaron a la restricción del ingreso de ciudadanos venezolanos al territorio colombiano, como la creación del Grupo Especial Migratorio, unidad policial de control fronterizo conformado por la Policía Nacional, el Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Migración Colombia, con la finalidad de controlar el contrabando en la frontera, además del uso de la TMF y el PEP (Gissi et al., 2020) . A esas medidas se sumaron algunas críticas respecto al proceso de registro e implementación del PPT, que si bien protegía a la mayor parte de los migrantes venezolanos que se encuentran en territorio colombiano, restringía el acceso a permisos a aquellos que no cumplían con los requisitos de haber ingresado al país dentro de determinada fecha (Ramírez y Ospina, 2021) . Esta situación dejó a una población en situación irregular sin mecanismos para acceder a un estatus que garantizara mayores derechos.
Perú y Bolivia: entre el destino y el tránsito del desplazamiento venezolano
De manera similar a Colombia, Perú vivió una situación novedosa con el aumento de inmigración hacia el país, porque fue la primera vez que se enfrentaba a un flujo de la magnitud del desplazamiento forzado venezolano. De hecho, hacia 2019 era el segundo mayor receptor de dicha población, lo que suponía 50% de los venezolanos fuera de su país junto con Colombia (Sacristán-Rodríguez y Anaya, 2022) . En la actualidad, se estima que más de un millón y medio de personas de ese país han llegado al Perú, ubicándose en el segundo lugar de destino migratorio en Latinoamérica.9 Sin embargo, al ser Perú un país principalmente expulsor de población, la política migratoria con que contaba estaba obsoleta, aún con la creación de una nueva ley en 2015 que no fue implementada debido a la falta de reglamentación (Blouin y Freier, 2019) . En 2017, con la nueva Ley de Migraciones, el gobierno peruano implementó un carnet de Permiso Temporal de Permanencia (PTP) para ciudadanos venezolanos, el cual permitió que los beneficiarios accedieran a empleo, salud, educación, entidades bancarias, entre otras cuestiones. Este programa fue destacado incluso por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que lo categorizó como un ejemplo para la región (Parent, 2017) ; sin embargo, de manera dicotómica, la nueva Ley de Migraciones también implementó un aumento del periodo de expulsión. Al mismo tiempo permitió la intervención de la Policía Nacional del Perú para aplicar sanciones, por lo que puede denominarse una política de control con rostro humanitario(Domenech, 2013) ; esto nuevamente en línea con lo visto en otros países de la región andina.
Durante 2020 se implementó un nuevo tipo de permiso, el Carné de Permiso Temporal de Permanencia (CPP), que otorgó un documento de identidad temporal para las personas que se encontraban en situación irregular en el país. Luego, en 2021, cambió nuevamente la política migratoria peruana, esta vez estableciendo facilidades para la regularización de niños y adolescentes y una ampliación del carné de extranjería. Esto permitió que aquellos que aún no tenían permiso de residencia, pero sí habían realizado la solicitud, accedieran a dicho documento (Dedios y Ruiz, 2022) .
Respecto a medidas de integración, en primera instancia —como se mencionó en el caso de Ecuador—, éstas se implementaron en la frontera entre Ecuador y Perú con el Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF), en articulación con la Superintendencia de Migraciones, la Policía Nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores en conjunto con la OIM, ACNUR, Cruz Roja, entre otras instancias. El CEBAF más concurrido fue el de Tumbes, que ayudó a migrantes venezolanos a obtener la calidad de refugiados además de otras ayudas humanitarias, aunque sin articularse con otras organizaciones para otorgar una ayuda a mediano o largo plazo (Dedios y Ruiz, 2022) . Durante la pandemia, los CEBAF se mantuvieron cerrados. La política pública se centró en la ampliación de los programas ya existentes para la población peruana, y no necesariamente se crearon nuevas medidas específicas para la población migrante.
En cuanto al nivel local, las prácticas se centraron en Lima, que es la ciudad con mayor número de migrantes venezolanos en el país, formando 10% de la población total (Infobae, 2022). Además de la expansión de programas como Vaso de Leche,10 Lima te Cuida11 y Manos a la Olla12, se coordinaron ayudas para población en riesgo, como personas en situación de calle, víctimas de violencia de género y población LGBTIQ+. Se promovió la inserción laboral a través del emprendimiento (International Labour Organization, 2020) de mano de la OIT, y el acercamiento a los servicios públicos de la municipalidad a través de la Oficina del Vecino Migrante, implementada con ayuda del Mayors Migration Council y su fondo de Ciudades Globales para la Respuesta Inclusiva a la Pandemia13 (Dedios y Ruiz, 2022) .
A pesar de la multiplicidad de buenas prácticas reconocidas, el informe del PNUD sobre migración reciente hacia el Perú (Dedios y Ruiz, 2022) igualmente señaló la falta de articulación entre los actores globales, nacionales y locales. Esto afectó el aprovechamiento efectivo de todas las medidas implementadas, dificultando su continuidad a través del tiempo y su debida documentación para ser evaluadas.
Finalmente, dentro del caso andino tenemos a Bolivia, que al igual que los otros países de la región ha visto un aumento considerable de migración en los últimos años, también en relación con la crisis migratoria venezolana. Sin embargo, ha sido el país que menor cantidad de ingresos ha percibido, ya que se ha configurado como un país de tránsito o de paso. Se estima que en Bolivia, hasta 2019, había alrededor de siete mil venezolanos (Gissi et al., 2021) para subir a 15 mil en julio de 2022 (R4V, 2022). Dentro de la revisión de literatura, es el país que menor cantidad de información dispone. Existen iniciativas de arriba a abajo, como el Plan de Respuesta para Refugiados y Migrantes de Venezuela 2023-2024, esfuerzo conjunto de ACNUR y OIM a través de la Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela (R4V). Ello en conjunto con organizaciones de la sociedad civil, que incluyen iniciativas en educación, salud, seguridad alimentaria, transporte, integración, saneamiento e higiene, entre otras.14
Conclusiones
La revisión de casos y de políticas que se asemejen a las ciudades santuarios del norte global en América Latina da cuenta de las diferencias y distancias que existen en los dos espacios. La revisión muestra que los casos más parecidos a los santuarios son los que se enmarcan en el programa de Ciudades Solidarias a cargo de ACNUR, que, a diferencia de Estados Unidos, surgen como una serie de buenas prácticas a modo de colaboración internacional-local en los países participantes. El énfasis se centra en la obtención de derechos a personas migrantes ya consagrados por los estados. En general, se trata de iniciativas que surgen fundamentalmente por dos vías: la primera, desde los organismos internacionales hacia países y ciudades, de “arriba hacia abajo”; y la segunda, desde organizaciones sociales locales como municipios, ONGs y organizaciones de la sociedad civil, es decir “de abajo hacia arriba”. Las primeras dependen de las voluntades políticas en cada caso y las segundas tienden a ser acciones bastante atomizadas y temporales. De estas últimas es frecuente contar con poca información o muy dispersa y la falta de registro.
Los casos revisados (Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia, Chile y Perú) son países que han suscrito y formado parte de normativas internacionales para la integración de población migrante y refugiada, lo cual —en cierta medida— ha permitido que las dicotomías gobierno local-gobierno central no tengan las mismas características que existieron en las ciudades santuarios de Estados Unidos. Esto también en concordancia con lo evidenciado por Godoy y Bauder (2021) , quienes reconocen ciertas características en las políticas migratorias del sur global: una prevalencia de iniciativas de arriba hacia abajo, en las cuales organizaciones supranacionales generan vínculos con gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. A ello se suma una actividad continua de organizaciones religiosas, similar a los orígenes del movimiento de las “ciudades santuario” en Estados Unidos, aunque los autores destacan que la literatura utiliza otros tipos de terminología como la “hospitalidad” y la “interculturalidad”.
Los casos revisados tienen elementos en común y también diferencias que ayudan a explicar los hallazgos. Respecto de lo primero, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia son países que hasta las últimas décadas eran fundamentalmente expulsores de población. Sin embargo, desde 2010 en adelante los tres primeros se convirtieron en país de recepción, especialmente del desplazamiento forzado venezolano. Es decir, en muy poco tiempo se revirtió la situación, y aunque los saldos siguen siendo negativos, es indudable que el éxodo venezolano determinó el panorama migratorio actual. A ello se sumó el impacto de la pandemia y de las medidas de control sanitario en la movilidad humana, lo que la hizo más vulnerable y precaria. La crisis humanitaria que produjo la congruencia de ambos fenómenos determinó la necesidad de incorporar medidas humanitarias en las rutas y en las ciudades fronterizas, así como en permisos de residencia e ingresos a los territorios.
En el caso de Chile, desde los años noventa se inscribió en el mapa migratorio con un aumento de la migración fronteriza primero, y caribeña y transfronteriza después en las primeras décadas de la actual centuria. La concentración de población extranjera en algunas ciudades y comunas del país impuso el desafío de incorporar estrategias y prácticas de inclusión e interculturalidad, de acuerdo con la voluntad política de las autoridades en turno. Por su parte, Bolivia, con una larga historia de emigración y escasa inmigración, se convirtió en un lugar de paso para el desplazamiento forzado venezolano durante la pandemia.
Lo que se aprecia en los casos revisados es una falta de preparación para abordar los desafíos de la inmigración en general y del desplazamiento forzado venezolano en particular. La intervención de las organizaciones globales como ACNUR y OIM, así como la acción de las iglesias y ONGs, han permitido hacer frente a esa situación en un contexto que favoreció el surgimiento de brotes xenófobos y racistas. Por otra parte, identificamos escasas iniciativas de la sociedad civil o de gobiernos locales similares o parecidas a las ciudades santuario de Estados Unidos. Sin embargo, también advertimos un subregistro en la información, dado que muchas organizaciones sociales llevan iniciativas de inclusión, pero dejan poco registro de esas acciones y en general son muy atomizadas. Esta situación abre una oportunidad para considerar en el futuro a las redes sociales, puesto que ahí encontramos información, en formato breve y audiovisual, de distintas iniciativas. Algunas buscan instalar elementos de los santuarios como la denuncia de situaciones de injusticia y otras promueven los valores de los derechos humanos de las personas migrantes.
