Premisas para el estudio del uso o influencia de la investigación y de otras evidencias

En este artículo comenzaremos por establecer algunas distinciones conceptuales, así como las premisas desde las cuales se procedió en el estudio que aquí se reporta. En las líneas que siguen se define qué entendemos por investigación educativa y uso o influencia de la investigación en políticas y prácticas, para después exponer las pautas seguidas en el análisis de la nueva política migratoria (NPM) de México (^{Segob, 2019}), así como los criterios que se utilizaron para seleccionar las investigaciones que desde nuestro punto de vista contribuyen a modalidades de uso más elaboradas, y que por ello podrían enriquecer la NPM.

Aunque se refiera a los estudios pioneros de los años setenta del siglo pasado, aquí se emplea el constructo de uso de la investigación, pues es el que mejor corresponde con los propósitos seguidos: analizar y desarrollar otras formas de uso en la NPM. Después de dichos estudios fueron emergiendo estrategias que permitieron que la investigación tuviera algún tipo de repercusión en las prácticas y en las políticas; algunas de éstas son la movilización de conocimientos (KMb por sus siglas en inglés), la vinculación o transferencia de conocimiento por medio de revisiones sistemáticas y breviarios de política, los métodos CI (continuos improvement) y el paradigma what works, entre otras. Algunos autores han alertado sobre los hallazgos discretos de esas estrategias y acerca de la escasa vinculación entre la investigación, las políticas y las prácticas educativas (^{Cooper y Shewchuk, 2015}; ^{Murillo et al., 2017}; ^{Perines, 2017}; ^{Yurkofsky et al., 2020}).

La investigación educativa es una actividad que se lleva a cabo por medio de procesos metodológicos rigurosos y cuyos resultados generan entendimiento sobre fenómenos del campo de la educación; entre sus propósitos está entender la naturaleza, así como las fuentes y las causas de los problemas más relevantes (^{Brown, 2014}; ^{Foreman-Peck y Winch, 2010}; ^{Nutley et al., 2012}). Una de las razones de la escasa vinculación de la investigación con las prácticas y las políticas estriba en que aquélla sigue intereses disciplinarios y se comunica principalmente por canales académicos.

Aun así, los resultados de la investigación educativa equivalen a una forma de evidencia que es relevante para las prácticas y las políticas, porque los procesos educativos son estudiados a la vez que el propio investigador es un educador, y porque ese tipo de investigación mantiene latente el compromiso social y la vocación de transformación (^{Aguilar-Forero y Cifuentes, 2021}; ^{Vanderlinde y van Braak, 2010}; ^{Yurkofsky et al., 2020}). Además, incluso de manera implícita, ese tipo de conocimiento deja ver los juicios profesionales de los actores educativos y contribuye así a su capacidad para la acción (^{Adedoyin, 2015}; ^{Saunders, 2007}). Es por ello que, en el estudio de políticas y prácticas de la educación persiste la expectativa de que también contribuya a mejorarlas (^{Cooper y Shewchuk, 2015}; ^{Parrilla et al., 2016}; ^{Saunders, 2007}).

El uso es una repercusión de la investigación en políticas y prácticas que se manifiesta en el plano experiencial hasta que forma parte de los relatos de quienes la han utilizado y dan fe de ello, o bien, como pruebas en el discurso escrito en documentos de política, como lo han mostrado algunos estudios (^{Klemperer et al., 2003}; ^{Moss y Huxford, 2007}; ^{Rickinson et al., 2017}); o en políticas promulgadas en documentos normativos (^{Opfer et al., 2008}).

El uso de la investigación es sutil, difícil de corroborar, de largo plazo y, además, cuando se comprueba, casi siempre se hace desde valoraciones indirectas (^{Brown, 2014}; ^{Lysenko et al., 2014}; ^{Murillo et al., 2017}; ^{Nutley et al., 2012}; ^{Weiss, 1979}). Son indirectas tanto las apreciaciones de quienes señalan haber utilizado la investigación en alguna práctica, como las interpretaciones que se pueden hacer de las citas o referencias a la investigación en documentos de política. Los consensos respecto a la modificación del debate público sobre ciertos temas, desde la investigación, también son construidos desde apreciaciones indirectas. Es el tipo de evidencias con las que se trabaja en los estudios del uso de la investigación y, como ocurre en las ciencias sociales, los sujetos suelen tener concepciones diversas respecto a lo que se les cuestiona. Por ejemplo, los profesores, directivos escolares y tomadores de decisiones suelen tener ideas acerca de la investigación y de su uso un tanto superficiales, no obstante, suelen estar convencidos de que son amplias o casi eruditas (^{Brown, 2014}). La consulta y análisis de documentos puede otorgar mayor certidumbre sobre la naturaleza del fenómeno, porque a partir de éstos puede investigarse, además de otros asuntos, la base de información, de investigación o de evidencias en las que se fundamenta alguna política (^{Sánchez-Santamaría y Espinoza, 2015}).

A partir de esas premisas, el uso de la investigación se puede explicar desde las modalidades conceptual e instrumental; el uso conceptual o iluminativo implica que ciertos hallazgos de la investigación se introduzcan en los debates sobre asuntos públicos, reorientándolos, y que den sustento a la toma de decisiones, a la formulación de políticas y al diseño de programas; e, incluso, que muestren pautas para la acción de los actores educativos (^{Nutley et al., 2012}; ^{Weiss, 1979}). Se trata de un tipo de utilización que cataliza el discurso en el que se enmarcan las reformas y que suele democratizar el debate y orientar la valoración de las posturas sobre los desafíos públicos (^{Carden, 2009}; ^{Stubrin y Kababe, 2014}).

Algunos ejemplos del uso de tipo conceptual o iluminativo pueden observarse en el consenso acerca de que la educación inicial contribuye al progreso educativo y a la permanencia escolar (^{Rickinson et al., 2011}); también, en las certezas respecto a que el potencial de los estudiantes no es fijo, a los desafíos inherentes a los derechos de la educación, al papel de la motivación en el aprendizaje y a los efectos nocivos del castigo, entre otros. Asimismo, ha mostrado la persistencia de prácticas que no están respaldadas en la investigación o que se realizan en sentido opuesto a lo que ésta dice (^{Levin, 2010}).

Por su parte, el uso instrumental supone un proceso lineal entre la investigación y su utilización, lo cual implica que los interesados pueden acceder, valorar y aplicar ese tipo de insumos instrumentalmente (^{Rickinson et al., 2011}; Stubrin y ^{Kababe, 2014}). En este tipo de utilización se enfatiza la idea de toma de decisiones racionales que implica una noción limitada del fenómeno, puesto que quienes pueden tener en cuenta la investigación u otras evidencias enfrentan obstáculos para identificarlas, acceder a ellas y, principalmente, para su interpretación, adaptación y uso en un caso concreto (^{Brown, 2014}; ^{Nutley et al., 2012}, ²⁰⁰⁹; ^{Weiss, 1979}).

El uso conceptual o iluminativo es, quizás, el más discutido en la bibliografía sobre el tema, aunque el instrumental sigue siendo el más promovido, particularmente en documentos sobre la transferencia del conocimiento y la vinculación de la investigación con sectores sociales y productivos. Incluso los organismos financiadores lo promueven como requisito, no obstante que en la práctica se constituya como un formalismo. Esto se debe a la poca frecuencia con que en esos documentos se discuten las nociones de uso y más bien lo que se expone son ideas para promoverlo y medirlo (^{Nutley et al., 2009}). Cualquiera que haya sido la manera de denominar la estrategia (transferencia, vinculación, movilización e incidencia) implica una comprensión parcial y hasta superficial del fenómeno del uso de la investigación. Y tal vez esa sea una de las razones por las cuales las estrategias no han tenido los resultados esperados.

Los usos instrumental y conceptual no son excluyentes, como lo muestra la discusión previa; dan forma a otras modalidades de influencia de la investigación, como los usos político y simbólico. El uso político consiste en la selección deliberada de hallazgos para echar a andar los intereses del grupo en o por el poder, o para sostener decisiones previamente tomadas y que siguen propósitos políticos más amplios; en ese sentido, se elige investigación en línea con las reglas políticas (^{Klemperer et al., 2003}; ^{Moss y Huxford, 2007}; ^{Stubrin y Kababe, 2014}).

El uso simbólico consiste en declarar que una iniciativa utiliza investigación, aunque sólo se trate de planteamientos generales que se amalgaman o se introducen porque sí en documentos de política; por ello se le asocia al modelo de “buenas apariencias”, es decir, se aparenta que las decisiones están fundamentadas en la investigación (^{Kababe, 2014}; ^{Weiss, 1979}), a veces para ocultar que los hallazgos se han filtrado y seleccionado ideológicamente con propósitos políticos, o bien, para favorecer a ciertos sectores y grupos (^{Whitty, 2007}).

Sobre esas modalidades de uso se han documentado casos como el ocultamiento de la privatización de la educación pública, el boicot a la educación bilingüe en contra de los derechos de las minorías (^{Moses y Gair, 2003}), la pretensión de persuadir a los profesores de la efectividad de estrategias promovidas verticalmente (^{Moss y Huxford, 2007}), así como las alternativas de financiamiento y procesos de selección inequitativos en la educación superior (^{Klemperer et al., 2003}), entre otros casos.

Los usos político y simbólico también se pueden concretar mediante el reclutamiento de investigadores desde el gobierno con el objetivo de legitimar decisiones, pues en la academia hay quienes aprecian el papel de “consejero del príncipe”, no obstante los riesgos de conformar y oscurecer intereses (Wildavsky, 1979; Dryzek, 2006, cit. en ^{Goodin, 2011}), así como la falta de garantía de que su participación pueda mejorar las políticas. A menudo esos académicos suelen ser little voices en la discusión de la agenda (^{Peters, 2008}), pues legitiman intereses políticos, pero tienen poca influencia en la toma de decisiones (^{Stubrin y Kababe, 2014}).

La comprensión del uso representa un desafío para estudiar el fenómeno y para lograr que haya políticas y prácticas informadas con base en la investigación. Es importante reiterar que aquí se está hablando de políticas expresadas en documentos normativos, es decir, políticas en el sentido promulgado o escrito. En esa dirección, se parte del principio de que la revisión de documentos de política puede dar mayor certidumbre sobre el estudio de ese objeto.

Asimismo, el trabajo coincide con la idea de que el estudio de políticas y prácticas tendría que contribuir con su mejora, de ahí la complementariedad de las dos etapas que lo conforman: analizar cómo es usada la investigación para luego desarrollar y mejorar otras modalidades de uso, con el propósito de enriquecer la política. También se asumen las características del uso conceptual o iluminativo, puesto que la investigación puede informar las prácticas y las políticas, constituirse como fundamento de una argumentación específica y, a veces, contribuir a su mejora identificando alternativas y delineando pautas para implementarlas, como se observa en las dos fases del presente trabajo. Por supuesto, siempre están latentes los usos político y simbólico, más próximos al uso instrumental, selectivo y arbitrario, que representan vicios de la relación entre la investigación y la política.

El uso o influencia de la investigación también depende del contexto, pues hay situaciones más proclives a la interacción entre investigación y política que tienen que ver con el tipo de régimen en el que se toman las decisiones: regímenes donde se toman decisiones rutinarias o incrementales, es decir, donde las cuestiones que no están en la agenda política quedan en segundo término; y regímenes donde se toman decisiones fundamentales, o bien, aquéllos que tienden a ser más proclives a las ideas progresistas o que desafían la agenda o algunos de los posicionamientos instituidos (^{Carden, 2009}). Las distinciones son analíticas, pues igual que con las modalidades de uso o influencia, los contextos y regímenes no son puros ni excluyentes.

En ese sentido, y en coincidencia con las premisas de las que parte el trabajo que aquí se presenta, hay cuatro formas de uso de la investigación y de otras evidencias en documentos de política, las cuales van complejizándose progresivamente y, con base en su naturaleza, pueden ser tipificadas como alguna o algunas de las modalidades de uso que se han discutido en las páginas anteriores: definir un problema o desafío de la agenda y argumentar un cambio y/o mantener asuntos en la agenda; identificar factores clave desde experiencias internacionales, nacionales y locales; desafiar propuestas y/o nociones establecidas y obtener la aceptación de audiencias específicas; e identificar o delinear intervenciones, seleccionar intervenciones ya implementadas o explicarlas como alternativas en la atención del problema (^{Rickinson et al., 2017}).

Las modalidades se van haciendo cada vez más complejas porque no es lo mismo definir la pertinencia de un asunto que identificar elementos para modificarlo, para intervenir en él o para establecer pautas con ese propósito. Esas opciones de uso se concretan principalmente al inicio del proceso de políticas o en el diseño (^{Nutley et al., 2012} y ²⁰⁰⁹; ^{Rickinson et al., 2017}; ^{Stubrin y Kababe, 2014}). Aunque sean más evidentes en documentos de política, esas formas de uso implican capacidades para identificar y reconocer la pertinencia del conocimiento requerido en una situación y contexto precisos, así como para analizarlo y emplearlo como evidencia en la argumentación y la atención a un desafío determinado (Hannay y Earl, 2012; Pollard y Newman, 2010, ambos títulos citados en ^{Brown, 2014}); estas cuestiones preceden al uso y suelen ser intangibles o apreciadas indirectamente.

La investigación y las evidencias disponibles en el campo de la educación y de las políticas de la educación provienen principalmente de investigaciones académicas y estudios comisionados por dependencias gubernamentales, reportes institucionales e indicadores generados por organizaciones nacionales e internacionales, así como reportes de los centros escolares y testimonios de los actores involucrados en el asunto en cuestión. En el presente trabajo esas fuentes fueron consideradas para llevar a cabo la segunda etapa y para clasificar las evidencias en la primera fase. Los testimonios representan las evidencias menos asequibles, pues debe haber una intención clara de recabarlos y sistematizarlos; aquí se recuperaron de segunda mano, es decir, cuando han sido parte de cuestionarios o entrevistas de estudios ya publicados.

Es preciso reiterar que la investigación sobre el tema ha mostrado que esos insumos no son tan accesibles a decisores y profesionales de la educación, principalmente porque, como ya se ha dicho, son difundidos por canales académicos; por ello, ante ese desafío, los gobiernos suelen formar grupos “generalistas” para la elaboración de documentos de política (^{Brown, 2014}), que a menudo amalgaman o incorporan con poco rigor las evidencias derivadas de la investigación.

Método

Las premisas de los estudios del uso de la investigación representan herramientas pertinentes para analizar cómo se ha utilizado y cómo puede mejorarse el uso de la investigación en documentos de política para la atención educativa a la población migrante internacional, principalmente de retorno. El trabajo empleó una metodología de tipo cualitativo con la técnica del análisis documental, instrumentada en dos etapas complementarias. Se adaptaron las pautas de ^{Rickinson et al. (2017)} en cuanto al uso de la investigación en ese tipo de documentos, es decir, en la definición de problemas e identificación de factores clave para desafiar propuestas y nociones establecidas, así como para identificar y delinear intervenciones; también se tuvieron en cuenta algunas recomendaciones de ^{Brown (2014)}, ^{Carden (2009)} y ^{Sánchez-Santamaría y Espinoza (2015)} respecto al análisis de políticas.

Se eligió el tema de la migración internacional y el documento de la NPM a partir de una revisión de los textos de política que fueron surgiendo desde el inicio del gobierno mexicano actual (2018-2024). Además de explorar esos documentos, en la primera etapa se analizó el contenido de la NPM para identificar cómo son usadas la investigación y otras evidencias que se presentan explícitamente en el discurso escrito; también se localizaron temas clave y se hizo énfasis en la revisión de las citas a las referencias incluidas en la bibliografía. Esta fase fue útil también para localizar otras fuentes, como los reportes de organismos nacionales e internacionales, que a menudo son los insumos que se usan como base de información en los documentos de política. El uso habría implicado que quienes lo realizaron hubieran sido capaces de identificar el tipo de conocimiento requerido, su ubicación, el acceso a él y luego su utilización con un propósito específico en la NPM.

Es preciso mencionar que en esta primera etapa del estudio inicialmente se consideraron también el Programa Sectorial de Educación (^{SEP, 2020}) y el Programa Binacional de Educación Migrante (Probem) (^{IME, 2020}), pero al final no fueron tomados en cuenta debido a la ausencia de referencias a investigación y a otras evidencias, en el primer caso, y en el segundo porque no se encontró documento normativo alguno; solamente convocatorias y vínculos a las oficinas de los estados de la República Mexicana, los cuales muestran también escasa información, no obstante que se trata de un programa de más de tres décadas.

En la segunda fase del estudio, de acuerdo con su pertinencia y actualidad, se eligieron nueve investigaciones y tres reportes institucionales; en cuanto a su pertinencia, tales documentos fueron localizados en una búsqueda simple en Google Académico bajo los criterios de que se refirieran al tema de la migración internacional y la atención a la población escolar, principalmente para el caso de México; y, además, que su contenido permitiera identificar planteamientos para construir y proponer modalidades más elaboradas del uso de la investigación. Respecto a la actualidad de los textos, el criterio fue que hubieran sido publicados entre 2000 y 2021.

La idoneidad o pertinencia de los estudios y reportes se valoró en una revisión preliminar de títulos y resúmenes; luego se leyeron textos completos para encontrar los insumos para enriquecer la política o el documento de la NPM con base en las premisas del uso de la investigación discutidas en el apartado previo. En el Cuadro 1 se muestran las etapas, los documentos y algunas de sus características principales con el propósito de analizar cómo se usa y cómo se puede mejorar el uso de la investigación en el caso seleccionado.

En el apartado siguiente se presentan algunos ejemplos de la primera etapa del estudio, para posteriormente desarrollar las modalidades de uso que podrían tenerse en cuenta para enriquecer la política en el documento de la NPM, pues son formas de utilización que contribuyen a una mejor comprensión del desafío, a la identificación de factores clave y a la potencial construcción de alternativas e intervenciones; en suma, de una mejor política desde la manera como se plantea en la NPM y que considere la investigación y otras evidencias disponibles.

Resultados: cómo se usa y cómo podría mejorarse el uso de la investigación en la NPM

El estudio optó por el tema de la migración internacional debido a la existencia de un documento de política, además de su pertinencia para el debate académico y político en la actualidad. En la NPM se utiliza investigación y otras evidencias, además de que es posible valorar cómo son usadas, lo que permite complementar y desarrollar las modalidades de uso a partir de la investigación correspondiente, con el propósito de enriquecer la política.

La NPM comprende, como fuentes de evidencias, reportes de organismos nacionales e internacionales, así como estudios o investigaciones que son citados directa o indirectamente; algunos de esos estudios no son actuales. En cuanto a reportes nacionales, se cita al Consejo Nacional de Población (Conapo), a la SEP y a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); en lo que concierne a reportes internacionales, se citan, sobre todo, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), así como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU). También se incorporan datos de instancias oficiales de México y de Estados Unidos y se refieren algunos estudios. A partir de esas fuentes se muestran tendencias e indicadores de flujos migratorios de mexicanos hacia el extranjero y de migrantes en tránsito hacia los Estados Unidos. La forma como se citan esos insumos muestra que la investigación se usa de manera conceptual para definir y alertar sobre el problema, así como para reseñar experiencias previas. Algunos ejemplos:

En lo anterior se puede constatar cómo se utiliza la investigación para dar contenido al debate del desafío, describirlo y contribuir a la comprensión de su complejidad, es decir, se trata de un ejemplo de uso iluminativo. Esa discusión también da lugar a posicionamientos de la NPM sobre el asunto, los cuales coinciden con el discurso internacional que ha sido impulsado por algunas organizaciones. Además, las fuentes a las que recurrieron quienes la elaboraron son pertinentes, sin embargo, son sólo algunas de las disponibles y la forma como se utilizan es apenas elemental. Lo anterior no quita significatividad al uso de la investigación en documentos de política, tanto para su estudio como para mejorar la manera en que se entiende un desafío.

En la NPM, la investigación y otras evidencias son usadas para definir el problema y algunas de sus aristas, principalmente cuando se habla de tendencias de los flujos migratorios y se proporcionan indicadores; ese tipo de información se emplea para dar forma a otros de los desafíos implicados, por ejemplo, el aumento de las deportaciones, la separación de familias y el incremento de migrantes en edad escolar.

La reseña de estas cuestiones representa un buen diagnóstico del desafío; no obstante, en el documento se podrían desarrollar aún más las modalidades de uso conceptual para redimensionar el problema mediante la identificación de factores clave, el desafío de nociones o propuestas establecidas, o para que se identifiquen o delineen intervenciones para efectos de las políticas migratorias sobre los que la NPM no profundiza, como la detención de migrantes que no son repatriados a su lugar de origen y que incluyen a personas en edad escolar, así como el reto de la separación de familias. Es decir, se podría hacer un uso iluminativo de la investigación que contribuyera a sentar las bases para la construcción de pautas para la acción, además de ayudar a superar los riesgos del uso simbólico y/o de buenas apariencias.

En eso consiste la propuesta del presente trabajo: reelaboraciones del uso que se podrían agregar al mismo documento de la NPM o plantear en otro tipo de textos vinculados a la implementación de la política, por ejemplo, en los programas y políticas transversales como los que se recomiendan de manera general en la NPM, y que han sido aportaciones recurrentes de algunos estudios sobre la mejora de las políticas educativas y sociales (^{Alba, 2009}; ^{Carrillo et al., 2018}; ^{Hernández y Bazán, 2016}).

Para ello, los posicionamientos y la configuración de alternativas tendrían que extender el diagnóstico mediante una discusión más completa del asunto. Con ese propósito, la investigación y las evidencias que complementen la definición del desafío podrían acompañarse de más investigaciones y, en la medida de lo posible, de testimonios de los implicados, pues el conocimiento que se construye en la práctica es igual de valioso y pertinente que los hallazgos de la investigación (^{Yurkofsky et al., 2020}). El simple hecho de proporcionar la discusión de más insumos para conocer mejor el problema y sus efectos significaría un avance importante, pues el diseño de políticas tendría que considerar la mejor investigación disponible (^{Cooper y Shewchuk, 2015}).

La migración internacional es un asunto relevante y requiere atención pública de los gobiernos, por tanto, la definición y entendimiento oficial tendrían que ir más allá de su reiteración; de hecho, habría que dejar en claro que su complejidad ha puesto en jaque la respuesta del Estado, puesto que las causas principales del fenómeno están asociadas con la supervivencia: conflictos armados, violencia extrema, inestabilidad política y económica y cambio climático. En la actualidad hay 272 millones de migrantes internacionales que, aunque son menos de 4 por ciento de la población mundial, son cifras que han superado las estimaciones al 2050, que eran de 2.6 por ciento: 230 millones de personas; del total de migrantes, más de 36 millones son niños y niñas (^{OIM, 2020}).

Asimismo, es importante tener en cuenta que México es el segundo país en el mundo en cuanto al origen de los migrantes (11.8 millones), sólo superado por India (17.5 millones); China ocupa el tercer sitio (10.7 millones), mientras que Estados Unidos es el primer lugar como país de destino de los migrantes mexicanos. Además, el territorio nacional sirve de tránsito de flujos migratorios provenientes de Centroamérica que quieren llegar a Estados Unidos (^{Celade, 2018}; ^{Zorrilla y Alfaro, 2022}).

También contribuiría a redimensionar el desafío, comprender que la situación actual es inédita, pues ha hecho converger el aumento de la migración con la efervescencia del ambiente anti-inmigratorio (^{OIM, 2020}); esto representa un panorama aún más adverso para los migrantes, que se expresa en múltiples prohibiciones, muros, militarización, muertes y acontecimientos dramáticos (^{Alba, 2009}; ^{Valdéz et al., 2018}).

Ese tipo de evidencias podría llamar la atención sobre el incremento de los flujos migratorios, así como acerca del importante aumento de migrantes en edad escolar; de esta manera, complementarían la definición del problema a la vez que mostrarían algunos de los principales factores clave implicados y que se refieren a causas y consecuencias de la migración. Como lo ha mostrado la investigación correspondiente, desde 2005 más de 60 por ciento de los retornados desde Estados Unidos son personas menores de 19 años (^{Velasco, 2021}; ^{Zúñiga, 2013}), una tendencia que se ha mantenido durante el presente milenio, pues en 2017 fueron aprehendidos en ese país 82 mil 769 migrantes menores de edad, de los cuales sólo la mitad estaba acompañada por un adulto (^{Segob-Conapo, 2018}).

Así, la definición del problema podría destacar el incremento sostenido de migrantes en edad escolar, su repatriación y los elementos dramáticos que les han acontecido y que afectan su desarrollo. De acuerdo con la literatura sobre el tema, cada año unas 40 mil personas con esas características son repatriadas desde Estados Unidos a México y con ello se ha trastocado su dinámica escolar y su vida (^{Franco, 2017}; ^{Zorrilla y Alfaro, 2022}). De esta situación ya estarían informadas las dependencias correspondientes, pues otros documentos oficiales reportan que entre 2009 y 2016 fueron retornados 1.4 millones de mexicanos y 2.2 millones fueron removidos (^{Segob-Conapo, 2018}). La difusión de esa información en documentos de política, como la NPM y otros programas asociados, tendría que ser un asunto primordial para la operación del sistema educativo y de las escuelas que atienden a migrantes internacionales, pues además de definir y dimensionar el desafío, contribuiría a pensarlo transversalmente y a delinear alternativas para atender algunos de esos efectos.

En la NPM solamente se menciona la importancia de las alternativas, la necesidad de que sean fundamentadas en diagnósticos, que impliquen diferentes dependencias en coordinación y que se operen con políticas y programas transversales e integrales. Lo anterior se observa en el caso particular del Programa de Educación Inclusiva, cuando se expone la necesidad de que las políticas migratorias y las educativas converjan (^{Segob, 2019}). Son directrices pertinentes que pueden concretarse en el mismo documento, o en textos normativos de programas específicos, bajo iniciativas que trasciendan dependencias.

La investigación sobre asuntos migratorios también ha recomendado ese tipo de colaboraciones y el desarrollo de políticas que hagan confluir los asuntos y desafíos sociales; es decir, sostiene la necesidad de migratizar políticas sociales y económicas (^{Alba, 2009}). En el caso de la educación, las medidas que aíslan a la escuela y al sistema educativo están destinadas al fracaso, por lo que se deben proveer soluciones sistémicas (^{Carrillo et al., 2018}), en el sentido de una perspectiva transversal del problema, capaz de recuperar elementos que atraviesan todas las esferas; que determine las estrategias a seguir y vaya más allá de las acciones de programas individuales. Sin el uso de la investigación es poco probable que esto se concrete; seguramente las políticas se seguirán planteando de manera vaga y bajo el riesgo de utilizar la investigación simbólicamente.

En este sentido, la alerta que hace la NPM sobre el problema no es suficiente, pues debería contribuir a una mejor comprensión del mismo. Su definición tendría que proveer un panorama más amplio de los desafíos que implica. Es necesario que se analice el conocimiento especializado derivado de investigaciones; y no hace falta que éstas se realicen por encargo, pues ya existe una muy buena cantidad de reportes -e incluso institutos que generan publicaciones- que se refieren a contextos precisos del país, como lo muestran estudios recientes de ^{Velasco (2021)} y ^{Zorrilla y Alfaro (2022)}.

Ese tipo de uso iluminativo permite identificar factores clave, los cuales sirven de referencia para la atención a la población migrante en edad escolar. En principio, se debe reconocer que son un grupo vulnerable entre los vulnerables, que proviene principalmente de poblaciones rurales y, en cualquiera de sus dos situaciones escolares, Estados Unidos o México, son educados y evaluados de manera homogénea en detrimento de su desarrollo (^{Franco, 2017}; ^{Velasco, 2021}); además, representan el sector más excluido del sistema educativo, pues en el país solamente 18 por ciento de ellos asiste a la escuela (^{Franco, 2017}; ^{Román y Zúñiga, 2014}). Adicionalmente, como lo muestran algunos autores, ser minoría migrante es incluso más limitante para el desarrollo educativo que ser pobre (^{Carrillo et al., 2018}; ^{Hernández y Bazán, 2016}).

Además de vulnerables, los migrantes en edad escolar son un grupo heterogéneo. En México se replica la desatención que sufren en Estados Unidos: hay quienes llegan por primera vez al país y otros que regresan habiendo nacido o residido previamente en él; están también quienes tienen doble nacionalidad y quienes eran ilegales, a veces con experiencia en la escuela, otras veces sin edad de cursarla o sin haber asistido regularmente. Incluso, lo más probable es que las escuelas desconozcan su situación, pues no se estudian sus expedientes ni sus historias y probablemente los profesores están poco capacitados para identificarlos, evaluarlos y apoyarlos en su transición de un plan de estudios a otro; por ejemplo, no hay programas que contemplen la transición de la alfabetización en inglés a la alfabetización en español, ni parece existir material escolar que contribuya a mitigar esos desafíos (^{Valdéz et al., 2018} ; ^{Velasco, 2021}; ^{Zorrilla y Alfaro, 2022}; ^{Zúñiga, 2015}, ²⁰¹³). Un ejemplo de ello es, como muestra la literatura (^{Román y Zúñiga, 2014}; Smith, 2006 , cit. en ^{Velasco, 2021}), que algunos maestros no sabían que tenían estudiantes con antecedentes escolares estadounidenses en sus aulas hasta que reprobaron repetidamente historia o español; también es probable que, aun identificándolos, a los profesores les hagan falta herramientas para trabajar con ellos.

Asimismo, los migrantes en edad escolar viven distanciados de su padre, de su madre, y a veces de ambos; esta situación de ruptura tiene efectos emocionales, principalmente cuando se trata de la madre (^{Zorrilla y Alfaro, 2022}; ^{Zúñiga, 2013}) y es probable que no se puedan aminorar sin el trabajo compensatorio que hacen la escuela y la comunidad, pues éste puede ser más determinante que los elementos individuales y familiares implicados en el aprendizaje, al menos en el nivel básico (^{Hernández y Bazán, 2016}).

Una mejor comprensión del problema en documentos como la NPM, por tanto, alertaría a la escuela y a los actores educativos acerca de la relevancia de cuestiones como el perfil de los estudiantes, así como de la importancia de tener presente que su acción pedagógica puede ser fundamental para su permanencia e inclusión; nos referimos tanto a investigaciones como a otras evidencias que, desde la identificación de esos factores (grupo vulnerable, heterogéneo y en situación de ruptura emocional), informen el acompañamiento de los equipos de profesionales con los que cuentan las escuelas y las comunidades. Las políticas informadas por la mejor investigación disponible suelen contribuir a la equidad a favor de los grupos en desventaja (^{Whitinui et al., 2015}).

Además de ayudar a una mejor comprensión del problema y a identificar factores clave como los señalados, la progresión en las modalidades de uso conceptual permitiría desafiar nociones y propuestas establecidas, particularmente las que se refieren a los riesgos del uso simbólico y a una comprensión plana o incompleta del desafío, similar al uso instrumental; también contribuirían a delinear intervenciones que contemplen los aspectos mencionados sobre la situación y las características de los estudiantes migrantes internacionales. Las modalidades que se han referido son opciones de uso más complejas respecto a las que reporta la NPM y podrían sentar las bases de alternativas o intervenciones para la mejora de los programas y las prácticas correspondientes.

Para ello, el uso para identificar factores clave y delinear intervenciones podría complementarse con testimonios de los implicados, principalmente de estudiantes migrantes. La investigación también ha contribuido a ello al mostrar que en la escuela se sienten frustrados y no reconocidos, e incluso mencionan que algunos maestros los llaman “mentirosos” o “tímidos” cuando no pueden realizar sus tareas escolares; piensan que sus habilidades son insuficientes y tienden a faltar a clases o dejar la escuela antes de que termine el año (^{Román y Zúñiga, 2014}); sienten vergüenza y desprecio cuando los profesores se burlan de ellos delante de otros estudiantes; además, creen que en la escuela las autoridades saben de estos problemas, pero que no les importan, por ello manifiestan soledad e incomprensión; la indiferencia los hace sentir incompetentes y desmotivados (^{Valdéz et al., 2018}; ^{Román y Zúñiga, 2014}; ^{Zorrilla y Alfaro, 2022}; ^{Zúñiga, 2015}, ²⁰¹³).

El desarrollo de este tipo de uso iluminativo en documentos normativos representaría una antesala a la construcción de intervenciones, porque informan los juicios de los actores educativos y permiten incorporar recomendaciones para la práctica. Para la comprensión de los desafíos y la búsqueda de alternativas es necesario que los documentos de política den constancia de haber analizado y utilizado la mejor investigación disponible. Las evidencias y la forma como se usan en la NPM apenas cumplen con esa premisa; por ello, aquí se desarrollaron las modalidades de uso de la investigación para enriquecer esa política. Se muestra cómo esos insumos pueden contribuir a una mejor comprensión del problema, al rediseño de programas y, eventualmente, a la mejora de las prácticas correspondientes. Conforme a las etapas del estudio, en el Cuadro 2 se sintetiza la progresión de las modalidades de uso de la investigación.

Conclusiones o agenda de discusión

La NPM y las políticas de la educación podrían estar mejor fundamentadas desde la investigación, al menos documentalmente hablando. Existe información sobre cualquiera de los asuntos socialmente relevantes y el caso que aquí se discute no es la excepción. Organizaciones, centros de investigación y universidades han generado reportes durante las últimas décadas; a veces, incluso, se han duplicado esfuerzos. El uso que se observa en el documento que aquí se analizó podría desarrollarse aún más. Una buena parte de la investigación y de las evidencias que se han referido aquí contribuirían a mejorar y enriquecer ese documento de política.

Tales recursos e insumos tendrían que ser considerados en la discusión y en las prácticas sobre asuntos de interés político y público; sin embargo, que sean tenidos en cuenta por los implicados en la toma de decisiones, la formulación y el diseño de políticas y programas no es algo sencillo, al contrario. Hay que tener presente que la cantidad, diversidad, naturaleza y propósito de esas fuentes las conocería quien haya estado implicado en su consulta o discusión, sea por su escolarización formal o por motivos de interés personal y profesional.

Aunque se trata de excepciones, algunos estudios han mostrado ejemplos de nexos entre algunos actores educativos, tomadores de decisiones y agentes educativos (^{Adedoyin, 2015}; ^{Lysenko et al., 2014}; ^{Parrilla et al., 2016}). También existen vínculos institucionales que se concretan en la versión de la asesoría a dependencias públicas; de este tipo de nexos surgen algunas de las investigaciones comisionadas (^{Carden, 2009}; ^{Stubrin y Kababe, 2014}) y algunos de los vicios de la relación entre investigación y política, como la legitimación de iniciativas mediante la cooptación de investigadores. Sobre los vínculos y la investigación por encargo no se consultó información en el trabajo que aquí se reporta, aunque sí se puede inferir que quienes redactaron la NPM conocen fuentes pertinentes para la comprensión del desafío.

Para el estudio aquí reportado la cuestión radicaba en identificar las fuentes de evidencias y explicar cómo se han usado y cómo puede mejorarse su uso para una mejor definición del desafío, lo que implica la identificación de factores clave y de alternativas para atenderlo. En ese sentido, el trabajo muestra que la investigación y otras evidencias sí pueden recuperarse y desarrollarse para el propósito de mejorar la comprensión de los desafíos que enfrentan las políticas, aunque sea en el plano documental. Esa es la manera como la investigación puede contribuir (^{Brown, 2014}; ^{Cooper y Shewchuk, 2015}; ^{Nutley et al., 2012} y ²⁰⁰⁹; ^{Rickinson et al., 2017}).

Por ejemplo, en el caso de la escuela, el conocimiento de factores clave que aluden a la situación y sentimientos de los estudiantes migrantes sentaría un precedente pedagógico que podría repercutir en el apoyo y el acompañamiento requerido para su inclusión y la inhibición de una buena parte de las condicionantes del fracaso escolar (^{Carrillo et al., 2018}; ^{Hernández y Bazán, 2016}); para lograrlo hay que poseer y usar información e investigación pertinentes.

En el análisis de la NPM, el estudio corrobora hallazgos que ^{Brown (2014)}, ^{Nutley et al. (2012)} y ^{Rickinson et al. (2017)} han mostrado respecto de la visión estrecha que se tiene acerca de las fuentes de evidencias que pueden tomarse en cuenta sobre asuntos de interés público en documentos de política; al profundizar en los insumos que podrían utilizarse, en el trabajo se identificaron y desarrollaron evidencias de cuatro tipos de fuentes. Respecto a cómo son utilizadas, el estudio muestra también que se utilizan de manera poco compleja para definir el problema, lo cual es una alerta: lo que se encontró fue una suerte de amalgama de evidencias que mantiene latente el riesgo de uso simbólico. Por ello, aquí se identificaron factores clave relativos a la situación y características de los migrantes en edad escolar, lo que se asociaría a la configuración de alternativas; ambas son modalidades más elaboradas del uso de la investigación en documentos de política.

Aun así, no es posible establecer un vínculo directo entre la investigación publicada y el diseño de políticas y programas. Con las prácticas es todavía un poco más complejo. Lo que parece factible es comenzar a distinguir las fuentes y jerarquizarlas con base en su pertinencia, así como recomendar cómo podrían ser ponderadas para identificar y visibilizar iniciativas sobre temas socialmente deseables y de interés público, como la migración internacional. Clasificar la información disponible representa un avance para su potencial de análisis y uso en las políticas. Ese tipo de esfuerzos ya se han hecho en diferentes partes del mundo mediante breviarios de política y resúmenes de investigaciones, entre otros, no obstante que el tipo de repercusión siga siendo discreto.

En lo que concierne al desafío metodológico de investigar el uso, debido a su apreciación indirecta, éste se puede atenuar por medio de la revisión de documentos de política para así lograr mayor certidumbre respecto a si se utiliza la investigación y cómo. Lo anterior también se convierte en el parteaguas para informar las políticas desde la investigación. Hay investigación y evidencias que podrían consultarse, citarse y usarse en los documentos normativos, con el propósito de extender las posibilidades que tienen para comprender los desafíos y hasta para informar y orientar las prácticas; nos referimos a una gama del uso iluminativo que comience en delinear el problema, que progresivamente propicie la identificación de alternativas para atenderlo y que de esa manera contribuya a reivindicar el sentido de mejora social que está implícito en la investigación educativa.

El uso de la investigación en la toma de decisiones y en documentos de política ha tenido cierto auge en las décadas recientes, incluso se ha constituido como un requerimiento desde los diferentes gobiernos, incluido el de México. Se trata, como en otros asuntos sociales y educativos, de cuestiones que se incrustan en el discurso sin debatirse ampliamente y, en ocasiones, hasta sin comprenderse lo suficiente. Tal incomprensión ha llevado, entre otros efectos, a que aparezcan vicios de la relación entre investigación y política. En el asunto de la migración, por ejemplo, se ha alertado que desde las posiciones oficiales y gubernamentales se adoptan andamiajes conceptuales para generar credibilidad (^{Alba, 2009}); uso que arbitrariamente oculta la falta de contenido y, ante su ausencia, busca aparentarlo. Así, se soslayan elementos esenciales de los desafíos públicos. El uso de la investigación en los documentos de política tendría que distanciarse de la utilización simbólica o del uso retórico y mostrar que las iniciativas están informadas, es decir, que hubo una evidente intención por hacer mejores políticas a partir de la investigación educativa disponible.