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Sumario: I.
La apariencia del buen derecho en el juicio de
amparo.
II.
La apariencia del buen derecho en la suspensión de normas generales (en ac- ciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales). III. Surgi- miento y desarrollo de la excepción a la regla general. IV. El caso de ex- cepción y la apariencia del buen derecho. V. Los dos razonamientos y la apariencia del buen derecho en la resolución madre. VI. Deficiencias del se- gundo razonamiento en las otras resoluciones y acuerdos. VII. Conclusiones. VIII. Referencias. |
La apariencia del buen derecho es una figura que opera, con las particularidades de cada caso, en las medidas cautelares en general; pero, si pretendemos direccionar nuestro análisis a los medios de control de la constitucionalidad y la convencionalidad, hemos de reconocer que es en el juicio de amparo donde encuentra su nacimiento y desarrollo.
I. La apariencia del buen derecho en el juicio de amparo
Esta figura ha experimentado una evolución paulatina e ininterrumpida, no exenta de cierto caos en tiempo y visión. Con la finalidad de exponer de forma ordenada el proceso, podemos ubicar cinco etapas.
1. Primera etapa. Ausencia de la apariencia del buen derecho
Aquí se plantea un divorcio total entre los elementos a considerar para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, y los que se deben tomar en cuenta en la sentencia que resuelve el fondo del juicio. De tal suerte que, para conceder la primera, no se valora ningún posible argumento de la segunda.
Así, por ejemplo, Burgoa (2008, p. 712) sostuvo que para conceder o negar la medida cautelar, el órgano de control no debe tomar en cuenta la posible inconstitucionalidad de los actos reclamados, sino exclusivamente las cuestiones genéricas para su procedencia, como son, que los actos sean ciertos, que su naturaleza permita su paralización y que, con su otorgamiento, no se afecte el interés social ni se contravengan normas de orden público.
A. La doctrina
Aunque no la llamó expresamente apariencia del buen derecho, ya Calamandrei, refiriéndose a las medidas cautelares, sostenía que para su otorgamiento se efectuaba un estudio, ciertamente superficial, del fondo (citado por González Chávez, H., 2006, p. 77); mientras que Chiovenda (1977, p. 284) comentaba que, aunque las medidas cautelares son previas a la sentencia, sin embargo, exigen tan siquiera un análisis provisional o superficial del fondo.
En el plano nacional, y con especial referencia a la suspensión en el amparo, también sin darle el nombre de apariencia del buen derecho, la doctrina abordó el fenómeno desde principios del siglo pasado. Silvestre Moreno Cora afirmaba que desde el inicio del juicio se debe determinar si existe una presunción respecto al fondo, lo que influirá en el ánimo del juez para conceder o negar la medida cautelar (Moreno Cora, S.,1902, citado por Couto, R., 1957, pp. 52-53). En este sentido, Couto (1957, p. 241) hablaba de la "suspensión con efectos de amparo provisional". Góngora Pimentel (2003, p. 184) sostenía de manera categórica que, para poder decir sobre el otorgamiento de la medida, se tendrán que hacer consideraciones sobre el fondo del negocio, así sean provisionales, sin prejuzgar sobre la resolución final.
Ya manejando la figura con el nombre de apariencia del buen derecho, Zaldívar Lelo de Larrea (2002, p. 93) sostiene:
Se trata de que el juez realice un análisis preliminar de la probable inconstitucionalidad del acto reclamado, con la idea de que en los casos de actos arbitrarios, el quejoso no sufra injustificadamente la afectación derivada del acto de autoridad mientras se resuelve el fondo del asunto.1
B. La jurisprudencia
Un parteaguas en el tema que nos ocupa lo representa la jurisprudencia P./J. 15/96,2 que resultó de la contradicción de tesis 3/95, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte. Tomando en cuenta la tesis y la ejecutoria que le da origen, además de que se habla expresamente del concepto "apariencia del buen derecho", Vázquez Acuña, F. (2023, pp. 413-414) destaca los siguientes seis puntos:
a) La suspensión del acto reclamado participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.
b) La apariencia del buen derecho se basa en un conocimiento superficial de mera probabilidad respecto a la existencia del derecho discutido en el proceso, de tal manera que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.
c) Ello se hará sin dejar de analizar que se cumplan los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo.
d) El examen de la apariencia del buen derecho encuentra su fundamento en el artículo 107, fracción X, de la Constitución, que establecía que para el otorgamiento de la suspensión era necesario tomar en cuenta, entre otras cuestiones, "la naturaleza de la violación alegada", lo que implicaba que se debía atender al derecho que se dice violado.
e) Dicho análisis debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, esto es, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto solo puede determinarse en la sentencia de fondo.
f) Además de todo lo anterior, el juez debe tomar en cuenta que se cumplan los otros elementos requeridos para la suspensión, ya que la preservación del orden público y del interés de la sociedad, están por encima del interés particular.
A. Reforma constitucional
Ante el surgimiento del criterio jurisprudencial descrito en el punto anterior, y dado que, como resulta natural, inmediatamente fue aplicado por los órganos del Poder Judicial de la Federación, resultaba impostergable una reforma, constitucional primero y legal después. Respecto a aquella, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio del 2011, donde la fracción X del artículo 107 quedó en los siguientes términos:
X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.
B. Reforma legal
En el propio Diario Oficial de la Federación del 2 de abril del 2013, se publica la nueva Ley de Amparo, cuyo artículo 138 dice:
Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, en su caso, acordará lo siguiente:
I. Concederá o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado.
II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y
III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se le acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes.
4. Cuarta etapa. La apariencia del buen derecho en la anterior ley de amparo. Solo opera en sentido positivo
De lo hasta aquí expuesto, se concluye que la figura de la apariencia del buen derecho ya se encuentra prevista en la doctrina, en la jurisprudencia, en la Constitución y en la nueva Ley de Amparo. Sin embargo, todavía bajo la vigencia de la anterior ley, surgió una importante controversia adicional, consistente en que si sólo puede aplicarse en sentido positivo (para otorgar la suspensión del acto reclamado), o si, por el contrario, también resulta factible hacerlo en sentido negativo (para no conceder la medida), en el supuesto de que del análisis preliminar se presuma la constitucionalidad del referido acto. Dicho de otra forma, que no exista la apariencia del buen derecho.
El tema fue resuelto en la jurisprudencia 2a./J. 10/2014 (10a.),3 producto de la contradicción de tesis 260/2013, de la que conoció la Segunda Sala. Con las particularidades del caso, que por falta de espacio no podemos abordar,4 se determinó que la apariencia del buen derecho solo se puede aplicar en sentido positivo, para otorgar la medida cautelar, y no para negarla.
5. Quinta etapa. La apariencia del buen derecho en la ley de amparo vigente. Solo opera en sentido positivo
Como ya se dijo, en el artículo 138 de la nueva Ley de Amparo, se contempla la figura. Basándonos en su estricto contenido literal, se deprende que puede ser aplicada, según cada caso, tanto para conceder como para negar la suspensión. Esto, como es lógico, generó controversia. Así, surge la contradicción de criterios 160/2021, resuelta por el Pleno de nuestro máximo tribunal, dando lugar a la jurisprudencia P./J. 5/2022 (11a.).5
Del contenido de la tesis y de la ejecutoria se desprende que, con fundamento no tanto en la literalidad del citado artículo 138 sino en la naturaleza de la apariencia del buen derecho y en la fracción X del artículo 107 constitucional, permanece intacto el criterio de que solo se puede utilizar en sentido positivo, para conceder la suspensión del acto reclamado, y no para negarla.6
II. La apariencia del buen derecho en la suspensión de normas generales (en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales)
Hasta aquí hemos hablado de la apariencia del buen derecho, tratándose de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo. Ahora la abordaremos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad.
Respecto a las primeras, de inicio debemos decir que la suspensión se encuentra prevista del artículo 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 Constitucional (en lo sucesivo, ley reglamentaria). Como es lógico, al contemplarse la medida cautelar, y dada su naturaleza, le resulta aplicable, también, la apariencia del buen derecho. Así lo determinó el Pleno de la Suprema Corte, en la tesis de rubro: SUSPENSIÓN. EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA).7
Sin embargo, en el segundo párrafo del referido artículo 14 se señala que es improcedente la suspensión cuando la controversia se entable en contra de normas generales.8 Así pues, por simple lógica, si en tal caso no se otorga la medida cautelar, no operará la apariencia del buen derecho.
Tratándose de las acciones de inconstitucionalidad, en el último párrafo del artículo 64 de la ley reglamentaria se especifica que no darán lugar a la suspensión de la norma impugnada.9 El tamaño de la prohibición se comprende mejor si partimos del hecho de que este medio de control sólo procede contra normas generales, como lo determina la fracción II del artículo 105 constitucional.10 Así pues, en este medio de control constitucional se encuentra proscrita la medida cautelar. En consecuencia, tampoco opera la apariencia del buen derecho.
Así las cosas, resulta claro que existe una regla general, aplicable tanto a las controversias constitucionales como a las acciones de inconstitucionalidad, consistente en que es improcedente la suspensión de normas generales.
Como ocurre en la mayoría de las reglas generales, se da un caso de excepción, que se refiere a que sí procede la suspensión si la norma impugnada implica -o puede implicar- vulneración irreversible a derechos humanos o fundamentales. Dicho de otra forma, tal excepción se da, aunque no se diga expresamente, cuando exista la apariencia del buen derecho.
III. Surgimiento y desarrollo de la excepción a la regla general
La primera ocasión donde se estableció el caso de excepción consistente en la suspensión de normas generales, fue en el recurso de reclamación 32/2016-CA, resuelto por la Segunda Sala,11 donde surgió el siguiente criterio: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SU CONCESIÓN EN FORMA EXCEPCIONAL EN AQUELLOS CASOS EN QUE LA CONTROVERSIA SE HUBIERE PLANTEADO RESPECTO DE NORMAS GENERALES QUE IMPLIQUEN O PUEDAN IMPLICAR LA TRASGRESIÓN DE ALGÚN DERECHO HUMANO. (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 14, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Es por eso que, ese fallo, me permitiría denominarlo la resolución madre.
Posteriormente, a partir del año 2018, se dan otros casos, de los que enunciaríamos, principalmente, los doce siguientes, que agrupamos con base en la materia de las normas generales impugnadas: los recursos de reclamación 91/2018-CA,12 92/2018-CA,13 95/2018-CA,14 145/2021-CA,15 12/2022-CA,16 18/2022-CA17 y 44/2022-CA,18 resueltos por la Segunda Sala, y el acuerdo de suspensión, dictado en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.19 En todos, la norma general impugnada fue parte o la totalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y/o el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022. Los recursos de reclamación 17/2019-CA,20 de la Primera Sala, en que la norma impugnada fue el párrafo segundo de la fracción XXI del artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 69/2020-CA,21 resuelto por la Segunda Sala, donde el acto impugnado lo constituyó la fracción XXXVII Bis del artículo 6o. del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones; el acuerdo de suspensión dictado en la controversia constitucional 261/2023,22 en que se impugnaron varias normas en materia electoral;23 y, el acuerdo de suspensión en la acción de inconstitucionalidad 214/2023 y su acumulada 220/2023,24 donde la norma impugnada fue el segundo párrafo del artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por el que se eliminaron varios fideicomisos.
Con los matices particulares de cada caso, pero coincidiendo en lo medular, en la resolución madre y en las posteriores resoluciones y acuerdos, en resumen,25 se hicieron los razonamientos que expresamos en las siguientes líneas.
El máximo tribunal del país inició por reconocer que, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 14, por lo que hace a las controversias constitucionales, y el último párrafo del artículo 64, respecto a las acciones de inconstitucionalidad, ambos de la ley reglamentaria, existe la regla de que no es factible otorgar la suspensión de normas generales.26
Posteriormente, destaca que esa prohibición o regla general tiene su origen en la ley reglamentaria que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de mayo de 1995; que, por tanto, entró en vigor mucho antes que la importante reforma constitucional en materia de derechos humanos, del 10 de junio del 2011. Este dato es relevante, porque el nuevo contenido del artículo 1o. de la ley suprema impactará en la interpretación que se dé a la prohibición que nos ocupa. Los párrafos segundo y tercero quedan en los siguientes términos:
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
La Corte concluye que la prohibición que nos ocupa debe ser interpretada a la luz de esos párrafos, y que por tanto no es irrestricta, generándose un caso de excepción a la regla general, consistente en que se deberá conceder la suspensión respecto de normas generales cuando, de aplicarlas, se provoque o se pudiera provocar vulneración irreversible a derechos humanos o fundamentales.27 De esta manera, resulta que la medida no solo es cautelar, sino también tutelar. Todo ello bajo el criterio de que existe un nuevo paradigma en materia de derechos humanos. 28
Así pues, nuestro tribunal constitucional deja establecidas con toda claridad dos cuestiones básicas: primera, la regla general, que se refiere a que es improcedente la suspensión de normas generales; y, segunda, el caso de excepción, consistente en que sí se otorgará la medida cautelar cuando la norma impugnada implique o pudiera implicar vulneración irreversible de derechos humanos.
IV. El caso de excepción y la apariencia del buen derecho
1. Los dos razonamientos indispensables para aplicar el caso de excepción
Para que en un caso concreto en que se impugne una norma general, ya sea a través de una acción de inconstitucionalidad o de una controversia constitucional, se conceda la suspensión, la Suprema Corte deberá efectuar dos razonamientos que, aunque interrelacionados, son distintos e independientes.
El primero es de tipo general y abstracto, y lo acabamos de abordar en el punto anterior. Consiste, por un lado, en hacer referencia a los preceptos de la ley reglamentaria de los que se desprende la regla de que es improcedente la suspensión de normas generales, y, por el otro, en explicar que con base a los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dará una excepción a esa regla general, y, por tanto, se concederá la medida cautelar cuando la norma implique o pueda implicar violación irreversible de derechos humanos.
El segundo razonamiento tiene una importancia especial o, al menos, es en el que deseamos hacer hincapié. Consiste en transitar de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto. Esto es, en llevar a cabo el ejercicio comparativo entre el precepto constitucional o del tratado internacional que contenga el derecho humano, o sólo éste,29 con la norma impugnada, para, como consecuencia de ello, efectuar la argumentación que lleve a sostener que ésta infringe o puede infringir a aquel. Todo con la finalidad de concluir que efectivamente, en ese caso concreto, la norma impugnada viola o puede violar el derecho fundamental de que se trate.
2. Contenido e importancia del segundo razonamiento para aplicar el caso de excepción
Dada su importancia, deseamos profundizar un poco sobre este segundo ejercicio intelectual que debe hacer el órgano jurisdiccional.
Para justipreciarlo en su adecuada dimensión, de entrada, hemos de decir que la resolución o acuerdo en que se conceda la suspensión de la norma general debe cumplir, como todo acto de autoridad, con los requisitos que indica el artículo 16 constitucional. Entre ellos están, de forma destacada, los de fundar y motivar.
Hablando en términos generales, fundar significa que el acto de autoridad se base en un precepto legal, debiéndose indicar en el mandamiento escrito; motivar, por su parte, consiste en explicar, también en el escrito, las razones o circunstancias que llevan a afirmar que el hecho real se adecua a la hipótesis prevista en la norma que sirvió de fundamento. De manera similar se ha expresado la Suprema Corte en reiteradas ocasiones, teniendo como botón de muestra la siguiente tesis que, si bien es antigua, resulta vigente y muy ilustrativa:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, SU SIGNIFICADO. Conforme lo dispone el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe ser fundado y motivado, entendiéndose por lo primero, la expresión, con precisión, del precepto o preceptos legales aplicables, y por lo segundo, el señalamiento, también con precisión, de las circunstancias especiales, razones particulares, o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, necesitándose además la existencia de adecuación entre los motivos argumentados y las normas aplicables, esto es, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.30
Estos conceptos también han sido ampliamente abordados por la doctrina, en la que se observa un criterio uniforme.31 Esa coincidencia consiste, en esencia, en considerar a la motivación como una operación mental del órgano jurisdiccional que implica transitar de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto. Esto es, entre la hipótesis prevista en la norma que sirve de fundamento, con el hecho real ocurrido en la práctica, para concluir que se da la adecuación.
A este ejercicio intelectual, Eduardo Pallares lo llama "subsunción".32 Lo cual se desprende cuando textualmente indica que "[l]a subsunción no es sino el engarce o enlace lógico de una situación jurídica particular, específica y concreta, con la previsión abstracta, genérica e hipotética realizada de antemano por el legislador" (Pallares, 2015, p. 240).
En ese mismo tenor de ideas, para explicar ese trabajo de reflexión, Armenta Calderón (2003, p. 281), utiliza los conceptos de "silogismo"33 y "subsunción".
[...] un ejercicio lógico realizado por el juzgador mediante un silogismo, en el cual la norma jurídica aplicable representa la premisa mayor; el caso concreto plateado ante el órgano jurisdicente es la premisa menor; y la conclusión es la consecuencia de la labor de subsunción realizada por el juzgador dentro de ese proceso lógico, para determinar si en el caso particular se materializan los supuestos jurídicos previstos por la norma general, invocada por el actor. Del resultado de ese juicio silogístico dependerá el sentido del mandato que da solución al litigio.
Así las cosas, tomando en cuenta los conceptos de motivación, de subsunción y de silogismo, diríamos que, para el caso que nos ocupa, el citado segundo razonamiento implica el siguiente ejercicio: una premisa mayor, consistente en el precepto que contiene el derecho humano de que se trate; una premisa menor, integrada por la norma general impugnada; y, la conclusión, que significa el encuadramiento de la segunda en la primera, es decir, que la norma impugnada implica una violación o posible violación al derecho humano (subsunción). Claro está, el órgano jurisdiccional deberá efectuar un razonamiento, toda una argumentación lógica jurídica de las circunstancias particulares que lo llevan a afirmar que se da dicha adecuación o encuadramiento.
Si el resultado es positivo y, por tanto, la conclusión arroja que sí se da el encuadramiento, significará que en esa hipótesis concreta se da el caso de excepción a la regla general, y, por tanto, se otorgará la suspensión de la norma general impugnada.
3. El resultado positivo del segundo razonamiento implica la apariencia del buen derecho
Si del segundo razonamiento se llega a la conclusión que la norma general impugnada infringe o puede infringir el derecho humano de que se trate en un caso concreto, significa que estaremos ante la presencia de la apariencia del buen derecho.
En efecto, el resultado positivo de esa conclusión representa apenas un estudio preliminar que permite afirmar que existe la apariencia del buen derecho, pero que no prejuzga sobre el fondo del juicio que será resulto en la futura sentencia. Esto es, aunque ciertamente la conclusión a que se llegue debe ser producto del razonamiento en los términos rigurosos ya explicados, ello es sólo una cuestión provisional, pues será hasta el fallo final donde se diga en definitiva si existe o no la vulneración alegada.
Sostenemos que se trata de la apariencia del buen derecho porque, entre otras, presenta las siguientes cuatro características:
a) La suspensión de la norma general impugnada participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.
b) La apariencia del buen derecho se basa en un conocimiento superficial de mera probabilidad respecto a la existencia del derecho discutido en el proceso; de manera tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucionalidad, se declarará que la norma general es contraria a la carta magna y/o al tratado internacional, y que efectivamente viola el derecho humano de que se trate.
c) Ello se hará sin dejar de analizar que se cumplan los requisitos del artículo 15 de la ley reglamentaria.34 Esto es, que con el otorgamiento de la suspensión de la norma general impugnada no se pone en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o que no se afecta gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con la medida pudiera obtener el solicitante, y
d) Dicho análisis debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, esto es, bien sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad, bien sobre la convencionalidad o inconvencionalidad, de la norma general impugnada, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de fondo.
4. Características exclusivas de la apariencia del buen derecho tratándose de acciones de inconstitucionalidad y de controversias constitucionales contra normas generales
Las cuatro características anteriores de la apariencia del buen derecho, con sus peculiaridades naturales, se presentan tanto en la suspensión en acciones de inconstitucionalidad y en controversias constitucionales contra normas generales, como en la suspensión en el juicio de amparo. Sin embargo, existen otras tres, que solo las encontramos en las acciones y las controversias.
Una primera característica exclusiva es que, mientras la apariencia del buen derecho en la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, se refiere a prorrogativas propias del quejoso, en la suspensión de normas generales en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, la citada apariencia generalmente no es respecto a derechos de los promoventes. Esto es, unos, son los accionantes en los juicios, y otros, los particulares en cuyo favor opera la apariencia del buen derecho como titulares de las prerrogativas fundamentales que se dicen infringidas.
De acuerdo con la fracción I del 105 constitucional, los entes legitimados para promover, en los correspondientes casos, las controversias constitucionales, son la federación, las entidades federativas, los municipios, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el Senado de la República, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, los poderes de los estados, las demarcaciones territoriales de Ciudad de México, los organismos constitucionales autónomos federales y los organismos constitucionales autónomos locales; y, según la fracción II del propio precepto, los que pueden interponer las acciones de inconstitucionalidad, son: el equivalente al 33 % de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; el equivalente al 33 % de los integrantes del Senado de la República; el Ejecutivo Federal, el equivalente al 33 % de los integrantes de las legislaturas locales; los partidos políticos nacionales; los partidos políticos locales; la Comisión Nacional de Derechos Humanos; las comisiones locales de derechos humanos y el Fiscal General de la República.35 Obviamente que si en un caso concreto se da la excepción a la regla general, debido a que la norma impugnada infrinja o pudiera infringir derechos humanos, no se refiere a prerrogativas propias de los entes accionantes, ya enumerados, sino de ciertos particulares o grupo de particulares que ni siquiera intervienen en el juicio. Así pues, se estaría afirmado la existencia de la apariencia del buen derecho de estos gobernados y no de los órdenes jurídicos u órganos promoventes.
La segunda característica exclusiva consiste en que, en el juicio de amparo, es el mismo derecho humano objeto de estudio, tanto en el acuerdo de suspensión como en la sentencia de fondo. Simplemente que, en el primero, representa un análisis provisional, a título de apariencia del buen derecho, y en la segunda, ya es una decisión definitiva. En cambio, en las acciones de inconstitucionalidad y en las controversias constitucionales generalmente el fondo es distinto -o más amplio- que la sola determinación de la violación o posible violación del derecho humano que se afirma en el acuerdo de suspensión de la norma general impugnada. Dicho de otra forma, esa infracción, que constituye la materia de la apariencia del buen derecho, normalmente es apenas una parte de lo que se habrá de resolver en la sentencia de fondo.
En efecto, siguiendo a Cossío Díaz (2008, p. 1) tenemos que el objeto de las controversias constitucionales es "la resolución de, primordialmente, los conflictos de constitucionalidad o de legalidad surgidos de las distribuciones competenciales llevadas a cabo a través del sistema federal o del principio de división de poderes". Mientras que, en las acciones de inconstitucionalidad, el objeto consiste en determinar si una norma general contradice la Constitución. Con base en ello, podemos decir que el fondo en estos procedimientos, en un caso concreto, es determinar si existe una afectación competencial de acuerdo con el referido sistema federal o principio de división de poderes; o, si una norma general infringe la ley suprema. Ese fondo, generalmente, va más allá de determinar si se violó -o no- el derecho humano que fue objeto de la apariencia del buen derecho para el otorgamiento de la suspensión de la norma general impugnada.36
La tercera característica exclusiva se refiere a que, mientras la apariencia del buen derecho en el juicio de amparo solo se puede usar en sentido positivo, para conceder la suspensión del acto reclamado, y no para negarla,37 en las acciones de inconstitucionalidad y en las controversias constitucionales también se debe usar en sentido negativo. Esto es, si se llega a la conclusión que no se da la referida apariencia, se debe negar la suspensión de la norma general impugnada.
Recordemos que, como ya se explicó, la regla general consiste en la improcedencia de la suspensión de normas generales, y la excepción se da cuando su aplicación implique o pudiera implicar vulneración de derechos humanos. Esto, como también ya se dijo, significa que en tal caso estaremos ante la presencia de la apariencia del buen derecho. Por tanto, si la violación o posible violación no se da, no ocurre la excepción y deberá aplicarse la regla general.
V. Los dos razonamientos y la apariencia del buen derecho en la resolución madre
De todo lo expuesto, resulta claro que para que se conceda la suspensión de una norma general, la Corte debe efectuar el siguiente procedimiento: de inicio, hacer un primer razonamiento de tipo general y abstracto; después, desarrollar el segundo razonamiento de carácter particular y concreto; y, por último, si el segundo es positivo, concluir que se da la apariencia del buen derecho.
Aquí es importante tener claro que, aunque la apariencia del buen derecho es una conclusión provisional o preliminar sobre la existencia del derecho humano y su violación por la norma impugnada, pues el estudio definitivo tendrá lugar en la sentencia de fondo. Sin embargo, debe ser producto de ese segundo razonamiento con las reglas rigurosas ya establecidas, a saber: una adecuada motivación, donde se expongan las circunstancias particulares del caso, con el desarrollo, implícito o explicito, de la reflexión silogística ya explicada, desarrollando, claro está, la correspondiente subsunción.
Es en la que hemos llamado resolución madre, dictada en el recurso de reclamación 32/2016, donde se llevó a cabo de manera perfecta ese procedimiento.38
De arranque,39 se efectúa el primer razonamiento -general y abstracto- en el que se explican la regla general y en lo que consiste el caso de excepción. Esto, en los términos expuestos en los puntos II y III de este trabajo, a cuyas consideraciones nos remitimos para evitar repeticiones innecesarias.
Posteriormente, se desarrolla el segundo razonamiento, en el que, al ser particular y concreto, se precisan algunas de las características del caso real. La controversia constitucional40 que originó el recurso de reclamación, fue promovida por los presidentes del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Electoral, todos de Ciudad de México. La norma general impugnada, que se transcribe en la sentencia, consiste en la fracción XIII del artículo 121 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México:
Artículo 121. Los sujetos obligados, deberán mantener impresa para consulta directa de los particulares, difundir y mantener actualizada a través de los respectivos medios electrónicos, la información, por lo menos, de los temas, documentos y políticas siguientes:
[...]
XIII. La versión pública de los sistemas habilitados para ello, de las declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscal de las personas servidoras públicas y colaboradores de los sujetos obligados, que deberán presentarlas de acuerdo a la normatividad aplicable.
[...]41
Enseguida, se hace referencia al derecho humano a la protección de los datos personales, contenido en el segundo párrafo del artículo 16, en relación con la fracción II del apartado A del artículo 6o., ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:42
Artículo 16. [...]
Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros. [...]
Artículo 6o. [...] A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
[...]
II.- La información que se refiere a la vida privada y a los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. [...]
Con base en lo anterior, la Sala llevó a cabo el ejercicio comparativo entre la norma general impugnada y los preceptos constitucionales que contienen el derecho humano de protección de los datos personales de los servidores públicos que laboran en los sujetos obligados, para concluir que aquella infringe o pudiera infringir éste. Incluso textualmente señala:
[...] de aplicarse la norma secundaria, se podría vulnerar el derecho humano de protección de los datos personales al exigir a los sujetos obligados que publiquen en los sistemas habilitados para ello las declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscales, sin otorgarles la oportunidad de decidir si ese es su deseo, conforme lo dispone la Constitución Federal.43
Es cierto que, de manera expresa, no se indica al silogismo como el medio de reflexión lógica; sin embargo, lo aplica. Así, tenemos la premisa mayor, integrada por los preceptos constitucionales que contemplan el derecho humano; la premisa menor, constituida por la norma general impugnada, y la conclusión, consistente en la afirmación que la segunda infringe o pudiera infringir al primero. Claro está, tal conclusión va acompañada de la argumentación, de la explicación de los motivos y circunstancias en que se basa. Dicho de otra forma, de la debida motivación.
En virtud de que el resultado del segundo razonamiento resultó positivo, se concluye que se da la apariencia del buen derecho, en favor de los servidores públicos de los sujetos obligados, en especial de los que laboran en los órganos actores, el Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura, el Tribunal de Justicia Administrativa y Tribunal Electoral, todos de Ciudad de México. Es verdad que la Sala no usó explícitamente el término "apariencia del buen derecho", pero de hecho lo es, como se explicó en el punto IV de este trabajo (a cuyas consideraciones nos remitimos). Incluso, en el voto particular efectuado por el ministro Javier Laynez Potisek, sí le da esa denominación.44
Como es lógico, todo lo anterior originó que se concediera la suspensión de la norma general impugnada.
VI. Deficiencias del segundo razonamiento en otras resoluciones y acuerdos
Existen otras resoluciones y acuerdos en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llevó de manera deficiente el procedimiento, sobre todo por lo que hace al segundo razonamiento. Nos referimos al acuerdo de suspensión en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018,45 y a las resoluciones de la Segunda Sala en los recursos de reclamación 91/2018, 92/2018, 95/2018,46 145/2021,47 12/2022,48 18/202249 y 44/2022.50 En todos estos casos, las normas generales impugnadas consistieron en parte o la totalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos51 y/o el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022.
Analizando dicho acuerdo y resoluciones, nos encontramos con que, el primer razonamiento, -general y abstracto-, se efectúa correctamente, como se explicó en los puntos II y III. 52
En cuanto al segundo, se lleva a cabo, en todos los casos, de manera deficiente.53 Ciertamente, señala el derecho humano de los servidores públicos a obtener una remuneración proporcional, adecuada y equitativa; esto es, a recibir un salario digno.54 Sin embargo, a pesar que en esta parte la reflexión debe ir a lo particular y concreto, en ninguno de los casos hace referencia a disposición o disposiciones explicitas contenidas en las normas impugnadas, esto es, a preceptos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y/o del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022. Mucho menos transcribe algún precepto de tales dispositivos legales, ni en el cuerpo ni en notas a pie de página. Ante esa deficiencia, como consecuencia lógica, no se desarrolla una argumentación de las razones o circunstancias que lleven a afirmar que tal o cual precepto, o norma general impugnada, en lo particular y concreto, impliquen violación o posible violación de los derechos humanos en cuestión. No indica si la transgresión se da por la totalidad de la ley o cuerpo legal impugnado, o sólo por una parte de sus disposiciones y, de ser éste el caso, de cuáles en lo particular; esto es, no indica qué preceptos son los que resultan violatorios, ni explica o argumenta las razones que le lleva a esa conclusión. En suma, nos encontramos con una ausencia de motivación.
Sin embargo, aún con la falta de motivación, expresa varias "conclusiones" que, considero, en realidad son simples afirmaciones; indica que los promoventes solicitan la suspensión porque se encuentran en riesgo la vigencia de varios derechos fundamentales, como el de los servidores públicos a percibir una remuneración proporcional, adecuada, equitativa y suficiente,55 y que, de no concederse la medida, se afectarían irreparablemente esos derechos;56 además que, con ello, se les estaría entregando un salario menor al que les corresponde de acuerdo a las funciones que realizan y a las responsabilidades que conlleva el prestar el servicio público, con la calidad e independencia necesarias.57 Todo esto en perjuicio de las y los trabajadores y sus familias.58
Ahora bien, debido a la ausencia de motivación, de argumentación o de explicación de los motivos o circunstancias que la llevaron a esas afirmaciones,59 tampoco podemos decir que se haya utilizado la reflexión silogística, ni implícita y mucho menos explícita.60 No encontramos situaciones en las que, aunque no se diga expresamente, se desprenda, como premisa mayor, el derecho humano de los servidores públicos a obtener una remuneración proporcional, adecuada y equitativa, esto es, a recibir un salario digno; como premisa menor, alguna o algunas disposiciones concretas contenidas en las normas generales impugnadas, y como conclusión, con la debida motivación, que ésta o éstas violan aquel.
Respecto a esas ausencias, solo a manera de ejemplo, podemos referirnos a la siguiente: en la fracción I del artículo 6o. de la ley impugnada, se establece que ningún servidor público puede recibir una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Éste, que también constituye norma general impugnada,61 señala que la retribución del titular del Ejecutivo Federal será de ciento doce mil ciento veintidós pesos mensuales.62 Así pues, ante ese límite máximo, no se efectuó una argumentación, motivación o explicación de las circunstancias que lleven a afirmar que haya casos en los que sea necesario una percepción mayor para que no se viole el derecho humano que nos ocupa. Ya se dijo con anterioridad, no encontramos la reflexión silogística, explícita o implícita, que implique colocar, como premisa mayor, el derecho humano de los servidores públicos o recibir una remuneración proporcional, adecuada y equitativa, esto es, un salario digno; como premisa menor, los preceptos impugnados de los que se desprende la percepción neta mensual del presidente de la República y su consideración como límite máximo, y una conclusión, debidamente motivada, que lleve a afirmar que tales preceptos -y percepción mensual- implican violación o posible violación al referido derecho fundamental.
Vemos, con preocupación, que esa forma deficiente de llevar a cabo el segundo razonamiento se repite en otros casos en los que las normas generales impugnadas se refieren a diversas materias, a saber: el acuerdo de suspensión en la controversia constitucional 261/2023,63 en que se impugnaron varias normas en materia electoral;64 las resoluciones en los recursos de reclamación 17/2019,65 referente al segundo párrafo de la fracción XXI del artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 69/202066, cuyo fondo fue la fracción XXXVII bis del artículo 6o. del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones. Pero, incluso, podemos mencionar el acuerdo de suspensión dictado hace unos días,67 en la acción de inconstitucionalidad 214/2023 y su acumulada 220/2023,68 en la que la norma impugnada fue el párrafo segundo del artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a través del cual se eliminaron varios fideicomisos. Por supuesto que, por cuestiones de espacio, no podemos abordar esas resoluciones y acuerdos jurisdiccionales; abrigamos la esperanza de hacerlo en trabajos futuros.
Tengo la impresión de que la Suprema Corte, consciente o inconscientemente, para aparentar que los acuerdos y resoluciones a que nos hemos referido cuentan con una solvente argumentación jurídica, desarrolla amplia y acuciosamente el primer razonamiento, para omitir o efectuar deficientemente el segundo.
Dicho de otra forma, y a manera de corolario, en todos estos casos, a pesar de que no efectuó -o se hizo deficientemente el segundo razonamiento- tácitamente está afirmando que se da la apariencia del buen derecho y, por tanto, se otorga la suspensión de la norma impugnada. Seguramente que en muchos de ellos se debió negar la medida cautelar.
VII. Conclusiones
Existe la regla general, consistente en que no se otorgará la suspensión en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales contra normas generales, y se dará el caso de excepción, cuando éstas impliquen -o pudieran implicar- vulneración irreversible de derechos humanos.
Para ello, la Suprema Corte debe efectuar dos razonamientos: el primero, general y abstracto, en que explique la regla general y el caso de excepción; y, el segundo, particular y concreto, consistente en que señale, en la situación particular sometida a su conocimiento, cuál es el derecho humano de que se trata y la norma general impugnada, y lleve a cabo la comparativa para, con la debida motivación, argumentación y explicación de las circunstancias especiales, concluya que la norma específica viola -o puede violar- el derecho humano en cuestión. Para ello desarrollará, implícita o explícitamente, una reflexión silogística con la correcta subsunción.
Si el resultado del segundo razonamiento es positivo, significa que, aunque no se diga expresamente, se da la apariencia del buen derecho.
En la que hemos llamado resolución madre, la Corte realiza correctamente los dos razonamientos y, en consecuencia, la conclusión, aunque no se diga expresamente, de que se da la apariencia del buen derecho. Existen otras resoluciones y acuerdos en los que no se efectúo, o se hizo deficientemente, el segundo razonamiento, pues no hace la comparativa del precepto concreto de la norma impugnada con el derecho humano de que se trate, para, de manera motivada, argumentada y con la explicación de las circunstancias particulares del caso, concluir que aquella infringe éste.
Como un ejemplo importante de lo anterior, tenemos que, en la fracción 1 del artículo 6o. de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se establece que ningún servidor público puede recibir una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Éste, que también constituyó norma general impugnada, señala que la retribución del titular del Ejecutivo Federal será de ciento doce mil ciento veintidós pesos mensuales. Así pues, ante ese límite máximo, no se efectuó una argumentación, motivación o explicación de las circunstancias que lleven a afirmar que haya casos en los que sea necesario una percepción mayor para que no se viole el derecho humano que nos ocupa. Como ya se dijo con anterioridad, no encontramos la reflexión silogística, explícita o implícita, que implique colocar, como premisa mayor, el derecho humano de los servidores públicos a recibir una remuneración proporcional, adecuada y equitativa, esto es, un salario digno; como premisa menor, los preceptos impugnados de los que se desprende la percepción neta mensual del presidente de la República y su consideración como límite máximo; y, una conclusión, debidamente motivada, que lleve a afirmar que tales preceptos -y la percepción mensual- implican violación, o posible violación, al referido derecho fundamental.
Dicho de otra forma, no existe motivación, argumentación o explicación de las circunstancias especiales para afirmar que haya casos en los cuales percibir ciento doce mil ciento veintidós pesos mensuales, implique vulneración o posible vulneración del derecho humano obtener una remuneración proporcional, adecuada y equitativa, esto es, un salario digno.
Es preocupante que se estén dando tantos casos en los cuales la Corte otorgue la suspensión, omitiendo o efectuando de forma deficiente el segundo razonamiento; ello puede generar el fenómeno ominoso de que, indiscriminadamente, se otorgue la suspensión en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales contra normas generales.
Tengo la impresión de que la Corte, consciente o inconscientemente, para aparentar acuerdos o resoluciones con importante argumentación, aborda acuciosamente el primer razonamiento, para no realizar, o efectuar deficientemente, el segundo.
