LXIV Legislatura (2018-2021)

La elección de los trece diputados indígenas para la LXIV Legislatura de la Cámara de Diputados (2018-2021) no fue tersa, por lo menos en siete candidaturas hubo tensiones y conflictos. De ésos, tres fueron dirimidos ante los tribunales electorales y se alegó que los candidatos no satisfacían el requisito de la adscripción indígena calificada. Dichas controversias debieron recorrer alguna o todas las instancias de resolución de conflictos del poder judicial electoral de la federación, es decir, transitaron en una primera instancia por los institutos electorales estatales, después por las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), hasta arribar a la Sala Superior del tepjf. Dos de los litigios ocurrieron en el estado de Chiapas en los distritos 02 con sede en Bochil y el 04 en Las Margaritas, la queja provino de la coalición Juntos Haremos Historia (Morena-PT-PES). En tales distritos los candidatos eran funcionarios del gobierno chiapaneco en funciones, con un gobernador del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) a la cabeza, los candidatos impugnados pertenecían a ese partido. Paradójicamente el mismo PVEM que avaló la usurpación de la identidad indígena en Chiapas, y ganó los casos en los tribunales electorales a favor de sus candidatos, interpuso una demanda argumentando también la falta de calidad indígena, pero en su caso en contra del candidato panista Jesús Guzmán Avilés, en su momento candidato del Distrito 02 con sede en Tantoyuca, en el estado de Veracruz, aunque tampoco prosperó el juicio interpuesto. A estos tres conflictos, que fueron difundidos con amplitud en los medios informativos, se sumaron otros donde la pertenencia indígena no fue el motivo central de las disputas, aunque parecía claro que no se trataba de candidatos de origen indígena.

Otra serie de acusaciones que pesaron sobre los candidatos estuvieron relacionadas con su pertenencia a grupos de poder o grupos políticos con una larga trayectoria en cargos gubernamentales, a lo que habría que sumar que no habían mostrado interés, conocimiento o trabajo en favor de los pueblos indígenas de su entidad. Se trató de una situación nueva en el país, pues si bien fue la primera ocasión en que se establecieron las acciones afirmativas para personas indígenas, sorprendió el enorme número de candidatas(os) que simularon la autoadscripción indígena, e incluso que obtuvieron documentos falsos o que fueron conseguidos con distintas estrategias corruptas o con promesas de beneficios a comunidades indígenas. Otra de las expresiones inéditas en los tres últimos procesos electorales ha sido el enorme número de políticos que abandonan su militancia partidista para sumarse el novel partido Morena, sin importar que sean (nominalmente) de izquierda, centro o derecha, lo que se traduce en la continuidad de un grupo de políticos que se perpetúa en el poder, en distintos cargos de la estructura gubernamental y, por supuesto, en el Congreso de la Unión y los congresos estatales.

Este pragmatismo en los actores políticos revela una fluidez política, eufemismo que me ha permitido (2020 y 2021) señalar tanto la falta de discusión e identidad doctrinaria, ideológica y política -manifestada desde hace por lo menos casi dos décadas, y que en buena medida tiene su origen en la pérdida de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que por 70 años gobernó el país- como los procesos de democratización que con enormes trabajos se abren camino en México. La caída del PRI vino aparejada de la aparición de nuevos partidos, o el fortalecimiento de la segunda fuerza política en términos de longevidad, el Partido Acción Nacional (PAN). En este escenario, los políticos de todos los colores sin ningún reparo hacen coaliciones, alianzas y abandonan sus banderas partidarias si otro partido les garantiza una curul u otro cargo de representación popular. Esta fluidez política se registra entre candidatos a senadores, gobernadores o presidentes municipales que, aun teniendo una larga trayectoria de militancia en un partido, en tiempos preelectorales pueden transitar sin el más mínimo prurito del partido conservador PAN al discursivamente antineoliberal Morena, o del PRD de centroizquierda al conservador PAN, o del anquilosado PRI al Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) (^{Valladares 2021}).

Como ya señalé, me parece que el caso de Chiapas fue el más oprobioso, porque es el estado de la república con mayor número de distritos electorales indígenas, cinco de trece. Además, es una entidad con un vigoroso movimiento campesino e indígena, cuna del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y que cuenta con una alta densidad indígena (^{Burguete 2021}).

En cuanto a los resultados de este primer ejercicio de acción afirmativa, el cumplimiento fue del orden del 46%, seis de trece diputaciones fueron ocupadas por personas indígenas. El proceso electoral estuvo plagado de acusaciones, denuncias, descalificaciones, pues casi todos los partidos políticos avalaron el registro de personas no indígenas y los que simularon su adscripción indígena mostraron su poco interés por los temas indígenas, pues ninguno se sumó, por ejemplo, a la Comisión de Asuntos Indígenas (véase cuadro 1). Este atajo para acceder a una diputación o senaduría se mantuvo en los dos siguientes procesos electorales.

El primer impugnado fue Humberto Pedrero en su calidad de candidato por el Distrito 2 Bochil, donde 77.31% de sus habitantes pertenecen a los pueblos tzeltal y tsotsil. Se le denunció por haber usurpado la identidad indígena presentando para su registro constancias falsas emitidas por supuestas autoridades indígenas, sin embargo, el alegato no prosperó. Este diputado federal no tiene ningún antecedente de pertenencia o trabajo con la problemática indígena de la entidad. Se desempeñó como secretario de Hacienda en el gobierno de Manuel Velasco (PVEM) (2012-2018) (^{Mariscal 2018}), y ya como diputado se adhirió a comisiones legislativas que tienen que ver con presupuesto y hacienda, pero no a la de Pueblos Indígenas.

Por su parte, en el Distrito 11 Las Margaritas, el candidato del PVEM fue Roberto Antonio Rubio Montejo, quien se postuló para representar un distrito donde 69.24% de la población es tojolabal. Este candidato había sido secretario del gobernador Velasco. Su candidatura y después su nombramiento fueron sumamente cuestionados. Las impugnaciones transitaron por dos vías, ambas interpuestas por la coalición Juntos Haremos Historia, la primera relativa al incumplimiento de la paridad de género, pues se argumentaba que en ese distrito correspondía elegir a una mujer. El segundo juicio denunciaba que existía usurpación de la adscripción indígena. El primer juicio fue sobreseído, mientras que el segundo sí fue admitido en la segunda instancia constituida por la Sala Regional del tepjf, los magistrados, después de revisar las argumentaciones y pruebas, acordaron no otorgarle su constancia de mayoría. No obstante, los abogados de Montejo acudieron a la Sala Superior del TEPJF a interponer un Recurso de Reconsideración en contra de la sentencia dictada por la Sala Xalapa (SUP-REC-874/2018). En una votación de seis a uno los magistrados señalaron que el juicio había entrado de forma extemporánea, por lo que no se le debió dar entrada, por tanto, al no existir litis por no cubrirse los requisitos para interponer un juicio en tiempo y forma, la Sala Superior acordó otorgarle su constancia de validez.

A pesar de las denuncias, no pudo evitarse que estos dos políticos ocuparan una curul abrogándose una representación que corresponde a personas indígenas. ¿Qué implicaciones tienen estos casos?, la inmediata es dejar un vacío en el espacio de representación otorgado a personas indígenas en la Cámara de Diputados. La tercera candidata cuestionada fue Manuela Obrador postulada por la coalición Juntos Haremos Historia, prima del entonces presidente de la república, quien ganó la diputación por el Distrito de Palenque. Por último, también fue muy objetada la pertenencia indígena de Martha Dekker (postulada por la misma coalición), cuyo padre es de origen holandés y su madre indígena y, aunque integrantes de movimientos y activistas de Distrito de San Cristóbal de las Casas la desconocieron como representante y cuestionaron su pertenencia étnica, ocupó una curul en la Cámara de Diputados. Son casos complicados, porque si los candidatos que dicen ser indígenas presentan ante las autoridades electorales cartas firmadas por distintas autoridades, la autoridad electoral no tendría por qué dudar de un documento sellado y firmado por una autoridad o institución, pero si las autoridades del pueblo o comunidad agraviados presentan documentos en los que se desconoce al candidato como miembro de su comunidad, ameritaría analizar las quejas con mayor detenimiento para que esto no se repita.

Lo anterior se tradujo en que sólo el candidato del Distrito 03 Ocosingo, postulado por la coalición Morena-PT-PES, Alberto Vázquez Vázquez, fuera el único indígena. Vázquez es abogado y ha sido asesor de la organización Unión de Uniones. Fue miembro de cuatro comisiones que son cercanas a la problemática de los pueblos indígenas y campesinos del país, fue secretario de la de Pueblos Indígenas, y participó en las de Asuntos de Frontera Sur, Asuntos Migratorios y la Bicamaral de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión. Durante su gestión no presentó ninguna iniciativa de ley; sólo formó parte del grupo de Morena que presentó el Proyecto de Decreto que expidió la Ley del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas que abrogó la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). Para la siguiente legislatura (LXV) se postuló para su reelección, con lo que acumuló dos periodos legislativos consecutivos y ha tenido varias intervenciones interesantes sobre el reconocimiento de los derechos indígenas.⁷

Como podemos constatar, en esta primera aplicación de las acciones afirmativas los partidos no quedaron bien librados, pues sólo seis candidaturas fueron ocupadas por indígenas y los candidatos no indígenas no tuvieron un activismo en favor de los pueblos que decían representar. Por ejemplo, Azael Santiago Chepi, electo por el Distrito 10 de Tlacolula en Oaxaca, tiene una larga trayectoria como líder de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) se adhirió a dieciocho proyectos de decreto de los cuales sólo uno se refiere al tema indígena, y fue el relativo a la creación del INPI. Esto contrasta con el activismo político de la líder morenista Irma Juan Carlos, electa en el Distrito 02 de Teotitlán del Valle; de origen chinanteca, licenciada en biología y maestra en Manejo y Conservación de Bosques Tropicales y Biodiversidad, fundadora de Morena en su entidad, y quien se ha pronunciado en pro de las demandas y problemas de los pueblos indígenas de forma constante.

Como diputada morenista, Irma Juan Carlos ha sido la presidenta de la Comisión de Pueblos Indígenas en dos legislaturas (LXIV y LXV) y actualmente, por tercera vez, es diputada. Durante su primera legislatura (LXIV) fue adherente a veintiocho proyectos de decreto entre los que destacan el relativo a la política pública hacia los pueblos indígenas que creaba el INPI, así como un Proyecto de Decreto que adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Minera y de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. De acuerdo con la legisladora, este proyecto de Decreto tiene como objetivo “precisar los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en materia de explotación minera e incluir, en la evaluación del impacto ambiental, el grado de afectación que las obras puedan tener sobre las formas de vida de los pueblos indígenas y sus comunidades”, fue presentado en octubre de 2018 y aún se encuentra pendiente de discusión y aprobación. Asimismo, impulsó la iniciativa “La lengua indígena toma la tribuna”, que proponía que cada sesión de la Cámara se inicie con el mensaje de un hablante de lenguas originarias. No podría afirmar si fue aprobada, lo que sí ocurre es que, en general, las y los legisladores indígenas inician y terminan su intervención en el pleno hablando en su propia lengua. Es un acto simbólico muy potente, que visibiliza la diversidad pluriétnica de la nación mexicana.

La diputada Irma Juan Carlos tiene uno de los mejores perfiles entre las y los diputadas indígenas. Siendo presidenta de la Comisión de Pueblos Indígenas y Afromexicanos, en septiembre de 2024, se aprobó por unanimidad la reforma de la ley indígena y si bien es una de las diputadas indígenas más activas y visibles, en la actual legislatura (LXVI) se ha pronunciado enfáticamente en favor de los proyectos políticos del Poder Ejecutivo y su partido, por ejemplo, sobre el tren maya, cuestionado por sus consecuencias ecológicas negativas y por la señalada violación de derechos del pueblo maya. Ha dado su apoyo a los megaproyectos gubernamentales, pues considera que tendrán un impacto positivo para el desarrollo del país. En una de sus más recientes apariciones, fue explícito su respaldo al diputado Cuauhtémoc Blanco, al rechazar que le retiraran el fuero para enfrentar un proceso judicial por una acusación de intento de violación en una denuncia interpuesta por su propia hermana, además de la cauda de señalamientos de corrupción en los que se ha visto involucrado. En una fotografía y en videos publicados en periódicos y redes sociales quedó plasmada una imagen y un mensaje que pasará a la historia: el diputado Blanco en el pleno de la Cámara de Diputados, rodeado de diputadas de su partido apoyándolo para mantener su fuero, y en primer cuadro está la diputada Juan Carlos. Sin duda, es una comprometida defensora de los derechos indígenas, pero sólo se suma a los que no contravengan los proyectos estratégicos del gobierno federal.

Finalmente, la composición partidaria de las(os) legisladoras(es) indígenas que accedieron por acción afirmativa quedó distribuida de la siguiente forma: siete son de Morena o de la coalición Juntos Haremos Historia, tres del PRI con coaliciones, uno del PAN-PRDPANAL, por lo que a lo largo de la legislatura lo que pudimos constatar fue una tensión entre la defensa a ultranza de la agenda de sus partidos de origen, incluso sobre los intereses de los pueblos indígenas.

LXV Legislatura (2021-2024)

En las elecciones de 2021 y con las modificaciones a la acción afirmativa indígena, se elegirían 21 legisladoras(es) indígenas por el principio de mayoría relativa, y nueve por el de representación proporcional, por desgracia tampoco logró cubrirse ese horizonte, pues según los datos emanados de los perfiles de las y los electos por el principio de mayoría relativa, sólo 30% (siete) son indígenas, y cuentan con una trayectoria y trabajo con sus pueblos de origen (véase cuadro 2). En esta ocasión se reeligieron dos legisladores: Alfredo Vázquez, de Chiapas, e Irma Juan Carlos, de Oaxaca. A los que se sumaron Adela Ramos, quien tuvo muy poca incidencia y fue señalada por no presentar ninguna iniciativa o actividad durante su gestión. Por su parte, Fabiola Rafael Dircio (del PRD), me’phaa (tlapaneca) del estado de Guerrero, tuvo un rol muy activo, pues presentó varias iniciativas de ley para modificar el Código Penal Federal para sancionar la violencia de género, el abuso y la violación, en especial las que ocurren en el ámbito familiar (^{Rafael Dircio 2022}), durante su primer año como legisladora presentó nueve iniciativas de ley y fue muy crítica de las posturas de la bancada de Morena. Mientras que en el Distrito 6 de Oaxaca, HuajuaPAN de León, el triunfo fue para Beatriz Pérez López, abogada mixteca, que en la legislatura LXIV fue electa en este Distrito, y reelecta para la LXV legislatura.

En cuanto a las curules de acción afirmativa por el principio de mayoría proporcional (pluriculturales) se asignaron nueve escaños, por esta acción fueron electas(os) 15 candidatas(os), de los cuales diez son personas indígenas, de tal forma que se cubrió más del 100% de las posibles curules para personas indígenas, no obstante, hubo otras cinco personas que ocuparon una curul simulando la autoadscripción indígena, por lo que fue a través de las plurinominales como lograron acceder un mayor número de personas indígenas a una diputación por acción afirmativa y, como veremos, algo semejante ocurrió en la siguiente legislatura.

Es pertinente mencionar que en el Congreso hay otras(os) legisladoras(es) indígenas que no fueron electos mediante las cuotas de acción afirmativa, en un número reducido, pero sin duda contribuyen a impulsar la voz indígena en el Congreso, aunque esto no es sencillo. En entrevistas realizadas a cuatro legisladoras (^{Melgar 2023}), se da cuenta de los principales dilemas a los que se enfrentan, sobre todo las que se generan por la pertenencia partidaria, pues en ocasiones, a pesar de que un(a) legislador(a) haga propuestas de iniciativas de ley relevantes, éstas son rechazadas o minimizadas por no pertenecer al partido mayoritario en el Congreso. Sobre esto se expresó la diputada Esther Martínez Romano (PT), quien ocupó una curul por el principio de RP, por el Distrito 3 de Puebla, en la LXV legislatura y ahora en la LXVI;⁸ ella afirma que, aunque se presenten iniciativas relevantes, no logran ser consideradas, en especial las que ha promovido sobre apoyo a los agricultores y el acceso de las mujeres a la tierra.⁹

Por su parte, Anabey García Velasco, diputada federal del PAN, dice que una de las principales dificultades que tiene como legisladora de oposición es conseguir el respaldo a iniciativas que permitan acompañar a las mujeres indígenas que ante la violencia doméstica siguen guardando silencio (^{Melgar 2023}). En otras ocasiones las diputadas indígenas han manifestado situaciones de discriminación y violencia de género de parte de algunos legisladores mestizos.

Para la elección de la LXV Legislatura los distritos considerados indígenas pasaron de 13 a 21, el mayor incremento se estableció en el estado de Oaxaca, que pasó de dos a cinco distritos. En Guerrero, Puebla, Hidalgo, Veracruz y Yucatán se sumó un distrito en cada uno.

Debemos reconocer que el tema indígena se ha colocado en la agenda gubernamental y legislativa, aunque quedan sin atender muchas de las demandas urgentes en vastas regiones del país. Baste señalar que a pesar de que la constitución federal y las estatales reconocen el derecho de los pueblos indígenas al autogobierno (autonomía y libre determinación), su ejercicio pleno ha tenido que ser disputado en tribunales, como es el caso de Cherán y varias tenencias en Michoacán (^{Aragón 2019}) o en Ayutla de los Libres en Guerrero (^{Benítez, Warnholtz y Vargas 2021}), entre los casos más significativos.

Entre las actividades relacionadas con los pueblos indígenas, en la Cámara de Senadores se instaló el 4 de marzo de 2022 el Parlamento de Mujeres Indígenas, cuyo objetivo es debatir alternativas que garanticen su acceso a cargos de representación política y lograr el pleno reconocimiento a sus derechos político-electorales. La senadora Xóchitl Gálvez abrió el parlamento, hablando en ñahñu, y afirmó que entre sus objetivos están promover la participación política de las mujeres tanto en sus sistemas normativos internos, como en la estructura de los partidos políticos. En el parlamento se afirmó que en contadas ocasiones la más alta tribuna del país se ha abierto para debatir o escuchar a los pueblos indígenas. Durante dos días, 60 mujeres de diversas etnias y estados de la república participaron en la conformación de este primer parlamento de mujeres indígenas. De acuerdo con su estatuto jurídico, el Parlamento Indígena de América “constituye en esencia el espacio político social donde los parlamentarios indígenas de América discutirán y harán conocer los problemas que afectan a los indígenas y sugerirán las medidas adecuadas para su superación” (^{Senado de la República 2022}). Su principal reto será incidir para que, en el Congreso de la Unión, la palabra y propuestas e iniciativas de las y los legisladores indígenas se tomen en consideración y que su presencia pueda traducirse en una escucha de las demandas de los pueblos indígenas.

Los resultados de esta segunda implementación de las acciones afirmativas fueron mejores en relación con la legislatura previa, pues de un horizonte de 30 diputaciones posibles, 18 fueron conquistadas por personas indígenas, el 60% de cumplimiento de la acción afirmativa. Las y los legisladores fueron candidatos de los siguientes partidos: 13 por de Morena, uno del PRI, uno del PAN, uno del PRD, uno de la coalición PRI-PRD-PAN, y uno PT-PVEM-Morena. Su origen étnico es el siguiente: una mujer yaqui (Sonora), un mazahua (Aguascalientes), un teenek (San Luis Potosí), tres binizá, uno mixteca, tres nahuas y dos purépechas, una tzeltal, una tzotzil, dos me’phaa, y una diputada de origen triqui.

LXVI Legislatura (2024-2027)

En el proceso electoral más reciente, para la LXVI legislatura (2024-2027), se consideraron 34 curules por acción afirmativa: 25 electas por mr, y nueve por plurinominales. En cuanto a las y los electos por mayoría relativa, por lo menos 12 diputaciones fueron ocupadas por indígenas, esto representa el 48%, es decir, hubo un gran incremento respecto de las dos legislaturas previas, no obstante, se mantuvo la usurpación de la calidad indígena en poco más del 50%. En cuanto a la representación proporcional estaban consideradas nueve curules, y arribaron por este medio seis diputadas indígenas (67%) con perfiles muy interesantes: por primera vez una mujer seri (comca’ac) de Sonora (Dora Alicia Moreno); una wixárika de Jalisco (Amalia López de la Cruz); una otomí del Mezquital, en Hidalgo (Eunice Mendoza); más tres del estado de Oaxaca (Herminia López, Diana Isela López y Martha Araceli Cruz), es decir, por lo menos 18 legisladores(as) indígenas por cuota afirmativa, todas(os), excepto una diputada, Martha A. Cruz del PT, provenían de Morena y sus coaliciones. Los datos apuntan que se cumplió con la acción afirmativa en 52%.

En cuanto a las acciones afirmativas para personas indígenas en el Senado de la República, se establecieron cinco curules, cuatro por mayoría relativa y una plurinominal. Por representación proporcional hoy es senadora Edith López Hernández, tsotsil, de Chiapas, quien es la presidenta de la Comisión de Asuntos Indígenas y Afromexicanos, y tiene una destacada trayectoria como locutora en la radio comunitaria chamula en San Cristóbal de las Casas, promotora de derechos indígenas y ha tenido un papel muy activo en el Senado. La segunda senadora es Luisa Cortés García, del estado de Oaxaca, quien ha presentado 14 iniciativas de ley y tres exhortos al Ejecutivo federal, en el corto periodo que tiene de haberse instaurado esta legislatura. De tal forma que en estas elecciones las candidaturas plurinominales fueron las que obtuvieron mejores resultados, pues seis mujeres indígenas accedieron a una curul en la Cámara de Diputados y dos en la de Senadores y varias de ellas no tienen antecedentes de cargos de representación fuera de sus comunidades de origen.

Como puede constarse, en esta contienda electoral tampoco logró evitarse la usurpación de la identidad (cuadro 3), aun cuando se difunda y denuncie públicamente a los usurpadores (^{Hernández Navarro 2024}).

Entre las acciones gubernamentales dirigidas a reconocer a la población indígena, la presidenta Sheinbaum envió una iniciativa, aprobada por el Senado de la República, para considerar el año 2025 como el Año de la Mujer Indígena, en reconocimiento a su papel en sus pueblos y comunidades y para la nación. Un segundo acuerdo significativo fue la aprobación, en marzo de este año, del denominado “componente indígena del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social” (FAISPIAM). Este fondo destinará al menos el 10% de sus recursos a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. El gobierno ha asignado 12 374 millones de pesos de manera directa a estas comunidades.

Esta legislatura se instaló el 1º de septiembre de 2024 y en una inédita circunstancia los noveles legisladores se apresuraron a aprobar 20 iniciativas de ley que el presidente López Obrador había enviado al Congreso, entre ellas la relativa a los derechos indígenas, para el día 30 de septiembre se había aprobado la reforma al artículo 2 constitucional; era una reforma largamente esperada y significa un avances en el reconocimiento de derechos de los pueblos -al reconocerlos como sujetos de derecho público-, pero, el derecho más importante para los pueblos indígenas, que es el reconocimiento y la garantía de sus territorios, porque de ello depende su reproducción como pueblos, quedó fuera de la iniciativa y por tanto de la nueva ley indígena, lo que es muy preocupante. En este contexto, se acordó presentar en breve tiempo su ley reglamentaria, para lo cual se instaló una comisión ad hoc integrada por 20 personas, líderes indígenas y afromexicanos, especialistas en temas indígenas, senadoras(res), diputadas(os) de las comisiones de asuntos indígenas,¹⁰ que ha impulsado foros de consulta con líderes, autoridades, organizaciones, comunidades y académicos, seguramente pronto podremos conocer si logran subsanar una serie de ausencias que tiene la nueva versión de este artículo.

Cierro este recuento con un cuadro con los resultados del cumplimiento de los tres procesos electorales en los cuales se han implementado las acciones afirmativas en la Cámara de Diputados (cuadro 4), como se verá, ha aumentado el número de curules para personas indígenas en cada legislatura, no obstante, aún es recurrente la usurpación de la identidad indígena, por personas que proceden de distintos partidos políticos, y éste es el mayor reto.