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Introducción
Se analizará el aporte de la gobernanza en la promoción del desarrollo local-comunitario con base en las remesas internacionales enviadas por los migrantes oaxaqueños en Estados Unidos. La gobernanza es esencial para maximizar el impacto positivo de las remesas de migrantes oaxaqueños en el desarrollo comunitario. Proporciona el marco institucional para una gestión eficiente y efectiva de estos recursos financieros, asegurando que se utilicen de manera estratégica para abordar las necesidades locales y mejorar la calidad de vida en las comunidades receptoras (Aguilar, 2014).
Al promover una eficaz gobernanza caracterizada por la creación de valor público (Moore, 2011) con base en una visión social, coordinación, liderazgo, incentivos, planificación y evaluación en la gestión de las remesas; los municipios y entidades estatales pueden aprovechar este recurso y promover un desarrollo comunitario sostenible y equitativo (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). En la literatura académica de migración existen escasos estudios que aborden el aporte de la gobernanza y la gestión en el desarrollo local-comunitario con base en las remesas (Ramos, 2007; Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019; Rother, 2019; Scholten, 2020). En cambio existe abundante bibliografía que analiza el papel de las remesas en comunidades rurales en México (Rubenstein, 1992; Durand and Massey, 1992; Taylor, Arango, Hugo, Kouaouci, Massey and Pellegrin, 1996; Durand, Parrado and Massey, 1996; Canales, 2009).
El hecho de que se mantenga la emigración y que la pobreza aún caracteriza a tales comunidades mexicanas, se podría atribuir a la escasa articulación de la gobernanza, la gestión y las políticas públicas para incidir en el desarrollo de comunidades marginadas en México y en general en América Latina (Canales, 2009; Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). Otra razón es que, generalmente, las remesas se destinan para fines familiares, sin articularse con políticas para el desarrollo local-comunitario (Canales, 2009). Las remesas con impacto familiar se utilizan para satisfacer las necesidades individuales o familiares a corto plazo, mientras que las remesas para el desarrollo podrían promover un desarrollo comunitario a largo plazo y mejorar la vida de las poblaciones indígenas (López-García, Berens and Maydom, 2023).
Las remesas para el desarrollo de las comunidades se centran en utilizar las remesas para financiar proyectos y programas que beneficien a toda la población indígena en lugar de satisfacer las necesidades de las familias receptoras (Cruz-Salas, Llamas-Huitrón y Molina-Velasco, 2023). El papel de una eficaz gobernanza es central (Falcao y Marini, 2010) porque podría gestionar el bienestar económico de las familias receptoras, al igual que formular políticas para el desarrollo de las comunidades indígenas (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). Con lo anterior se incide en la calidad de vida promoviendo la autonomía y la sostenibilidad local.
Las remesas enviadas por migrantes oaxaqueños de Estados Unidos representan un flujo significativo de recursos para sus comunidades de origen en Oaxaca (Salas, González y Soberón, 2019). Estas remesas desempeñan un papel fundamental en el desarrollo comunitario, ya que pueden contribuir a mejorar la calidad de vida, el acceso a servicios básicos y el desarrollo económico de las regiones receptoras (Cohen, 2001; Cohen, 2010). Sin embargo, la gestión efectiva de estas remesas y su impacto en el desarrollo comunitario requieren una eficaz gobernanza, la cual, se considera insuficiente (Rother, 2019). Por lo tanto, se mantienen los niveles de pobreza y marginación, que siguen impulsando la emigración de distintas comunidades marginadas del centro y sur de México (Sousa y García-Suaza, 2018; Salas, González y Soberón, 2019; López-García, Berens and Maydom, 2023; BBVA Research, 2023).
La metodología del artículo se fundamentó, en primer lugar, en la historia del arte sobre las obras existentes desde 2000 hasta 2023; se dio un análisis de la interrelación conceptual entre la gobernanza, la migración, las remesas y el desarrollo comunitario en Oaxaca y su relación con el programa de gobierno 3x1 y para ello se recurrió a los datos proporcionados en las páginas electrónicas del Banco de México, CONAPO e INEGI y de otras instancias gubernamentales nacionales e internacionales. Igualmente se examinó el aporte conceptual del desarrollo local, al igual que los programas de desarrollo planteados por los gobiernos de México, la CEPAL (2019) y el gobierno del presidente Biden (2020) para atender las causas que inciden en la emigración. También se analizaron las estadísticas de encuentros fronterizos terrestres del suroeste (por componente) de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos (CBP por sus siglas en inglés).
Contexto y antecedentes
En el año fiscal 2021 (octubre 2020-septiembre 2021) la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos (USCBP por sus siglas en inglés) destacó la detención de 1.7 millones de migrantes irregulares entre los puertos de entrada de Estados Unidos con México, lo que refleja un incremento de 300 por ciento en comparación al año fiscal 2020 (octubre 2019-septiembre 2020). De esta cantidad se estima que cerca de 451 mil encuentros corresponden a detenciones de personas de unidades familiares (GAO, 2022).
De octubre de 2021 a septiembre de 2022, fueron detenidos 2,206,436 migrantes por autoridades migratorias estadounidenses (USCBP, 2022). En el año fiscal (octubre 2022 a septiembre 2023) USCBP (2023) los datos de encuentros son de 2,045,838 en la frontera suroeste de Estados Unidos. Con esta cifra, el año fiscal de 2023 se considera el segundo año con mayor cantidad de encuentros en la frontera sur, solo superado por el año de 2022, donde las autoridades detuvieron a 2.2 millones de personas. En este flujo destaca -desde hace un año- los migrantes no regionales (Cuba, Nicaragua, Venezuela y Haití, entre otros) (1,019,419) (49.83 por ciento), quienes superan a los migrantes de México (579,146) (28. 31 por ciento) y los países del Triángulo Norte (447,273) (21.86 por ciento) respectivamente (USCBP, 2023).
En septiembre de 2023, las autoridades fronterizas de Estados Unidos detuvieron a 54 mil 833 venezolanos, un incremento de 148 por ciento en comparación con agosto de ese mismo año y la cifra más alta de arrestos de personas de esta nacionalidad en los últimos 12 meses (USCBP, 2023). También USCBP detuvo a 39 mil 733 mexicanos, seguido de guatemaltecos, con 33 mil 669 arrestos, y hondureños, con 23 mil 505 (USCBP, 2023). Hay que destacar que entre enero y septiembre de 2023, unos 278 mil migrantes lograron acceder a sus citas a través de la aplicación de CBP One (USCBP, 2023).
Con estos datos, se deduce que el gobierno del presidente Biden gestionó la mayor movilidad humana irregular y regular -con deportaciones y solicitudes de visas- de la historia de las relaciones fronterizas de Estados Unidos, con un total de cerca de cinco millones de encuentros con migrantes irregulares desde enero de 2021 hasta septiembre de 2023 (USCBP, 2023). Entre las causas de esta gran movilidad humana se pueden mencionar los efectos socioeconómicos de la pandemia del Covid-19 y los distintos programas de legalización del gobierno estadounidense, en especial a partir de enero de 2023 (The White House, 2023). Otro factor ha sido el crecimiento de la economía estadounidense (Nowrasteh, 2022), que demanda mano de obra poco especializada y el gran incentivo de las remesas internacionales de tal emigración (BBVA Research, 2023; Banco Mundial, 2023).
Un efecto de esta movilidad humana es el impacto de las remesas internacionales en los países de origen. En América Latina y el Caribe, tras la pandemia de la Covid-19, los inmigrantes enviaron a la región 20 mmd adicionales; en 2022 las remesas alcanzaron los 145 mmd, un crecimiento de 11.3 por ciento (Banco Mundial, 2023); después de México, quienes más recibieron remesas fueron: Guatemala con 13,074 md, un aumento de 18 por ciento (20 por ciento del PIB); República Dominicana con 9,857 md -país que tuvo un decrecimiento de menos cinco por ciento- (nueve por ciento del PIB); Colombia con 6,519 md, un aumento de 9.7 por ciento (2.8 por ciento del PIB) y Honduras con 6,114 md, un aumento de 17.8 (28 por ciento de su PIB); además otros países tuvieron importantes aumentos en la remesa con respecto a 2021, como Nicaragua 3,225 md, con un aumento de 50 por ciento (20 por ciento del PIB); El Salvador con más de 8,187 md, un aumento de 3.16 por ciento (25 por ciento del PIB) y Haití con 3,951 md, con cero crecimiento (25 por ciento del PIB) (Banco Mundial, 2023). Centroamérica fue la zona de América Latina donde más crecieron las remesas y alcanzaron un total de 38,900 md, un crecimiento anual de 16.1 por ciento; 84.3 por ciento provinieron de los Estados Unidos, por lo que el crecimiento de las remesas está relacionado de manera directa con la economía de este país (BID, 2023).
Esta dinámica migratoria refleja una complejidad por la diversidad de problemas interrelacionados: desempleo, remesas, inseguridad, desarrollo, derechos humanos, asilo, pandemia, salud, violencia, ambiente y competitividad (García y Barrachina-Lisón, 2023). Lo anterior implica gestionar una eficaz gobernanza multidimensional, multiactor y multinivel (Rother, 2019). Estas dimensiones interactúan entre sí, dificultando que se gestione una política migratoria ordenada, segura y humana, según los criterios de la ONU. Además, la frontera México-Estados Unidos es la ruta más peligrosa y mortífera del mundo tanto por la geografía como por las bandas del crimen organizado que operan a lo largo de la misma (OIM, 2023). Pero no ha sido un contexto que disminuya la emigración irregular hacia tal frontera en los últimos tres años.
Gobernanza, migración, políticas y cooperación para el desarrollo
La articulación de políticas en materia de gobernanza, migración, remesas y desarrollo comunitario en países en desarrollo es necesaria para abordar de manera integral y efectiva los desafíos asociados con la migración y aprovechar los beneficios potenciales de las remesas para el desarrollo sostenible de las comunidades de origen (Betts, 2011). Estos temas están estrechamente interrelacionados. La migración puede ser un resultado de factores como la falta de oportunidades económicas y políticas en los países de origen, lo que a su vez tiene un impacto en el desarrollo comunitario.
Las remesas, enviadas por migrantes, juegan un papel importante en el sustento de las comunidades de origen (Canales, 2009) y representan recursos muy importantes para los países de renta baja y media (World Economic Forum, 2023) y, para algunos países, son la base fundamental de sus economías y logran superar la inversión extranjera directa.
A nivel mundial, en 2023, aunque tuvieron un crecimiento moderado, las remesas alcanzaron los 656 mmd, un poco más alto (0.7 por ciento) (Banco Mundial, 2024) que en 2022 que fue de 647 mmd, un aumento de cinco por ciento con respecto a 2021. En 2023, América Latina y el Caribe fue la región con mayor aumento de remesas en el mundo con 7.7 por ciento, unos 156 mmd (Banco Mundial, 2024); entre los países receptores de remesas encontramos a India, 120 mmd; México, 66, 200 mmd, con un aumento de 7.8 por ciento con respecto a 2022 que fue prácticamente de 60 mmd; China 51 mmd; Filipinas, 40 mmd y Egipto 24 mmd (Banco Mundial, 2024). Las remesas internacionales representan una fuente significativa de ingresos para los principales países expulsores de migrantes y en particular en las comunidades indígenas. Una eficaz gobernanza permite crear valor público (Moore, 2011), según las transferencias con políticas que afectan la economía local y el bienestar social de las comunidades, así como identificar la efectividad de los mecanismos de gobernanza en la gestión de estos recursos.
La comprensión de la gobernanza para el fomento del desarrollo de las comunidades indígenas con base en las remesas internacionales puede determinar la formulación de políticas públicas para promover programas de desarrollo local-comunitario (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). Esto implica diseñar estrategias, coordinación, planificación y evaluación que promuevan la sostenibilidad, la inclusión y el respeto por la identidad cultural, al mismo tiempo que fomenten la autonomía y el desarrollo integral de las comunidades indígenas (Rother, 2019).
La relación entre la gobernanza, la migración oaxaqueña, las remesas y el desarrollo comunitario en Oaxaca, es un tema complejo y multidimensional (Cohen, 2010). La gobernanza se refiere a cómo se toman decisiones y se ejerce el poder en una sociedad y generan resultados socialmente aceptables (Falcao y Marini, 2010), con base en una gestión. En el contexto de la migración y el desarrollo comunitario, una buena gobernanza implica la formulación de políticas que fomenten la participación de la sociedad civil y la transparencia en la toma de decisiones (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019).
Una política bien articulada puede abordar las causas fundamentales de la migración forzada como la pobreza extrema, la falta de oportunidades económicas y la falta de acceso a servicios básicos (De Haas, 2005). Al mejorar las condiciones de vida en los países de origen, se puede reducir la necesidad de la migración forzada y promover la migración voluntaria y bien gestionada (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). La articulación de políticas para el desarrollo comunitario puede facilitar el uso efectivo de las remesas enviadas por los migrantes a sus países de origen (López-García, Berens and Maydom, 2023). Al canalizar estas remesas hacia inversiones productivas con base de una eficaz gobernanza, (Ramos, 2007; Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019) como proyectos micro empresariales, empresas sociales y cooperativas, al igual que mejoras en infraestructuras, se puede promover un desarrollo sostenible y equitativo en las comunidades receptoras (Aguayo-Téllez, García and Martínez, 2021).
En el marco del ascenso de dos nuevas administraciones de gobierno en México (2019) y Estados Unidos (2020) se ha planteado la importancia de promover el desarrollo de la región de Centroamérica y en particular de los países del Triángulo Norte (United States. Government Accountability Office and Grover, 2019), como alternativas para atender las causas que generan la emigración irregular hacia México y los Estados Unidos. La pregunta es si sigue siendo viable tal agenda para el desarrollo local-comunitario en enero de 2024, considerando que se dio la mayor movilidad humana irregular en la historia de las relaciones fronterizas México-Estados Unidos (USCBP, 2023). Otra cuestión es qué implica promover el desarrollo local-comunitario en contextos de asimetría entre los países de la región: Centroamérica, México y los Estados Unidos1 (Delgado, 2018). El desarrollo es un fenómeno asociado a las dimensiones económicas, técnicas, sociales y culturales de una localidad o una región en particular, bajo procesos orientados a promover el crecimiento endógeno con políticas de descentralización. Desde esta perspectiva, el desarrollo local implica fortalecer las capacidades institucionales o sociales y gestionar los diversos flujos exógenos que lo condicionan (Vázquez-Barquero, 2009).
El desafío de la formulación de una política de desarrollo local-comunitaria es hacerla viable y que tenga la capacidad de crear valor público (Moore, 2011), según sus diversas etapas (diseño, dirección, estrategias, implementación, monitoreo y evaluación) y que impacte en el desarrollo (Alburquerque, 2007). La limitada o ausencia de tal viabilidad técnica, financiera, política, social y cultural es un problema estructural en los países centroamericanos. Otro problema es asegurar y hacer viables políticas transversales que mejoren las condiciones de vida de los grupos vulnerables mediante una efectiva utilización y gestión de una agenda de los recursos locales (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019; OIM, 2021).
Propuestas de planes de desarrollo de México y Estados Unidos hacia Centroamérica, 2018-2023
En México, la administración federal propuso una política de desarrollo en Centroamérica a través del Plan de Desarrollo Integral (CEPAL, 2019) que pretendía una reducción de las principales causas de la migración irregular centroamericana hacia México y Estados Unidos (pobreza e inseguridad). De ello se infiere el reto de promover una política pública que no vulnere los derechos humanos de los migrantes irregulares, brinde mayores opciones de refugio a los solicitantes y, sobre todo, que pueda ser viable el Plan de Desarrollo Integral hacia Centroamérica, como una alternativa real para disminuir la migración centroamericana hacia México y Estados Unidos.
Las principales políticas para el desarrollo de Centroamérica propuestas en el plan son las siguientes: desarrollo económico: fiscalidad e inversión, integración comercial, energética y logística; bienestar social: educación, salud y trabajo; sostenibilidad ambiental y gestión de riesgos; gestión integral del ciclo migratorio con seguridad humana (derechos, medios de vida y seguridad centrada en las personas) (CEPAL, 2019).
La viabilidad de la implementación del plan dependería, entre otros, de los siguientes factores: a) fortalecimiento de las capacidades institucionales de los países centroamericanos,2 en especial los del Triángulo Norte; b) capacidad de elaboración y ejecución de políticas transversales en materia de gestión migratoria, salud y en general desarrollo; c) promoción de una mayor institucionalidad en los países del Triángulo Norte, en términos de capacidades de gestión, gobernanza y de políticas para promover mayor desarrollo, transparencia, rendición de cuentas y controles anticorrupción. Políticas que en su conjunto puedan incidir en la promoción del desarrollo local-comunitario.
Estos factores, así como el impacto socioeconómico de la pandemia del Covid-19 y la diversidad de programas de legalización de la migración irregular del gobierno del presidente Biden (The White House, 2023), marginaron la prioridad del Plan; México y los países del Triángulo Norte se han beneficiado de la emigración por las remesas internacionales generadas, por lo cual, regular y gestionar la emigración no ha sido una prioridad gubernamental (BBVA Research, 2023). Lo será en la medida en que el gobierno estadounidense incentive la contención migratoria y proponga una mayor corresponsabilidad migratoria regional, tal como sucedió en la administración del presidente Trump (2017-2021).
El 22 de octubre del 2023 el gobierno mexicano convocó a Encuentro por una Vecindad Fraterna y con Bienestar entre algunos presidentes sudamericanos y centroamericanos, con la finalidad de enfrentar mejor los retos que supone la movilidad humana, desde una perspectiva de desarrollo y atendiendo a las causas estructurales. Entre los acuerdos principales del Encuentro está el de elaborar un plan de acción para el desarrollo basado en las siguientes políticas: autosuficiencia y soberanía alimentaria; protección, conservación y restauración del medio ambiente; empleo digno; educación y desarrollo de capacidades técnicas y tecnológicas; seguridad energética, incluyendo energías renovables; autosuficiencia sanitaria; comercio e inversión intrarregional; combate al crimen organizado transnacional, el tráfico de personas y la corrupción; y fomentando la cooperación en seguridad. México se comprometía a disponer de forma inmediata a los países reunidos su oferta de cooperación y asistencia técnica con respecto a dichas áreas a través de los programas: Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro, cooperación en materia de petróleo, gas, electricidad, energías renovable y la plataforma de armonización regulatoria de cara a la creación de una agencia de medicamentos de América Latina y el Caribe (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2023).
Los aspectos relevantes del acuerdo principal nos reflejan la importancia de haber definido una agenda para el desarrollo regional, con énfasis en los problemas de migración, seguridad y ambiente. El problema es que dichos acuerdos no se articularon con el Plan para el Desarrollo Integral de Centroamérica, diseñado por el anterior gobierno federal y la CEPAL en el año 2019. Este plan era de enorme relevancia y tal parece que dejó de ser prioritario. Un indicador de ello es que en el Encuentro no fue mencionado, lo cual reflejó la ausencia de un enfoque de planificación para el desarrollo local-regional y con base en las remesas internacionales.
En cambio, en la propuesta del Plan de Desarrollo del gobierno del presidente Joseph Biden, proyectaba asegurar que las naciones de Centroamérica, especialmente El Salvador, Guatemala y Honduras, es decir, los países del Triángulo Norte, fueran fuertes, seguros y capaces de ofrecer oportunidades futuras para su propia gente (Biden, 2020). Actualmente, la región del Triángulo Norte enfrenta enormes desafíos debido a la violencia, las organizaciones criminales transnacionales, la pobreza y las instituciones públicas corruptas e ineficaces (International Crisis Group, 2018). En este sentido, reducir o controlar la emigración no pareció como una prioridad para México, los países centroamericanos y sudamericanos por los beneficios que han recibido por las remesas internacionales y porque se ha convertido en una válvula de escape frente a la falta de empleo y salarios bajos en los países expulsores de migrantes (BBVA Research, 2023; López García, Berens and Maydom, 2023).
La política integral del gobierno del presidente Biden para Centroamérica consideró las siguientes estrategias: desarrollar una estrategia regional integral de cuatro años con cuatro mil millones de dólares para abordar los impulsos de la migración desde Centroamérica; movilizar la inversión privada en la región; mejorar la seguridad y el estado de derecho; abordar la corrupción endémica y priorizar la reducción de la pobreza y el desarrollo económico (Biden, 2020). ¿Fue viable esta propuesta del gobierno de Estados Unidos en la coyuntura de la gran movilidad humana? Esta propuesta dependía de los siguientes factores en los países expulsores de migrantes: fortalecimiento el estado de derecho; promoción de las contralorías sociales para supervisar los recursos estadounidenses e internacionales; capacidad para propiciar políticas integrales para impulsar la competitividad y el bienestar con base de las remesas internacionales; promoción de los acuerdos migratorios laborales con Estados Unidos, según visas H2A con las visas humanitarias, reunificación familiar y las opciones de asilo, a cambio de la promoción de una emigración ordenada, segura y humana.
Estas estrategias no se implementaron totalmente y por lo que no generaron desarrollo; por el contrario, promovieron una mayor emigración laboral (USCBP, 2023). El gobierno estadounidense, por su parte, optó por estimular un Pacto Migratorio asociado a la Cumbre de las Américas (junio 2022) cuyas iniciativas se implementaron parcialmente (Morgenfeld y Merino, 2022), dado que desde junio del 2022 iniciaba la mayor movilización humana de la historia reciente. En tal contexto, el gobierno estadounidense formuló diversos programas de legalización a la migración irregular (The White House, 2023). Con estas iniciativas, paradógicamente, se generó la mayor emigración tanto irregular como regular hacia los Estados Unidos, cerca de cinco millones de encuentros desde enero de 2021 a septiembre de 2023 (USCBP, 2023).
Las diferencias de las propuestas hacia Centroamérica del gobierno del presidente Biden con respecto al Plan para el Desarrollo Integral de Centroamérica, a iniciativa del gobierno de México y la CEPAL (2019), radican en que el gobierno estadounidense promovía una iniciativa orientada a fortalecer de manera más explícita la inversión para el crecimiento, generación de empleos y control de los flujos migratorios con mecanismos para promover la institucionalidad, la transparencia, mecanismos anticorrupción -con un enfoque de seguridad nacional- y la rendición de cuentas, basado en un creciente rol activo de organismos de la sociedad civil (United States. Government Accountability Office and Grover, 2019).
Por su parte, la propuesta mexicana, con apoyo de la CEPAL, tuvo un enfoque de mediano y largo plazo y los proyectos de inversión sugeridos no tuvieron financiamiento3 en los últimos años4. De ahí la importancia de la propuesta de inversión de Estados Unidos por cerca de cuatro mil millones de dólares para su plan, cuyos recursos tenían la finalidad de haberse orientado a los países de la región (Véase Tabla 1). En la etapa de gran movilidad humana estos recursos fueron insuficientes, considerando la ola migratoria procedente de países sudamericanos (Venezuela, Ecuador y Colombia).
Tabla 1 Comparativo de propuestas hacia Centroamérica de México y la CEPAL y el gobierno de los Estados Unidos
| Iniciativa de México y Cepal, 2019. | Iniciativa de gob EU, 2020 |
|---|---|
| Objetivos diversos priorizando el crecimiento. Escasa articulación transversal de tales políticas para incidir en el desarrollo local. No se propone una gobernanza muldimensional, multinivel y multiactor. | Objetivos diversos priorizando institucionalidad, el desarrollo y seguridad fronteriza para regular la emigración. No se propone una gobernanza muldimensional, multinivel y multiactor. |
| Estrategias diversas con participación de varios actores Limitados consensos con actores. | Estrategias diferenciadas para fortalecer estados con mayor capacidad anticorrupción. Papel central de empresarios y OSC. |
| Dirección no es clara, con estados con limitada institucionalidad. | Dirección multinivel con papel central de estados con propuesta de mayor institucionalidad. |
| Coordinación general, sin un liderazgo eficaz | Coordinación multinivel con propuesta de liderazgo gubernamental, OSC y empresarios. |
| No son claros los incentivos para promover competitividad y seguridad. | Incentivo de promoción de inversiones por cuatro mil millones y participación del sector privado y OSC. |
| Planificación estratégica en distintos plazos, con escasa viabilidad institucional y limitada gobernanza multinivel y multiactor. | Planificación de corto y mediano plazo. |
| Evaluación limitada. | Evaluación estratégica del potencial político para hacer viable la propuesta. |
Fuente: elaboración propia.
Se puede plantear que la vigencia de estas iniciativas para el desarrollo regional está en función de que se vincule con una eficaz gobernanza de las remesas internacionales y los programas de legalización. El gobierno estadounidense de Biden, desafortunadamente, no optó por tal agenda para el desarrollo o por una política de contención migratoria en la frontera sur mexicana.
Hallazgos: emigración de oaxaqueños a Estados Unidos, impacto y desarrollo comunitario
La gobernanza, la migración, el desarrollo comunitario y los emprendimientos están interconectados en el estado de Oaxaca, donde la gestión efectiva de la migración y las remesas, junto con un enfoque en el desarrollo comunitario y el fomento de emprendimientos, pueden contribuir al crecimiento y bienestar de las comunidades locales (Cohen, 2001).
Oaxaca, uno de los estados más pobres de México, ha experimentado una larga historia de migración hacia los Estados Unidos y otras regiones de México. La migración es una estrategia de supervivencia para muchas familias oaxaqueñas, ya que proporciona oportunidades de empleo y remesas para el sustento de los hogares (Salas, González y Soberón, 2019). Las remesas representan una fuente importante de ingresos y desempeñan un papel significativo en el desarrollo comunitario de Oaxaca. Estas remesas se utilizan para cubrir necesidades básicas como alimentación, vivienda, educación y atención médica, lo que contribuye a la mejora de la calidad de vida de las comunidades receptoras (Cruz-Salas, Llamas-Huitrón y Molina-Velasco, 2023).
El flujo constante de remesas puede tener un impacto positivo en el desarrollo comunitario en Oaxaca. Esto incluye la construcción de infraestructura, la creación de micro y pequeñas empresas y cooperativas, la inversión en educación y la mejora de la atención médica (Cohen, 2010). Sin embargo, el desafío radica en asegurarse de que estas inversiones se realicen de manera sostenible y que beneficien a toda la comunidad. La gestión adecuada de las remesas y el desarrollo comunitario requiere un enfoque coordinado que involucre a gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales, instituciones financieras y la sociedad civil (Salas, González y Soberón, 2019). Es fundamental establecer políticas y programas que fomenten la inversión de remesas en proyectos productivos y sostenibles (Scholten, 2020).
Oaxaca constituye el estado con mayor número de indígenas en México con 16 grupos lingüísticos y la mayoría de sus 570 municipios tienen una elevada expulsión de mano de obra (Velasco, 2008, p. 178). La mayoría de los migrantes son mixtecos, zapotecos, triquis, mixes y en menor medida mazatecos o chinantecos y chatinos. La situación de pobreza, discriminación y marginación de estas comunidades las ha obligado a emigrar a las grandes ciudades del país, pero también hacia los Estados Unidos. En las últimas décadas representan uno de los grupos sociales que más emigran hacia esa nación y son unidos como “comunidades transnacionales” (Kearney y Nagengast, 1989).
¿Por qué la migración indígena oaxaqueña?
Oaxaca es el estado con mayor número de indígenas en México. Según la proyección de CONAPO-2022, en este territorio hay un poco más de cuatro millones de habitantes, 65.7 por ciento se considera indígena, siendo el zapoteco (34.4 por ciento) y el mixteco (21.8 por ciento) las lenguas más habladas (CONAPO, 2023). El Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) señala que el estado cuenta con 16 grupos étnicos y concentra 16.6 por ciento de la población hablante de alguna lengua indígena y 10.6 por ciento de la población hablante de alguna lengua no habla español en todo el estado (INEGI, 2020). La situación de discriminación, pobreza y marginación en el que se encuentran estas comunidades los han orillado a emigrar a las grandes ciudades del país, pero, en las últimas décadas, hacia los Estados Unidos (Cohen, 2010, p. 150).
Entre los años de 2000-2020 fue el periodo de mayor expulsión de indígenas oaxaqueños hacia los Estados Unidos, fenómeno que coincidió con el cambio de gobierno en México y la obtención de ciertos derechos de los migrantes. También fue el periodo de mayor movilización social y política de los migrantes mexicanos en la Unión Americana y la participación indígena oaxaqueña ha sido muy valiosa (Cohen, 2010).
Según datos del año de 2016, más de un millón 200 mil oaxaqueños viven en la Unión Americana, más de 47.2 por ciento vive en el estado de California (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2020); el resto se dirige a Nueva Jersey (6.7 por ciento), Florida (4.6 por ciento), Illinois (3.5 por ciento) y Texas (4.2 por ciento) (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2020) y se ocupan primordialmente en el área agrícola. Sector que genera más de 30 mil millones de dólares anuales, aunque últimamente han empezado a laborar en las áreas de la construcción, de servicios, en la economía informal y como empresarios autoempleados (Cohen, 2010).
De acuerdo al INEGI, en 2020 partieron de Oaxaca más de 35 mil personas para otros países, 93 de cada 100 se fueron a Estados Unidos; a nivel nacional se registraron más de 80 mil salidas y 77 de cada 100 se fueron a ese país, 43.1 por ciento para reunirse con la familia (INEGI, 2020). Además, el estado de Oaxaca ocupa el séptimo lugar en el envío de remesas: de 2005 a 2020, el estado captó un total de 1898 mdd (4.7 por ciento del total de remesas a nivel nacional); en ese mismo año, un total de 85,728 hogares recibieron remesas, el más alto en los últimos 20 años (INEGI, 2020).
Las remesas que envían a sus localidades de origen han coadyuvado a que los migrantes participen en acciones sociales, económicas y políticas. En 2020, más de 85 mil hogares recibieron remesas, el más alto en los últimos 20 años, 4.7 por ciento del total de remesas a nivel nacional, el séptimo lugar a nivel nacional (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2020). Este proceso ha incidido en la unificación de las dos localidades -de expulsión y de residencia- de los migrantes en una contemporaneidad que los hace ser parte, al mismo tiempo, de dos tiempos y espacios completamente disímiles: el indígena tradicional y el no indígena moderno mexicano y angloestadounidense (Ramírez, 2003).
En este tenor, durante el gobierno del presidente Vicente Fox (2002), en el marco de la movilización de distintas organizaciones de migrantes de varias regiones, se diseñó el proyecto federal para las remesas de los migrantes Iniciativa Ciudadana Tres por Uno o simplemente Proyecto 3x1 (Fernández de Castro, García-Zamora y Vila-Freyer, 2006). El objetivo era promover una gobernanza local mediante la articulación con las tres autoridades (nacional, estatal y municipal) y los grupos u organizaciones de migrantes para potencializar el crecimiento, contrarrestar la migración masiva de las regiones expulsoras de migrantes (Pintor, 2021, p. 213) y realizar obras de impacto social como proyectos productivos para sus comunidades. Por cada dólar aportado por la organización o grupo de migrante, tres provenían de estos tres niveles de gobierno (Pintor, 2021). Se estimaba que 26 estados del país se sumaron a este programa (Portes, Escobar y Walton, 2006).
Actualmente el programa no está vigente (López y Rocha, 2021, p. 103), pero su finalidad fue contribuir a un impacto positivo en la gobernanza de las comunidades expulsoras de migrantes; los ciudadanos serían los actores claves de tal gestión local (López y Rocha, 2021). No obstante, los esfuerzos en la realidad no generaron efectos positivos en el desarrollo económico y social tanto en los estados como en los municipios debido a que los recursos fueron insuficientes y las decisiones no siempre favorecieron la resolución que se indicaban como objetivo y respondían más a prioridades políticas y no a las necesidades públicas (López y Rocha, 2021), además de la falta de focalización en zonas de alta y muy alta marginación, no se cumplieron las reglas de operación (Pérez-Soria, 2017, p. 34).
Oaxaca fue una de las entidades que más recibieron recursos resultado del Programa 3x1 de 2012 a 2017, ocupando el tercer lugar a nivel nacional, con una inversión de más de 761 mdp, destinados principalmente a obras de infraestructura social y equipamiento, servicios comunitarios y finalmente a proyectos productivos comunitarios, familiares e individuales, cuyo objetivo era la generación de ingresos y empleos (Pérez-Soria, 2017). Este programa, desde 2002 hasta que finalizó en 2017, financió 608 proyectos; de dichos proyectos, 449 fueron para obras de infraestructura y equipamiento con 74 por ciento; 106 obras fueron para servicios comunitarios con 17 por ciento de participación; 53 obras fueron para proyectos productivos comunitarios e individuales con el nueve por ciento de participación total (López y Rocha, 2021, p. 82) y se dio una inversión menor en los servicios de salud, alimentación, educación y deportivo (López y Rocha, 2021, p. 102).
Desafortunadamente, los gastos en inversión disminuyeron en el año de 2017 en comparación con los ejercicios fiscales de 2013 a 2016; en promedio se dio una reducción del programa en términos de subsidios en el gasto de inversión en 91 por ciento, aunque se incrementó el presupuesto a gasto corriente en cuanto a los ingresos de los responsables del programa (Pérez-Soria, 2017); contrariamente, las remesas de los migrantes iban en aumento en cinco por ciento: en 2017 y 2018 aumentaron 150 md anuales, de acuerdo al Banco de México (BBVA Research, 2018).
En general, aunque el programa representó una oportunidad para mejorar las comunidades del estado, principalmente las expulsoras de migrantes, Oaxaca es la entidad con más pobreza en el país y estos recursos no fueron aprovechados para el desarrollo de las comunidades oaxaqueñas, principalmente indígenas. La implementación de este programa terminó en malversación de fondos en varios municipios, aumentó el control de las autoridades municipales, bajó la participación de la sociedad civil y se agudizaron las fracturas internas en las localidades y municipios (Pérez-Soria, 2017, p. 36).
Hay que reconocer que este programa ayudó a crear una política de cooperación financiera entre los tres niveles de gobierno y los clubes de migrantes, quienes, en forma colectiva, con ayuda del gobierno o sin él, envían remesas a sus localidades de origen; asimismo, promovió, de forma transnacional, un sentido de pertenencia en sus comunidades de origen con los actores locales; su objetivo era ser un “articulador entre las autoridades locales y las comunidades y una herramienta para potencializar el crecimiento y contrarrestar la migración masiva de estas regiones” (Pintor-Sandoval, 2021, p. 213). A los migrantes organizados, a través de las remesas, les permitía ser sujetos de cambio social tanto en lo local como de forma transnacional (Portes, Escobar y Walton, 2003; Moctezuma, 2008); en otras palabras, actuar, desde el exterior, en sus lugares de origen y tomar acciones en materia de políticas públicas.
No obstante, las autoridades federales, estatales y municipales no aprovecharon las inversiones sociales y las redes sociales nacionales y transnacionales (Pintor-Sandoval, 2021) que realiza la migración oaxaqueña organizada desde los lugares donde radican hasta sus lugares de residencia. Esto reflejó la distancia que siempre ha existido entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad, lo que explica en cierta forma la carencia de desarrrollo en las distintas comunidades del país, principalmente en este caso en el estado de Oaxaca. En otras palabras, representa la ausencia de una eficaz gobernanza de la emigración, remesas y desarrollo local-comunitario (Ramos, 2007; Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019). En concreto, no resolvió los problema o necesidades sociales que imperan en las comunidades oaxaqueñas, motivo por el que el estado es una de las entidades que en las últimas décadas expulsa mano de obra, principalmente al estado de California en Estados Unidos.
El reto de la gobernanza es entender con qué recursos humanos, presupuestarios y jurídicos se cuentan para diseñar una estrategia y atender un fenómeno o carencia de tipo social, económico, cultural o político con la participación de las autoridades públicas y las sociedades. En otras palabras, implica la articulación de una agenda sea de tipo nacional, estatal o local entre los distintos órdenes de gobierno para hacerle frente a los requerimientos y necesidades públicas con la intervención de los distintos actores gubernamentales y sociales, sean estos públicos o privados, de tal forma que se puedan cumplir con los objetivos (López y Rocha, 2021).
En el caso de la migración, es diseñar cómo, a través de recursos de las remesas internacionales, se puede incidir en el desarrollo local-comunitario, disminuyendo o regulando la emigración rural y urbana hacia los Estados Unidos. En resumen, la alta emigración y las remesas recibidas en el estado de Oaxaca no necesariamente han incidido en proyectos de desarrollo local-comunitario, a causa de los siguientes factores:
Ausencia de políticas y estrategias claras. Una de las razones principales de la escasa vinculación entre la gobernanza y el desarrollo comunitario con base en las remesas es la falta de políticas y estrategias claras (Cohen, 2010). A menudo, los gobiernos locales carecen de un enfoque coordinado para aprovechar el potencial de las remesas en la mejora de las condiciones de vida en las comunidades receptoras. La falta de un marco sólido de políticas dificulta la identificación de proyectos y programas específicos que puedan utilizar estas remesas para impulsar el desarrollo local (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019).
Baja capacidad institucional. La capacidad limitada de los gobiernos locales en Oaxaca es otra causa relevante, no obstante el potencial que significan los recursos de las remesas internacionales (Ramos, 2007; Salas, González y Soberón, 2019). La falta de recursos, personal capacitado y sistemas eficientes para gestionar proyectos de desarrollo comunitario ha dificultado la implementación efectiva de políticas que aprovechen las remesas (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019).
Débil coordinación entre actores clave. La falta de coordinación efectiva entre el gobierno, las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales obstaculiza la implementación de proyectos integrales de desarrollo comunitario. Este déficit de gobernanza colaborativa limita la capacidad de movilizar recursos y conocimientos necesarios para optimizar el impacto de las remesas en el desarrollo local (Ratha, Mohapatra and Scheja, 2011; Delgado, 2018).
Escasa conciencia y educación sobre el desarrollo comunitario. La escasa comprensión de la importancia del desarrollo comunitario y la falta de conciencia dificultan la movilización de la comunidad en la promoción de iniciativas de desarrollo local (De Haas, 2005). La ausencia de programas educativos y de sensibilización que destaquen el valor de la inversión estratégica de las remesas en proyectos comunitarios sostenibles, contribuye a la falta de participación y compromiso de la población local (Alba, 2009). También ha influido el desinterés del gobierno federal por promover un modelo de gobernanza multidimensional, multinivel y multiactor para el desarrollo local con base de las remesas (Rother, 2019).
Persistencia de la corrupción y el clientelismo. La corrupción arraigada y las prácticas de clientelismo en el contexto político de Oaxaca socavan cualquier esfuerzo por establecer una gobernanza transparente y eficaz (Salas, González y Soberón, 2019). La desviación de fondos destinados al desarrollo comunitario en beneficio personal o de grupos de interés estrechos perpetúa el ciclo de pobreza y desigualdad, lo que impide el progreso a largo plazo (Geddes, Espinoza, Abdou and Brumat, 2019).
Desconexión entre la diáspora y las comunidades de origen. La falta de una conexión efectiva entre la diáspora oaxaqueña y las comunidades de origen contribuye a la escasa vinculación entre la gobernanza y el desarrollo comunitario (Zamora y Padilla, 2012). Las políticas y programas de desarrollo a menudo no involucran activamente a los migrantes ni aprovechan sus conocimientos, redes y recursos para impulsar el desarrollo local. Esta desconexión socava la capacidad de las remesas para generar un impacto positivo sostenible (Portes, Escobar y Walton, 2006).
Falta de enfoque en proyectos productivos. Las remesas a menudo se utilizan para gastos de consumo inmediato en unidades familiares, lo cual es importante pero insuficiente, en lugar de invertirse en proyectos que generen ingresos a largo plazo y mejorar la economía local (Salas, González y Soberón, 2019). La falta de inversión en proyectos empresariales y el desarrollo de habilidades como parte de una política de desarrollo local-regional limita el potencial transformador de las remesas (López, Berens and Maydom, 2023).
Vinculación de una política de remesas con proyectos tales como “Sembrando Oportunidades” para aumentar la cooperación técnica y abordar las causas profundas de la migración irregular. El reto es promover una vinculación con una política de desarrollo rural que incentive la creación de empleos reduciendo los incentivos para la movilidad laboral irregular y que se vincule con iniciativas internacionales para el desarrollo (Congressional Research Service, 2022), con nuevos recursos financieros y provenientes de las remesas; igualmente, los proyectos deben integrar un enfoque de sustentabilidad y vincularse con la agenda del cambio climático planteada por el gobierno de los Estados Unidos para reducir la movilidad laboral (United States. Government Accountability Office and Grover, 2019).
Las iniciativas de desarrollo local-comunitario de Oaxaca se podrían asociar con algunas iniciativas del Pacto Migratorio, suscrito en la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección en junio de 2022 (Morgenfeld y Merino, 2022). En ella se acordó promover una migración segura, ordenada y humana en la región. Para tal efecto, se implementará el Plan de Acción Trilateral para la Ampliación de las Alianzas para el Desarrollo con medidas prácticas para mejorar la coordinación y abordar las causas de la migración irregular (Congressional Research Service, 2022).
Integrar la agenda migratoria y de desarrollo comunitario de Oaxaca con las agendas del desarrollo y migración planteadas en las iniciativas gubernamentales del Diálogo Económico de Alto Nivel (2021 y 2022) y con el Entendimiento Bicentenario del año de 2021. Hay temas comunes: seguridad, migración, competitividad, innovación, desarrollo y Estado de Derecho.
Consideraciones finales
Se analizó el aporte de la gobernanza en la promoción del desarrollo local-comunitario con base en las remesas internacionales enviadas por los migrantes oaxaqueños en Estados Unidos y en el contexto de los programas de desarrollo regional planteados por los gobiernos de México y la CEPAL y el gobierno del presidente Biden hacia Centroamérica. La gobernanza es esencial para maximizar el impacto positivo de las remesas de migrantes oaxaqueños en el desarrollo comunitario. La escasa vinculación entre la gobernanza y el desarrollo comunitario en el estado de Oaxaca, con relación a las remesas, es el resultado de una serie de factores interrelacionados que requieren una eficaz gestión integral y colaborativa.
El estado de Oaxaca es conocido tanto por su rica herencia cultural como por sus desafíos económicos. La migración de oaxaqueños a los Estados Unidos y otros lugares ha generado un flujo constante de remesas hacia sus comunidades de origen. A pesar de estos recursos, la escasa vinculación de una gobernanza efectiva con el desarrollo comunitario ha impedido aprovechar plenamente el potencial de las remesas para mejorar la calidad de vida de la población y beneficiarse de las experiencias, conocimientos, ideas y redes transnacionales que los migrantes exportan a sus comunidades de origen.
La política de seguridad, en su dimensión migratoria por parte del gobierno estadounidense, plantea un enfoque regional y pretende controlar las corrientes migratorias bajo una política de regularización humanitaria y, de manera secundaria, con un programa de desarrollo hacia Centroamérica. El programa de desarrollo del gobierno de Estados Unidos (2020), del gobierno mexicano y de la CEPAL (2019) no han sido viables y no han tenido impactos significativos en la reducción de los flujos migratorio hacia Estados Unidos. Por el contrario, estos flujos han aumentado desde enero de 2021 a la fecha. En este contexto, el caso de Oaxaca puede ser un ejemplo para promover una eficaz política de desarrollo local-comunitario, con base en una articulación con los programas de desarrollo, las remesas internacionales y los programas de legalización inmigratoria estadounidense.
