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Sumario: I.
Introducción.
II.
El concepto de un Estado con
autonomías. III. El Federalismo comparado en Latinoamérica. IV. Los principales proble- mas de la configuración de las autonomías. V. Conclusiones. VI. Referencias. |
I. Introducción
¿Cuál es la actual configuración territorial, política, administrativa del Estado de Bolivia? ¿Se ha modificado el Estado unitario en la actual Constitución vigente?.
El Estado de Bolivia nació como república independiente en 1825, configurándose como un Estado unitario hasta la actual Constitución Política del Estado; debatiéndose su continuidad y propuesta hacia un país federal en los años 1871, 1874-1877, 1898, 2005-2007; estableciéndose finalmente su constitucionalización como un Estado con autonomías a través de la Constitución en vigencia del año 2009. Es mediante la pretensión de algunas regiones, y a las que finalmente se alinearon los demás departamentos que se logra establecer un Estado con autonomías.
La Constitución establece en su artículo 1o. que Bolivia constituye un Estado unitario y a su vez con autonomías; aunque la redacción daría lugar a cierta contradicción o confusión, lo cierto es que la finalidad fue pasar de un Estado altamente centralizado hacia una descentralización mediante la configuración de un Estado con autonomías.
Muchas regiones, sobre todo las que promovieron las autonomías, fruto de la inestabilidad económica, política y social del Estado, ven en esta nueva configuración de Estado, la solución a todos los problemas estructurales del país; autonomías que han sido postergadas en su desarrollo y consolidación pese a estar establecidas por la ley fundamental, y desarrolladas de forma insuficiente en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
En realidad, si bien es cierto que el federalismo no es una panacea, al menos se pretende con esta nueva configuración, el desarrollo económico territorial de cada una de las unidades territoriales, otorgando una mayor autonomía a cada una de ellas. En este sentido, con el fin de establecer los problemas existentes en la Constitución de un Estado con autonomías se pretende analizar algunas de sus posibles soluciones para su consolidación.
II. El concepto de un Estado con autonomías
La actual organización del Estado de Bolivia no es nada clara, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que se trata de un Estado compuesto; tal definición, sin embargo, no establece la configuración del tipo de organización, es decir, de un Estado con autonomías, que en un principio fue rechazada por el gobierno en turno, como pretensión legítima de algunas regiones y que finalmente se terminó por imponer a través de su inclusión en la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009; Estado que, sin embargo, no se ha consolidado o desarrollado, ni ha podido satisfacer las expectativas de la población en su conjunto.
Sobre la denominación señalada el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia Constitucional núm. 1714/2012, FJ. III.4.3., del 1o. de octubre (2012), establece, citando el artículo 1o. de la CPE que
Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario [...] y con autonomías [...] cláusula a través de la cual se ingresa en un nuevo modelo de Estado compuesto [énfasis agregado], cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el artículo 272 de la CPE.
En similar sentido se pronuncia la SCP 2055/2012, FJ. II.2 del 16 de octubre (2012), al referirse a la configuración del tipo de organización del Estado de Bolivia.
Al respecto se considera Estados compuestos a:
[...] aquellos en que las funciones esenciales del gobierno no están entregadas a un único conjunto institucional, sino que están distribuidas entre órganos distintos, usualmente diferenciados territorialmente (aunque cabrían, de manera hipotética, otros criterios de distinción); y existen diversos centros de decisión e impulso político, con responsabilidades en materias distintas, en virtud de lo que haya establecido alguna norma general o algún acuerdo entre los miembros. (Camps et al., 2016, p. 44).
Aunque se consideraría a este tipo de Estados compuestos distintos del Estado unitario; sin embargo, aquélla sería "[...]una definición deliberadamente vaga, que se aplicaría a multiplicidad de situaciones[...]" (Camps et al., 2016, p. 44), en consecuencia, la denominación o configuración actual que tendría el Estado de Bolivia por el Tribunal Constitucional Plurinacional no define en sentido estricto el tipo de organización que actualmente tendría.
La denominación como Estado autonómico o con autonomías parece devenir de la influencia de la legislación española; aunque la doctrina española no encuentra consenso respecto al tipo de configuración de organización del Estado de España, sí constituye un Estado nación (Otto, 2001, p. 244), unitario (Fernández, 1992, p. 867), autonómico, federo-regional, federalismo foral (Camps, 2016, pp. 13 y 72); o finalmente un Estado federal (Blanco, 2017, p. 16). Aunque esta última acepción es discutida respecto a su contenido o alcance; por la diversidad de Estados federales existentes en el mundo y los elementos que varían en función de sus necesidades, historia, y desafíos; se dice que aquel término debería declinarse en plural y hablar en concreto de federalismos.
Ahora bien, si entendemos que Bolivia se encuentra constituido de forma similar a un Estado federal, no cabe más que verificar, cuáles son los rasgos principales que configuran un Estado de este tipo y en todo caso cuáles denotan su ausencia. En principio se dice que un Estado federal constituye una unidad en la diversidad, o una sociedad de sociedades, cuyos rasgos principalmente serían los siguientes:
— Voluntad de unión (Blanco, 2017, pp. 16, 23-27).
— Existencia de una sociedad compleja.
— Democracia, como un presupuesto del federalismo, o expresión primera del nacimiento de estados.
— Una Constitución federal, cuyo texto regula el poder federal y federado, y coexiste con normas de los Estados federados, que se denominan Constituciones o Estatutos.
— Coparticipación en el ejercicio del poder constituyente, en igual sentido de los poderes constituidos.
— Segunda cámara del Órgano Legislativo, que toma decisiones relativas al Estado federal.
— Cultura federal.
— La integración de una pluralidad de entes, que quieren conformar un conjunto, pero no a través de la descentralización (Camps et al., 2016, pp. 11, 14, 15, 53).
— Distribución del poder y la soberanía entre los territorios que la componen, aunque el ejercicio de la soberanía se encuentra condicionado al consentimiento de los entes que la componen, la cual se debe diferenciar de un Estado nación, cuya soberanía la ejerce como un ente unitario, desde el centro.
— Cada ente busca mantener la singularidad en la lengua, tradiciones, formas de vida y peculiaridades jurídicas.
— Un autogobierno a escala local y otro gobierno compartido a escala general, que se encuentren coordinados e independientes.
Es en función de tales elementos que se deberá determinar si nos encontramos ante un Estado federal en Bolivia.
Si aquella definición del Estado compuesto no resuelve el tipo de organización del Estado de Bolivia se podrá quizá decir, verificando los elementos mencionados, que nos encontramos en un Estado unitario, como precisamente lo establece el artículo 1o. de la CPE con ciertos tintes de descentralización a través del establecimiento de las autonomías; o en un estadio intermedio entre el Estado unitario y el federal, por no haberse consolidado las autonomías en función a las pretensiones de cada departamento.
Aquí valga recordar lo que nos dice Camps, el Estado federal no es del todo una panacea que atempere las relaciones entre gobernantes, y resuelva los problemas de forma coordinada, sin embargo, obliga a un cambio de perspectiva (p. 8), entendemos en la forma de gobernar, y ante la existencia de varios federalismos en el mundo que guardan todos o algunos de los elementos señalados, lejos de los nominalismos, habría que precisar los principales problemas que la legislación boliviana presenta en un Estado con autonomías; con carácter previo realizaremos una breve comparación del federalismo en países de Latinoamérica.
III. El federalismo comparado en Latinoamérica
En Latinoamérica, los países que adoptaron el federalismo como sistema de organización política son Argentina, Brasil, México y Venezuela. La elección entre federalismo y unitarismo implica una preferencia hacia uno u otro sistema, principalmente debido a la percepción de que el primero evita el autoritarismo y permite la descentralización del poder para abordar los problemas regionales. Por otro lado, a favor del unitarismo se argumenta que este sistema facilita una gobernanza a nivel nacional, siempre y cuando el Estado tenga políticas claramente definidas, claro está; sin embargo, lo cierto es que América Latina tiende a inclinarse por la descentralización como una forma preferida de gobierno en las últimas décadas (Eaton, 2018).
En este contexto, realizaremos una breve comparación del Estado federal de Brasil y Argentina con el Estado de Bolivia con "autonomías" y de carácter compuesto como lo señaló el TC, o un Estado con autonomías de carácter "centralizado", como finalmente ha sido calificado (Urenda, 2018):
— La República Federativa de Brasil, se encuentra conformada por la Unión Federal, sus Estados miembros, Distrito Federativo y Municipios; la República de Argentina por las Provincias, la ciudad estado de Buenos Aires y Municipios; el Estado de Bolivia con autonomías, lo constituyen sus Departamentos, Provincias, Municipios y finalmente los territorios indígenas1 originario campesinos; éstos no se encuentran creados dentro de la organización territorial de los citados países, constituyendo en Bolivia también una entidad territorial autónoma con autogobierno.
— En cuanto a la autonomía2 en términos generales, Brasil consagra la autonomía de sus Estados y expresa que aquellos se organizan y rigen por sus propias Constituciones y leyes, debiendo observar los principios de la Constitución Federativa de la República de Brasil (CB); no otorga la Unión la facultad para federarse entre sí a los Estados. Argentina, consagra su autonomía a través del reconocimiento de la coexistencia de los diferentes órdenes estatales, la facultad para dictar sus propias Constituciones de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional Argentina (CNA), así como la distribución de competencias en aplicación de sus artículos 5o., 3o., 13 y 121 al 124. En cuanto a la posibilidad de federarse entre las Provincias la Constitución sólo le otorga facultades para la creación de "regiones para el desarrollo económico y social[...]", así como la facultad de celebrar Tratados entre Provincias "[...]para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal[...]" (CNA, art. 124).
Bolivia, reconoce cuatro tipos de autonomías: departamental, municipal, indígena-originario campesinas, y regional; en cuanto a la autonomía indígena se rige por un autogobierno ejercido por las naciones y pueblos indígenas, con un Estatuto elaborado conforme a sus normas y procedimientos, y las autonomías regionales, que a su vez constituyen la facultad para la asociación o unión de municipios o provincias, no así de departamentos; aquellos para su asociación deben tener continuidad geográfica, y compartir lengua, cultura, historia, economía, y ecosistemas, sin trascender los límites de los departamentos, constituyendo aquella unión de dos o más entidades territoriales, de carácter atípico ya que no tiene facultad autonómica para crear normas, como se señala más adelante.
Cabe señalar que cada una de las autonomías arriba señaladas constituyen una unidad territorial o propiamente una "entidad territorial autónoma" (ETA);3 las cuales no se encuentran subordinadas entre sí y tienen el mismo rango de jerarquía constitucional (LMAD, art. 5 núm. 8; 6.I.1; 6.II.3 y art.14.I).
— En lo referido al Senado como Cámara de representación territorial, en Brasil, Argentina y en el mismo sentido en Bolivia, con el tiempo se ha verificado que no ejercen aquella función de forma efectiva; ya que generalmente ven avocadas sus actividades a los designios o lineamientos de los partidos políticos a los que subsumen su ejercicio; por ejemplo, la omisión de este órgano en el ejercicio como cámara de origen en aquellas leyes en materia tributaria en Argentina (Hernández, 2016, p. 380), en Brasil sujeto al Congreso (artículo 48.I, CB) y en Bolivia a la iniciativa del Poder Ejecutivo su creación o modificación, y su aprobación a toda la Asamblea (artículos 158.I.1, 23, CPE).
— Sobre las competencias4 la Constitución de Brasil establece como tales: las competencias privativas, ejercidas por la Unión con poder para legislar determinadas materias, la cual mediante una ley complementaria puede autorizar a los Estados miembros a legislar sobre cuestiones específicas en estas materias (artículos 21 y 22, CB); la competencia común o compartida entre la Unión, estados, distrito federativo y municipios ejercida en pie de igualdad, sin que la actuación de una entidad venga a excluir el ejercicio de competencia de la otra, la cual intervendría agregadamente; la competencia concurrente que será ejercida por la Unión y estados además del distrito federativo, excepto por los municipios; emitiendo la Unión la legislación de carácter general (artículo 24, párrafo 1, CB) pudiendo ser complementada por los citados subniveles; aquellas normas no podrán ser contrarias a la ley estatal, de lo contrario serán ineficaces (Seijas, 2019, p. 361). Asimismo, "cuando corresponda" (artículo 30.II, CB), los municipios tendrán la facultad de dictar leyes que completen leyes federales y estatales. Finalmente, en cuanto a la facultad de ejecución de las competencias, el sistema brasileño vincula aquella facultad a cada nivel administrativo.
En Argentina el sistema federal no tiene un desarrollo como el establecido en Brasil;5 a su vez existe una profunda fisura entre la realidad práctica y la normativa en materia federal con una fuerte tendencia a la centralización (Hernández, 2016, pp. 375 y 376). Las competencias no se encuentran claramente sistematizadas, y según López (1997) existen cuatro tipos: la competencia exclusiva del Estado federal; competencia exclusiva de las provincias; la competencia compartida que haría referencia sólo a la posibilidad de la creación de una nueva o nuevas provincias, artículo 13 de la CNA, y las competencias concurrentes que consisten en la distribución de competencias legislativas entre la Nación y las provincias sobre una misma materia, siempre que no entre en conflicto con las leyes nacionales;6 pudiendo incluso aplicarse a las leyes municipales, bajo la prohibición de no entrar en conflicto tanto con las leyes provinciales como nacionales (p. 248).
En Bolivia, las competencias son cuatro: privativas, propias del gobierno central, con facultad legislativa, ejecutiva, reglamentaria e indelegables; exclusivas que tiene el gobierno central, departamentos y municipios, de carácter delegable; competencias concurrentes cuya legislación es emitida por el gobierno central, debiendo ser ejercidas las facultades reglamentaria y ejecutiva por los subniveles, sin embargo, son ejercidas de forma "simultánea" entre el gobierno central y los sub niveles por interpretación del TC como se verá más adelante, y la competencia compartida, en la cual el gobierno central emite la legislación "básica", para el desarrollo posterior por los subniveles (CPE, art. 297). El problema en estas dos últimas, además de la interpretación dada a la competencia concurrente, es que el gobierno es quien finalmente establece los lineamientos de política pública, dejando un escaso margen de autonomía a los subniveles.
— En referencia a la Institución de coordinación intergubernamental, en Brasil se encargarían de esta función los secretarios estatales o municipales y consejos, que en algunos casos tienen poder de decisión; en Argentina se realiza a través de los Consejos Federales, el Gobierno y los Ministros Provinciales, pudiendo éstos celebrar tratados (CNA, art. 125), como se señala líneas arriba; en Bolivia el Consejo Nacional de Autonomías es el órgano principal de coordinación7 política, entre el Nivel Central del Estado y las ETA (LMAD, art. 121); al respecto la SC. 2055/2012, en su FJ. II.5.34, se encarga de aclarar que el Consejo "[...] de ninguna manera puede sustituir las atribuciones de los órganos de los diferentes niveles de gobierno, su naturaleza de coordinación política tiene el propósito de reafirmar el relacionamiento de las autoridades [...] pero no se constituye en una instancia en la que se imponen arbitrariamente las decisiones tomadas"; empero emergente de esta coordinación se puede llegar a acuerdos y convenios intergubernativos de carácter vinculante entre las ETA, o con el Estado como lo establece el artículo 133 de la LMAD; el Consejo debe reunirse al menos dos veces al año (LMAD, art. 124) hecho que no ha producido; habiéndose desarrollado solo 10 sesiones entre 2015 y 2018, avocándose al tratamiento del Pacto Fiscal sin resultado alguno, y sin atender otros temas de interés general (Ortuño, Apaza y Antezana, pp. 293 y 294) realizándose la última sesión el año 2021, no habiéndose consolidado como institución idónea para las autonomías hasta la fecha, ya que no ha aportado en nada a la asignación competencial de las ETA.
— En cuanto al régimen municipal, en Brasil la autonomía de los municipios no está definida, sin embargo tienen independencia financiera y competencia para legislar sobre asuntos locales, y en la legislación estatal y federal cuando corresponda; pueden legislar exclusivamente o complementariamente asuntos de carácter local, tienen a su vez la facultad de aprobar su propia ley orgánica municipal; pudiendo tener una relación directa y bilateral con el gobierno federal; los municipios en este país adquieren mayor importancia por este grado de relación directa, tanto que ha dado lugar a denominarse el Estado federal de los municipios; en contraste con los estados que han ido perdiendo recursos frente a la Unión; actuando los municipios prácticamente como entidades federativas.
Respecto a los municipios en Argentina las relaciones entre el gobierno federal y los municipios no son directos, sino indirectos a través del gobierno provincial; aquéllas tienen autonomía política a través de la elaboración de su Carta Orgánica cuyo alcance y contenido se encuentra reglado por la Constitución Provincial.
En Bolivia los municipios se encuentran en situación de igualdad frente a todas las ETA, es decir, constituyen unidades territoriales o propiamente entidades territoriales, que no se encuentran subordinadas frente a las otras ETA, y tienen el mismo rango de jerarquía constitucional (LMAD, arts. 5 núm. 8; 6. 6.II.3 y 14.I), pudiendo acudir, en un posible conflicto de competencias con alguna ETA ante el Tribunal Constitucional.
— En relación con la política pública, financiación y a la distribución de las funciones gubernamentales, la Constitución de Brasil es una de las Constituciones que con mayor detalle lo establece y define, entre sus tres niveles de gobierno (Souza, 2017, p. 284). La Unión, los estados y los municipios tienen ingresos propios, a su vez los estados tienen derecho a las transferencias de crédito establecido constitucionalmente, las cuales son establecidas por el Fondo de Participación de los Estados (FPE) y el Fondo de Participación de los Municipios (FPM), constituyendo ambos el pilar que sostenía el federalismo fiscal, ya que actualmente no estarían siendo capaces de redistribuir los recursos en las regiones de forma eficiente (Figueiredo, 2020); por último, los Estados no pueden emitir deuda pública y hacer prestamos con el extranjero sin consentimiento previo de la Federación.
En Argentina, en cuanto a materia fiscal e impositiva, tanto para el gobierno federal como para las provincias, el criterio debe deducirse de lo establecido en los en los artículos 75, 4o., 9o., 121 y 126 de la CNA. Se señala que las provincias, con excepción de Buenos Aires, siempre fueron deficitarias y dependen de las transferencias que otorga el gobierno federal por coparticipación tributaria y establecida por ley (Ley 23548), coparticipación que se realiza con base en tres criterios: la población total de cada provincia, la densidad de población y la brecha de desarrollo (Kalos, 2023). En cuanto a materia tributaria, la coparticipación, el monto y los términos con las provincias continúan siendo una fuente de disputas, existiendo una concentración de los fondos en el tesoro nacional, sin haberse consensuado una ley al respecto, pese a estar establecido en su Constitución que exige la emisión de una ley y celebración de un Convenio; los ingresos tributarios están concentrados en el nivel federal; las transferencias de recursos económicos de los gobiernos nacionales a las Provincias suelen estar vinculadas a apoyos políticos y con el rendimiento de los votos en el Congreso, más que una respuesta a criterios objetivos de equidad y solidaridad; existiendo desigualdad entre las provincias o asimetrías, no porque la federación las produzca, ya que precisamente han adoptado la formación de Estados federales precisamente por las desigualdades y desequilibrios existentes (Granato, 2015).
En Bolivia el artículo 340 de la CPE, confiere la potestad al Estado para clasificar los ingresos o rentas del Estado mediante ley; a su vez el artículo 298. II, núm. 22, establece como competencia privativa del nivel central del Estado la "Política económica y planificación nacional", es decir, no se delega, ni transfiere la legislación, reglamentación y ejecución, lo que demuestra la inexistencia de una descentralización económica o autonomía económica; situación que consolida aún más con la Ley de Sistema de Planificación Integral del Estado y sus Subsistemas Ley No. 777 de 21/1/2016.
En este contexto, el mayor ingreso que percibe Bolivia es a través de la renta petrolera, y es el Estado quien dispone del 80% de las regalías petroleras, el 75% de los impuestos, y en concreto dispone del 85% del total del gasto público (Urenda, 2017, p. 52). En cuanto a tributos el gobierno central a través de la Asamblea, mediante Ley No. 154 de 14/7/2011 clasifica y define los impuestos de dominio nacional, departamental y municipal (artículo 323. III CPE, 298.II.19, 299.I.). No pudiendo los gobiernos autónomos crear impuestos cuyos hechos imponibles sean análogos a los impuestos nacionales, departamentales o municipales existentes; asimismo, tanto los Departamentos como los Municipios, al igual que sucede en Argentina, no son autosustentables, por tanto son deficitarios y dependen de las transferencias fiscales; por último, entre otros límites, las ETA y demás entidades públicas no pueden contraer deuda pública sin previa autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional (art. 322, CPE; D.T. 5a., LMAD).
— Finalmente sobre la adopción de una intervención federal8 en determinados supuestos, como se produce en Brasil y Argentina, en Bolivia no se encuentra establecida una determinación similar, con el fin de proteger al Estado en su defensa de cualquier agresión exterior o interior, al respecto Bolivia se declara "[...] un Estado pacifista[...] rechaza toda guerra de agresión como instrumento de solución a los diferendos y conflictos entre estados [...]", aunque "[...]se reserva el derecho a la legítima defensa en caso de agresión que comprometa la independencia y la integridad del Estado" (art. 10.I.II, CPE), y en cuanto a la protección del orden constitucional o la unidad del Estado, no existe configurado un mecanismo jurídico procesal formal para acudir ante el Congreso en caso de producirse tal supuesto; en este contexto la CPE establece como deber de todo boliviano: "Defender la unidad, la soberanía y la integridad territorial de Bolivia [...]" (art. 108.13.), estableciendo a su vez que quién "[...] atente contra la unidad del país", incurrirá en el delito de traición a la patria, de carácter imprescriptible (art. 110, 124, CPE); lo que en resumen implica; a diferencia de los países federales citados que en caso de presentarse aquellas causas, es el Congreso, el Senado, o finalmente el Ejecutivo con aprobación previa del Congreso, el que toma la determinación para una intervención federal; en Bolivia en cambio, puede ser iniciada una determinación similar, como se observa, a simple denuncia de la comisión de aquel delito por cualquier persona; lamentablemente la mayoría de las veces ajenas al fin de la unidad del país, sino con fines y lineamientos políticos.
De todo lo sucintamente expuesto, observamos los rasgos característicos de los estados federales y las diferencias con el Estado "autonómico" de Bolivia, concluyendo que, para un ejercicio competencial efectivo, las competencias, facultades y atribuciones, deben estar claramente definidas en las normas, ya que la mayoría de las veces por lineamientos o intereses políticos de los gobiernos en turno existe la tendencia hacia la "centralización"; asimismo deben establecerse los parámetros económicos sobre los cuales se sustente el ejercicio competencial; en el caso de Bolivia, para constituirse en un país con una descentralización efectiva y con autonomías, requerirá abordar y resolver de forma efectiva estos condicionamientos económicos, políticos y legales; entre ellos, aquellos que se detallan en el siguiente apartado.
IV. Los principales problemas de la configuración de las autonomías
Los principales problemas en el ordenamiento jurídico boliviano constituyen entre otros: la determinación de las competencias en las cuatro formas de autonomía establecidas; el pacto fiscal para corregir las asimetrías existentes entre departamentos o entre las entidades territoriales autónomas que se encuentren ya constituidas; así como la actual configuración de la Autonomía Indígena Originario Campesino (AIOC).
1. La determinación de las competencias
En el ámbito jurídico, luego de haberse establecido un Estado con autonomías, a través de la CPE, configurándose un orden autonómico, con cuatro tipos de autonomías: departamental, indígena originario campesino, municipal y regional; el desarrollo, definición o alcance de cada una de las autonomías ha quedado truncada desde la emisión de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización No. 031, del 19 de julio de 2010 (LMAD), ya que posteriormente no se ha advertido ningún desarrollo claramente relevante en esta materia, y que dé visos de una voluntad política para su perfeccionamiento o al menos de su mejora hasta la fecha.
En este escenario, en el ámbito económico desde que la LMAD abroga las leyes Ley de Participación Popular No. 1551 del 20 de abril de 1994, y la Ley de Descentralización Administrativa No. 1654 del 28 de julio de 1995, no se ha modificado prácticamente el régimen fiscal y financiero, el cual se mantiene incólume como modelo de financiamiento emergente de la ley 1551 ya señalada, y si se entiende que el ejercicio pleno de la autonomía no se reduce a la autonomía política o administrativa sino a la capacidad fiscal de financiar el gasto autónomo con ingresos autónomos, sobre la base de la suficiencia fiscal (Ameller, 2013, pp. 21 y 39), entonces se concluye que la autonomía no se ha efectivizado, ya que no se produce tal capacidad en ninguno de los subniveles del Estado, además de no existir una asignación de los recursos con base en la eficiencia, sino a través de una asignación ciega y no fundada en méritos.
En el ámbito jurídico y político entre las diversas observaciones a la autonomía, por ejemplo el establecimiento de la autonomía regional, constituye un contrasentido, ya que ésta no goza de la capacidad o facultad para emitir leyes; yendo contra la misma acepción del término latín autonomía (autos=mismo, y nomos=leyes) que constituye la capacidad de darse leyes a uno mismo; así en la Constitución en el artículo 272 se dispone de una forma poco clara que la Autonomía Regional tiene "[...] facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora [...]"; sin embargo, se encarga de especificar expresamente la LMAD en su artículo 6.II.3, en la parte final que: "La autonomía regional no goza de la facultad legislativa".
Otra observación general a las competencias autonómicas es la referida a la indeterminación o alcance de lo que se entiende por reglamentación y ejecución, medida inaplazable que no ha sido desarrollada por el Tribunal Constitucional, precisamente porque no se ha puesto en práctica su ejercicio a través del gobierno central y las cuatro formas de autonomía que permitan determinar el alcance de cada una de ellas; a su vez legislativamente la LMAD tampoco ha establecido los alcances de las competencias autonómicas ya establecidas en la Constitución, cuando se tenía la esperanza de que efectivamente se iba a proceder en sentido contrario.
Si observamos las competencias autonómicas desde un punto de vista cuantitativo, el Estado aún tiene mayores competencias respecto a los demás subniveles; por lo que podemos afirmar que aún nos encontramos en un Estado altamente centralista.
La cuestión se acentúa, si se toma en cuenta que las competencias exclusivas no han sido delegadas o transferidas por el Estado a las ETA; asimismo, en cuanto a las competencias compartidas el Estado aún no ha emitido leyes básicas, para que los demás subniveles puedan elaborar sus leyes de desarrollo.
Otro tanto ocurre con la competencia concurrente, que debiendo ser ejercida la legislación por el Estado frente a la facultad de reglamentación y ejecución ejercida por las ETA, como lo establece la CPE en su artículo 297.I.3, habría sido tergiversada por la LMAD en su significado, otorgándole la citada competencia también al Estado; disposición que aunque fue recurrida en inconstitucionalidad, la sentencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (STCP) 2055/2012 del 16 de octubre, dispuso una interpretación particular; reconociendo aquella competencia al Estado en determinados supuestos, que finalmente hacen estéril esta competencia en cuanto a ejercerse la reglamentación y ejecución por las ETA.
También constituye un problema, el referido a las funciones y atribuciones entre niveles similares o interniveles, que al entretejerse a través de los solapamientos (ejercicio de una competencia que ha sido determinada para el Estado y también entendida para el subnivel, sin determinación estricta de las facultades de uno u otro) y duplicidades (el ejercicio por ambos órganos: Estado y subnivel) (Ameller et al., 2010, p. 29) en la práctica se han reducido a decisiones jerárquicas, o lo que es lo mismo, a decisiones con prevalencia del Estado sobre los demás subniveles, no resolviéndose a través de la vía judicial o mediante el desarrollo de leyes autonómicas definidas o determinadas; que podrían constituir en entre otras, vías de solución más apropiadas.
Finalmente, el ejercicio de las competencias no se encuentra absuelta de conflictos, respecto a lo que se entiende por reglamentación, ejecución, y su ejercicio por el Estado y los demás subniveles, como se señaló; la resolución y alcances de aquellos conceptos además dependerá necesariamente de una instancia de coordinación y conciliación de carácter técnico-político; que hasta la fecha no se ha visto materializada; nuevamente por la falta de voluntad política.
2. El pacto fiscal
El Estado siempre tiene un grado de asimetría en distintos ámbitos, y es en atención a aquellos que requiere de mecanismos o medidas de derecho (asimetrías de derecho) y medidas económicas para disminuir las desigualdades que existirían o se producirían.
Las asimetrías son diversas y se pueden observar en distintos ámbitos de un Estado: la población, territorio, riqueza; en el grado de autonomía y poderes otorgados, así como en las asignaciones fiscales o recursos financieros; la representación en las instituciones federales; en las medidas o mecanismos para las relaciones intergubernamentales; la uniformidad en la aplicación de derechos fundamentales; así como en el grado de uniformidad existente en cada una de las Constituciones (o de sus Estatutos para el caso de Bolivia) de un Estado federal (Torrecillas, 2013, pp. 121-140).
Conformado el Estado con autonomías, y con las asimetrías existentes en Bolivia se ha pretendido, a través de las regiones que se consideran se encuentran menos favorecidas en la redistribución de los recursos, llevar a cabo un Pacto Fiscal luego de la promulgación de la última Constitución y la LMAD; sin embargo, después de 14 años, no se ha podido llegar a su concertación.
Precisamente el acuerdo para el establecimiento de políticas públicas y la distribución de recursos, se encuentra íntimamente relacionada con la información relativa a la distribución de la población que se efectúa a través del Censo,9 debiendo realizarse cada diez años; el último fue en 2012, y debió efectuarse aquél en 2022, sin embargo, por Decreto Supremo (DS) 4760 de 13/7/22 y 4824 de 11/11/22, se postergó hasta el año 2024.
En este contexto, la Disposición Transitoria Décimo Séptima de la LMAD, establece que luego de conocido los resultados del Censo, en el plazo de seis meses sea el Consejo Nacional de Autonomías quien eleve la propuesta técnica para la concertación del Pacto Fiscal. Y aunque la Disposición transitoria "[...] dispone que haya un debate, pero no [establece] que éste concluya en algo concreto [...]" (Molina, 2013, p. 24), por lo que es ambigua en su redacción y conduce a una mayor confusión al momento de su interpretación; lo cierto es que por Pacto Fiscal se entiende según la CEPAL como aquel "[...] acuerdo social sobre el origen, destino y composición de los recursos necesarios para financiar al Estado [...] [y alcanzar] [...] la materialización de un contrato social resultante del reconocimiento mutuo de obligaciones y derechos entre el Estado y los ciudadanos" (Velásquez, 2013, p. 28); reconocimiento y establecimiento de derechos y obligaciones que se traducirán en la definición real y concreta de las competencias de las entidades territoriales autónomas, que permitirá establecer el verdadero alcance de aquellas competencias; que necesariamente deben concertarse y establecerse, ya que entender el Pacto Fiscal en sentido diferente es quitarle el verdadero sentido o naturaleza al citado acuerdo.
En este entendido, es importante situarnos en contexto económico en el que se encuentra el Estado de Bolivia, este cuenta con dos tipos de ingresos, principalmente los tributos, que genera la actividad económica del país, y la que proviene de la posesión y explotación de yacimientos de distintas clases de recursos naturales; siendo estos últimos los que generan mayor ingreso económico para el país (Parada, 2010, pp. 181-216) y, que por la necesidad de controlarlos se ha acentuado el centralismo, el cual debe ser corregido a través de la redistribución de competencias, en los distintos niveles (Molina, 2013, pp. 13-24).
En la actualidad los entes subnacionales, y es importante señalarlo, económicamente no son autosuficientes, en el entendido de que éstas generan sólo y aproximadamente entre el 30% y 35% de los recursos, siendo el restante 70% o 65% producto de la asignación (Finot, 2016, pp. 57 y 67), por lo que se deben buscar políticas económicas que propendan a la autosustentación de los entes subnacionales, siendo en consecuencia evidente y necesario un Pacto Fiscal que pueda establecer no sólo los parámetros de la asignación de recursos, sino también que determine cuáles son los medios que permitirán u obligarán a estos gobiernos a ser autosustentables.
Precisamente, para un adecuado o exitoso modelo de autonomía debe existir un equilibrio entre ingresos y gastos; los cuales serán proporcionales en función a las atribuciones y competencias de los niveles de gobierno. Sin embargo, pese a encontrarse establecido en la Ley Marco de Descentralización y Autonomías que toda asunción de competencias será acompañada de un financiamiento adecuado, no establece los alcances de las competencias y los niveles de financiamiento y cofinanciamiento (Otter, 2010, pp. 45-77).
De lo mencionado, desde la perspectiva económica se sugiere, dentro de las tres funciones fundamentales del Estado como son: la asignación para la provisión de bienes públicos, redistribución del ingreso y, estabilidad; aquél ejerza la primera y los entes subnacionales los siguientes, para una descentralización efectiva (Finot, 2016, p. 25) y un Estado más eficaz y equitativo.
En este sentido cabe decir que las transferencias fiscales en gobiernos federales tienen como objeto resolver las asimetrías existentes, sin embargo en Bolivia al no ser las ETA autosuficientes, no se han, ni se pueden diseñar de forma efectiva y eficiente aquellas transferencias, por tanto, las que se destinan no son productivas o no se representan o cuantifican en tales, generando en esta nueva autonomía la descoordinación, duplicidad y proyectos aislados de inversión pública, y la multiplicación de actores (Ameller et al., 2010, pp. 33, 43, 48), que finalmente no promueven el desarrollo en los entes subnacionales.
En síntesis, aunque el Pacto Fiscal no resolverá del todo los diferentes problemas relativos a la descentralización, al menos por este medio se establecerá y determinará los alcances reales de las competencias de cada uno de los diferentes subniveles del estado, así como los límites económicos a los cuales se deben sujetar.
Como corolario, es esencial la voluntad política del gobierno de turno que permita abrir canales de comunicación y concertación entre los diversos departamentos, y ETA, para la realización del Pacto Fiscal, con la finalidad de lograr la complementación y culminación de las Autonomías de forma responsable y eficiente.
3. La configuración de un Estado con autonomías Indígena Originario Campesinos
Finalmente, la configuración de las Autonomías Indígenas Originario Campesinos10 y principalmente su desarrollo constituye un desafío en la actualidad.
Si partimos desde la concepción de la Autonomía Indígena Originaria Campesina (AIOC), como fenómeno multicultural o intercultural, entendiendo la primera como el respeto a las múltiples culturas, y la segunda como la práctica de culturas diferentes de manera compartida y reflexiva; nos adherimos a esta última, bajo cuya concepción entendemos se deben desarrollar las autonomías.
El reconocimiento tiene tintes profundos, primero al romper los moldes de la realidad tradicional que permite no solo cuestionar, sino también comprender a nuestros pueblos indígenas, "deshacerse" del saber eurocéntrico, monocultural que quizá pueda ser excluyente y que arrasaría con los derechos esenciales de estos pueblos, entender nuevas concepciones y no tomarlas por señales de ignorancia, sino de saberes complejos y diversos, concebir que todas las culturas son "incompletas" y que precisamente se deben complementar; lo que Bonaventura Santos considera o denomina como "hermenéutica diatópica". 11
Y aunque la Constitución ha reconocido a las AIOC, los problemas que presenta para su materialización son varios; entre ellos los pueblos indígenas han considerado durante el proceso para el reconocimiento de la JIOC que han estado sujetos a condicionamientos respecto a la regulación que no hacen al sentido estricto de sus saberes o cultura; entre ellos la sujeción a un previo referéndum, el cual ha sido regulado por Decreto Supremo No. 231 del 9 de agosto de 2009 que incorpora en su artículo 9o. la estricta sujeción a la CPE; la excesiva burocracia o sujeción a trámites administrativos engorrosos; la reconstitución territorial en función al establecimiento de AIOC; la distribución y saneamiento de tierras; el debate de los conceptos de tierra y territorio; la indeterminación del tratamiento o sujeción a la norma de las AIOC como colectividades de personas o como sujetos territoriales; el régimen fiscal; la justicia comunitaria; la gestión de los recursos naturales; y también si es propicio aislar a las AIOC o que las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) sean o no compatibles con un distrito municipal indígena, o que simplemente coincidan, y el problema no menos importante como es el relativo al ejercicio de las competencias de las AIOC que se encuentra también solapado y superpuesto con otros subniveles (Galindo, 2010, pp. 319-320).
En cuanto a la regulación de la jurisdicción indígena originaria campesina (JIOC), la CPE en su artículo 190 número 2, establece como límite o mandato que "La jurisdicción indígena originaria campesina respet[e] el derecho a la vida, el derecho a la defensa y demás derechos y garantías establecidos en la presente Constitución", y dispone en su artículo 192, la reserva de la ley de la citada materia; emitiéndose al efecto la Ley de Deslinde Jurisdiccional No. 073 del 29 de diciembre de 2010 (LDJ), que en su artículo 3o. establece la igualdad jerárquica de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción indígena originaria campesina, que finalmente no existe; ya que en principio aquella ley establece que el ámbito de vigencia material de la jurisdicción indígena originaria campesina no alcanza a las materias de la JO, descritas en el artículo 10,12 exclusión que también se amplía a "[...]otras que estén reservadas por la Constitución Política del Estado y la Ley a las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y otras reconocidas legalmente" (Ley de Deslinde Jurisdiccional No. 073, 2010, art. 10. II. d.).
Es decir, si bien se podría limitar la aplicación de la JIOC a determinados hechos; su alcance queda indeterminado, con la reserva que pueda establecer la Constitución y la ley, por lo que, a primera vista se limita o restringe la JIOC, en casi toda su extensión, cayendo por tanto en un sinsentido su regulación. Otra crítica, a la LDJ es su aplicación; en el entendido de que solo cuando los ámbitos de vigencia personal, material y territorial13 concurren simultáneamente es que puede aplicarse la citada ley.
La regulación de los ámbitos, tampoco es clara; en cuanto al ámbito personal, por ejemplo, la norma refiere que "Están sujetos a la jurisdicción indígena originaria campesina los miembros de la respectiva nación o pueblo indígena originario campesino" (LDJ, art. 9); sin establecer el presupuesto o condición para ser considerado como tal; al respecto el Proyecto de Ley del Ecuador de administración de justicia indígena14 señala en su artículo 8o. que la condición de indígena "[...] se establecerá por el hecho de haber participado en la vida y actividades de la colectividad indígena, en calidad de miembro de ella, siempre que no hubiere sido expulsado de su seno"; descripción que consideramos detalla con mayor precisión aquel estado; a su vez es importante recordar el pronunciamiento de la Corte Constitucional de Colombia, la que estableció que no es aceptable renunciar ser miembro de una nación o pueblo con el fin de evadir la responsabilidad (Assies, 2010, p. 60), asimismo se extraña en la LDJ la regulación de las colectividades, y su respectivo tratamiento.
En lo que respecta al ámbito territorial, a los hechos y efectos que se producen en la jurisdicción de las AIOC, no se ha desarrollado o regulado aquellos problemas relativos a la pertenencia de las personas a un determinado territorio; el ejercicio de los derechos fundamentales colectivos sobre tierra y territorio; el acceso a los recursos naturales renovables y no renovables en el marco de la Constitución, así como el alcance respecto al aprovechamiento sustentable de estos recursos, el tema referido al subsuelo, si éste constituye parte del territorio; el control y manejo de la tierra en armonía con la conservación del hábitat y de acuerdo con la visión de desarrollo de cada pueblo, o mejor aún desde una visión universal de protección al medio ambiente, evitando el extractivismo y su destrucción.15
Finalmente, el ámbito material, como ya se señaló, se ha restringido tanto su alcance, que no solamente hacen inaplicable la jurisdicción indígena, en caso de conflicto con la JO, sino que producto de aquella restricción no existe análisis de la casuística y el correspondiente desarrollo jurisprudencial que pueda determinar su alcance real, su contenido, y dimensión; por lo que cabría decir que la JIOC se ha visto reducida a un simple conjunto de buenas intenciones.
Ahora bien, independientemente de la simultaneidad de los tres ámbitos, establecido como requisito para la aplicación de la LDJ; cabe realizar un breve análisis combinatorio de aquellos, que quizás puedan darnos algunas perspectivas, si es que existen, respecto a una probable aplicación en las distintas jurisdicciones. Y aunque los supuestos pueden ser muchos, sin embargo, no debe limitarnos en realizar al menos un estudio breve de algunas de sus probabilidades.
En el ámbito personal, (NI = No indígena, I = Indígena) la conducta, acto, actividad realizada por el indígena o no indígena se enlaza con el ámbito material (MJI = Materia de Jurisdicción Indígena, MJO = Materia de Jurisdicción Ordinaria) y el ámbito territorial (TJI = Territorio de Jurisdicción Indígena, TJO = Territorio de Jurisdicción Ordinaria).
De lo señalado, los supuestos serían los siguientes:
| 1. | NI | NI | - TJO | - MJO | 2. | NI | NI | - TJO | 3. | NI | NI | - TJI | - MJO |
| 4. | NI | NI | - TJI | - MJI | 5. | NI | I | - TJO | 6. | NI | I | - TJO | - MJI |
| 7. | NI | I | - TJI | - MJO | 8. | NI | I | - TJI | 9. | I | I | - TJO | - MJO |
| 10. | I | I | - TJO | - MJI | 11. | I | I | - TJI | 12. | I | I | - TJI | - MJI |
— 1 y 12
El primer supuesto es en concreto el establecido por la LDJ, y se resuelve en función a cada sistema jurídico, por el principio de igualdad de los sistemas, aunque reiteramos es finalmente el Estado a través de la JO quien determina los límites de la JIOC, por lo que la igualdad de sistemas es un simple enunciado.
El segundo supuesto es similar al anterior, vista desde la perspectiva inversa, y referida a la aplicación de las dos jurisdicciones, en sus tres ámbitos coincidentes. El ejemplo para la JO sería la aplicación de la norma civil, penal, tributaria, etcétera, a cualquier persona no indígena sobre un hecho establecido en aquellas leyes específicas. En relación con la JIOC, se aplicaría a aquellas personas que se autoidentifican dentro de las AIOC, sobre un hecho que se produce en aquel territorio, aplicando sus normas consuetudinarias, de uso social, costumbre, etcétera, con los límites establecidos en la Constitución.
— 4 y 9
— 5 y 8
En este segundo supuesto, existe una coincidencia en el ámbito material y territorial, por ejemplo, el supuesto serio de la contaminación del medio ambiente en JI, por dos no indígenas o, la realización de un acto, conducta o actividad de dos indígenas contrarios a la norma de la jurisdicción ordinaria; o finalmente una acción del uno contra el otro con la coincidencia de los ámbitos material y territorial. En ambos casos diríamos a priori, que se debería aplicar en cada supuesto la jurisdicción indígena u ordinaria respectivamente por la coincidencia mayor en los ámbitos.
— 2 y 10.
— 3 y 11
— 6 y 7.
En los siguientes supuestos, la coincidencia en los ámbitos es menor, por tanto el acto, conducta, actividad o hecho, puede ser más difícil de resolver.
En cuanto al ámbito material se refiere, un hecho puede encontrarse en el ordenamiento ya codificado, reglamentado o establecido, y no por ello se entiende que el ámbito material arrastrara al ámbito territorial, en atención a la norma ya establecida, si el ámbito territorial no coincide con el material por ejemplo.
En el caso dado de no encontrarse regulado en la jurisdicción ordinaria, se acudiría a un criterio de interpretación; y para el caso de la JI, se aplicaría o buscaría un método de acuerdo con el uso social, costumbre o tradición de la JI, si no se encuentra establecida u observada, claro está.
En caso de estar contemplada la materia por ambas jurisdicciones es difícil establecer cuál de aquellas predominará; es también cierto que cabría verificar si no existe una norma alternativa tanto en la JO o JI, que permita una solución mucho más beneficiosa, sea por la vía conciliatoria, o restaurativa a través de las normas consuetudinarias, usos sociales, costumbre, etcétera.
Otra cuestión también espinosa es la posibilidad de aplicarse la JI, y que esta sea contemplada por la vía ordinaria contraria a la protección de los derechos fundamentales, por ejemplo, contra el principio del juez natural, y/o el derecho al debido proceso, entre otros.
El ámbito territorial también constituye un factor que podría determinar la norma a aplicarse, especialmente desde la perspectiva del bien afectado, que puede ser en interés de una parte geográfica o estratégica del país; de alguna AIOC, departamento, del Estado; o tratarse de un bien común, como por ejemplo el agua, los recursos hidrocarburíferos, los minerales, un sistema natural, el medio ambiente, etcétera.
En cuanto al ámbito personal, como factor de relevancia, el acto "ilegal" puede emerger de una relación jurídica personal, real (en virtud del objeto); o de un acto o actividad en concreto, desde el punto de vista de la materia civil; penal, laboral, administrativo, tributario, etcétera.
El acto, hecho, actividad o conducta sea activa o pasiva, será valorado, también entre otros factores, por el número de personas que participan en aquel hecho o interacción; la intencionalidad; el resultado o efecto de aquel hecho contra alguna libertad o relación jurídica.
Se debe, además de las relaciones entre sujetos jurídicos, interpersonales o intersubjetivos ya señaladas; observar las relaciones entre ordenamientos o relaciones intersistémicas, y a su vez las relaciones entre el derecho y otros órdenes normativos como la moral, la costumbre, usos sociales, creencias, etcétera.
Desde la óptica del Proyecto de Ley del Ecuador, por ejemplo, las faltas cometidas en territorio indígena por el no indígena y que tengan domicilio, residencia, negocio, industria en el territorio de la comunidad indígena, serán sometidos a esta jurisdicción. Un segundo aspecto que regula es el de aquel indígena que no pertenece ni al territorio, y sobre hechos en los que es aplicable la JO; otorgando la facultad de resolver alternativamente previo acuerdo de partes, a través de la jurisdicción indígena. También se establece en el Proyecto como límite la prohibición de la violación de los derechos fundamentales, y se dispone también que ante la duda en los conflictos de "competencia", se estará a favor de la jurisdicción indígena. Aunque la regulación resultaría novedosa, sin embargo, por los diversos factores que confluyen en los distintos ámbitos requiere un desarrollo más específico en cada una de las situaciones, como finalmente líneas abajo consideramos.
El pluralismo jurídico que se pretende aplicar en Bolivia, entendido aquél como la coexistencia de varios sistemas jurídicos, y que surge no solo del derecho como único orden normativo, sino de la sociedad en su conjunto y de la vida cotidiana, se contrapone al principio de autonomía al momento de determinar la jurisdicción a aplicarse en cuestiones relativas a los intereses del estado en su conjunto con una determinada región; es por ello que en Bolivia pese a estar establecida en la CPE en su artículo 178.I, su desarrollo no ha tenido mayor avance.
En consecuencia, como se observa, de la multiplicidad de supuestos que se pueden producir tomando en cuenta los ámbitos y factores antes vistos, se podría a priori afirmar a riesgo de caer en un simplismo, que la aplicación de la norma sería en atención a la mayor coincidencia de los elementos o ámbitos, sin embargo, no resuelve la multiplicidad de casos que se pueden producir. En realidad, cuando se habla de cualquiera de los ámbitos, en muchos casos necesariamente se relacionan o entrelazan el uno con el otro, por lo que la tarea se complica aún más a la hora de determinar qué jurisdicción se debe aplicar.
En segundo lugar, quizá se debería enfocar el desarrollo de la JIOC desde la perspectiva de concepciones, criterios, principios o valores como el bien común; la trascendencia constitucional de la materia; la solución más favorable a las partes, la comunidad o al Estado; el interés público; para encontrar un acuerdo o consenso en beneficio de todos. Empero no todo consenso permite un beneficio para todos, por lo que no se buscará soluciones de suma cero, sino al contrario de suma positiva para ambas partes, resolviendo con compensaciones, cuando el daño pueda ser indirecto o colateral, por ejemplo, al medio ambiente.
Ahora bien, si se valora en función a la perspectiva universal, esta lógica ciertamente recibirá críticas, porque existe la posibilidad de ser absorbida la JIOC por aquélla.
En tercer lugar, como ya hemos observado, la aplicación de la LDJ sólo cuando coincidan los elementos de territorio, materia y persona, reduce el ámbito de aplicación de la JIOC; por tanto, el aparente pluralismo jurídico que existiría en nuestro país emergente de aquella ley, sólo constituye la excusa y el obstáculo que está postergando en realidad la regulación, atención, concertación y resolución de temas que tienen relación con aquella ley y de igual o mayor importancia, como, por ejemplo, el ejercicio de los derechos fundamentales colectivos sobre tierra y territorio; el acceso a los recursos naturales renovables y no renovables; la consideración del subsuelo si se constituye como parte del territorio IOC; el control y manejo de la tierra desde una visión universal de protección al medio ambiente, el referido a la pertenencia a un determinado territorio indígena de un grupo de personas que se identifiquen como tales, entre otros.
Cuarto, ante la inexistencia de un real deslinde jurisdiccional, se debería hablar más bien de la aplicación de la justicia indígena en coordinación con la justicia ordinaria, y desde el ámbito material a través de la categorización de las transgresiones que usualmente se presentan en la justicia indígena.16 En esta categorización las transgresiones, ilícitos o hechos como: el asesinato, violación, medio ambiente/recursos naturales, avasallamiento de tierras, no reconocimiento de hijos, tráfico de drogas; podrían entrar en una categoría que merezca un mayor desarrollo legal o jurisprudencial, con el fin de establecer una aplicación acorde a los valores de ambas jurisdicciones, o de alguna en particular si corresponde, por la importancia y trascendencia a nivel social de los valores o bienes que se encontrarían en conflicto.
Así también, entendiendo que la JIOC, parte desde la lógica conciliatoria, restaurativa y sancionatoria (Bazurco y Exeni, 2012, pp. 116-117), quizá se debería poner mayor énfasis en los primeros para una mejor administración de la justicia; ya que la justicia ordinaria aplica la misma lógica, pero en diversos contextos, y sin duda con mayores formalismos, que no necesariamente significa que sea mejor o peor en muchos casos.
En realidad como se afirma, el problema de la coordinación no se agota en la legislación, y ante una legislación que no respeta la igualdad de sistemas y en la que se produce una "colonización jurídica" con predominancia de la JO, se debería optar por mecanismos alternativos de coordinación institucionales, o de otra índole.17
Finalmente, para la aplicación de la justicia indígena en coordinación con la justicia ordinaria mediante el desarrollo jurisprudencial, este permitiría el análisis y regulación de forma particular, a diferencia de la ley que tiene una visión general, debiendo enmarcarse en la tolerancia,18 o más bien en el respeto de los diversos criterios.
Esta coordinación o desarrollo tiene como objetivo o fin práctico, determinar finalmente si existen diferencias que se alegan pueden existir, o se trata de un simple sobredimensionamiento de las diferencias culturales, verificando a su vez si en las transgresiones, faltas, delitos o hechos ilícitos, se puede verificar matices o rasgos sutiles que permitan converger a alcanzar un grado de consenso y eficacia en la administración de la justicia y aplicación efectiva de la norma.
V. Conclusiones
Los problemas que se deben resolver para la conversión de un Estado unitario a un Estado con autonomías, o quizá hacia un Estado federal, como en principio se había pretendido dependen no solo de su positivización en la Constitución, sino de la voluntad política para hacer efectiva la descentralización de las unidades territoriales. Esta descentralización no sólo depende del desarrollo normativo y definición de las competencias, que no se ha producido en Bolivia; sino también de la capacidad económica para su ejercicio mediante la asignación de recursos.
La LMAD no ha satisfecho las expectativas en cuanto al desarrollo de las competencias normativamente; y después doce años las competencias exclusivas no han sido delegadas; las concurrentes no tienen su razón de ser, si el Estado ejerce todas las facultades; asimismo el desarrollo y definición de las competencias es esencial para evitar duplicidades y solapamientos en el ejercicio de las competencias; debiendo determinarse el alcance de cada una de las competencias.
En el ámbito económico la asignación de recursos a cada subnivel no se ha establecido por la falta de concertación para llevar a cabo el pacto fiscal, con el fin de reducir las asimetrías existentes.
Así también, la autonomía económica depende de la capacidad fiscal que pueda tener cada ETA para sustentarse a sí mismo, en función a sus propios ingresos; debiendo a su vez asignar los recursos el Estado a las autonomías en atención al mérito, y eficiencia, y no como se viene efectuando actualmente.
Finalmente la configuración de las Autonomías Indígenas Originario Campesinas, no se reduce sólo a resolver mediante mecanismos de judicialización la materia indígena, que dicho sea de paso, se puede resolver a través de la categorización de las infracciones y medios alternativos; sino que apareja también resolver problemas de vital importancia tanto para la población indígena, como para el Estado en su conjunto, y que tienen estricta relación con materia ambiental; como son los temas referidos al ejercicio de los derechos fundamentales colectivos sobre tierra y territorio; el acceso a los recursos naturales renovables y no renovables; la consideración del subsuelo si constituye como parte del territorio IOC; el control y manejo de la tierra desde la perspectiva de la protección del medio ambiente.
