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Introducción1
Diversos actores e instituciones están conformando políticamente un campo social en Jalisco; y el tema por el cual se erige dicho campo es la lucha anticorrupción. Como campo sociopolítico cuenta con un discurso y un capital simbólico que determina posiciones observables empíricamente. Este campo se integra por actores e instituciones que provienen de la sociedad civil, el mundo empresarial, las instituciones de educación superior y los medios de comunicación que presionan a los gobiernos de Jalisco y diversas instituciones estatales, para que atiendan y solucionen un problema que se percibe como público. Se condiciona así un Estado receptivo que escucha, acepta o rechaza sus propuestas e intervención social. Esto es así porque si bien la corrupción es un problema que se aprecia como grave, alrededor de su definición y en la construcción de un entramado institucional, así como el diseño e implementación de políticas públicas, se erige una arena política y pública.
No obstante, este artículo visualiza este espacio social como un campo que se encuentra en construcción en Jalisco. De ahí que el presente texto hace un ejercicio de análisis político en torno a un asunto público. Cabe enfatizar que el texto no es un estudio especializado en el tema de la corrupción, sino que hace un análisis político de la lucha que hay a su alrededor, donde la política y lo político se refieren a conductas y relaciones que tienen los individuos entre sí y se da una interacción en el ejercicio del poder. Si bien no se desechan el elemento de las estructuras políticas, el análisis se centra en la política como un proceso institucional (Borjas y Pastor, 2021: 303).
Este documento delinea un conglomerado de actores e instituciones que se articulan a una temática. La pregunta que lo hilvana plantea saber cuáles son las características del campo social de la lucha anticorrupción en Jalisco. Para ello se plantea como argumento central que el campo social de la lucha anticorrupción en Jalisco se caracteriza por estar en un proceso de cimentación, en el cual diversos actores e instituciones comienzan a establecer las posiciones y los límites de este espacio político con base en la idea de un discurso de combate o erradicación de este problema público. El periodo analizado aludido va de los años de 2017 al 2021.
Por cimentación se debe deducir, en una acepción primaria, a ese conjunto de elementos en los que descansará la estructura de un entramado sociopolítico, el cual se integra por actores e instituciones que comparten elementos comunes y de diferenciación con respecto a otros espacios de la agenda o las políticas públicas. El artículo recurre a la categoría de campo como el marco analítico en el que se pueden observar de manera objetiva las posiciones de quienes ocupan un espacio social, por lo que es posible delinearlo empíricamente (véase Bourdieu, 2007, 2000, 1993 y 1989). El modelo que más ayuda a operativizarlo es el de Otto Maduro (1980).
Reiterando, en este artículo se realiza un ejercicio de análisis político que bosqueja lo que verdaderamente está en juego y traza las posiciones y relaciones de cooperación y conflicto. Pero antes de dar cuenta de este espacio sociopolítico, queda apuntalar su base metodológica.
La nota metodológica
El texto se sustenta en un estudio de caso que utiliza un enfoque cualitativo. La noción de estudio de caso no lo otorga por sí sola la delimitación de Jalisco como un territorio y una entidad federativa, sino los actores e instituciones que interrelacionados lo construyen y dan la impresión de una valoración holística. Como estudio de caso tiene la intención de generalizar sus hallazgos en el principio de comparación por analogía. También cabe precisar que cuando se menciona a la descripción, ésta no se limita a una significación inicial del término sino a su sentido antropológico, pues no siendo así conlleva implícitamente la idea de narración de un proceso político en el que se muestra una relación con sentido lógico acerca de cómo los individuos, en tanto agentes, con sus prácticas y las relaciones que hay entre ellos, dentro y hacia las instituciones en conjunto conforman las estructuras sociales. Consecuentemente, se hace el análisis político de un proceso encaminado a la compresión e interpretación que busca explicar un conflicto, y no únicamente dar cuenta de un inventario de actores e instituciones interrelacionados de manera mecánica (véase Rubio, 2008).
El análisis político no se limita a la reconstrucción contextual de los hechos, sino que tiene la posibilidad de acercarse a un fenómeno a partir de considerar las narrativas y el comportamiento observable de los actores. Si bien el análisis político es una subdisciplina de las ciencias sociales en general y de la Ciencia Política en particular, éste necesita reivindicar su especificidad, toda vez que a menudo tiende a ser confundido con el ejercicio de opinar acerca de la coyuntura política: un hábito necesario para ejercer y construir ciudadanía, pero metodológicamente diferente al análisis político (véase Errejón, 2012: 1).
De este modo, “El análisis político se aleja de la aspiración nomotética de la ciencia de esperar comportamientos lógicos, causales, invariables y repetibles” para describir, comprender y otorgarle significado a los que se dan en la realidad (Borja y Pastor, 2021: 309-310). Además, el análisis es regional o subnacional que no sólo alude a una división político-administrativa o una demarcación territorial menor que la nacional, y no por ello de menor valor, sino a que es posible observar la complejidad y mostrar mayor conocimiento al tener en cuenta conocimiento no sólo en el plano teórico o empírico, sino en las particularidades del lugar de estudio (Borja y Pastor, 2021: 315).
La Ciencia Política si bien ha definido un “núcleo duro de objetos y métodos”, compuesto principalmente por los temas de los partidos políticos, procesos electorales e instituciones, el análisis político lo que hace resaltar es el estudio del conflicto (politics). De ahí que el texto realice un análisis político de los procesos sociopolíticos, los alineamientos y la correlación de fuerzas que impactan en las estructuras institucionales y las políticas públicas (Errejón, 2012: 4-5).
Con mayor precisión, por análisis político se debe entender:
… la comprensión de situaciones políticas concretas (no sólo de cambio, sino de estabilidad), resultado de una determinada correlación de fuerzas entre diferentes actores, y de la sedimentación de sentidos compartidos que ordenan de una forma y no de otra las percepciones de los actores, sus alineamientos y, en fin, el campo político. De esta forma, el objeto principal de estudio para el análisis político es el poder político, entendido no como un objeto que se posee de manera absoluta, sino como una relación de distribución desigual, siempre inestable en última instancia, sujeta a tensiones, contradicciones y cambios (Errejón, 2012: 2).
Este análisis político tiene como base la evidencia documental, hemerográfica y bibliográfica que resalta al campo para delinear un proceso y una estructura política. Para la consecución de tal cometido, en el texto se expone el campo como el cartabón analítico. Luego se traza el Sistema Estatal Anticorrupción de Jalisco (SEAJAL). Hecho lo anterior, se analizan las instituciones y trayectorias de los actores implicados en este espacio social.
El modelo de campo: el lente teórico para el análisis político
El presente artículo utiliza el concepto y marco analítico de campo de Pierre Bourdieu (véase 2007, 2000, 1993 y 1989), Bourdieu y Wacquant (2005), así como Otto Maduro (1983). Si bien la propuesta del sociólogo francés aspira a ser una teoría social general a partir de la relación habitus-práctica-campo, en este escrito se recurre a su fortín conceptual y empírico para observar, analizar y comprender cuestiones de estatus, distinción, clases, trayectorias y relaciones en un espacio social.2
Luego entonces, el campo social de la lucha anticorrupción lo define como un espacio social, el cual comprende como un conjunto de relaciones entre actores e instituciones que le dan lógica específica o, si se prefiere, desconocen la arbitrariedad en la posesión y acumulación de un capital específico. En otras palabras, que en este espacio social hay una mediación crítica entre las prácticas de aquellos que participan en él y las condiciones sociales y económicas que lo rodean. Al ser un producto histórico, impone ciertos "honorarios de admisión" que definen la elegibilidad de los participantes, seleccionando algunos agentes en detrimento de otros (véase Bourdieu y Wacquant, 2005: 161-249).
Todo campo tiene un capital simbólico. Dicho capital condiciona una posición del individuo al poseer el conocimiento acerca de la naturaleza y explicaciones que le dan lógica. Es decir, el capital simbólico es el conocimiento y el activismo, que se manifiesta en discursos y prácticas de lucha. Consecuentemente, el capital simbólico inviste de pretensión y distinción (Bourdieu y Wacquant, 2005: 164). En el caso de este texto es la lucha contra el fenómeno de la corrupción
El baluarte de las posiciones generales de Pierre Bourdieu es más especificada con los lineamientos de Otto Maduro (1980), pues él esboza elementos más puntuales que ayudan a la descripción empírica y explicativa de un campo social. De este modo se entrelaza lo operativo, la institucionalidad y los elementos que son parte del campo social. Desde la perspectiva de Otto Maduro (1980: 111-114), y reinterpretándolo, precisa que el campo es un espacio social de conflicto por excelencia. De ahí que los grupos son movedizos, variables, heterogéneos y tengan posiciones asimétricas de poder, pero hay un capital simbólico por el cual luchan y se articula el campo en su conjunto. Esto sucede así porque el campo es una construcción social, el cual se estructura en cuatro dimensiones por el que pasan sus grupos al interior en sus conflictos: a) un origen particular de sus integrantes; b) una trayectoria particular; c) una coyuntura concreta; y d) una estrategia específica (Maduro, 1980: 111-114).
El origen particular de la fracción del grupo se correlaciona con la historia en conjunto e institucional de quienes conforman el campo social. La trayectoria particular es el recorrido en el cual el actor da cuenta de un proceso de construcción de una posición social. Dicha posición puede ser ascendente, estacionaria o descendente. La coyuntura concreta es la situación conflictiva en la que se encuentran los grupos sociales que conforman el campo. En tanto que la estrategia específica es una o varias posibilidades y tendencias objetivas que se trazan para orientar el pensamiento y acción del individuo y/o el grupo (Maduro, 1980: 113-114).
La trayectoria y el contexto de los individuos en interrelación condicionan que entre ellos haya elementos de liderazgo, estatus y reconocimiento social para ejercer poder. Se conforman así los fundamentos de legitimidad para entrar al campo. La posesión de dicho capital determina y configura de propiedades operacionales definidos por la estructura social y especificidades de capital, en tanto es conocimiento para diferenciar socialmente (Bourdieu y Wacquant, 2005: 164).
En las contiendas donde la racionalización es importante, como el campo sociopolítico que se pretende analizar, el impulso en los procesos de innovación reside en un discurso y posición de modernización institucional: por lo tanto, hay un discurso y acciones legitimadoras que orienta las acciones de innovación respaldado por los integrantes y seguidores del campo. Pero para que sea exitoso, es necesario que los cambios se impulsen por los agentes mayores e internos a él pretendiendo resolver un problema (Maduro, 1980: 158-159). De lo contrario, los agentes menores o externos a él sólo legitiman discursivamente y contribuyen a la simulación o al gatopardismo.3
Otto Maduro sostiene que la innovación es exitosa cuando se ciñe el discurso fundador y no sobrepasa los límites en los que se fundó. Aunque se reelabora o reinterpreta se debe hacer dentro de sus lineamientos tradicionales y la buena ortodoxia. De este modo, alrededor del discurso los actores e instituciones interactúan al impulsar u obstruir iniciativas que impliquen una transformación o reorganización profunda del campo social. Esto condiciona estrategias mínimas de conservación y estrategias máximas de amplificación. Finalmente, como espectadores está el público que lo sostiene y apremia al campo. El público plantea demandas múltiples y variables que provocan situaciones cooperativas o conflictivas entre los integrantes del campo social (Maduro, 1980: 160-161).
Pero cómo dar cuenta de esa temática construida social e históricamente que permite el análisis del campo sociopolítico que se pretende estudiar. Una forma de hacerlo consiste en ubicar su naturaleza y la constelación de actores e instituciones que se moldean en él. En términos funcionales, y a reserva de describir los actores e instituciones, el campo social de la lucha anticorrupción de Jalisco se integra por tres amplios sectores sociales que convergen: 1) los gobiernos de Jalisco e instituciones estatales; 2) los empresarios y la sociedad civil; y 3) las instituciones de educación superior. En el centro de dicha interacción social se encuentra la temática anticorrupción (Figura 1).
Fuente: elaboración propia.
Figura 1 Sectores que integran el campo social anticorrupción de Jalisco
En suma, la categoría de campo es útil para los estudios políticos desde una perspectiva interdisciplinaria. Por ello, es importante rescatar lo que Alberto Aziz planteó cuando dijo que el concepto de campo podría ser favorable para entender las contiendas políticas. El campo, al ser un espacio social que cuenta con legitimidad y un capital específico, facilitaría considerar en el mismo plano los espacios objetivo y subjetivo de la política, es decir, la lucha por el poder y las simbólicas de la política (Aziz, 1998: 33-34).
Es necesario reiterar que analizar y describir empíricamente un campo es un reto y en sí ya tiene un enorme valor al darle lógica al mismo; y en cuanto a que sea Jalisco, la pertinencia del texto se sustenta en que en algunos momentos esta entidad federativa, se sitúa y coloca como un ejemplo nacional en donde se avanza en la creación de un sistema local anticorrupción. Pero como se observará, el proceso no es lineal. En este sentido, la interacción entre los diversos actores e instituciones, que tienen intereses enfrentados, luchan para acceder o influir en la forma en cómo debería ser esa la lucha anticorrupción. De este modo, hay juegos y relaciones de poder en las posiciones, deliberaciones y desacuerdos que anteceden a la toma de decisiones (Molina y Delgado, 1998: 96).
La lucha anticorrupción: el elemento articulador del campo
Como se mencionó en párrafos anteriores, delinear un campo implica un enorme esfuerzo. No obstante, ante el hecho de que es de reciente formación, puesto que no va más allá de una generación alrededor de un discurso anticorrupción que se ha construido, es posible dar cuenta de los cimientos en los que se está construyendo. Dicho discurso político y académico parte de una lucha ante un problema público. Su razonamiento, sentimiento o deseo se pronuncia ante un público con el fin de convencerlo o conmoverlo de que hay que resolverlo. Se condiciona que entre tirios y troyanos haya un discurso contra la corrupción. Con visiones y perspectivas diferentes se define y buscan problemas contra este mal.
Por ejemplo, el discurso anticorrupción de la llamada 4T (Cuarta Transformación) del presidente Andrés Manuel López Obrador no es muy diferente al discurso neoliberal. La visión que se tiene del acto corrupto inicia de una posición individual y se apela a la moralidad como solución (Rojas, 2020). El presidente de la República alude constantemente al combate a la corrupción como el tema central de su gobierno. De acuerdo con Guzmán y Ramírez (2020), entre diciembre de 2018 y marzo de 2020, el presidente hizo referencia a actos de corrupción en el 90% de los 667 discursos revisados (véase Rojas, 2020).
En la bibliografía de ciencias sociales disponible en castellano, en el ámbito de la corrupción, Estévez encontró que el fenómeno ha sido estudiado desde diversas perspectivas. Encontró una perspectiva política que pone el acento en el análisis del poder y los sistemas políticos; una económica que observa cómo la corrupción afecta la eficiencia; y una social que se centra en los factores culturales, religiosos y morales (Estévez, 2005: 45). Al final, la corrupción alude a la concentración de poder y riquezas asociadas a la impunidad: a) la profundización de las desigualdades sociales; b) la racionalidad instrumental; c) la caída de ciertos valores; y d) el egoísmo e individualismo. Se erige de tal modo un sistema en el cual los individuos ven que su éxito en la vida se encuentra en este “atajo” (Estévez, 2005: 79-80).
Aunque la corrupción es un fenómeno complejo, la mayoría de las definiciones son simples pero pragmáticas. En general, definen a la corrupción como un aprovechamiento de recursos públicos para obtener beneficios privados. Empero, las definiciones devienen en un proceso social que ha instituido una agenda anticorrupción; muchas de ellas con matices altamente morales y donde la corrupción es un fenómeno lleno de elementos valorativos de tipo negativo (Rojas, 2020).
En términos académicos, la literatura sobre corrupción se construyó a partir de dos grandes premisas metodológicas. Una sostiene que el problema se encuentra exclusivamente en el sector público y los gobiernos; en tanto que la otra destaca que la corrupción es un comportamiento individualizado (Sandoval, 2016: 119). No obstante, la corrupción pública está determinada como “… una desviación de las actuaciones de los políticos y burócratas en relación con el comportamiento que los principales (votantes y ciudadanos en general) esperan, pero el grado en que este fenómeno se extiende está condicionado por el contexto en que la función pública se ejerce” (Castañeda, 2016: 130).
La corrupción es un concepto difícil de definir, delimitar o precisar, porque hay varias vías para abordarlo. Pero en términos generales se acepta la definición de Transparencia Internacional en el sentido de que la corrupción es el abuso de autoridad para obtener beneficios propios. Dicha tesis se sustenta en la idea de que un servidor público, electo o designado, abusa de su autoridad y lo hace con el propósito deliberado de desviar recursos para su beneficio personal (Mariñez, 2021: 61).
La mayoría de las definiciones constituyen un discurso legitimador que orienta las acciones y estrategias de innovación pública hacia la erradicación o control de este mal. El papel de legitimador de este discurso, siguiendo a Maduro (1980: 158-159), consiste en precisar que es cierto, genuino y verdadero de acuerdo con ciertos parámetros éticos y académicos.
El discurso intenta resolver o afrontar el problema de la corrupción en México como muy grave. Así, por ejemplo, en la percepción que se tiene de este fenómeno se ha dicho que en México durante el año 2020, y con información de la organización de la sociedad civil llamada Transparencia Mexicana, en el Índice de Percepción de la Corrupción, si bien el país mejoró dos puntos y seis lugares respecto a un año anterior (2019), el país se ubicó en el lugar 124 de 180 países (Transparencia Mexicana, 2021).
En otra encuesta realizada y con evidencia más cercana al campo social que se estudia: el área metropolitana de Guadalajara, y en una escala del 1 al 10, se calificó con “5” el trabajo de combate contra la corrupción, lo que es bajo; de esta manera, la población percibía que el trabajo realizado por los diferentes niveles de gobierno de Jalisco en materia de combate a la corrupción era reprobatorio. De ahí que la población de esta parte del país en general confía poco o nada en el interés de los gobiernos municipales por luchar contra la corrupción (67.3%). Le seguían de cerca el gobierno de Jalisco (65.6%), al que le veía poco o nada de interés (véase Jalisco Cómo Vamos, 2020: 113). Estos datos apenas son una muestra de que el público que sostiene a este campo social veía como inútiles los esfuerzos realizados para abatirla, esto ya en un entorno en el que operaba el llamado SEAJAL.
Pero alrededor de ese problema público, discurso político o académico, en Jalisco se erige un conjunto de actores e instituciones a partir de los gobiernos de Jorge Aristóteles Sandoval (2013-2019)4 y de Enrique Alfaro Ramírez (2019-2025). Por lo tanto, los párrafos siguientes detallarán ese campo sociopolítico de actores e instituciones. Antes se trazará la visión sistémica derivada del marco formal. También de algunas coyunturas que den cuenta de la situación conflictiva en la que se encuentran los grupos sociales del campo en construcción (Maduro, 1980: 114). Se trazarán momentos de la construcción de coaliciones promotoras, asimetrías del poder, situaciones de conflicto y quiénes detentan y ejercen el capital simbólico. La valoración que se hace del apartado siguiente es diacrónica.
El SEAJAL: diseño institucional e interacción política
En Jalisco, 6 de cada 10 personas manifestó tener “poca” o “nada” de confianza en las instituciones del sistema estatal anticorrupción. Sólo el 37% de personas conoce la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de Jalisco. Además, el sistema en su conjunto obtuvo 4.2 sobre 10 puntos. Respecto a lo que debería atender el SEAJAL, el 50% refirió que acciones de prevención y sanción de hechos de corrupción (Jalisco Cómo Vamos, 2020: 115). Con esto se cuestionaba el desempeño institucional en este campo.
Para iniciar con el análisis, se debe decir que el SEAJAL tiene sus orígenes en la Comisión Interinstitucional del Sistema Anticorrupción de Jalisco, así como en la Mesa Legislativa de Gobernanza para la discusión de leyes secundarias. Su diseño deriva de la ley respectiva, la cual fue aprobada en julio de 2017; y hasta el año de 2019 había tres reglamentos municipales: Guadalajara, San Pedro Tlaquepaque y Zapopan. Esta ley implicó otras reformas de la Constitución local en temas que tenían que ver con el régimen de responsabilidades, la justicia administrativa, la fiscalización y de la Fiscalía General. En materia de leyes secundarias se reformaron las leyes de Responsabilidades de Servidores Públicos, las orgánicas del Poder Judicial, Justicia Administrativa, Fiscalización Superior, Orgánica del Poder Ejecutivo, Fiscalía General y al Código Penal (véase Mariñez, 2021: 209-210; así como Mariñez y Corona, 2020: 7 y 8).
En lo que respecta al caso de Jalisco, a finales de 2016, el entonces gobernador, Jorge Aristóteles, propuso la conformación de la Comisión Interinstitucional para la Implementación del SEAJAL. En dicha Comisión participaron diversos actores e instituciones. Así como los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Órganos e instituciones como el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (ITEI), la Contraloría del Estado; del sector empresarial, como la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) y la Cámara Nacional de Comercio (Canaco); instituciones educativas como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), la Universidad de Guadalajara (UdeG); El Colegio de Jalisco, la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA), Universidad Panamericana (UP) y la Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG). También organizaciones de la sociedad civil como Jalisco Cómo Vamos (Mariñez, 2021: 211; Mariñez y Corona, 2020: 8). Como se puede observar, en este momento confluye una amplia coalición promotora de cambios institucionales profundos.
Después de seis reuniones intensas se propusieron los cambios anunciados párrafos atrás. Fue así que se conformó el SEAJAL, que tenía como objeto establecer los principios, bases generales, las políticas y los procedimientos en la materia. Se estableció un Comité de Participación Social (CPS), el Comité Coordinador (CC) y el Sistema Estatal de Fiscalización (Mariñez, 2021: 213; Mariñez y Corona, 2020: 19).
El CPS es una instancia que coadyuva a los objetivos del CC. Es un organismo de vinculación con las organizaciones sociales y se integra por cinco ciudadanos que destacan por su contribución en la transparencia, rendición de cuentas o el combate a la corrupción. Su función es participar, opinar y realizar propuestas técnicas. Las propuestas radican en un análisis curricular, el análisis de la 3 de 3 (fiscal, patrimonial y conflicto de interés), así como la resolución de estudios de casos prácticos cuyas evaluaciones y recomendaciones no son vinculantes (Mariñez, 2021: 217-218).
El cc lo preside el presidente del CPS. Se integra por el CPS, la Auditoria Superior de Jalisco, la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción la Controlaría del Estado, el Consejo de la Judicatura, el ITEI y el Tribunal de Justicia Administrativa. El cc es la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del SEAJAL y de éste con el Sistema Nacional. En tanto que el Órgano Técnico del SEAJAL (la Secretaría Ejecutiva) es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonios propios, autonomía técnica y gestión (Mariñez, 2021: 213, 230 y 235; Mariñez y Corona, 2020: 10, 19 y 22). De este modo, se sentaron las bases institucionales del campo y en ella comienzan los actores a interrelacionarse y mostrar las asimetrías de poder.
El CPS y otras posiciones serán los espacios de lucha entre actores del sector empresarial, la sociedad civil e instituciones de educación superior. Al reconocimiento social (capital simbólico de tipo académico y activismo), los actores desearán obtener una parte del metacampo llamado Estado (Bourdieu, 1993), esto es capital estatal (poder y recursos financieros); y los sectores e instituciones sociales incidir y controlar estos espacios. La búsqueda de estas posiciones se marcó por la lucha de querer ser envestidos y ocupar posiciones en algunas de las instituciones creadas para afrontar formal y legalmente el problema de la corrupción. Y para ello es necesario el aval y nombramiento que hacen los integrantes del campo político u ocupantes de posiciones importantes del Estado (gobernantes, legisladores y funcionarios).
Al respecto, el SEAJAL acumula varias críticas en las que se cuestiona su eficacia. Ninguna crítica hasta ahora ha implicado un reajuste sustantivo del campo social que está en construcción, salvo que den cuenta de situaciones conflictivas. Por ejemplo, en cuanto a los mecanismos de coordinación y vinculación, 5 de cada 10 funcionarios calificaron como regulares los mecanismos de coordinación entre las instancias del SEAJAL. Por ello, el 50% de los funcionarios consideró importante mejorar los mecanismos de coordinación, difusión de información y colaboración técnica. La mitad de los funcionarios calificaron como regular o mala la coordinación entre instancias del sistema estatal con las del sistema nacional. El 29.4% consideró que las capacidades técnicas, profesionales y de capacitación en materia del combate a la corrupción del personal de su institución son “insuficientes” (Jalisco Cómo Vamos, 2020: 114). Ante los escasos o nulos resultados, comienzan a manifestarse las asimetrías y conflictos al interior del campo en construcción. Su debilidad e ineficacia institucional deslegitima el aparente discurso de innovación pública ante el país.
En términos de la opinión pública, periodistas como Pedro Mellado (2021) calificaron al SEAJAL como un conglomerado de estructuras obesas y dispendiosas, “para multiplicar insanos beneficios de chambas y afianzar lealtades perversas” (Mellado, 2021). Para este líder de opinión, el SEAJAL es un fracaso. Su crítica parte de señalar que desde un principio estuvo diseñado para estar bajo el control de los poderes formales y fácticos. En su diseño, hay un control abrumador de funcionarios públicos sobre el CC (Mellado, 2021). La asimetría de poder se refleja en que el diseño no logra controlar las prácticas de interacción política. Este sentido, la innovación pública que debería provocar el discurso de modernización institucional, apuntó en la práctica más hacia al desencanto. La situación reactivó las críticas y exigencias mayores de cambio de agentes externos al campo social (véase Maduro, 1980: 158-159).
En el tema de recriminación y dispendio al CPS está que sus miembros reciben un sueldo por 88 mil pesos. Además, sus integrantes no dejaban de ejercer actividades de docencia, investigación, gestión académica, ejercer actividades profesionales (consultoría) y/o ser comentaristas en espacios noticiosos o de opinión pública. De ahí que no dejaban de percibir ingresos como profesores, investigadores, miembros del SNI (Sistema Nacional de Investigadores) u otros. Por lo tanto, se propuso eliminar el sueldo que perciben y desincentivar la lucha atroz por estos espacios.
Si bien hay señalamientos a individuos en lo específico de que responden a ciertos grupos de interés, el CPS no ha dejado de señalar y cuestionar procesos de selección y perfiles, así como comenzar a cuestionar algunas decisiones y políticas públicas. Se han presentado situaciones conflictivas entre los poderes formales y estos actores, como en la elección y designación de puestos de controlador, consejeros del Consejo del Poder Judicial e integrantes del Supremo Tribunal de Justicia, entre otros temas.5
En Jalisco, el cuestionamiento a la lógica de “cuotas y cuates” en los diversos espacios de las instituciones del Estado es algo que se señala mucho en la opinión pública y se busca revertir. Es inevitable que en un espacio social haya redes de interacción entre diversos actores e instituciones, pero se busca en todo caso que sean los mejores perfiles, los meritos y la búsqueda de un óptimo desempeño institucional y gubernamental, los elementos que condicionen las relaciones en la función pública. Como campo social, y en este punto, no se puede negar el peso y los intereses que en la temática tienen los empresarios locales, el Grupo UdeG o el ITESO.
Un actor que impulsó con ímpetu la “Reforma 2.0” fue Xavier Orendáin, en su momento presidente de la Canaco. Denunció amenazas e infiltraciones de grupos de poder en el SEAJAL para preservar canonjías, privilegios y corruptelas. Ante la ausencia de “dientes” del SEAJAL, se planteó realizar “la Reforma 2.0 del Sistema Estatal Anticorrupción de Jalisco”. La propuesta que se construyó, y seguía atorada en el Congreso local hasta junio de 2021, aludió a un conjunto de normas, las cuales tendrían que pasar por acuerdos entre los diferentes actores políticos y sociales, así como de los organismos que conforman el CC del SEAJAL. Así, en junio de 2018, los integrantes del CC del SEAJAL, junto con universidades, organismos empresariales y asociaciones civiles, elaboraron 25 puntos mínimos para realizar ajustes al sistema estatal en los siguientes aspectos:
[…] i) la acusación y el litigio; ii) la protección de derechos humanos; iii) la separación de los temas de seguridad de justicia; iv) dotar de capacidades de investigación; v) la incorporación de mecanismos de contraloría social; y vi) los recursos humanos (servicio profesional de carrera). Estos elementos se presentaron al anterior gobernador, Aristóteles Sandoval Díaz, el 02 de agosto de 2018, para su consideración, sin que se registraran avances [tampoco prosperaron en el gobierno de Enrique Alfaro] (Bautista, 2019).
Además, al CPS le sobra materia para investigar, evaluar y señalar actos de corrupción local. Jaime Barrera les trazó la ruta de trabajo al cuestionar que “no daban seguimiento a casos como el de las Villas Panamericanas, la Secretaría de Salud, Ciudad Creativa Digital, Casa Jalisco en Chicago, la licitación del programa A Toda Máquina y la Línea 3, entre otros casos” (Barrera, 2019). En este sentido, este campo sociopolítico genera que algunos actores, alrededor del discurso, interactúen al reproducir u obstruir iniciativas que impliquen una transformación o reorganización profunda del campo social. Esto condiciona estrategias mínimas de conservación y estrategias máximas de ampliación, por lo tanto, situaciones conflictivas que en los procesos de cambio se pueden valorar (Maduro, 1980: 160-161).
El inventario de actores e instituciones: trayectorias y posiciones de poder
Este apartado delinea las trayectorias y algunas redes entres los actores e instituciones que componen este ese espacio social (Maduro, 1980: 114). La mirada que se hace desde este apartado es sincrónica. Un ente importante en el proceso de selección de los miembros del CPS, fue la Comisión de Selección del Comité de Participación Social del Sistema Anticorrupción de Jalisco (CSCPS). Este organismo fue creado única y exprofeso para tal cometido cuyos encargos son de carácter honorario.6 En la primera convocatoria para la selección de este organismo se inscribieron 50 aspirantes, de los cuales 47 cumplían con los requisitos. 17 aspirantes fueron postulados por universidades y centros de investigación y treinta por la sociedad civil organizada (Arias, 2021: 29).
El Congreso de Jalisco eligió por parte de las propuestas de las instituciones de educación superior a Raúl Ernesto Quintero Peña, Juan Gerardo de la Borbolla Rivero, Roberto Arias de la Mora, Héctor Manuel Robles Ibarra y Mara Nadiezdha Robles Villaseñor.7 De las propuestas de la sociedad civil se eligieron a René Justín Rivial León, Josefina Isabel Sepúlveda Campos, Diego Petersen Farah y María Isabel Lazo Covera. Como se observa, de los nueve integrantes, tres eran mujeres y seis hombres. A reserva que se revise la Tabla 1, cinco provenían de las instituciones de educación superior (principalmente, la Universidad de Guadalajara, El Colegio de Jalisco y la Universidad Panamericana). Tres de organismos empresariales (Canaco y Coparmex) y uno de la organización “Jalisco Cómo Vamos” que postularon a una persona de los medios de comunicación.
Tabla 1 Integrantes del primer CSCPS
| Nombre |
Institución de la que provienen
o que postuló |
Posición u ocupación en el momento
de la designación |
| Raúl Ernesto Quintero Peña | Centro Universitario UTEG | Director administrativo en UTEG |
| Juan Gerardo de la Borbolla Rivero | Universidad Panamericana-campus Guadalajara | Rector de la Universidad Panamericana |
| Héctor Manuel Robles Ibarra | Centro Universitario Enrique Díaz de León | Director de Licenciatura en Derecho |
| Mara Robles Villaseñor* | Universidad de Guadalajara | Académica de la Universidad de Guadalajara |
| Roberto Arias de la Mora | El Colegio de Jalisco | Secretario general y profesor-investigador en El Colegio de Jalisco |
| Diego Petersen Farah | Jalisco Cómo Vamos | Periodista y jefe editor en El Informador |
| María Isabel Lozano Corvera | Canaco | Activista y miembro de varios consejos |
| Josefina Isabel Sepúlveda Campos | Coparmex | Activista y editorialista en varios medios de comunicación |
| René Justin Rivial León | Cámara de Comercio de Guadalajara | Empresario y dirigente empresarial |
Fuente: Arias, 2021: 29-47.
*Con motivo de su postulación como candidata a diputada local, fue sustituida por María Esther Avelar Álvarez. Mara Robles ha ocupado diversos cargos de representación popular y en la Universidad de Guadalajara. Es una persona muy cercana al exrector Raúl Padilla López.
La misma lógica se insertó en la integración del segundo CSPS. El Congreso de Jalisco eligió por parte de las propuestas de las instituciones de educación superior a María Esther Avelar Álvarez, Héctor González Montiel, Ixchel Nacdul Ruíz Anguiano, Marco Antonio Robles Morales y José Antonio Esquivias Romero. De las propuestas de la sociedad civil se eligieron a Isabel Sepúlveda Campos, María Isabel Lazo Corvera, Raúl Frías Lucio y René Justin Rivial León. El reparto siguió la misma lógica de espacios a los sectores. Pero en esta ocasión, de los nueve integrantes, cuatro fueron mujeres y cinco hombres (véase Tabla 2). Sobresalen de las instituciones de educación superior, la Universidad de Guadalajara, El Colegio de Jalisco y la Universidad Panamericana. Tres espacios para el sector empresarial y una persona para los medios de comunicación.
Tabla 2 Integrantes del segundo CSCPS
| Nombre | Posición u ocupación en el momento de la designación |
| María Esther Avelar Álvarez | Rectora de la Universidad Virtual de la Universidad Guadalajara |
| Héctor González Montiel | Director administrativo y académico del Centro Universitario-UTEG |
| Ixchel Nacdul Ruíz Anguiano | Secretario general de El Colegio de Jalisco |
| Marco Antonio Robles Morales | Vicerrector ejecutivo de la Universidad Enrique Díaz de León |
| José Antonio Esquivias Romero | Rector de la Universidad Panamericana-campus Guadalajara |
| J. Isabel Sepúlveda Campos | Editorialista Grupo Reforma; consejera de Coparmex-Jalisco y otros organismos empresariales y de la sociedad civil |
| María Isabel Lazo Corvera | Empresaria en el ramo de alimentos; fundadora de Pastelerías Marisa |
| Raúl Frías Lucio | Periodista y director editorial en Megacable |
| René Justin Rivial León | Empresario en el ramo de materiales poliméricos; fundador de Productos Rivial |
Fuente: http://comisionsaejalisco.org/quienes_somos/ consultada en junio de 2021.
Como se mencionó, el CSPS tiene la encomienda de elegir a los miembros del CPS. Su elección y sus vacantes han sido del interés de muchos aspirantes. Sobre todo, con el incentivo de recibir 88 mil pesos mensuales y dedicarse a otras actividades que no fueran de la función pública. Además de los requisitos para ser consejero como tener la ciudadanía mexicana, el aspirante debe tener experiencia en ejercicio de transparencia, fiscalización o combate a la corrupción, tener 35 años o más, contar con título profesional con mínimo de diez años de haberse expedido, no haber desempeñado cargos de elección popular, entre otros. Y como se deduce, en la designación sobresalen ya las redes de este campo en construcción, las cuales están condicionadas por las trayectorias, el grupo que los respalda y las lecturas coyunturales que se hagan para el reparto de posiciones.
A reserva de que se consulte la Tabla 3, una visión de conjunto del CPS es que sus cinco integrantes cuentan con estudios de posgrado y tres son miembros del SNI. Cuentan con experiencia en los temas en los que se articula la lucha y el discurso anticorrupción. Pertenecen a la Red por la Rendición de Cuentas. Cuatro son académicos de la Universidad de Guadalajara y uno del ITESO. Tres estudiaron la licenciatura en Estudios Políticos y Gobierno de la Universidad de Guadalajara; a este caso se suma el del expresidente del CPS, Jorge Alatorre (véase Arellano, 2019: 61-64). Además, otro expresidente es profesor-investigador en El Colegio de Jalisco, que es el caso de Freddy Mariñez; y otra integrante, Nancy García, lo fue.8 Pero lo más importante, es que el CPS para algunos críticos y periodistas responde políticamente al llamado Grupo UdeG que encabeza Raúl Padilla López.
Tabla 3 Integrantes del CPS (2021)
| Nombre | Nivel de estudios |
Puesto o cargo
en la institución en la que labora |
Periodo por el cual
fue electo(a) |
| Annel Vázquez Anderson (presidenta) | Doctorado en ciencias sociales por la Universidad de Guadalajara | Académica de la Universidad de Guadalajara | Cuatro años (de noviembre 2017 a octubre 2021).** |
| Jesús Ibarra Cárdenas* | Doctor en derecho por la Universidad de Alicante | Profesor investigador en el ITESO | Cinco años (de noviembre 2017 a octubre 2022) |
| Nancy García Vázquez* | Doctora en ciencia política por FLACSO-México | Profesora-investigadora en la Universidad de Guadalajara | Cinco años (de noviembre 2018 a octubre 2023). |
| David Gómez Álvarez* | Doctorado en administración pública por New York University | Profesor-investigador en la Universidad de Guadalajara | Cinco años (de noviembre 2019 a octubre 2024). |
| Pedro Vicente Viveros Reyes | Maestro en gobierno y administración pública municipal y estatal por El Colegio de Jalisco | Docente en la Universidad de Guadalajara | Cinco años, de octubre de 2020 a septiembre de 2025 |
Fuente: https://www.cpsjalisco.org/quienes_somos.php, consultada en junio de 2021.
* Miembros del SNI, nivel I.
** La persona que la vino a sustituir fue Neyra Josefa Godoy Rodríguez. Persona con experiencia en el servicio público de Jalisco en materia de transparencia.
En este proceso de completar a los integrantes del SEAJAL, la Secretaría Ejecutiva fue la última en designarse. La persona electa fue Aimée Figueroa Neri, quien es doctora en Derecho financiero y tributario por la Universidad de Barcelona. Pionera en los temas de gasto público, rendición de cuentas y finanzas públicas en Jalisco. Es profesora-investigadora de la Universidad de Guadalajara;9 y gente muy cercana políticamente a Tonatiuh Bravo Padilla (integrante de la camarilla llamada Grupo UdeG). Sus redes académicas le han permitido que el tema se posicione en la agenda y desde el ámbito académico sea una pieza importante en el campo social que se ha descrito. Su pertenencia como miembro del Comité Técnico Académico del Programa Interdisciplinario en Rendición de Cuentas (Comunidad PIRC) del CIDE (Centro de Investigaciones y Docencia Económicas), le permitió traer a Mauricio Merino a la Universidad de Guadalajara. La inserción de Mauricio Merino en este campo se debe a que es la persona que tiene el mayor capital académico con el cual se articula una estrategia de incidencia pública de la Universidad en la materia.10
¿Quiénes integraron el cc en el 2021? 1. Un representante del Comité de CPS quien lo presidió (Annel Vázquez Anderson); 2. El titular de la Auditoría Superior del Estado (Jorge Alejandro Ortiz Ramírez); 3. El titular de la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción (Ignacio de la Cruz Tovar); 4. La titular de la Contraloría del Estado (Teresa Brito Serrano); 5. Un representante del Consejo de la Judicatura Estatal (magistrado Daniel Espinosa Licón); 6. La presidenta del ITEI (Cynthia Patricia Cantero Pacheco); y 7. el Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa (José Ramón Jiménez Gutiérrez) (véase Mellado, 2021). Y como se observa, en su integración las posiciones decisivas en el SEAJAL son más de instituciones estatales.11
El periodista Pedro Mellado asegura que Jorge Alejandro Ortiz Ramírez se vinculó políticamente con la diputada Mirza Flores Gómez, quien fue presidenta de la Comisión de Vigilancia y Sistema Anticorrupción del Congreso de Jalisco. La diputada Mirza Flores es del Movimiento Ciudadano (MC) y es vista como una incondicional del gobernador Enrique Alfaro Ramírez. En tanto, Gerardo Ignacio de la Cruz Tovar es una persona acotada por el Fiscal General del Estado, Gerardo Octavio Solís Gómez, quien a su vez responde al gobernador Alfaro Ramírez. Teresa Brito fue un legado de la administración del priísta Jorge Aristóteles Sandoval Díaz al de Enrique Alfaro: se percibió como una persona muy activa, pero de bajo el perfil, y ya no se escuchó mucho su voz ni marcó la agenda en la lucha anticorrupción (véase Mellado, 2021).
Para Mellado, el magistrado Daniel Espinosa Licón llegó al cargo apoyado por mc y con el respaldo del gobernador se encumbró en el Poder Judicial de Jalisco. De ahí que le sea incondicional. La presidenta del ITEI, Cynthia Patricia Cantero Pacheco, se caracterizó en promover muy poco políticas que obligaran a la transparencia a los poderes públicos de Jalisco. En tanto que el magistrado José Ramón Jiménez Gutiérrez tiene vínculos o compromisos con políticos “emecistas” (Ismael del Toro y Enrique Alfaro). Finalmente, dos de los “consejeros ciudadanos” del CPS, David Gómez-Álvarez Pérez y Pedro Vicente Viveros Reyes, son exfuncionarios públicos. Gómez-Álvarez fue subsecretario de Planeación en el gobierno del priísta Jorge Aristóteles Sandoval Díaz y Viveros Reyes laboraba en la Secretaría General de Gobierno. Además, como académicos tienen una fuerte actividad político-mediática (véase Mellado, 2021).
Al dejar un poco la visión sistémica y centrarse en los actores e instituciones, sus trayectorias, redes y situaciones conflictivas y de cooperación, se tiene un campo sociopolítico en cuyo interior coinciden actores de las instituciones estatales, de educación superior y la sociedad (Figura 1). En la línea que va de la sociedad al Estado hay espacio de participación ciudadana para elegir al CPS. Las instituciones de educación superior y las organizaciones de la sociedad civil, así como las empresariales, proponen a integrantes del CPS y CSCPS. Este último organismo se instituye como un ente bisagra que propone a su vez los perfiles al Congreso local, quien los elige. Al designarlos, el CPS es un espacio ciudadano y técnico cuyas resoluciones no son vinculantes, pero se integra al espacio formal dentro del sistema. No obstante, en su diseño e integración, el peso y mayor número son de las dependencias estatales, además de que no se castiga verdaderamente la corrupción (véase Tabla 4). Lo anterior ha colocado en el espacio de la opinión pública plantear una segunda “Reforma 2.0” al sistema anticorrupción de Jalisco.
Tabla 4 El SEAJAL desde una perspectiva de campo (2021)
| Espacio formal constituido | Instituciones gubernamentales y estatales | Auditoría Superior del Estado, |
| Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción | ||
| Contraloría del Estado | ||
| Consejo de la Judicatura Estatal | ||
| Supremo Tribunal de Justicia | ||
| Instituto Estatal de Transparencia, Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Jalisco | ||
| Tribunal de Justicia Administrativa | ||
| Organismo ciudadano | Consejo de Participación Social | |
| Institución bisagra | Organismo ciudadano con carácter honorífico | Comisión de Selección del Comité de Participación Social del Sistema Anticorrupción |
| Espacio de participación ciudadana para designar al CSCPS y a los integrantes del CPS | Instancia decisoria | Congreso de Jalisco |
| Instituciones de educación superior | Principales instituciones de educación superior participantes: Universidad de Guadalajara, ITESO, El Colegio de Jalisco, Universidad Panamericana, Centro Universitario Enrique Díaz de León | |
| Organizaciones de la sociedad civil y empresariales | Principales organizaciones empresariales y de la sociedad civil participantes: Canaco, Coparmex, “Jalisco Como Vamos”, El Informador, Grupo Reforma, Megacable, Barra Mexicana de Abogados, Colegio de Contadores |
Fuente: elaboración propia.
Lo expuesto fortalece la idea de que el campo tiene una estructura en la que actores e instituciones se interrelacionan asimétricamente. También de concebir al Estado y su relación con otros espacios del mercado y la sociedad como campos de lucha y correlaciones sedimentadas de fuerzas. Esto implica concebir a la política como una lucha entre bandos con un discurso y “guerra de posiciones” (Iñigo, 2012: 7). Y aunque sectores sociales y económicos intentan ser parte central de este campo en construcción y abatir un problema concreto, son los agentes del Estado los que tienen poderes de veto, obstáculo o impulso de las decisiones y acciones de combate frontal a la corrupción.
El balance final
El modelo de campo justiprecia la relación que hay entre el discurso y la lucha por el poder, o bien el diseño y las prácticas políticas. De ahí que la propuesta se deba explorar en los estudios políticos. El modelo es relacional y una estrategia metodológica para la construcción de un objeto de estudio. Lo anterior implicó esbozar el discurso anticorrupción, la reputación individual e institucional, así como las redes que determinan el capital simbólico y las posiciones de ese campo sociopolítico de la lucha anticorrupción en Jalisco que está en construcción.
Es indudable que el tema de la corrupción se ha colocado como un problema público que merece atención. El tema se ha posicionado y tiene el interés general. En Jalisco deja el espacio de la discusión pública y se coloca en el nivel de decisiones gubernamentales mediante un diseño de un entramado institucional, así como de distintas estrategias y políticas públicas para su solución. El discurso público ha detectado un problema y diferentes agentes intentan resolverlo conjuntamente: este es el discurso legitimador del campo y su desenvolvimiento. Por lo tanto, el discurso de lucha anticorrupción ha hecho coincidir a los gobiernos, sociedad e universidades y centros de investigación, en un principio como una coalición promotora.
En un inicio, el discurso público se ha fortalecido con un discurso académico y expertise que legitima la base del campo y condiciona las propuestas de solución que se proponen. Esto no hace a un lado que haya situaciones conflictivas en cuestiones muy puntuales. En términos cooperativos, y a partir del diseño que se ha construido del SEAJAL, las características del campo que está en construcción han establecido con claridad qué actores e instituciones lo integran. Por el corto tiempo que tiene de existencia, cinco años, el debate y los reajustes han sido intensos.
En cuanto al estudio de caso, y hasta el año 2021, el diseño de SEAJAL le otorga un peso mayor a actores e instituciones del Estado. Específicamente, el modelo diseñado se integra por: 1) un espacio formal en cuyo diseño las instancias del Estado tiene mayor peso y posiciones; 2) hay un espacio de participación ciudadana que intenta incidir en la conformación del CPS; y 3) entre ambos espacios hay uno de conexión para el diálogo y discusión que hacen el debate público, pero hasta ahí: es el del CSCPS. Al final, el Congreso local es quien designa al organismo ciudadano y técnico. Pero ya cuando el sistema se propone a combatir a la corrupción, es más discursiva que real.
Después del diseño del SEAJAL se ha transitado a una fase de implementación, y varios sectores y actores coinciden en dotar de mayores acciones sancionadoras contra los actos de corrupción. La “Reforma 2.0” se inscribe en esta lógica. También es acorde con la opinión que tiene la sociedad y diversos sectores de que el SEAJAL no es eficaz en su cometido. Es engorroso y dispendioso. El modelo se coloca por el momento en la idea de un gatopardismo toda vez que discursivamente se avanza, pero el problema de fondo no se ataja y la lucha política es más por los espacios que se han constituido. Y en este sentido, las posiciones existentes son para legitimar o aparentar el combate a un problema.
