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Introducción
Como ya se ha abordado en la literatura, desde finales de la década de los noventa del siglo XX y particularmente tras la transición electoral del 2000, la política exterior de México en materia de derechos humanos pasó de estar dominada por el principio de soberanía y no intervención a fundarse en una política de apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional. Ello sugirió el reconocimiento de la legitimidad y el valor de las contribuciones del régimen internacional de derechos humanos a la situación interna del país. Este cambio de acercamiento fue en su momento muy notable, dado el largo periodo en que la política exterior de México en materia de derechos humanos estuvo marcada por la preponderancia del principio de soberanía y no intervención.1
En este artículo se ofrece una descripción detallada sobre la política exterior de México en materia de derechos humanos, durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador (diciembre de 2018 a septiembre de 2024). Como ejercicio descriptivo, se busca identificar señales de continuidad o cambio, en particular con respecto a las tensiones o “la competencia” entre el principio de soberanía y no intervención, por un lado, y la política de apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional, por el otro, ambos ejes predominantes de la política exterior. En el artículo se continúa con el ejercicio descriptivo de la política exterior de México en materia de derechos humanos, elaborado en dos artículos previos, publicados también en Foro Internacional.2
Después de la sección introductoria, se ofrece una breve reflexión sobre el marco para el análisis de la política exterior, centrado en las nociones de continuidad y cambio, así como sobre sus principales características, en el caso específico del área temática de derechos humanos. Posteriormente, se describen las dinámicas “de adentro hacia afuera” de la política exterior de México en materia de derechos humanos, explorando la presencia y las acciones del país en los órganos de los regímenes universal e interamericano de derechos humanos.
Nos centramos en la participación mexicana en el Consejo de Derechos Humanos (CDH) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), pero también observamos las contribuciones económicas de México a la Comisión y la Corte interamericanas de derechos humanos (CIDH y Corte IDH, respectivamente), así como el nombramiento de personas expertas de nacionalidad mexicana para formar parte de los órganos internacionales especializados en la materia.
Asimismo, exploramos la postura de México sobre la situación de violación de derechos humanos en Venezuela y Nicaragua, países con los que el gobierno de López Obrador tuvo, en principio, afinidad ideológica. A continuación, se abordan las dinámicas “de afuera hacia adentro” de la política exterior de derechos humanos del país. Para empezar, se identifican las visitas, informes, sentencias, recomendaciones, medidas de reparación y otras acciones de monitoreo e investigación de los órganos internacionales sobre la situación en México. Se rastrea el desarrollo del caso Ayotzinapa; en particular el papel de la CIDH y su interacción con el gobierno mexicano. Posteriormente, se describen las reacciones discursivas del gobierno de México ante las críticas elaboradas por los órganos internacionales. Después, se sintetizan los principales hallazgos empíricos, enfatizando las continuidades y los cambios identificados.
Por último, concluimos que, aunque la política de apertura al escrutinio y acompañamiento internacional siguió siendo prominente, el gobierno de López Obrador, al igual que el de su predecesor, continuó dando mayor consideración al principio de soberanía y no intervención en el proceso de definición e implementación de la política exterior de México en materia de derechos humanos.
Continuidad y cambio en la política exterior en materia de derechos humanos
Una pregunta clave en cualquier análisis descriptivo sobre la política exterior de un país, en un contexto de cambio de gobierno o administración, se propone identificar si hubo continuidad o cambio en la materia, y si se dio alguna transformación, cuál fue su orientación o profundidad. En efecto, el análisis de la continuidad o el cambio ha sido una preo cu pa ción recurrente en la investigación académica sobre la política exterior de México.3 Este tipo de análisis parte del supuesto de que las circunstancias, procesos y actores, tanto internos como externos, influyen el proceso de formulación de la política exterior.4 En este sentido, se espera que un cambio en las condiciones políticas, sociales o económicas, a nivel doméstico o internacional, traerá consigo una transformación o al menos ajustes en las estrategias o acciones de política exterior del Estado en cuestión.
Andrew Moravcsik enfatiza el papel causal de los factores internos en la determinación de la política exterior de los Estados. Para este autor, las preferencias de los Estados en la materia dependen de los intereses (materiales o “ideacionales”) de los individuos o “grupos societales” internos “mejor representados”.5 Un acercamiento de esta índole puede resaltar la importancia del tipo de régimen político en la determinación de la política exterior.6 También sugiere que una alternancia en el partido en el gobierno, aunque no genere un cambio de régimen, puede implicarlo en los grupos societales mejor representados y, por lo tanto, en las preferencias del Estado en materia de política exterior. De esta manera, el análisis de la continuidad o el cambio cobra sentido al darse la alternancia en el gobierno de un partido político a otro; sobre todo si ello implica una ideología diferente, que sugiera un viraje importante en los intereses (en particular los “ideacionales”) de la élite política en el poder.
Desde una perspectiva metodológica, el análisis del cambio requiere “identificar los parámetros” correspondientes.7 ¿Cuál es el núcleo sustantivo o el eje definitorio de la política exterior bajo análisis que podría haberse transformado tras un cambio de gobierno o una alternancia de partido en el poder? En el caso de la política exterior de derechos humanos, podemos encontrar ese núcleo sustantivo o eje definitorio en la que podría ser la tensión central del proyecto de “los derechos humanos internacionales” como tal: la fricción entre el principio de soberanía y no intervención, por un lado, y el propósito de la promoción y protección internacional de los derechos humanos, por el otro. Estas tensiones encuentran su origen normativo en la propia Carta de la ONU, que incluye entre los tres grandes propósitos de la organización el de “Realizar la cooperación internacional […] en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos”, al mismo tiempo que consagra el principio de no intervención “en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados”.8
No obstante, siguiendo a Kalevi Holsti, podemos plantear que esta tensión no implica, necesariamente, una contradicción normativa; que la promoción internacional de los derechos humanos no socava al principio de soberanía y no intervención, sino que lo transforma.9 Es decir, cuando -mediante la adopción de la normatividad internacional correspondiente- un Estado acepta la legitimidad y el valor del régimen internacional de derechos humanos, reconoce también, por medio de una decisión soberana, la legitimidad y el valor de los órganos internacionales y su función de escrutinio. Así, la existencia del régimen internacional de derechos humanos10 modifica el significado del principio de soberanía y de “intervenir” de manera legítima en los asuntos internos de un país.
De esta manera, las tensiones entre el principio de soberanía y no intervención y la política de apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional no son conceptuales o normativas, sino políticas. Distintos gobiernos gestionarán de manera particular o tendrán diferentes “sensibilidades” ante los esfuerzos de actores externos por influir en su política interna de derechos humanos. No obstante, en general, podemos suponer que, por motivos prácticos, cualquier gobierno que enfrente problemas o retos internos significativos de violación a los derechos humanos preferiría no tener que lidiar con intromisiones “desde afuera” y, por lo tanto, tenderá a buscar evitarlas, limitarlas o al menos encauzarlas. En el caso de gobiernos que, por cualquier motivo, hayan adquirido (o heredado) una preferencia por una política exterior que se tome en serio la apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional se presentará, quizá de manera inevitable, una tensión entre dicha política y la preferencia por el eliminar, limitar o encauzar las intromisiones externas. En el caso de países como México, la pregunta central en esta discusión tiene que ver con el “peso” que se les da al principio de soberanía y no intervención, a la política de escrutinio internacional y el “balance” resultante. Es decir, ¿qué factor tiene más peso en el proceso de definición e implementación de la política exterior de derechos humanos?
En efecto, en el caso de México, como ya se sugirió en la Introducción, la conceptualización, el diseño y la implementación de la política exterior de derechos humanos ha estado marcada durante los últimos 25 o 30 años por la “competencia” entre el principio de soberanía y no intervención y la política de apertura al escrutinio y acompañamiento internacional.11 De esta manera, el ejercicio descriptivo de este artículo se dirige a identificar continuidad o cambio, particularmente en la importancia o el peso que se le dio durante el sexenio de López Obrador al principio de soberanía y no intervención vis a vis la política de apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional, en el proceso de diseño e implementación de la política exterior de derechos humanos.
Por otro lado, en este artículo se entiende que la política exterior de derechos humanos está compuesta de dos dinámicas, con distinta dirección pero que se complementan y retroalimentan entre sí: la de “adentro hacia afuera” y la de “afuera hacia adentro”. La primera tiene que ver con las políticas y acciones de cualquier Estado orientadas a influir en lo que pasa “más allá de sus fronteras” o “en el mundo”. En la segunda, sus dinámicas se relacionan con las políticas y acciones de los Estados para manejar o encauzar las influencias de actores externos sobre la situación interna o los procesos internos. Dadas las características de México - su posición en la estructura de distribución internacional del poder y la severa crisis de derechos humanos por la que atraviesa el país12- y la propia naturaleza de la política transnacional de los derechos humanos,13 las dinámicas “de afuera hacia adentro” son particularmente importantes.
Una herramienta muy útil para acercarnos al análisis de la interacción de un gobierno con sus críticos internacionales es el enfoque de la negación. Ésta se da cuando un gobierno no quiere o no puede abordar, ni intentar solucionar, problemas públicos sobre los cuales ha sido cuestionado o criticado. Stanley Cohen identificó tres tipos de negación: literal, interpretativa e implicatoria. La primera es la más básica: el gobierno criticado niega los hechos y cuestiona la objetividad, los intereses y la legitimidad de quienes las formulan. La segunda se utiliza cuando los hechos no pueden negarse, pero se redefine su significado, presentándolos como algo distinto a una violación de derechos humanos. En la tercera, se busca justificar las violaciones apelando a valores superiores, la necesidad o la revictimización.14 Este enfoque se utilizará más adelante en este artículo, al analizar las características de la política exterior “de afuera hacia adentro” durante el sexenio de López Obrador.
Dinámicas de “adentro hacia afuera”
Presencia de México en los órganos internacionales de derechos humanos
Desde el sexenio de Vicente Fox, la diplomacia mexicana ha buscado influir en la definición de la agenda y el desarrollo normativo que se da en el marco de los órganos de los regímenes universal e interamericano de derechos humanos.15 Durante el periodo presidencial de López Obrador, México continuó buscando tener este tipo de influencia. En el caso del régimen de la ONU (o “régimen universal”), destaca la participación de la delegación mexicana en el CDH.16 Desde su creación en 2006, México ha sido constantemente miembro de este consejo, con excepción de 2013, 2017 y 2024.17 México fue electo por la Asamblea General de la ONU para ser uno de los 47 miembros del CDH durante el periodo 2019 a 2021 y el de 2021 a 2023. Al igual que en sexenios anteriores, México continuó participando en la definición de la agenda y las discusiones normativas del consejo, presentando y copatrocinando un muy buen número de resoluciones temáticas: entre 2019 y 2023, presentó 53 resoluciones temáticas y copatrocinó 112 sobre temas como los derechos de las mujeres y la equidad de género, los derechos de las personas con discapacidad, los pueblos indígenas, las personas migrantes y la niñez, así como la cuestión del terrorismo y la privacidad digital.18
A diferencia del sexenio anterior, durante el de López Obrador, México no presentó ni copromovió resoluciones sobre la situación de derechos humanos en terceros Estados.19 Sin embargo, al igual que en los periodos de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, la delegación mexicana ante el CDH continuó votando a favor de resoluciones críticas sobre la situación de derechos humanos en otros países, algo que no solía hacerse antes de la transición del 2000, en la hoy extinta Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Entre 2019 y 2023, el CDH adoptó mediante el voto un total de 102 resoluciones sobre la situación en países concretos, relativas a la situación en Irán, Palestina, Siria, Ucrania y Bielorrusia, entre otras. México respaldó prácticamente todas, absteniéndose solamente en cinco de ellas: tres referentes a Venezuela y dos sobre Rusia. México, no obstante, votó a favor de otras tres resoluciones relativas a la situación de derechos humanos en Venezuela y en las cinco resoluciones que adoptó el CDH sobre la situación en Nicaragua.20
Un procedimiento clave del CDH para el monitoreo de la situación de derechos humanos en el mundo es el Examen Periódico Universal (EPU), que consiste en un análisis entre pares sobre los retos y problemas en materia de derechos humanos en cada uno de los Estados miembros de la ONU.21 El resultado de este ejercicio es un informe en el que se identifican motivos de preocupación de los propios Estados miembros de la ONU sobre la situación de derechos humanos en el país evaluado y se hacen recomendaciones concretas al respecto.22 Entre enero de 2019 y febrero de 2024, México realizó un total de 704 recomendaciones a 191 Estados.23 Esto es un promedio de 3.7 recomendaciones por país;24 un poco más que durante los dos sexenios previos, en los que el promedio fue de 3.2% y 3.12% recomendaciones por país, respectivamente.25 En el periodo examinado, 30 recomendaciones hechas por México (el 4.26% del total) fueron rechazadas por los países a las que se dirigieron.26 Ello sugiere que esas recomendaciones incomodaron realmente a los países en cuestión, presumiblemente por su nivel de criticidad. En el sexenio anterior, el 7% de las recomendaciones de México fueron rechazadas, lo cual sugiere que el gobierno de López Obrador fue un poco más precavido al realizar recomendaciones incómodas a otros Estados.
Para explorar las dinámicas de “adentro hacia afuera” en la política exterior de México en derechos humanos pueden analizarse también las aportaciones económicas del gobierno de López Obrador a órganos internacionales especializados en la materia. Al igual que en sexenios anteriores, entre 2019 y 2023 el gobierno mexicano realizó aportaciones voluntarias a la Corte IDH y a la CIDH. Entre 2019 y 2023, México aportó un total de 1,600,000 dólares a la Corte IDH27 y de 2,926,608 dólares a la CIDH.28 Esto equivale al 72.73% del total de las “contribuciones voluntarias” recibidas por la primera y el 11.19% de los “fondos específicos” otorgados a la segunda en el periodo analizado. Como puede observarse en el cuadro 1, durante los primeros cinco años del gobierno de Peña Nieto, México aportó a la CIDH, de manera voluntaria, 2,750,100 dólares y 362,500 durante los de Calderón. En el caso de la Corte IDH, las aportaciones voluntarias durante el sexenio de Peña Nieto fueron de 1,475,000 y las de Calderón de 412,500.
Cuadro 1 Aportaciones voluntarias de México a la CIDH y a la Corte IDH de 2007 a 2023
| Año | CIDH (en USD) | Porcentaje (%) del total recibido por el órgano | Corte IDH (en USD) | Porcentaje (%) del total recibido por el órgano |
| 2007 | 100,000 | 7.23 | 125,000 | 23.42 |
| 2008 | 100,000 | 3.67 | 125,000 | 38.45 |
| 2009 | 62,500 | 3.53 | 0 | 28.62 |
| 2010 | 0 | 0 | 62,500 | 47.98 |
| 2011 | 100,000 | 4.31 | 100,000 | 53.03 |
| 2012 | 285,000 | 16.02 | 300,000 | 61.22 |
| 2013 | 305,000 | 7.49 | 275,000 | 41.20 |
| 2014 | 500,000 | 27.11 | 300,000 | 41.2 |
| 2015 | 1,000,000 | 31.11 | 0 | 0 |
| 2016 | 250,000 | 6.08 | 500,000 | 51.47 |
| 2017 | 695,100 | 16.98 | 400,000 | 44.46 |
| 2018 | 950,000 | 35.05 | 400,000 | 67.16 |
| 2019 | 1,250,000 | 26.32 | 0 | 0 |
| 2020 | 200,000 | 4.91 | 400,000 | 77.76 |
| 2021 | 735,000 | 20.60 | 800,000 | 88.92 |
| 2022 | 242,850 | 4.73 | 400,000 | 72.98 |
| 2023 | 498,758 | 5.77 | 0 | 0 |
Fuente: elaboración propia con base en los informes anuales de la CIDH y la Corte IDH.
Durante los sexenios de Vicente Fox y Felipe Calderón, el gobierno mexicano impulsó la candidatura de personas expertas mexicanas -principalmente académicas, no vinculadas directamente con el gobierno o el servicio exterior- para formar los órganos de derechos humanos de los regímenes universal e interamericano que se integran por “expertos independientes”. Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto se dio un cambio en este acercamiento y empezó a designarse a personas pertenecientes al Servicio Exterior Mexicano.29
El gobierno de López Obrador impulsó el nombramiento de la diplomática Socorro Flores como jueza de la Corte Penal Internacional para el periodo 2021-2030, así como del embajador Claude Heller como integrante del Comité contra la Tortura, para los periodos 2020-2023 y 2024-2027. También apoyó el nombramiento del académico José Luis Caballero Ochoa como Comisionado de la CIDH, para el periodo 2023-2025, y de la académica Leticia Bonifaz como experta independiente en el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer para el periodo 2021-2024. Posteriormente, en mayo de 2024, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) la nominó para integrarse como jueza de la Corte IDH.30 También se designó al académico Edgar Corzo para el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, quien fue electo para el periodo 2020-2023 y reelecto para el de 2024-2027. Asimismo, la académica Laura Elisa Pérez fue postulada y seleccionada en abril de 2024 como experta independiente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para el periodo 2025-2028. El gobierno de López Obrador también apoyó, en 2022, la reelección de la experta independiente Amalia Gámio, como integrante del Comité para los Derechos de las Personas con Discapacidad para el periodo 2023-2026.
La postura de México ante la situación en Venezuela y Nicaragua
A finales del gobierno de Peña Nieto, las críticas mexicanas hacia el gobierno de Venezuela subieron de tono. El gobierno mexicano cuestionó abiertamente la legitimidad del proceso electoral venezolano de mayo de 2018, llamó a consultas a su embajadora en dicho país y emitió una alerta al sector financiero y bancario mexicano sobre los riesgos de hacer operaciones con el gobierno venezolano.31
El gobierno de López Obrador cambió el discurso y el rumbo de su involucramiento en la situación política interna en aquel país. En febrero de 2019, el gobierno de Nicolás Maduro reprimió las movilizaciones sociales a favor del opositor Juan Guaidó, quien había sido declarado, a principios del año, presidente interino por la Asamblea Nacional. Ante ello, la SRE emitió un breve y ambiguo comunicado en el que enfatizó “el respeto a [los] principios constitucionales de política exterior [de México], especialmente los correspondientes a la no intervención, la solución pacífica de controversias, la proscripción del uso de la fuerza y el respeto, promoción y protección de los derechos humanos como hoja de ruta para encontrar una solución democrática en Venezuela”. La SRE resaltó también la importancia del diálogo y la diplomacia en la solución pacífica y democrática del conflicto en Venezuela y exhortó a ambas partes a respetar los derechos humanos.32 Posteriormente, en una conferencia de prensa “mañanera”, el presidente López Obrador señaló: “No queremos violencia en ninguna parte, nosotros somos partidarios de la no violencia. Pero no puedo opinar más porque está muy polarizado. Yo lo que considero es que lo mejor es el diálogo, lo mejor es alejar la tentación del uso de la fuerza, que se busque una solución diplomática”.33
Después, en conjunto con Uruguay y con el apoyo de los países de la Comunidad del Caribe, México copatrocinó la creación del Grupo de Montevideo, que buscaba facilitar un proceso de diálogo y negociación para solucionar la crisis presidencial en Venezuela.34 A pesar de que esta inicia tiva no prosperó, la diplomacia mexicana continuó buscando ejercer algún tipo de mediación: en 2021 y 2022, el canciller Marcelo Ebrard impulsó y fue anfitrión de un proceso de diálogo entre el gobierno de Maduro y la oposición venezolana.35 Conforme el movimiento opositor, encabezado por Juan Guaidó, se debilitaba y el gobierno de Maduro fortalecía su posición, México dejó a un lado la estrategia de mediación entre las partes y mostró un apoyo más claro al gobierno venezolano. En 2023, por ejemplo, la canciller mexicana Alicia Bárcena se reunió con el presidente Maduro y con diversas autoridades de Venezuela, con las que coincidió en la importancia de estrechar la cooperación entre ambos países en materia de reactivación económica y autosuficiencia energética,36 mientras que en 2024 se llevaron a cabo una serie de mesas de trabajo para desarrollar proyectos de cooperación entre ambos países.37
La posición del gobierno de López Obrador en el caso de Nicaragua fue más ambivalente. En 2019, la delegación mexicana votó a favor de una resolución del Consejo Permanente y otra de la Asamblea General de la OEA en las que se condenó el deterioro de las instituciones democráticas y la violación de los derechos humanos en Nicaragua, y se insistió en que el gobierno de Ortega permitiera el ingreso de la CIDH y sus mecanismos al país.38 Sin embargo, a medida que la imparcialidad de la OEA fue cuestionada, particularmente por su postura ante la crisis de gobernabilidad de Bolivia, a finales de 2019, y del reconocimiento de Juan Guaidó como “presidente encargado” de Venezuela por parte del Secretario General de la organización regional, Luis Almagro, la posición del gobierno de López Obrador cambió.39
A partir de 2020, México se abstuvo de votar en resoluciones adoptadas por la OEA sobre la situación de derechos humanos en Nicaragua. Si bien, como se ha señalado con anterioridad, México votó a favor de todas las resoluciones críticas sobre dicho país adoptadas en el marco del CDH de la ONU. Sin embargo, no se sumó a la declaración conjunta promovida en junio de 2021 por 59 países ante el CDH en la que, entre otras graves violaciones a los derechos humanos, se condenaron de manera explícita las violaciones perpetradas por el gobierno de Ortega en contra de opositores políticos, en el marco del proceso electoral de noviembre de 2021.40
Regresando al ámbito interamericano, en junio de 2021, los gobiernos de México y Argentina emitieron un comunicado conjunto en el que condenaron la conducta represiva del gobierno nicaragüense, en especial en contra de los candidatos presidenciales de oposición. Sin embargo, en el mismo comunicado cuestionaron la postura y las iniciativas de la OEA, recalcando el principio de no intervención y la necesidad de que la organización “retome el espíritu constructivo de su Carta”.41 Una semana después, no obstante, ambos países llamaron a consultas a sus embajadores para evaluar las acciones del gobierno nicaragüense “que pusieron en riesgo la integridad y libertad de diversas figuras de la oposición”.42 En ese mismo contexto, el presidente López Obrador planteó en una de sus conferencias de prensa “mañaneras” que en Nicaragua “se deben de garantizar las libertades y que no debe de haber represión en ninguna parte […], nada por la fuerza, todo por la razón y el derecho”.43 Posteriormente, en enero de 2022, tras haber emitido mensajes ambiguos, el gobierno de México no envió a ningún representante diplomático de alto nivel a la toma de posesión de Daniel Ortega.
Dinámicas de “afuera hacia adentro”
Visitas, informes y recomendaciones de los órganos de los regímenes internacionales de derechos humanos
Una de las principales acciones del gobierno de Vicente Fox para pasar de un modelo de política exterior de derechos humanos basado en el principio de soberanía y no intervención a otro fundado en el de apertura al escrutinio internacional fue extender una invitación “abierta y permanente” a los órganos internacionales de derechos humanos para realizar visitas in loco de monitoreo de la situación de derechos humanos en el país. Esta invitación se mantuvo formalmente vigente durante el gobierno de López Obrador.
Como puede apreciarse en el cuadro 2, en 2019 se efectuaron cinco visitas de órganos o procedimientos de los regímenes universal e interamericano de derechos humanos; cuatro de ellas de la CIDH, en el marco de las labores de su Mecanismo Especial de Seguimiento del Asunto Ayotzinapa (MESA), que estableció para monitorear la continuidad en la implementación de la medida cautelar que otorgó desde 2014 y de las recomendaciones del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI). Sin embargo, la pandemia detuvo el flujo de visitas de órganos internacionales durante 2020 y la mayor parte de 2021, aun si en diciembre de 2020 y enero de 2021 se llevó a cabo una “visita virtual” de la Relatora Especial sobre los Derechos de las Personas Migrantes, de la CIDH.
Cuadro 2 Visitas de órganos internacionales de derechos humanos a México
| Órgano | Fecha de la visita |
| CIDH (MESA) | 15 y 16 de enero de 2019 |
| CIDH (MESA) | 11 de marzo de 2019 |
| Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos | 4 al 19 de abril de 2019 |
| CIDH (MESA) | 3 de julio al 2 de agosto de 2019 |
| CIDH (MESA) | 9 al 10 de octubre de 2019 |
| CIDH (Relatora sobre los Derechos de las Personas Migrantes). Visita virtual | Diciembre de 2020 y enero de 2021 |
| CIDH (MESA) | 6 al 7 de septiembre de 2021 |
| CIDH (MESA) | 24 al 27 de septiembre de 2021 |
| Comité de las Naciones Unidas contra la Desaparición Forzada | 15 al 26 de noviembre de 2021 |
| CIDH (seguimiento a la implementación de medidas cautelares para comunidades indígenas de Chiapas) | 11 al 15 de julio 2022 |
| Relatora Especial para los Derechos Humanos de las Personas Desplazadas Internas de la onu | 29 de agosto al 9 de septiembre de 2022 |
| Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria de la onu | 18 al 29 de septiembre de 2023 |
Fuente: elaboración propia.
Las visitas presenciales se reanudaron a finales de 2021 y durante el resto del sexenio visitaron México la CIDH, el Comité contra la Desaparición Forzada, la Relatora Especial para los Derechos Humanos de las Personas Desplazadas Internas y el Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria de la ONU. En total, entre enero 2019 y junio de 2024 hubo 12 visitas de órganos de derechos humanos de la ONU y la OEA, cifra menor a las 14 realizadas durante el gobierno de Peña Nieto44 y las 16 durante el de Calderón.45 Es importante recordar que la visita del Comité contra la Desaparición Forzada, celebrada en noviembre de 2021, había sido solicitada desde 2013 y no se había materializado durante todo el sexenio de Enrique Peña Nieto.
Además de estas visitas, se realizaron siete procesos de revisión de informes periódicos de México por parte de los órganos de tratados de la ONU.46 La situación en el país fue evaluada en dos ocasiones (2019 y 2023) en el marco del EPU del CDH de la ONU y el GIEI elaboró cuatro informes más. Así, entre enero de 2019 y junio de 2024, los órganos y procedimientos de derechos humanos de la ONU y la OEA publicaron 16 informes sobre la situación de derechos humanos en México, en los que se formularon 1283 recomendaciones críticas al gobierno. En el gobierno de Peña Nieto, México fue objeto de 14 informes. Esto se aprecia en el cuadro 3.47
Cuadro 3 Informes sobre México y número de recomendaciones incluidas
| Órgano | Fecha de publicación | Cantidad de recomendaciones |
| Examen Periódico Universal | 27 de diciembre de 2018 | 264 |
| Comité contra la Tortura (CAT) | 24 de julio de 2019 | 96 |
| Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) | 19 de septiembre de 2019 | 45 |
| Comité de los Derechos Humanos (CDH) | 4 de diciembre de 2019 | 82 |
| Relatoría Especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento | 27 de agosto de 2020 | 20 |
| Relatoría sobre Movilidad Humana de la CIDH | 12 de febrero de 2021 | 14 |
| Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) | 28 de marzo de 2022 | 26 |
| Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED) | 12 de abril de 2022 | 81 |
| Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) | 20 de abril de 2022 | 82 |
| Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) | 29 de septiembre de 2022 | 3 |
| Relatoría Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos | 27 de junio de 2023 | 54 |
| Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) | 25 de julio de 2023 | 28 |
| Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED) | 12 de octubre de 2023 | 73 |
| Examen Periódico Universal | 2 de abril de 2024 | 318 |
| Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) | 25 de junio de 2024 | 70 |
| Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria | 16 de julio 2024 | 27 |
| Total | 1283 | |
Fuente: elaboración propia.
Entre diciembre de 2018 y julio de 2024, los órganos de tratados de la ONU adoptaron 11 decisiones sobre quejas o “comunicaciones individuales”,48 en las que se estableció la responsabilidad del Estado mexicano en casos concretos de violación a los derechos humanos y se formularon 71 recomendaciones o medidas de reparación.49 Es importante señalar al respecto que, en septiembre de 2020, el Estado mexicano aceptó la competencia del Comité contra las De sa pa ri cio nes Forzadas para recibir comunicaciones individuales, lo que había sido solicitado con insistencia por la sociedad civil y el propio Comité desde el gobierno de Enrique Peña Nieto.50
Además, entre diciembre de 2018 y diciembre de 2023, la CIDH recibió 3147 peticiones individuales y adoptó 90 informes de admisibilidad.51 Asimismo, la CIDH otorgó 19 medidas precautorias y celebró 35 audiencias públicas sobre situaciones concretas de presunta violación a los derechos humanos en México.52 En el mismo periodo, la CIDH resolvió solamente una petición mediante el procedimiento de acuerdo de solución amistosa,53 no adoptó ningún informe de fondo y remitió seis casos a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).54 Asimismo, entre 2019 y 2023, la Corte IDH adoptó tres sentencias condenatorias en contra de México, en las que incluyó 34 medidas de reparación.55 Por otra parte, entre diciembre de 2018 y julio de 2024, la Corte IDH otorgó 108 medidas cautelares y adoptó 11 resoluciones de supervisión de cumplimiento, mediante las cuales dio seguimiento a la implementación de las medidas de reparación incluidas en sentencias previas. En estas resoluciones de supervisión, la Corte IDH estableció que solamente el 18.52% de las medidas de reparación de los casos en cuestión se ha cumplido; 7.41% se ha cumplido parcialmente y 72.22% sigue sin cumplirse. El cambio en comparación con el sexenio anterior es notable: el 39% de las medidas de reparación se identificó como cumplida, el 11% como cumplida parcialmente y el 50% como pendiente de cumplimiento.56
Cuadro 4 Acciones de la CIDH y la Corte IDH sobre casos de México
| Órgano | Tipo de acción | Número |
| CIDH | Peticiones individuales recibidas | 3147 |
| CIDH | Informes de admisibilidad adoptados | 90 |
| CIDH | Informes de fondo adoptados | 0 |
| CIDH | Peticiones solucionadas mediante el procedimiento de solución amistosa | 1 |
| CIDH | Casos remitidos a la Corte IDH | 6 |
| CIDH | Medidas precautorias otorgadas | 19 |
| CIDH | Audiencias públicas | 35 |
| Corte IDH | Sentencias con informe de fondo y méritos adoptadas | 3 |
| Corte IDH | Número de Medidas de Reparación incluidas en las sentencias | 34 |
| Corte IDH | Resoluciones de supervisión de cumplimiento | 11 |
| Corte IDH | Medidas cautelares | 108 |
Fuente: elaboración propia.
El caso Ayotzinapa
Como es bien conocido, en 2014 la CIDH estableció el GIEI, con el fin de brindar asistencia técnica a las autoridades mexicanas en la investigación de la desaparición de los 43 estudiantes de Ayotzinapa. La relación entre el GIEI y el gobierno de Peña Nieto fue tensa.57 El grupo de expertos refutó y deslegitimó la narrativa de los hechos construida por las autoridades investigativas mexicanas del momento. Por su parte, el gobierno cuestionó la veracidad de los hallazgos del GIEI y a menudo obstaculizó su labor, particularmente en lo que tenía que ver con la investigación de la participación de las Fuerzas Armadas en los hechos. Finalmente, el gobierno de Peña Nieto decidió no prorrogar la vigencia del acuerdo con la CIDH que daba sustento a la existencia del GIEI, concluyendo de esta forma la primera etapa de su mandato el 30 de abril de 2016.58
Desde el principio de su periodo presidencial, López Obrador se comprometió a esclarecer la desaparición de los estudiantes y garantizar el derecho a la verdad y la justicia en el caso. Al tercer día de su mandato, creó la Comisión Presidencial para la Verdad y Acceso a la Justicia del caso Ayotzinapa.59 Desde finales del 2019, las familias de los estudiantes desaparecidos solicitaron a la CIDH que ofreciera de nuevo asistencia técnica al Estado Mexicano y en mayo de 2020 se firmó un nuevo acuerdo entre el gobierno y la Secretaría General de la OEA para reestablecer al GIEI.60 En esta segunda etapa, el GIEI publicó cuatro nuevos informes, que siguieron contribuyendo a la comprensión de lo que pasó la noche del 26 de septiembre del 2014.61 No obstante, a pesar de la disposición inicial de algunos actores gubernamentales clave, la relación entre el gobierno y el GIEI se fue desgastando progresivamente, particularmente por motivo de las investigaciones del Grupo sobre el papel de las Fuerzas Armadas en los hechos. Por último, el GIEI dejó de operar tras la entrega de su sexto informe, en julio de 2023.62
De manera paralela, tras el fin del primer mandato del GIEI, en julio de 2016 la CIDH creó el MESA. Posteriormente, en 2019, a solicitud del Estado mexicano, la CIDH estableció en el marco del MESA un Grupo de Acompañamiento Técnico con presencia permanente en el país y, como se ha ya mencionado con anterioridad, hizo varias visitas de supervisión y asesoría técnica, en especial en 2019 y 2021.63 A pesar de que el MESA concluyó formalmente sus actividades en febrero de 2022, la CIDH ha continuado monitoreando el desarrollo del caso Ayotzinapa. Por ejemplo, en noviembre de 2023, celebró una audiencia pública en la que señaló la existencia de un “pacto de silencio” que ha impedido que se alcance la verdad y se haga justicia.64
Reacciones ante las críticas internacionales
Durante la segunda mitad del sexenio de Enrique Peña Nieto aumentaron las tensiones entre el gobierno mexicano y sus críticos internacionales. El gobierno descalificó las críticas de los órganos internacionales de derechos humanos e incluso cuestionó sus intenciones.65 Durante los primeros años del mandato de López Obrador y en el marco de la tregua de visitas in loco que trajo la pandemia, el gobierno no reac cio nó de manera particularmente negativa ante la publicación de informes críticos de órganos internacionales, como el Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y el CDH de la ONU, entre otros.66 Posteriormente, durante la visita del Comité contra de las Desapariciones Forzadas de la ONU, en noviembre de 2021, el subsecretario de derechos humanos de la Secretaría de Gobernación, Alejandro Encinas, reconoció que el país enfrentaba una severa crisis de desapariciones, agradeció la visita y la asistencia que podría brindar a México el Comité en la solución de sus retos en la materia.67 No obstante, cuando se publicó la versión avanzada del informe de la visita,68 en abril de 2022, el propio presidente López Obrador reaccionó cuestionando y desvalorizando el trabajo del Comité y señaló: “Ellos no tienen, con todo respeto, toda la información. No están actuando con apego a la verdad. Ya no es el tiempo de antes en que se usaba al Ejército para reprimir o para rematar heridos”.69
Tiempo después, el presidente calificó a los órganos de derechos humanos de la ONU y la OEA de ser “conservadores” y de haber sido “alcahuetes” de los gobiernos anteriores. El presidente acusó a la ONU y a la OEA de actuar de “manera tendenciosa” y de sentirse “el gobierno del mundo”.70 Otro ejemplo de este tipo de discursos de negación se dio en octubre de 2022, en una audiencia pública de la CIDH sobre militarización y seguridad pública en México, en la cual la representante permanente de México ante la OEA argumentó: “En el México de ahora, a diferencia de los gobiernos neoliberales, cuando ustedes guardaban silencio cómplice, no se violan derechos humanos y ninguna corporación militar comete actos de barbarie como torturas, masacres o ajusticiamientos. Los conminamos respetuosamente a que dejen de servir, dejen de simular y dejen de actuar como ariete del conservadurismo y de otros países”.71 El presidente López Obrador desarrolló también una narrativa de negación en respuesta a críticas por la situación de derechos humanos en el país de parte de otros actores internacionales, como el Departamento de Estado de los Estados Unidos y el Parlamento Europeo.72
Análisis
En lo que respecta a las dinámicas “de adentro hacia afuera”, México mantuvo una presencia muy activa en el CDH, el espacio multilateral enfocado en derechos humanos más importante de la ONU; fue miembro de este órgano durante todo el sexenio y participó en la adopción de resoluciones, tanto temáticas como de país, y en el ejercicio de monitoreo entre pares del EPU. México presentó y copatrocinó un buen número de resoluciones temáticas. De esta manera, impulsó, al igual que en sexenios anteriores, la discusión y el desarrollo normativo multilateral en temas relativos a los derechos de grupos en condición de vulnerabilidad, sin dejar de involucrarse en agendas de suma importancia para la comunidad internacional en su conjunto, tales como el terrorismo y otros asuntos emergentes, como la privacidad digital. Esto señala continuidad con una política exterior que busca tener presencia en los foros multilaterales y que expresa interés por ciertos temas particulares.
Durante el periodo presidencial de López Obrador, México votó a favor de prácticamente todas las resoluciones adoptadas por el CDH relativas a la situación de derechos humanos en países concretos. Sin embargo, a diferencia de sexenios anteriores, no presentó ni copatrocinó resoluciones de este tipo. También continuó participando activamente en el EPU del CDH, incluso realizando un número ligeramente mayor de recomendaciones por país que en los dos sexenios anteriores. Sin embargo, el número de recomendaciones rechazadas por los países destinatarios sugiere una mayor precaución o autorrestricción al criticar otros Estados. Todo esto sugiere una política exterior con cierto compromiso con la situación de derechos humanos en el mundo pero, al mismo tiempo, precavida, sin llegar al grado de confrontar demasiado a otros Estados, mediante la presentación o el copatrocinio de resoluciones o la formulación de recomendaciones demasiado críticas o intrusivas. De esta manera, se vislumbra un cambio moderado con respecto a sexenios anteriores en cuanto a la dirección de dar consideración al principio de soberanía y no intervención.
Por otro lado, el gobierno de AMLO continuó aportando de manera voluntaria recursos económicos a los órganos del régimen interamericano de derechos humanos, incluso en mayor grado que sus predecesores. Asimismo, postuló a un buen número de personas de nacionalidad mexicana, con reconocida trayectoria académica y profesional en derechos humanos, para integrarse como expertas independientes en los órganos de los sistemas de la ONU e interamericano. Ello sugiere continuidad con una política exterior que busca presentar a México como un Estado comprometido con la situación de derechos humanos en el mundo y con el funcionamiento del régimen internacional en la materia.
Las dinámicas “de adentro hacia afuera” de la política exterior de México en materia de derechos humanos pueden entenderse analizando también la postura del gobierno con respecto a países con los que tiene cierta afinidad ideológica y política. En principio, un Estado que se toma en serio la responsabilidad de promover los derechos humanos en el mundo tendría que ser crítico con todos los países que los violan, independientemente de cualquier consideración ideológica o política. Sin embargo, podría esperarse que los Estados sean más condescendientes con quienes tiene alguna afinidad ideológica y comparte intereses políticos.
En este sentido, en el artículo se explora la postura de México con respecto a la situación de derechos humanos en Venezuela y Nicaragua. En lo que respecta al primero, en un momento inicial, el gobierno de López Obrador intentó equilibrar señalamientos relativos a la necesidad de respetar los derechos humanos con otros sobre la salvaguarda de la soberanía y la no intervención en los asuntos internos de aquel país. En este marco, el gobierno mexicano impulsó la solución pacífica del conflicto interno entre el gobierno de Maduro y la oposición mediante el diálogo e intentó fungir como mediador. Posteriormente, conforme pasó el tiempo y el gobierno de Maduro reafianzó su posición de poder, el gobierno de López Obrador dejó a un lado las menciones a la situación de derechos humanos y se centró en el fortalecimiento de la cooperación bilateral. Como se recordará, en el marco del CDH, México se abstuvo en la votación de algunas recomendaciones críticas sobre la situación en Venezuela, pero votó a favor de otras.
La postura del gobierno de López Obrador fue igualmente ambigua en el caso de Nicaragua, pronunciándose en ocasiones de manera crítica sobre las violaciones a los derechos humanos del gobierno de Ortega, pero guardando silencio en algunas otras y tomando distancia de las criticas adoptadas de manera multilateral en el marco de la OEA y también del CDH. De esta manera, buscó un complicado equilibrio entre la promoción de los derechos humanos en otros países y el no intervenir en sus asuntos internos, particularmente en el caso de gobiernos con los que presumiblemente tenía algunas coincidencias ideológicas.
De nueva cuenta, en lo que respecta a manifestar de manera pública una postura crítica sobre la violación de derechos humanos por terceros Estados, la política exterior de México fue precavida e inevitablemente contradictoria, quedando en una zona gris entre el principio de promoción de los derechos humanos en el mundo, por un lado, y el de soberanía y no intervención, por el otro. De cualquier manera, esta postura señala un cambio con respecto a sexenios anteriores, para darle mayor peso al principio de soberanía y no intervención en este tipo de acciones de política exterior
Pasando a las dinámicas “de afuera hacia adentro”, México mantuvo formalmente la invitación “abierta y permanente” a los órganos internacionales de derechos humanos para realizar visitas in loco al país. Sin embargo, hubo pocas de 2019 a 2023, aunque es necesario tener en cuenta el efecto de la pandemia, durante la cual se suspendieron a nivel mundial las visitas presenciales de monitoreo. No obstante, si se considera que la mitad de las visitas fueron de personal de la CIDH, en el marco de las actividades del MESA, centradas en la negociación de los términos para el restablecimiento del GIEI, se observa que el flujo total de visitas disminuyó de manera evidente, en comparación con los tres sexenios anteriores. Aun así, el gobierno de López Obrador aceptó la esperada visita del Comité contra las Desapariciones Forzadas de la ONU y reconoció la competencia de este órgano para recibir comunicaciones individuales, lo cual había sido postergado por el gobierno anterior.
Durante el periodo de 2019 a 2023 se publicaron 16 informes de órganos de los regímenes universal e interamericano de derechos humanos, en los que se incluyeron 1283 recomendaciones. Asimismo, los órganos de tratados tomaron un buen número de decisiones sobre comunicaciones individuales de casos de violación a los derechos humanos cometidas por agentes del Estado mexicano, en las que se incluyeron decenas de recomendaciones y medidas de reparación. La Corte IDH, por su lado, adoptó tres sentencias nuevas sobre casos contra el Estado mexicano en las que formuló 34 medidas de reparación. A todo esto pueden sumarse muchas más actividades de monitoreo e investigación de la propia Corte IDH y de la CIDH. Así, el flujo de visitas, informes, sentencias, decisiones, audiencias, recomendaciones y medidas de reparación continuó.
Los órganos de derechos humanos de los regímenes universal e interamericano continuaron realizando una intensa labor de monitoreo crítico de la situación en general y de investigación sobre casos concretos, manteniendo alta la presión sobre el gobierno mexicano a lo largo de todo el sexenio de López Obrador. Por otro lado, en el emblemático caso Ayotzinapa, a principios del sexenio, el gobierno aceptó el restablecimiento del GIEI pero, de nueva cuenta, al igual que durante el periodo de Peña Nieto, la relación entre el gobierno y este mecanismo internacional comenzó a deteriorarse pronto, hasta llegar a un punto de rompimiento. Esto muestra que, en este caso particular, el gobierno implementó en un primer momento una política exterior basada en la política de apertura al escrutinio internacional pero, conforme avanzó el sexenio, se le fue dando mayor peso al principio de soberanía y no intervención. Al igual que en el sexenio anterior, se presentaron claras tensiones y contradicciones entre la política de apertura y el principio de soberanía y no intervención.
Un elemento central en el análisis de las dinámicas “de afuera hacia adentro” tiene que ver con las reacciones del gobierno mexicano ante la ya señalada intensa presión de los órganos internacionales de derechos humanos. La estrategia de negación ante el escrutinio de los órganos de los regímenes universal e interamericano de derechos humanos fue el sello de distinción de la política exterior de derechos humanos del gobierno de López Obrador, particularmente durante la segunda mitad del sexenio. La negación fue literal al insistir que en México ya no se violan los derechos humanos. Recurrió también a la interpretativa, al señalar, por ejemplo, que las agresiones contra periodistas no son violaciones a los derechos humanos sino delitos perpetrados por la delincuencia organizada.73 Por último, utilizó también la negación implicatoria, al calificar a sus críticos como hipócritas, conservadores e injerencistas. Esta estrategia de negación es una manifestación muy concreta de continuidad con respecto al sexenio anterior, en el sentido de poner en práctica una política exterior diseñada e implementada para favorecer el principio soberanía y no intervención, en menoscabo de la política de apertura.
Conclusiones
En este artículo se describe la política exterior de México en materia de derechos humanos durante el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, siguiendo un marco de análisis centrado en las nociones de continuidad y cambio, y centrándose en las tensiones o “la competencia” entre el principio de soberanía y no intervención y la política de apertura al escrutinio y el acompañamiento internacional en el proceso de definición e implementación de la política exterior de derechos humanos de México.
Desde la perspectiva de las dinámicas de “adentro hacia afuera”, el artículo identifica un buen grado de continuidad con los sexenios anteriores, en lo que respecta a la implementación de estrategias y acciones basadas en la política de apertura y que sugieren un reconocimiento de parte del Estado mexicano de la legitimidad y el valor de la contribución de los órganos del régimen internacional de derechos humanos. En buena medida, durante el sexenio de López Obrador, México continuó contribuyendo y teniendo presencia activa y propositiva en los foros multilaterales de derechos humanos. Sin embargo, los patrones de elaboración de recomendaciones “incómodas” en el marco del EPU y la postura ambigua con respecto a la situación en Venezuela y Nicaragua mostraron un cambio moderado hacia una política que también le da peso al principio de soberanía y no intervención.
Por otro lado, desde la perspectiva de “afuera hacia adentro”, el artículo identifica una clara continuación transexenal de la política de apertura al escrutinio internacional, la cual se siguió manifestando durante el sexenio mediante un ejercicio permanente de interacción con los órganos y procedimientos del régimen internacional de derechos humanos. Si bien el flujo de visitas de monitoreo in situ disminuyó con respecto a sexenios anteriores, México mantuvo la invitación “abierta y permanente” a los órganos internacionales de derechos humanos y siguió recibiendo misiones, enviando reportes, asistiendo a audiencias, etcétera. Sin embargo, ante la intensa ola de informes de monitoreo, sentencias, recomendaciones y medidas de reparación, el gobierno de López Obrador recurrió, al igual que su predecesor, a una estrategia de negación, cuestionando y confrontando en distintas ocasiones a sus críticos internacionales. Ésta es una continuidad notable en la política exterior de México en materia de derechos humanos entre los gobiernos de Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador.
En suma, el artículo identifica continuidades y cambios. Continuidad en algunas acciones orientadas a mantener la política de apertura y, paradójicamente, en otras que van más bien en sentido contrario, al darle mayor peso al principio de soberanía y no intervención. Los cambios identificados durante este sexenio también van en esta última dirección. Si bien la política de apertura sigue siendo en cierta medida prominente, el principio de soberanía y no intervención continuó posicionándose durante el sexenio de López Obrador como uno de los ejes de la política exterior de México en materia de derechos humanos. De esta manera, el artículo encuentra que, en el “balance final” entre la política de apertura y el principio de soberanía y no intervención, éste último siguió ganando peso, pero sin desplazar definitivamente a la anterior. Por supuesto, estos hallazgos descriptivos ponen sobre la mesa preguntas de corte explicativo. ¿Cuáles son las causas de las continuidades y de los cambios identificados? ¿Qué factores están detrás del resultado o “balance final” identificado? Evidentemente, la respuesta a este tipo de preguntas tendrá que buscarse y desarrollarse en futuros proyectos de investigación.
