nueva página del texto (beta)
Español (pdf)
Artículo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar artículo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
Introducción
En el informe “Groundswell: Preparing for internal climate migration” del Banco Mundial (Rigaud et al., 2018), se estima que para 2050 y en el peor de los escenarios, más de tres millones de personas en México se verán forzadas a desplazarse debido a los impactos del cambio climático; si fuere así, representarían más del 11% de los desplazados internos en México (Rigaud et al., 2018, p. 126). La magnitud de este fenómeno se articula con uno de sus aspectos salientes: las personas y comunidades en situación de vulnerabilidad económica, social o ambiental son más propensas a verse obligadas al desplazamiento (Kälin, 2008). Así pues, los conceptos de vulnerabilidad y resiliencia son esenciales como mecanismos de prevención y atención; sin embargo, no son neutros, conllevan riesgos cuando se les concreta como instrumentos de políticas públicas y legales. Uno de esos riesgos es encapsular a las personas y comunidades como víctimas pasivas.
En este artículo nos abocamos a identificar este riesgo en el marco político-legal mexicano y a determinar el potencial de la justicia participativa para superarlo, enfocándonos en el caso de los pueblos indígenas, un grupo poblacional que, por su tamaño, es una parte sustancial de la demografía en este país: dependiendo de la metodología empleada, suman entre el 10% (INEGI, 2020; INALI, 2019) o más del 20% (IWGIA, s. f.) de su población.1 Identificamos el riesgo en cuestión en el diseño de los instrumentos político-legales con un análisis de tipo documental, y argumentamos que un enfoque crítico sobre la justicia ambiental tiene el potencial de superar este riesgo.
Para cumplir con esos objetivos, presentamos en primer lugar los riesgos inherentes en los conceptos de vulnerabilidad y resiliencia que la literatura ha apuntado y su importancia para atender el desplazamiento forzado en México. Enseguida, nos aproximamos a la realidad de esos riesgos en el marco político-legal mexicano, centrándonos en el contenido de dicho marco, es decir, que no analizamos la implementación del marco político-legal. Finalmente, señalamos los límites del enfoque participativo para superar los riesgos en el contexto mexicano, abogando a cambio por la perspectiva de la justicia ambiental crítica.2
Marco teórico: la vulnerabilidad socioambiental y el desplazamiento climático, una relación ambigua
En este apartado explicamos el vínculo entre la vulnerabilidad socioambiental y el desplazamiento climático forzado y su pertinencia en el contexto mexicano. Luego, exponemos los riesgos que genera la articulación de la vulnerabilidad con el desplazamiento climático forzado.
La vulnerabilidad socioambiental: crítica para entender el desencadenamiento del desplazamiento interno forzado climático…
La literatura sobre el desplazamiento interno impulsado por el cambio climático, con base en estudios empíricos, sostiene que las personas y comunidades no reaccionan “mecánicamente” ante los impactos de ese fenómeno, sino que intervienen factores económicos, sociales y ambientales (Piguet et al., 2011; Rubio Díaz-Leal, 2017). Es decir, que la vulnerabilidad preexistente de ciertos sectores de la población es fundamental para entender y atender ese tipo de desplazamiento, e influye en la probabilidad de que ocurra (Renaud et al., 2011; Birkenholtz, 2012; Ferris, 2011).
Si partimos de la vulnerabilidad social preexistente como detonador del desplazamiento interno climático forzado, es posible decir entonces que se trata de una realidad indiscutible en México, porque en este país la pobreza y la pobreza extrema siguen siendo altas. Entre 2008 y 2018, a pesar de una disminución, los indicadores para ambas pobrezas se mantienen muy altos. Y se constata que los indígenas son los más afectados respecto al resto de la población (Coneval, s. f.).3 Así pues, las vulnerabilidades de los indígenas no pueden entenderse ni ser atendidas sin integrar su dimensión histórica y, más específicamente, su marginación, discriminaciones y pobreza, generadas por el proceso de colonización y que se perpetúan hasta hoy (Mecanismo PI, 2019).
A la vez, los indígenas representan una parte desproporcionada de las personas en desplazamiento interno en México:
el fenómeno del desplazamiento interno afecta mayoritariamente a los Pueblos Indígenas, los cuales, pese a representar el 10% de la población total de México, se vieron afectados por el 40% de los episodios de desplazamiento registrados por la sociedad civil en 2020 (Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos, 2023, párr. 21).
Luego, la movilidad tiene impactos desproporcionados para los pueblos indígenas en términos de “condiciones decentes de trabajo, salud, vivienda, transporte o educación” cuando los territorios de destino son urbanos; y de destrucción del tejido social y de identidad (Mecanismo PI, 2019). Adicionalmente, la interseccionalidad de varios factores de vulnerabilidad debe ser integrada a cualquier estudio que se dedica a las vulnerabilidades de los pueblos indígenas (Mecanismo PI, 2019, párrs. 70-78). Por ejemplo, las mujeres indígenas en desplazamiento están particularmente expuestas a la violencia (Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos, 2023, párr. 22), y son más propensas a no revelar que sufrieron de violencia sexual (UC Berkeley School of Law, UNHCR & RSSN, 2018, p. 9).
Por su parte, la vulnerabilidad ambiental es significativa en México; se trata de una condición que los escenarios de movilidad climática descritos por Walter Kälin (2010) nos permiten reconocer y desagregar en los párrafos siguientes. Y, en el contexto del presente artículo, la vulnerabilidad especial de los pueblos indígenas ante los impactos del cambio climático desglosados en los escenarios de movilidad climática está cada vez más estudiada y demostrada empíricamente. Realizar un examen en detalle rebasaría los límites de este estudio y lo necesario para los fines del objetivo de la investigación, así que nos limitamos a remitir a dichas vulnerabilidades tal como se les ha desglosado en informes recientes (Mecanismo PI, 2019; Fernández‐Llamazares et al., 2020; Csevár, 2021; Ford et al., 2020; Athayde & Silva-Lugo, 2018).
Un primer escenario sería el del deterioro gradual del ambiente (slow-onset). Incrementado o impulsado por el cambio climático, nos remite a las sequías (Anglés Hernández & Maldonado Madin, 2020), a las variaciones en los patrones de lluvia, a la desaparición de ecosistemas, y a la deforestación y desertificación. Son eventos que ya suceden en México, uno de los 17 países megadiversos del planeta. En particular, las sequías son importantes (IPCC, 2019) debido a que multiplican los incendios forestales, aceleran la erosión del suelo y tienen consecuencias dramáticas para el ganado, en un país donde la agricultura es un sector esencial de la economía (Semarnat & INECC, 2018), pero la conservación de la biodiversidad y de los ecosistemas es deficiente. En concreto, todos los ecosistemas mexicanos sufren o están sufriendo pérdidas, como los manglares, bosques y selvas que se encuentran fuertemente dañados. En tanto que la desertificación crece como problemática (Semarnat & INECC, 2018, p. 471) y la deforestación se observa en gran escala (Semarnat & INECC, 2018).
Este escenario de deterioro gradual es preocupante para los pueblos indígenas, pues su relación y dependencia respecto de sus territorios y recursos naturales condiciona su sobrevivencia económica y autodeterminación, lo mismo que su sobrevivencia cultural, puesto que su cosmovisión se relaciona estrechamente con los recursos naturales y depende de estos. Las normas legales y la jurisprudencia en la materia lo han reconocido y protegen firmemente esa relación (Corte IDH, 2001, 2012, 2005; NU, 2007; OEA, 2016).
Un segundo escenario es el de los desastres repentinos (sudden-onset) que nos conducen a los provocados por el cambio climático, como las inundaciones y tormentas. El cambio climático no solo acelera la frecuencia e intensidad de esos desastres hidrometeorológicos, sino que también afecta las barreras naturales que protegen o disminuyen sus impactos; es el caso de los manglares ya perjudicados por el aumento del nivel del mar. Académicos y autoridades nacionales e internacionales coinciden en la gravedad de este escenario en México (Semarnat & INECC, 2018; Cenapred, 2020), mismo que se ha convertido en un reto para los pueblos indígenas, ya que un gran porcentaje de ellos radica en zonas impactadas por desastres repentinos, como las inundaciones en Tabasco (Gouritin, 2021). En este contexto, la condición de marginación de estos pueblos agrava los impactos de los desastres y el desplazamiento forzado a que dan lugar. Así sucede con las deficiencias en los sistemas de advertencia temprana o con las infraestructuras que atenúan los efectos dañinos (Gouritin, 2020).
El tercer escenario es el del aumento del nivel del mar y sus impactos, tales como la sumersión de franjas del territorio mexicano, la erosión y la salinización de las aguas. Es un escenario crítico si pensamos en las islas (Semarnat & INECC, 2018, pp. 472-473) y las zonas costeras de poca elevación en el país, donde vivían más de 24 millones de personas en 2015 (Semarnat & INECC, 2018, p. 349), y muchos pueblos indígenas (Gouritin, 2021).
El cuarto escenario se conforma de los conflictos relacionados con el acceso a recursos naturales que por causa del cambio climático son cada vez más escasos; el acceso a la tierra es, en este marco, mucho más significativo en México (Flacso México & De Montfort University, 2019). Los pueblos indígenas aparecen en la primera línea de estos conflictos, y por ello padecen de los abusos de las fuerzas públicas y del crimen organizado (Gouritin, 2018). Un quinto escenario se refiere a las reubicaciones forzadas por los desastres o contingencias ambientales. Son una realidad en México; los académicos e informes de las organizaciones no gubernamentales han señalado las violaciones de los derechos humanos que suelen acompañar a esta clase de reubicaciones (Gouritin, 2021).
Por último, los proyectos de desarrollo vinculados con la mitigación del cambio climático (por ejemplo, las energías renovables o instalación de una hidroeléctrica) guardan una relación directa con el cambio climático al formar parte de las medidas destinadas a mitigar la emisión de gases de efecto invernadero (GEI). Son proyectos que inducen el desplazamiento forzado en el contexto climático (Gouritin, 2021) y que en general la literatura no contempla; nosotros los incluimos por su incuestionable dimensión climática.
…y además conlleva riesgos
Varios riesgos se pueden reconocer cuando se utiliza el concepto de vulnerabilidad en el contexto del desplazamiento forzado interno impulsado por el cambio climático. Aunque el mantra de la resiliencia también se relaciona intrínsecamente con la vulnerabilidad preexistente. El fortalecimiento de la resiliencia ante los impactos del cambio climático se menciona con regularidad en los trabajos académicos e informes como solución para la vulnerabilidad preexistente y, en consecuencia, se convierte en una posible ruta para prevenir la movilidad climática forzada (Semarnat, 2021). Sin embargo, un grupo creciente de académicos critica que la resiliencia se repita como mantra (Methmann & Oels, 2015; Stensrud, 2016; Evans & Reid, 2016); se argumenta que le quitan responsabilidad a Estados, autoridades y privados que participan en gran medida en los impactos dañinos —los cuales tienden a elevar la capacidad de resiliencia— que afectan a las personas y comunidades más vulnerables al cambio climático. Explican que concentrarse en la resiliencia significa renunciar a la resistencia: en lugar de cuestionar las causas que originan los impactos adversos, la atención se reorienta a adaptarse a ellos y a aceptarlos junto con sus riesgos inherentes (Evans & Reid, 2016). En el mismo sentido, es posible conectar estas críticas con lo que se sostiene en derechos humanos, donde, sin limitarse a la materia del cambio climático, se ha denunciado al Estado como ente que “administra el sufrimiento” y las “necropolíticas” (Estévez & Vázquez, 2017; Estévez, 2015).
Otra crítica lamenta que las personas y comunidades socioambientalmente vulnerables sean encapsuladas en la figura de víctimas pasivas. En esta perspectiva, no se les reconoce su capacidad de agencia (agency), se les aplica un enfoque de arriba abajo para atender el desplazamiento climático, y se recurre a datos y criterios objetivos desechando los enfoques subjetivos para, por ejemplo, definir al desplazado climático o para fijar los parámetros de su definición (Parsons, 2018; Rathod, 2020; Mascia, 2020; Gouritin, 2021).
En este artículo nos concentramos en esta última crítica, y pretendemos corroborarla empíricamente en el caso mexicano. Enfocándonos en específico en los pueblos indígenas, presentamos datos que destacan su vulnerabilidad socioambiental en el contexto mexicano. Encontramos también que los riesgos inherentes en los conceptos de vulnerabilidad y resiliencia, uno de los cuales consiste en visualizar a los desplazados climáticos como víctimas pasivas carentes de agencia y receptores de políticas públicas, se materializan en los instrumentos político-legales mexicanos. A partir de este resultado, argumentamos que un enfoque crítico aplicado a los derechos procesales de los pueblos indígenas en pro de la justicia ambiental tiene el potencial de permitir que ellos se conviertan en actores con agencia.
Los desplazados climáticos como víctimas pasivas en los instrumentos mexicanos
En este apartado analizamos cómo las normas mexicanas en materia climática y de desplazamiento interno articulan la vulnerabilidad socioambiental preexistente. E identificamos en las normas el riesgo de reducir a las personas y comunidades que enfrentan una vulnerabilidad socioambiental preexistente al rol de víctimas sin agencia. Comenzamos señalando que el desplazamiento interno climático forzado está ganando prominencia en la agenda política mexicana. Luego abordamos el cómo las normas mexicanas ilustran el riesgo de encapsular a personas y comunidades como víctimas pasivas prestando atención particular al caso de los pueblos indígenas. Finalmente, demostramos que en las normas analizadas los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas no sirven como palanca para que ellos ejerzan su agencia en materia de vulnerabilidad y resiliencia.
Desplazamiento climático: mayor prominencia en el marco político-legal mexicano
El desplazamiento interno forzado y las vulneraciones de los derechos humanos de las personas y comunidades desplazadas son una realidad para nada reciente en México. Varios informes e instrumentos legales lo mencionan, por ejemplo, Ley de Chiapas (2012) y Ley de Guerrero (2014). Sin embargo, el fenómeno ha permanecido invisible en las normas mexicanas hasta hace muy poco y ha sido apenas en septiembre de 2020 que la Cámara de Diputados adoptó un Proyecto de Ley para su atención (Cámara de Diputados, 2020). Este paso representa la culminación de una serie de iniciativas legislativas destinadas a reconocerlo, pero sin éxito (Peguero Moreno & Rubio Díaz-Leal, 2019). El Proyecto de Ley se encuentra actualmente en el Senado para su aprobación. Cabe enfatizar que hasta que en tanto no sea adoptado, los desplazados internos no gozarán de reconocimiento ni de protección (Gouritin, 2021). Es decir, que ninguna autoridad estará encargada de monitorear esta problemática ni de proporcionar datos cuantitativos, y tampoco se atenderá la protección de las personas y comunidades en riesgo ni se garantizará el respeto de sus derechos humanos.
El desplazamiento climático no forma parte del desplazamiento interno “general”, aunque se ha incrementado su visibilidad y presencia en instrumentos político-legales. La modificación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC, 2020) de 2016 se distingue por incluir su primera mención en los artículos 28(VII) y 30(II):
La federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, deberán ejecutar acciones para la adaptación en la elaboración de las políticas, la Estrategia Nacional, el Programa Especial de Cambio Climático, la Política Nacional de Adaptación y los programas en los siguientes ámbitos: […] desplazamiento interno de personas provocado por fenómenos relacionados con el cambio climático. (LGCC, 2020, 28(VII)).
Sin embargo, a pesar de esta alusión expresa del desplazamiento climático y la atribución de competencia en la materia, a la fecha (siete años después), ningún instrumento político o legal lo define, ni prevé criterios para reconocer a las personas o comunidades que viven esta condición, ni establece planes de acciones específicos de prevención y atención. Solo un instrumento muy reciente ha operado un cambio drástico.
Así, la Contribución Determinada a Nivel Nacional: Actualización 2020 (NDC, por sus siglas en inglés) (Semarnat & INECC, 2022) es un paso hacia el reconocimiento y atención del fenómeno. Este documento habla explícitamente de los desplazados internos climáticos (p. 16) en el “Eje A. Prevención y atención de impactos negativos en la población humana y en el territorio”, cuya “Línea de Acción A7” se ocupa de “Identificar y atender el desplazamiento forzado de personas por los impactos negativos del cambio climático”. Sin una definición concreta, y sin proporcionar criterios ni establecer planes de acción concretos, la NDC se destaca porque coloca la movilidad climática en la agenda política.
En los apartados que siguen, abordamos la normatividad mexicana para determinar si ratifica la percepción de la pasividad de los desplazados respecto a la vulnerabilidad, la resiliencia y el desplazamiento climático. Analizamos la Ley General de Cambio Climático (LGCC, 2020), la Estrategia Nacional del Cambio Climático (ENCC) (Semarnat, 2013), el Programa Especial de Cambio Climático 2020-2024 (PECC) (Semarnat, 2021), la Contribución Determinada a Nivel Nacional: Actualización 2022 (Semarnat & INECC, 2022), y el Proyecto de Ley General para Prevenir, Atender y Reparar Integralmente el Desplazamiento Interno (Proyecto de Ley) (Cámara de Diputados, 2020). Habremos de constatar que estas normas encapsulan a las personas y comunidades desplazadas (incluidos los pueblos indígenas) como víctimas sin agencia en relación con la vulnerabilidad y resiliencia, y que no movilizan el potencial de los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas como punto de entrada para que ellos puedan ejercer su agencia.4
Desplazados: víctimas y vulnerabilidad pasiva
Los instrumentos y normas mexicanos en materia climática dan prioridad a los sectores de población en especial vulnerables frente a los impactos del cambio climático (LGCC, 2020, art. 82(I); Semarnat & INECC, 2022, pp. 9, 15, 33; Semarnat, 2021, pp. 14-15). Reducir su vulnerabilidad y aumentar su resiliencia son objetivos de dichos instrumentos y normas (LGCC, 2020, art. 2(IV), 101(I); Semarnat, 2013, pp. 10, 21, 23, 38, 56-57; Semarnat, 2021, pp. 10-11, 19, 21, 23-24, 27, 32-33, 35). No criticamos esa priorización y esos objetivos en sí mismos. Tener claro qué sectores de la población reciben los mayores impactos del cambio climático es una condición para diagnosticar la vulnerabilidad y avanzar hacia la justicia climática. Sin embargo, en el marco de este artículo nos preguntamos si este diagnóstico se apoya en definiciones y mecanismos que reflejan un enfoque de arriba abajo (top-down, es decir vertical: de las autoridades públicas hacia los pueblos indígenas) y si las personas y comunidades vulnerables —y sobre todo los pueblos indígenas— tienen un rol activo para enmarcar su situación y, por ende, proponer soluciones como agentes de cambio.
En las normas analizadas, la población en general, y en particular los pueblos indígenas, no están percibidos como actores de cambio para reducir su vulnerabilidad y fortalecer su resiliencia. Por el contrario, se les ubica como receptores de las políticas públicas, como objetos de las normas y de los análisis, evaluación y atención (Semarnat, 2013, pp. 29, 34-35, 42; Semarnat & INECC, 2022, pp. 10, 15, 17, 35). Las normas nunca estipulan o fomentan su intervención para definir la vulnerabilidad. Pero negarles este rol impacta en todo el proceso para atenderla; las personas o comunidades están impedidas de interferir o influenciar desde las primeras etapas en el diseño de las políticas públicas que les imponen. La articulación de la vulnerabilidad lo ilustra.
Por ejemplo, las autoridades diseñan y operan los sistemas de alerta temprana (LGCC, 2020, art. 3(XXXIX)); en tanto que la atención de la vulnerabilidad en el PECC 2020-2024 (Semarnat, 2021) carece de referencia alguna sobre la participación ciudadana (Semarnat, 2021, pp. 15, 32, 33). Las personas y comunidades reciben el mismo tratamiento que las infraestructuras o la biodiversidad vulnerables, aunque, obviamente, poseen una agencia que no tienen las carreteras o los aeropuertos. Es notable que el PECC no se distinga de otras normas climáticas y que adopte un enfoque administrativo cuando señala los sectores más vulnerables debido a que se refiere a “municipios vulnerables” (Semarnat, 2021, pp. 11, 15, 32, 39, 61, 87),5 esto es, que su punto de partida es la organización territorial. Este sesgo puede diluir la tipificación de las poblaciones vulnerables y operar como filtro entre su identificación y atención y sus voces; un aspecto importante en el marco de este artículo. Atender la vulnerabilidad con una perspectiva administrativo-territorial es valioso y práctico para dirigir, organizar y canalizar la atención a los lugares donde radican las poblaciones más vulnerables; sin embargo, conlleva el riesgo de adoptar una ruta formal en lugar de brindarles atención y escucharlas directamente.
En el mismo sentido, el Proyecto de Ley sobre el desplazamiento interno (Cámara de Diputados, 2020) ubica a los desplazados como destinatarios de las medidas de protección. Asume que los pueblos indígenas son particularmente vulnerables (Proyecto de Ley, 2020, art. 9 in fine), pero no define “vulnerabilidad”; y prevé que las medidas específicas de protección considerarán “su cultura, lenguas, usos, costumbres, valores, tradiciones, sistemas normativos y formas de organización social, política, cultural y económica” (art. 9). Puede ser una oportunidad para que los mismos pueblos indígenas controlen el proceso de diseño de las medidas de protección. No obstante, no hay garantía de que ejercerán su agencia, debido a que las medidas de implementación podrían adoptar un enfoque de arriba abajo. De hecho, hay elementos para pensar que el enfoque será “objetivo” y no se apoyará en la definición de vulnerabilidad o resiliencia que ofrecieran eventualmente los pueblos indígenas. Por ejemplo, el artículo 12(XIII) endosa un enfoque diferenciado hacia las personas desplazadas y, para distinguir a las que se deberían de beneficiar de ello, el artículo provee una lista de elementos objetivos, como la edad, el género o la discapacidad, enumeración en la que también aparece la condición de indígena. A pesar del señalamiento literal de la vulnerabilidad específica de los pueblos indígenas, el Proyecto de Ley no avala en ningún artículo su participación para definir la vulnerabilidad, la resiliencia, o el contenido de las medidas de protección. No aparece ni siquiera en los artículos que aluden a la participación de la sociedad civil (participación organizada de manera institucional; véanse los artículos 9, 13, 19, 31, 43[III]).
En síntesis, las normas analizadas capturan y encapsulan a las personas y comunidades desplazadas en la figura de víctimas que no son agentes de cambio. No les atribuyen rol activo en la definición de las causas o los impactos del cambio climático, o en las maneras de anticiparse a su vulnerabilidad o acrecentar su resiliencia. El tratamiento de los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas en la política climática y el Proyecto de Ley sobre el desplazamiento interno lo confirman; es lo que desarrollamos en el siguiente apartado.
Los conocimientos de los pueblos indígenas: una ventana de oportunidad perdida
Los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas tienen el potencial de allegar puntos de referencia para definir la vulnerabilidad y la resiliencia y operar un cambio de paradigma (entre otros, véanse Gouritin, 2021; Inaotombi & Mahanta, 2018; Mendoza, 2019; Rivero-Romero et al., 2016). Sin embargo, esta alternativa no ha sido aprovechada en las normas.
A pesar de que las normas climáticas mexicanas subrayan los conocimientos científicos y tecnológicos en materia de cambio climático (LGCC, 2020, Art. 30(XVII)(a), 63, 77(IV), 101(V); Semarnat, 2013, pp. 24-26, 29-30, 37; Semarnat, 2021, pp. 15-16, 21, 23-26, 28-29, 38-41, 49, 56-57, 88; Semarnat & INECC, 2022, pp. 9, 13, 17, 34),6 las “de primera generación” no valoran, mencionan o articulan los conocimientos de los pueblos indígenas. Así, la ENCC se refiere exclusivamente al conocimiento “formal” (p. 24) y el “científico y tecnológico” (pp. 24, 29), e incluso enfatiza en los conocimientos locales (pp. 29, 37), lo cual hubiera podido fungir como punto de entrada para los de los pueblos indígenas. Sin embargo, no los asocia a la generación de conocimiento local. La única mención de los saberes tradicionales los vincula a los esquemas de producción agrícola y forestal con mayor potencial para la mitigación, sin indicar si se refiere a los de los pueblos indígenas (pp. 42, 52).
En contraste, hay dos instrumentos recientes que dan mayor relevancia a los conocimientos de los pueblos indígenas. Uno es el PECC (Semarnat, 2021), con un enfoque diferenciado en favor de los pueblos indígenas (11, 19, 57, 86, 107), y más en particular en sus conocimientos (pp. 15, 23, 39, 107). Se distingue de otras normas en materia climática por establecer claramente el rol de los pueblos indígenas para fortalecer y cogenerar capacidades para atender el cambio climático, y reducir “las brechas de género y otras brechas de desigualdad” (p. 31). Pero, a pesar de esto, no se refiere explícitamente a las vulnerabilidades, la resiliencia, o la adaptación. Y tampoco señala los programas, mecanismos o instrumentos públicos que impulsarían tal cogeneración: el PECC no forja un vínculo entre los saberes tradicionales y la definición de la vulnerabilidad, las maneras de atenderla y el fortalecimiento de la resiliencia.
Otro ejemplo es la “Estrategia Prioritaria 1.7” que cita los saberes tradicionales, pero que en sus “Acciones puntuales” los deja fuera respecto del “diseño e implementación de medidas de Adaptación basada en Ecosistemas (AbE) que consideren la vulnerabilidad y capacidades locales” (Acción puntual 1.7.1), la identificación de los “municipios con alta vulnerabilidad ante el cambio climático” (Acción puntual 1.7.2) o los “municipios principalmente los más vulnerables al cambio climático” (Acción puntual 7.1.3). Como en las referencias anteriores, estas menciones no aseguran que los pueblos indígenas vayan a tener un rol activo.
Al contrario, el PECC determina que ellos son destinatarios de “compensación económica por emisiones evitadas en sistemas agroforestales de comunidades, ejidos y organizaciones económicas de productores del sector” (Acción puntual 3.2.1). En el mismo sentido, la “Estrategia Prioritaria 4.5” sobre el conocimiento científico en materia de mitigación del cambio climático omite por completo los saberes tradicionales en sus “Acciones puntuales”. Y si bien en la 4.7 prevé “incluir criterios de atención diferenciada y género en la política de cambio climático para que pueblos y comunidades indígenas, mujeres y jóvenes participen, contribuyan y accedan a los procesos de adaptación y mitigación en igualdad de condiciones y derechos” (el énfasis es nuestro), no especifica cómo se debe articular esa “participación”, es decir, a través de qué mecanismos o referencias. En breve, esta alusión no materializa la participación de los pueblos indígenas como actores en todo el proceso, esto es, desde la misma definición de adaptación —incluyendo la definición de vulnerabilidad y resiliencia— y mitigación.
La NDC (Semarnat & INECC, 2022) procede de igual manera: por un lado, enfatiza en el conocimiento tradicional (pp. 10, 13, 17-18, 21, 33), y por otro, oscila entre dar a los saberes de los pueblos indígenas el mismo estatus del conocimiento científico (pp. 10, 13, 17) y no vincularlos con la misma definición que ofrece de vulnerabilidad y resiliencia (p. 21). En cuanto a esta última, se afirma que los saberes tradicionales están en riesgo por los impactos del cambio climático, lo cual es muy distinto de percibirlos como parte de la solución.
La normatividad analizada en este apartado no reconoce a los pueblos indígenas como actores legales o políticos con capacidad de intervención en la definición y el contenido de la vulnerabilidad o la resiliencia. Se les concibe como víctimas pasivas. Y no aprovechan los saberes tradicionales en tanto oportunidad para darles un rol activo, de agentes de cambio. En la sección que sigue reflexionamos sobre el potencial de la justicia procesal para superar esos límites.
La participación de los pueblos indígenas en calidad de derecho procesal: potencial del enfoque crítico
En teoría, la justicia ambiental procesal o “democracia verde” empodera a los ciudadanos. El derecho de acceder a la información ambiental, de participar en la toma de decisiones y de tener acceso a los tribunales articulan la democracia ambiental (Gouritin, 2016). Puede ser un mecanismo para evitar o compensar los riesgos que hemos expuesto en las secciones anteriores: desplazados climáticos atrapados en el rol de víctimas pasivas, que solo son destinatarias de políticas públicas. Arriba discutimos la participación en materia de definición, articulación y medidas para atender la vulnerabilidad y la resiliencia en cinco normas. En esta parte pretendemos dilucidar si la participación de los pueblos indígenas como un derecho procesal (no limitado a los asuntos de definición) es efectivamente una herramienta en tal sentido. En los apartados que siguen habremos de ver que hay limitaciones muy fuertes en lo relativo a la participación de los pueblos indígenas en el marco climático y de desplazamiento interno. Y que también existen limitaciones en el contexto de la justicia procesal “general” y un potencial acertado del enfoque crítico hacia la justicia ambiental.
Participación de los pueblos indígenas: indeterminación e institucionalización
Los límites de la participación en los instrumentos de política climática
Fue precisamente un proceso participativo el que contribuyó a la adopción del contenido del PECC (Semarnat, 2021), el cual refiere en distintas ocasiones la participación social y de los ciudadanos (pp. 11-12, 28-29, 51-52, 54, 57, 59, 86, 88, 92). Allí se prevé explícitamente que la participación social debería guiar la implementación de las “Acciones puntuales” (p. 23). De hecho, la “Estrategia Prioritaria 4.1” está dedicada a “Reforzar las instituciones y los mecanismos de coordinación mandatados por la Ley General de Cambio Climático, para asegurar la participación ciudadana en la toma de decisiones”. Sin embargo, de las ocho “Acciones puntuales” solamente una se refiere a la participación directa de los ciudadanos y de los pueblos indígenas (Acción Puntual 4.1.1). Las otras se ocupan de los arreglos institucionales decididos por las instancias competentes. Así pues, el PECC coloca el énfasis en la participación social, incluida la de los pueblos indígenas, pero no señala los mecanismos concretos que pueden reforzarla y se queda corto en articular la participación como un derecho humano y las garantías que lo acompañan.
En segundo lugar, la ENCC (Semarnat, 2013) expone y fija las bases para una política nacional climática participativa (pp. 15-16, 18-19, 22-23, 25-26); sin embargo, la participación social es imprecisa: en este documento no se detallan los mecanismos participativos concretamente (Líneas de acción P1.2-3, 6-9, 14-16; P2.5-6, 8-9, 16-18; P3.1, 3-4, 7-8, 11, 13, 16; P4.1-4, 7; P5.3-5, 9-11). Como excepciones, algunas “Líneas de acción” endosan la participación directa a través de consejos comunitarios, distritales, municipales y estatales (Línea de acción A.1.13), juntas intermunicipales con la “colaboración entre municipios y la participación de los habitantes locales” (Línea de acción A.2.3), y “organismos como los observatorios ciudadanos de incendios forestales, plagas, cambios fenológicos, entre otros” (Línea de acción A.3.16). Saludamos esas especificaciones, pero la participación nunca es referida como un derecho humano. En el mismo sentido, la NDC (Semarnat & INECC, 2022) se presenta como el resultado de un proceso participativo y de consulta (pp. 10, 13, 27, 33) y menciona varias veces la participación social para establecer instrumentos posteriores de implementación (pp. 30, 32, 34), pero no define participación social (¿quién?) ni cómo articularla (¿cómo?). La NDC remite a la LGCC, la cual prevé la participación social en el marco de la política nacional climática (p. 34).
En efecto, la LGCC da el protagonismo a la participación ciudadana (art. 7 (III) (V) (XII), 8 (IV) (XI), 26 (VII), 31 in fine, 33 (XV), 36, 46, 47 (VIII), 51-57, 60 in fine, 62, 68, 72, 94, 109-110). Por ejemplo, el artículo 26 (VII) dispone que la “participación ciudadana, en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de la Estrategia Nacional, planes y programas de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático” es un principio de la política nacional de cambio climático.
En específico, la LGCC organiza dos canales de participación. Primero, el Consejo de Cambio Climático es “el órgano permanente de consulta de la comisión, se integrará por mínimo quince miembros provenientes de los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático […] debiendo garantizarse el equilibrio entre los sectores e intereses respectivos.” (art. 51).
Se reúne dos veces al año, o cuando la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático le solicita una opinión (art. 55). Es un avance la integración de un órgano que represente los sectores e intereses de la sociedad civil. No obstante, no refleja completamente un enfoque de derechos humanos, por ejemplo, omite el derecho a una participación previa, libre e informada. Es, de igual modo, un canal altamente institucionalizado, integrado al Sistema Nacional de Cambio Climático, y es probable que tenga la capacidad de cuestionar nociones institucionalizadas como la vulnerabilidad y la resiliencia, o de representar la diversidad de los pueblos indígenas —que no son una categoría homogénea— en relación con todos los impactos adversos que impulsan el desplazamiento interno.7
De modo similar, el segundo canal se encuentra altamente institucionalizado. El artículo 109 instaura tres niveles de gobernanza para “promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución y vigilancia de la Política Nacional de Cambio Climático”. Es una normativa que suscita los mismos comentarios que arriba. El sistema está institucionalizado, organizado por, alrededor de, en los términos de la Comisión. Aunque se diferencia porque los sectores involucrados en el proceso participativo pueden ser mucho más amplios que los representados por los miembros del Consejo.
Participación en el Proyecto de Ley sobre el desplazamiento interno
Finalmente, el Proyecto de Ley sobre el desplazamiento interno (Cámara de Diputados, 2020) atribuye gran importancia a la participación social. Se distinguen tres casos: la participación para la prevención del desplazamiento interno ―art. 9, 12 (XVIII), 16 (III), 16 (IV), 18 (IX), 25 (iii), 26 (VIII) (a); art. 39―, una vez que este ya se encuentre en ocurrencia ―art. 9, 12 (XVIII), 16 (III), 25 (III), 26 (VIII) (a), 16 (IX), 43 (IX)―, y para establecer soluciones duraderas cuando ya haya ocurrido ―art. 9, 12 (XVIII), 16 (III), 25 (III), 28 (VIII) (a), 16 (IX); art. 50 (III), (IV).
La participación de los pueblos indígenas para tener un rol activo como agentes para la definición de la vulnerabilidad y la resiliencia y de determinación de las medidas destinadas a reducir la primera y aumentar la segunda tiene sólidos fundamentos en el Proyecto de Ley. Es destacada su mención específica de los representantes de las comunidades a nivel municipal (art. 16) y la anuencia para que los pueblos indígenas se expresen en su propio idioma. Asimismo, presenta el derecho a la consulta con un lenguaje de derechos humanos (proceso previo, libre e informado). Una vez que el Proyecto sea adoptado, quedará pendiente analizar la implementación de los mecanismos que prevé.
En definitiva, a pesar de que la participación y consulta de los ciudadanos y los pueblos indígenas son transversales a la normativa sobre el cambio climático y el Proyecto de Ley sobre el desplazamiento interno, no articulan concretamente la participación y consulta de modo que se garantice que los pueblos indígenas podrán jugar un papel activo en la definición de la vulnerabilidad y la resiliencia; lo cual es crucial para prevenir y atender el desplazamiento climático. No existen en esas normas, ni en el marco de los instrumentos destinados a concretizarlas, salvaguardas ni puntos de referencia sino apenas unos pocos mecanismos institucionales concretos (en la NDC y el Proyecto de Ley). No contienen salvaguardas para evitar o remediar que los pueblos indígenas desplazados por el cambio climático sean reducidos al papel de víctimas pasivas sin agencia. En el contexto del desplazamiento interno climático, el manejo de la participación y la consulta de los ciudadanos y pueblos indígenas, se parece más a las necropolíticas y la administración del sufrimiento.
Limitaciones de la justicia ambiental procesal y potencial de la justicia ambiental crítica
En este apartado analizamos la consulta de los pueblos indígenas en el marco legal mexicano más amplio, es decir, sin tener como foco el cambio climático ni el desplazamiento interno. Nos concentramos en las bases legales y la práctica del enfoque de derechos humanos en materia de consulta de los pueblos indígenas. Además de observar las importantes limitaciones, reflexionamos sobre el potencial de la justicia ambiental crítica como camino a seguir en cuanto al desplazamiento climático.
El marco legal internacional, regional y nacional fundamenta el derecho de los pueblos indígenas a la consulta justa, previa, informada y culturalmente adecuada (Gouritin & Aguilar, 2017). Proporcionan, en teoría, una fuerte base para que los pueblos indígenas aborden activamente la prevención del desplazamiento climático, la atención del fenómeno y el diseño de soluciones duraderas para las consecuencias del desplazamiento. Esta activa participación desde las primeras fases de prevención y atención garantizaría a priori su influencia en la definición de los conceptos y medidas de atención a la vulnerabilidad y resiliencia de modo que podrían superar el papel de víctimas pasivas.
Pero a pesar del potencial de la “segunda generación” de la justicia ambiental,8 el derecho a la participación y consulta de los pueblos indígenas de arriba abajo sufre de graves deficiencias en su diseño e implementación. En efecto, organizaciones nacionales e internacionales apuntan y condenan la implementación del derecho en México, la cual se caracteriza por un contexto de violencia que afecta a los pueblos indígenas y a los defensores de los derechos humanos y del ambiente (Gouritin, 2018; Leyva Hernández et al., 2018; Fundar, 2017), y casos recientes ilustran las prácticas abusivas de la consulta de arriba abajo y las denuncias de los pueblos indígenas (Redacción La Coperacha, 2017, 2019, 2021). Así pues, la sociedad civil rechaza la propuesta de articular el derecho de los pueblos indígenas a la consulta en una ley nacional (Fundar, 2017) y, contraintuitivamente, las comunidades y los pueblos indígenas supuestamente beneficiarios de este derecho ambiental procesal lo rechazan (Zaremberg et al., 2018; Torres-Wong & Méndez-García, 2023; Torres-Wong, 2023a, 2022, y 2018).
Es así como tales deficiencias privan al enfoque de derecho de su potencial de otorgar a los pueblos indígenas desplazados por el cambio climático, y en riesgo de desplazamiento, el rol de agentes activos capaces de trascender el riesgo de la vulnerabilidad y resiliencia.
Ante las deficiencias de la consulta institucionalizada, los pueblos indígenas han reivindicado el derecho a la autoconsulta (o “Protocolos de consulta”), el cual podría ser esencial para el empoderamiento de los pueblos indígenas y la garantía de que sean libres de definir activamente la vulnerabilidad y la resiliencia, e identificar las medidas para acrecentar su resiliencia ante los efectos del cambio climático, siempre y cuando reconozcan que hay la necesidad de aumentarla. La reivindicación parte de los límites de la consulta institucionalizada (Zaremberg et al., 2018).
En cuanto a la justicia ambiental “de tercera generación”, o justicia ambiental crítica, se distingue de las dos primeras por centrarse en las estructuras de poder que originan la injusticia ambiental. No se enfoca en la justicia distributiva ni en la procesal institucionalizada, y no se apoya en los mecanismos diseñados y operados por el Estado. Al contrario, rechaza la consulta institucionalizada por sus vías y riesgos: inclusión diferenciada, cooptación, sesgo de los objetivos, disolución de la energía de las comunidades de base, asimilación, y reforzamiento de las relaciones de poder actuales. La justicia ambiental de tercera generación pone el énfasis en la participación política significativa (meaningful political participation), en la autonomía, y en especial en la autonomía local para alcanzar un cambio social intencional (intentional social change) (Benford, 2005). Es decir, que se corresponde con las iniciativas de las comunidades de base para denunciar y corregir las injusticias ambientales (Peña, 2005; Brulle & Essoka, 2005; Brulle & Pellow, 2005).
Es en este contexto que la reivindicación de la autoconsulta por parte de los pueblos indígenas se extiende en México.9 Se presenta como un mecanismo de consulta adicional o alternativo (Tauli-Corpuz, 2018; Díaz Pérez et al., 2020) o como el único que debería aplicarse debido al carácter autoejecutable del derecho a la consulta (Fundar, 2017). Se trata de una reivindicación que denuncia los mecanismos de consulta existentes y su implementación, los cuales, además de violar los derechos humanos (Redacción La Coperacha, 2019), rubrican las relaciones de poder actuales, legitiman los proyectos extractivistas, y encapsulan a los pueblos indígenas al papel de destinatarios de la consulta y actores “invisibles” (Redacción La Coperacha, 2017; Flores, 2021; IWGIA, 2019).
Asimismo, esa reivindicación no surge para aplicar stricto sensu en los escenarios de desplazamiento climático o en la definición de la vulnerabilidad y la resiliencia ante un evento de esa naturaleza. Sin embargo, no significa que los pueblos indígenas no puedan en el futuro aplicarla y el consentimiento a cuestiones que implican la vulnerabilidad y el aumento de la resiliencia. De hecho, la reivindicación ya se concretó en México en dos casos de desplazamiento climático: en ocasión del desarrollo de un proyecto termoeléctrico —que podemos ubicar en el escenario de proyectos de desarrollo vinculados con energías renovables— (Redacción La Coperacha, 2017, 2019); y en las actividades contaminantes que profundizan el deterioro paulatino del ambiente —correspondiente al escenario del deterioro gradual del ambiente— (Velázquez, 2017).
Conclusión
En este artículo nos hemos enfocado en los riesgos inherentes a la vulnerabilidad y resiliencia, los cuales son esenciales para prevenir y atender el desplazamiento climático interno forzado, y más en particular en el riesgo de encapsular a los pueblos indígenas al papel de víctimas pasivas sin agencia en México. Lo hallado muestra que esos conceptos son críticos en este país para la caracterización del desplazamiento climático y la tipología de los seis escenarios que lo generan. Resulta de nuestro análisis que se comprueba la hipótesis planteada: de acuerdo a las normas político-legales mexicanas esenciales que aplican y aplicarían al desplazamiento climático, los riesgos observados por la literatura académica se materializan, incluido lo referente al manejo de los saberes tradicionales de los pueblos indígenas. Y que la participación como mecanismo institucionalizado y derecho humano ofrece soluciones limitadas para los riesgos identificados. No así con la reivindicación de la autoconsulta por parte de los pueblos indígenas, cuyo potencial es expresión de la justicia ambiental crítica.
Estos resultados dejan ver la necesidad de seguir investigando otros casos en los que se concretiza la justicia ambiental crítica, la cual es atractiva en teoría, pero indagar más sobre su potencial y aportes sigue siendo una tarea pendiente.
Aún más, los argumentos y resultados justifican que se abra una línea de investigación, con el afán de confrontarlos con los conocimientos que pueden generar un trabajo empírico (y, más específicamente, trabajos de campo). Dicha línea de investigación permitiría también atender las limitaciones del presente artículo: escapar del esencialismo (en este artículo nos referimos a los pueblos indígenas como un grupo, sin tomar en cuenta las especificidades de los pueblos indígenas en México), abrir el análisis a la implementación del marco político-legal analizado críticamente en este artículo, atender las dinámicas sociales que rodean este marco (con un acercamiento sociológico o antropológico), abrir el estudio a otros sectores de la población que presentan especificidades en términos de exposición y vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático y la movilidad climática (por ejemplo, los afromexicanos o campesinos, potenciales agentes de cambio), integrar la interseccionalidad (por ejemplo, tomando en cuenta el género, la discapacidad, la edad, o la pertenencia a la comunidad LGTBIQ+).
En suma, este artículo donde determinamos un potencial del enfoque de derechos humanos y de justicia ambiental crítica constituye un paso para empezar a generar conocimiento y formular propuestas y recomendaciones en materia de desplazamiento climático y superación de la captura de las personas y comunidades como víctimas pasivas.
