Autoridad

Los consejos de cuenca se definen como órganos colegiados de integración mixta orientados a la coordinación, concertación, apoyo, consulta y asesoría entre la Conagua, los tres órdenes de gobierno, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad civil pertenecientes a una cuenca hidrológica (^{LAN, 2004}, art. 3, fracc. XV). Esta definición hace énfasis en la concurrencia entre diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales, pero únicamente en términos de coordinación, concertación, apoyo, consulta y asesoría. En el mismo sentido, cuando se observan las funciones atribuidas a los consejos de cuenca, predominan verbos como participar, promover, coadyuvar, colaborar, impulsar, auxiliar y apoyar (^{LAN, 2004}, art. 13 bis 3). Estas acciones no se vinculan directamente con la gestión del agua de la cuenca, más bien se refieren a contribuir como órgano colegiado en la administración de las aguas. Por tal motivo, los consejos de cuenca no se encuentran empoderados, ni tienen la responsabilidad ni la autoridad para llevar a cabo funciones de gestión del agua. Por lo menos no de manera autónoma, ya que, al formar parte de una estructura vertical, la principal autoridad en la materia recae en el gobierno federal, a través de la Conagua.

Lo señalado en el párrafo anterior es extrapolable al caso del CCRM. En su reglamento interno, conocido como Reglas Generales de Integración, Organización y Funcionamiento, se retoman las facultades y atribuciones contenidas en la LAN. En dicho documento se puede observar que se replican los mismos verbos que limitan la participación del consejo en la gestión del agua: contribuir, participar, promover, coadyuvar, colaborar, impulsar, auxiliar y apoyar (^{CCRM, 2013}). De esta manera, el CCRM es considerado básicamente como una instancia de carácter consultivo, con la capacidad de emitir opiniones y recomendaciones, y que en virtud de su estructura heterogénea pueden servir como enlace entre diferentes sectores gubernamentales y la sociedad.

[…] somos un órgano colegiado de integración mixta, dice la ley. Entonces nada más servimos para hacer reuniones y tocar temas, orientarlos y llevarlos a donde los deben atender. Ese es el trabajo del consejo de cuenca, platicado así muy simple. Ese es el trabajo de ser un gestor, y tenemos a toda la gente que debe estar ahí para hacer la gestión, pero al final el que la va a hacer es el congreso, el gobierno municipal, gobierno estatal o vamos a ser nosotros [gobierno federal] a través de las diferentes dependencias (informante 1, Conagua).

Agregación

Dado el limitado margen de acciones que posee el CCRM para gestionar el agua de la cuenca, es claro que la toma de decisiones no recae en última instancia en esta organización. La mayoría de los acuerdos son formulados por la Conagua; aproximadamente dos terceras partes de los mismos son propuestos por este órgano de gobierno (^{Actas del CCRM, 2019}). Por otro lado, los usuarios y las organizaciones de la sociedad civil tienen pocas posibilidades de incidir en la toma de decisiones. Si bien no se les limita el tomar la palabra y exponer sus demandas ante los miembros del consejo, ello no siempre se traduce en acuerdos o acciones a favor de estos grupos.

Límite

El área que administra el CCRM está delimitada por la cuenca del río Mayo, una extensión territorial basada en criterios hidrológicos. La zona de la cuenca trasciende los límites político-administrativos de municipios y entidades federativas, una característica considerada como esencial para una adecuada gestión de cuencas (^{Pochat, 2008}).

En cuanto a la inclusión de actores en el interior del consejo, una primera disposición la establece la LAN cuando, en su capítulo IV, artículo 13 bis, se menciona que al menos 50% de los miembros deben ser usuarios de diferentes usos del agua y organizaciones ciudadanas o no gubernamentales; por otro lado, los representantes de los gobiernos estatales y municipales no deben sobrepasar 35% de la membresía, y la proporción restante corresponde a las dependencias del gobierno federal. Esto nos habla de una diversidad heterogénea que debe existir en el interior de todo consejo de cuenca, donde actores gubernamentales y no gubernamentales concurren para dar forma y estructura a estas organizaciones.

En la práctica se puede observar cómo estos actores gubernamentales y no gubernamentales llegan a formar parte del CCRM. Los representantes gubernamentales se asignan de manera directa, de tal manera que, al haber dos estados en el interior de la cuenca, cada uno de los gobernadores de estas entidades tiene un lugar asegurado en el consejo. Lo mismo ocurre con siete dependencias del gobierno federal -Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sagarpa), Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Salud (SSA), Secretaría de Economía (se) y Secretaría de Energía (Sener)-; sus titulares se integran de manera automática como miembros del consejo. En el caso de los municipios, la representación recae directamente en la figura del alcalde; para efectos prácticos se ha optado por nombrar a un representante de los municipios por entidad federativa, de tal manera que los alcaldes de Sonora y Chihuahua eligen, respectivamente, a un miembro que los represente ante el consejo. De manera libre y abierta, el resto de los alcaldes municipales pueden asistir a cualquier reunión sin restricción alguna.

En el caso de los actores no gubernamentales, y particularmente el grupo de usuarios del agua, se aprecia que su designación debe pasar por un proceso deliberativo en el que los diferentes gremios eligen a quienes los representarán ante el consejo. Para ello existen las figuras de los Comités Locales de Usuarios y la Asamblea General de Usuarios, en los que se llevan a cabo los procesos de votación y designación de representantes. Estos mecanismos son programados y promovidos por la autoridad federal del agua a nivel local, en este caso el Organismo de Cuenca Noroeste de la Conagua. La influencia que tiene este órgano de gobierno sobre estos procedimientos es claramente significativa, ya que se encarga de organizar las reuniones y maneja una agenda propia que no necesariamente coincide con los tiempos, intereses y necesidades de los diferentes usuarios del agua.

Los comités, mira, ese es un problema que tenemos. Los comités nosotros los llamamos así, pero ellos nunca piensan que son un comité, ni nunca se vuelven a ver, entonces, cuando nosotros necesitamos alguna situación especial de trabajo, los volvemos a invitar y nosotros decimos que es el comité local, pero ya no van los mismos, ni suceden muchas cosas de ese tipo, pero esos ya son problemas, no sé cómo llamarlos, que es difícil mantener esos grupos por muchos problemas que tenemos (informante 1, Conagua).

De esta manera, sólo algunas personas se interesan por formar parte del consejo; generalmente son individuos cercanos a la Conagua o que han sido invitados de manera directa. Algo similar ocurre con los representantes de organizaciones de la sociedad civil, academia y grupos étnicos, los cuales son invitados directamente a formar parte del CCRM. Esto nos indica que la autoridad federal tiene la capacidad de decidir sobre quién puede y quién no puede formar parte del consejo.

Información

La prioridad del CCRM es contar con datos de carácter científico y técnico, que son proporcionados principalmente por la Conagua y la cea para mantener informados a los miembros del consejo acerca de la situación actual de la cuenca y sus futuros escenarios hidrológicos. Se pone especial énfasis en el tema de la prevención y se abre la posibilidad de recabar la opinión de los miembros en relación con las problemáticas que los aquejan. En ciertos casos se trabaja de manera colaborativa con la academia para llevar a cabo estudios en torno a la cuenca del río Mayo. Uno de ellos fue el Programa de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía, que se realizó de manera conjunta con la Universidad de Sonora, con el objetivo de plantear algunas líneas de acción que sirvieran como herramienta de respuesta ante los fenómenos de sequía en la región (^{Pronacose, 2014}).

Si bien la información disponible proviene de fuentes oficiales y es relevante para la toma de decisiones, un aspecto que no se ha tomado en cuenta es la colaboración transversal para el intercambio de información entre los miembros del CCRM. Aún está pendiente aprovechar de mejor manera la experiencia acumulada de organizaciones de la sociedad civil, universidades, centros de investigación, especialistas y académicos, tanto regionales como nacionales y extranjeros, que se encuentren trabajando en la zona de la cuenca del río Mayo.

Recompensa

El financiamiento del CCRM proviene de las aportaciones gubernamentales del Ejecutivo federal a través de la Conagua y por parte del gobierno del estado de Sonora por medio de la cea. Estas dos instancias se han dado a la tarea de dotar de recursos financieros al consejo para mantenerlo en funcionamiento. Esta labor se realiza a través de convenios de coordinación que se firman de manera anual, cuyo acuerdo consiste en que el gobierno federal deposite una cierta cantidad de dinero en la cuenta del gobierno del estado de Sonora, para lo cual este último se compromete a poner un monto igual o similar y a administrar la totalidad de los recursos. Estas dos contrapartes presupuestales se destinan a dos diferentes fines: la aportación del gobierno federal se utiliza para el gasto operativo de la gerencia del consejo, lo cual involucra el pago de sueldos para el gerente operativo y su asistente, así como el pago de servicios y viáticos, mientras que la aportación del gobierno del estado debe ir dirigida a la elaboración de estudios y proyectos vinculados con la cuenca.

Estudios previos han revelado que el financiamiento que recibe el CCRM es insuficiente para llevar a cabo sus tareas operativas y de investigación en la cuenca (^{Parra Armenta y Salazar Adams, 2017}; ^{Pineda Pablos y Parra Armenta, 2019}). Los miembros del consejo reconocen que el recurso que reciben es limitado y que en varias ocasiones se libera de manera tardía, lo que provoca el retraso en el pago de ciertos servicios propios de la gerencia operativa.

[…] nosotros tenemos que pagar la renta de la oficina, nosotros tenemos que pagar todos los gastos operativos, luz, teléfono, agua, todo tipo de servicios, limpieza de oficina. Tenemos que pagar todo eso y después nos lo regresan. Hasta este momento, por ejemplo, no me pagan la renta de la oficina de todo el año, ahorita tenemos cortado el teléfono y no lo vamos a conectar, estamos trabajando con nuestros celulares, y eso lo estamos pagando nosotros, el agua la estamos pagando nosotros, la luz nosotros la pagamos, no tenemos refrigeración, date cuenta. Yo te diría: Bueno, si tienen un presupuesto, ¿por qué no le meten? (informante 3, Gerencia Operativa).

La dependencia del presupuesto gubernamental y el nulo acceso a otras fuentes de financiamiento han llevado al CCRM a buscar alternativas que le permitan capitalizarse de una manera más autónoma para cubrir sus gastos de operación. Un primer paso fue llegar al acuerdo de establecerse como una asociación civil, cuya figura jurídica le permita captar recursos a través de donaciones de particulares, participar en convocatorias para el financiamiento de proyectos de gestión en la cuenca, así como acceder a los beneficios que se deriven de convenios o tratados internacionales. También existe el interés de algunos de los miembros del consejo, principalmente del sector agrícola, para aportar recursos que ayuden a la operación (^{Actas del CCRM, 2019}). Estas sólo han sido propuestas que no han llegado a concretarse; en la actualidad el consejo sigue operando exclusivamente con presupuesto gubernamental y con montos cada vez más limitados.

[…] los consejos pueden servir o pueden ser entes de gestión de recursos que no necesariamente tienen que depender del gobierno, es decir, creo que para allá va migrando ahorita porque les están pidiendo que se conviertan en ac, en una asociación civil, que pueda ser sujeta a todos los requerimientos fiscales que deben ser pero con una autonomía, bueno, no, una autonomía, sino más bien con una posibilidad de ejercicio de recursos […] creo que ese es un avance importante que pudiera ser empujado por los organismos estos, y que le pudieran dar una posibilidad de ser gestores de sus necesidades (informante 2, ex representante de la Comisión Estatal del Agua del Estado de Sonora).

De acuerdo con las cinco reglas aquí revisadas y la tipología para organizaciones de cuenca presentada por ^{Huitema y Meijerink (2017)}, el CCRM se cataloga como una organización de coordinación con algunos rasgos de asociación, al incorporar a actores locales. Cuenta con una estructura heterogénea conformada por miembros gubernamentales y no gubernamentales, pero no tiene la autoridad para incidir de manera directa en la gestión del agua de la cuenca. Se observa que su prioridad es fomentar la cooperación entre las partes que lo integran, así como informar a los diferentes actores acerca de la situación de la cuenca y recabar de ellos las opiniones o sugerencias correspondientes. Con esto, en la medida de lo posible, la autoridad competente (Conagua) decidirá en última instancia las acciones que llevar a cabo.

Coordinación

La coordinación con los tres niveles de gobierno es un elemento fundamental en el interior de los consejos de cuenca (^{LAN, 2004}, art. 3, fracc. XV), sobre todo cuando en el apartado anterior hemos tipificado al CCRM como una organización de coordinación. En relación con las dependencias del gobierno federal, con excepción de Conagua, se observa que ha sido difícil mantener una coordinación intersectorial. El vínculo más cercano que existe es con Semarnat, cuyo representante tiene la ventaja de ser el coordinador de esta dependencia en el sur del estado de Sonora. Dicho funcionario cuenta con oficinas cercanas a la región de la cuenca, lo cual le facilita poder desplazarse hasta Navojoa o Álamos, las sedes donde regularmente se reúne el CCRM. La cercanía es la que permite tener contacto con esta dependencia gubernamental, con lo que no cuentan el resto de las dependencias federales (Sagarpa, Sedesol, SE, Sener, SHCP y Salud), ya sea porque los titulares se encuentran en las oficinas centrales de la Ciudad de México o porque es complicado para sus delegados o encargados de despacho viajar desde la capital del estado (Hermosillo) para atender a cada una de las reuniones del consejo. Esto ha complicado la coordinación con la mayoría de las dependencias del gobierno federal pertenecientes al CCRM, ya que tienen una presencia muy irregular y hasta el momento no se han creado las condiciones ni los mecanismos para hacerlos participes de manera constante en los trabajos del consejo.

Ojalá y algún día las podamos tener [a las siete dependencias del gobierno federal]. Y ojalá también algún día podamos tener una revisión transversal, no hemos logrado hasta ahorita manejar transversalidad institucional […]. Es un paradigma muy difícil de vencer, las relaciones de coordinación institucional no son fáciles. Lo que nosotros hemos manejado hasta ahorita es que a las dependencias no les interesa, ellos cargan su propia agenda (informante 3, Gerencia Operativa).

La coordinación con los gobiernos estatales nos remite, en el caso de Sonora, a los acuerdos que se firman entre la Conagua y la cea para el financiamiento del CCRM, además de la supervisión de obras hidráulicas a lo largo de la cuenca. Cabe destacar que la operación del consejo se concentra en las regiones media y baja de la cuenca, ubicadas en el estado de Sonora. Por el contrario, se aprecia un escaso contacto con la parte alta de la cuenca perteneciente al estado de Chihuahua. Si bien no se ignora lo relevante que es la parte alta de la cuenca, el CCRM se ha concentrado a lo largo de los años en una dinámica de trabajo en la que no se involucra a Chihuahua, a pesar de que en la estructura formal dicho estado sigue formando parte del consejo. Entre los motivos que refieren los miembros del consejo se encuentran los temas de inseguridad y las largas distancias para asistir a las reuniones. Las ocasiones en que se han dado cita a alguna reunión son aquellas en que asisten las autoridades de las oficinas centrales de la Conagua (^{Actas del CCRM, 2019}). Esta ausencia de Chihuahua involucra al gobierno estatal y a los municipios, así como a usuarios y sociedad organizada, lo cual denota que los trabajos alrededor de la cuenca se están realizando sin una perspectiva de gestión integral.

En una ocasión estuvimos con ellos, estuvimos con los presidentes de Ocampo, Moris y Uruachi, ellos nombraron al presidente de Ocampo como su representante ante el consejo, pero el presidente de Ocampo fue muy claro, él con toda claridad nos dijo que era muy difícil trasladarse de allá para acá por la inseguridad en el camino (informante 3, Gerencia Operativa).

Los de Chihuahua nunca han podido venir, yo no los conozco, pero por cuestiones geográficas es dificilísimo para ellos venir, tendría que ser en avión y no creo que tampoco estén para gastar en derrochar el dinero para venir hasta acá (informante 8, usuario del agua).

En lo que respecta a la coordinación con los municipios, esta se realiza principalmente por medio de los organismos operadores de agua potable. De esta manera, los ayuntamientos buscan crear los acuerdos de coordinación con la Conagua y la cea que les permitan mitigar los problemas que aquejan a sus comunidades. Las solicitudes más frecuentes giran en torno a la gestión de recursos para obras de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y saneamiento, así como para la búsqueda e implementación de estrategias para prevenir inundaciones (^{Actas del CCRM, 2019}). Es importante mencionar que, si bien existe la voluntad de trabajar de manera conjunta entre los tres niveles de gobierno, en la práctica no existen mecanismos en el interior del CCRM que obliguen a las partes a cumplir sus compromisos o acuerdos plasmados en las actas de reunión.

Rendición de cuentas

El principal mecanismo de rendición de cuentas que pone en práctica el CCRM se relaciona con el informe de actividades que se presenta en la última sesión de cada año. En dicha reunión se exponen las tareas realizadas en los 12 meses precedentes y se plantean algunos de los objetivos y metas por alcanzar en el próximo año, todo ello acorde con el programa de trabajo del presidente del consejo. Se trata de una ceremonia en la que se espera reunir a la mayor cantidad de miembros y con lo que se cierra el periodo de actividades del año en curso. Al igual que en todas las reuniones del CCRM, existe la posibilidad de que cualquier persona externa al consejo asista a escuchar el informe sin restricción alguna. El único inconveniente radica en que no existen los medios para comunicar al público en general acerca de la celebración de estas reuniones, ya que la invitación formal se maneja de manera interna entre los miembros del consejo.

Además de este informe de actividades, en 2016 el CCRM estableció una contraloría social encargada de vigilar el manejo adecuado de los recursos financieros aportados por las entidades gubernamentales, así como procurar que se realice el gasto racional de dichos recursos, con el fin de avanzar en los procesos de gestión y cumplimiento de los acuerdos y objetivos del consejo de cuenca. Esta contraloría está integrada por dos miembros del CCRM electos por sus mismos compañeros. Los primeros en ocupar el cargo fueron una representante de los usuarios del sector industrial y un representante del sector académico (^{Actas del CCRM, 2019}). El trabajo de la contraloría es apenas un primer paso encaminado a una rendición de cuentas de los aspectos financieros, principalmente para el control interno del consejo.

Por otro lado, es muy escasa la rendición de cuentas que se ofrece a la población externa al consejo de cuenca, lo cual se limita únicamente a la posibilidad de asistir a las reuniones y a la consulta de las actas de reunión. Estas últimas no se encuentran accesibles de manera directa, ya que es necesario solicitarlas a través del portal de transparencia del gobierno federal.

Legitimidad

La legitimidad se analiza a partir de dos dimensiones. Por un lado, se encuentra la legitimidad interna, relacionada con la inclusión de una amplia cantidad de sectores representados en la cuenca y sus respectivas posturas en las discusiones en el interior del consejo. Por otro lado está la legitimidad externa, que tiene que ver con el reconocimiento que existe por parte de la población en general sobre las acciones que realiza el CCRM.

La legitimidad interna en el CCRM se observa únicamente en la parte correspondiente al estado de Sonora, pero no es así en lo que respecta al estado de Chihuahua, que se encuentra alejado de los trabajos del consejo. Al tomar en cuenta la dinámica que se da con los actores sonorenses se aprecia que las opiniones y las posturas son bien recibidas entre los diferentes miembros. Si bien el diseño de la agenda proviene exclusivamente de los sectores gubernamentales, siempre se integra un apartado de asuntos generales al final de las reuniones, para que cualquier miembro tome la palabra y opine o sugiera aquello que considere relevante tratar en el consejo.

En lo referente a la legitimidad externa, se aprecia que las acciones que realiza el CCRM son poco reconocidas por la población de la cuenca. En general, son escasas las personas que saben de la existencia del CCRM, de su funcionamiento y de la labor que realiza en la cuenca. La presencia del consejo en la escena pública es muy reducida, y solamente aquellos cercanos a la organización o sus miembros tienen alguna referencia sobre los trabajos que realiza. Ha faltado hacer una mayor difusión de las actividades que lleva a cabo el CCRM, sobre todo cuando la LAN reconoce que el consejo tiene a su cargo difundir ampliamente entre sus miembros y la población de la cuenca la información y la documentación relevantes para la gestión del agua (^{LAN, 2004}, art. 13 bis 3, fracc. XVI).

Fíjate que a lo mejor sí ha faltado difusión, y bastante difusión yo creo […]. Realmente no hay una presencia del consejo de cuenca en los medios de comunicación, yo creo que a lo mejor ahí falta algún programa para estar dando a conocer qué es lo que se puede hacer a través del consejo de cuenca, qué es lo que se hace, qué es lo que se ha hecho, y todo ese tipo de cosas. A lo mejor sí faltaría una poquita de difusión, y que sobre todo fuera permanente (informante 7, sector académico).

Efectividad ambiental

La atención a problemas de índole ambiental por parte del CCRM se enmarca en una serie de temas que de manera recurrente se tratan en el interior de la organización. Un asunto prioritario desde los inicios del consejo fue atender y tratar de solucionar la contaminación de la cuenca baja del río Mayo. El seguimiento y el interés de los diferentes sectores por mitigar esta problemática derivaron en el diseño del denominado Proyecto Emblemático para el Saneamiento de la Cuenca Baja del Río Mayo, el cual permitió seguir tratando el tema durante un periodo prolongado de tiempo. A pesar de los esfuerzos en esta materia, no se ha podido llegar a una solución definitiva del problema. Otros temas tratados por el consejo son la sequía en diferentes regiones de la cuenca, el abastecimiento de agua potable para las ciudades de Álamos, Huatabampo y Quiriego, y el control de inundaciones en el Parque Industrial de Navojoa y la ciudad de Huatabampo. La constante en todos estos casos es que las acciones se han concentrado en formar grupos de trabajo entre los miembros del CCRM, que poco han aportado y servido para la resolución de estos conflictos.

Para solucionar el problema del abastecimiento de agua e inundaciones, las instancias gubernamentales de la Conagua y la cea impulsaron la construcción de la presa Los Pilares-Bicentenario en el municipio de Álamos. De acuerdo con Jesús Armando ^{Haro Encinas y Ramón Martínez Coria (2020)}, este proyecto atenta contra el patrimonio ecológico y biocultural de la región, al afectar a nueve comunidades de la etnia guarijío. En su momento, los guarijíos se rehusaron a negociar la venta de sus terrenos y viviendas para la edificación de la presa, ya que la consideraron sumamente perjudicial, debido a la pérdida de recursos naturales, lugares sagrados, panteones y sitios arqueológicos que son relevantes para su cultura y tradiciones. Además, varios de ellos manifestaron que no fueron debidamente informados ni consultados por parte del gobierno y que, por el contrario, hubo intentos de manipular a diferentes miembros de la comunidad para crear división dentro de la tribu. En este asunto, el CCRM se mantuvo al margen del conflicto y no se trató el tema en el interior del consejo; este sólo participó como foro receptor de las características y avances del proyecto.

Asuntos como el de la presa Pilares siempre se dieron a conocer, pero no fue un tema que se analizara en el marco del consejo de cuenca, son dos cosas completamente diferentes. O sea, como problemática para alguno de los sectores nunca se manejó dentro del consejo. Nunca se buscó que en el consejo se hicieran mediaciones ni nada por el estilo […]. Los asuntos de Pilares los resolvió la gente que estaba involucrada directamente con Pilares: la presidencia municipal de Álamos, el gobierno del estado y la Conagua, ellos son los que se encargaron de meterle mano a este asunto (informante 3, Gerencia Operativa).

En el CCRM se observa que los temas polémicos o aquellos con una fuerte carga política no son puestos a discusión en las reuniones; se reconocen y se tiene conocimiento acerca de ellos, pero se prefiere dejarlos en manos de las instancias gubernamentales correspondientes.

El dilema de la (des)centralización

La lan estableció que los consejos de cuenca fueran creados en México por acuerdo del consejo técnico de la Conagua (^{LAN, 1992}, art. 11, fracc. V). Esto significa que estas instancias de participación desde el principio fueron concebidas como una iniciativa vertical de arriba hacia abajo, es decir, se le dio la facultad al gobierno federal para que determinara la instalación de los consejos de cuenca a lo largo del territorio mexicano. Esto dejó de lado la posibilidad de que en esta política fueran los mismos usuarios y la gente directamente vinculada con las cuencas quienes se organizaran para la gestión del agua.

Si bien es cierto los consejos de cuenca surgieron como una forma de descentralizar la gestión de los recursos hídricos a nivel de cuenca, también es cierto que la tradición centralista en el manejo de las aguas en México se ha mantenido (^{Sánchez Meza, 2012}). Al analizar el caso del CCRM, se observa que la capacidad que tiene la organización para influir en la gestión del agua se encuentra limitada desde las mismas funciones que le son atribuidas en la LAN, lo que se traduce en que la real toma de decisiones sea encabezada por la máxima autoridad en la materia, en este caso Conagua. Es por ello que el consejo cumple un rol más cercano a la coordinación entre entidades gubernamentales, usuarios del agua y organizaciones de la sociedad civil. Esto permite que todos sus miembros se expresen de manera libre y abierta sobre sus inquietudes y necesidades, pero con la premisa de que la última palabra la tendrá el gobierno federal a través de la Conagua. Esta dinámica contraviene la LAN, la cual expresa que los consejos de cuenca no están subordinados a la Conagua o al Organismo de Cuenca correspondiente (^{LAN, 2004}, cap. IV, art. 13, párr. 1).

En este sentido, los consejos de cuenca se encuentran inmersos en una política que pretende hacer partícipes de la gestión del agua a los actores regionales, pero en un entorno de diseño institucional vertical que mantiene aún prácticas de naturaleza centralista donde la máxima autoridad recae en el gobierno federal (Conagua), con lo cual se minimiza la capacidad de influir desde lo local.

Interacción institucional

La interacción institucional en el interior del CCRM se presenta a través de representantes de los tres niveles de gobierno. Lo que no queda claro es el rol que deben desempeñar estos actores para trabajar de manera conjunta bajo un enfoque de gestión integral. Existe un reglamento interno, pero el mismo no obliga a los actores a cumplirlo, y al final todo recae en la voluntad de los participantes. Este problema en la operación es algo que se viene acarreando desde la instalación misma del consejo, ya que desde el principio no se crearon los acuerdos institucionales que permitieran una adecuada inserción en la administración de los recursos hídricos desde una visión transversal. Un ejemplo de ello se encuentra al intentar hacer compatibles las diversas agendas de cada orden de gobierno, lo cual resulta complicado dadas las prioridades que cada quien atribuye a sus programas o planes de acción, en los cuales el consejo de cuenca no figura como el espacio de coordinación que facilite la interacción institucional a diferentes niveles.

La constante ha sido trabajar de manera sectorizada y a corto plazo, y cuando la situación se agrava se depende de la autoridad federal, con la cual hay que cabildear para cubrir las necesidades más inmediatas. Por ejemplo, los municipios están más interesados en resolver sus problemáticas en un lapso de tiempo no mayor a tres años, que es lo que dura un mandato, y esto se replica una y otra vez con el cambio de gobierno. En esta perspectiva, se pierde o diluye la planeación de gestión integral por cuencas.

Si bien existe el interés de estar en contacto y mantener una relación entre los diferentes órdenes de gobierno, en la práctica no se han materializado las estrategias concretas que lleven a un verdadero trabajo de coordinación. Un reflejo de ello es el escaso esfuerzo realizado para integrar a la parte alta y baja de la cuenca, en específico, la incorporación permanente del estado de Chihuahua en las actividades del CCRM. Mientras no se alcance la integración total de la cuenca, cualquier trabajo o manejo a lo largo de la región permanecerá como un ejercicio aislado y sin la relevancia adecuada, más allá del interés particular de algunos actores.

Tiempo

Desde la instalación del CCRM en el año 2000 hasta la elaboración del presente texto han transcurrido 22 años de existencia. Se observa que su desarrollo ha sido lento y limitado por diferentes factores. A lo largo de este periodo, el consejo fue testigo de una reforma a la ^{LAN (2004)}; la entrada y salida de autoridades federales, estatales y municipales en su estructura; el establecimiento de la gerencia operativa que comenzó a operar en 2008, y el cambio de la titularidad de la presidencia del consejo, antes a cargo de Conagua y ahora sujeta a votación directa de los miembros. Estos eventos han repercutido en que la organización se enfrente a diferentes dinámicas de trabajo a las que se ha tenido que ajustar para alcanzar niveles de estabilidad que le permitan operar adecuadamente. El resultado ha sido un desempeño caracterizado por el letargo en las actividades propias del consejo, y no un dinamismo orientado a intervenir de manera efectiva en la gestión por cuencas.