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Introducción
Un componente vital para el combate a la corrupción, al tiempo que lo es para el funcionamiento y mejoramiento de las democracias y de la intervención de los gobiernos locales en los territorios, es la participación ciudadana. Ésta vincula a la ciudadanía organizada con el desarrollo de la sociedad y el rumbo del gobierno, su incidencia, la capacidad de transformación de los asuntos públicos y el quehacer gubernamental, hacen notar que la ciudadanía es referente en la identificación de los errores o ausencias de las administraciones públicas y son áreas de oportunidad para explotar dentro de la arquitectura institucional en el orden local. Como lo menciona Sánchez,1 la colaboración de la ciudadanía hace que la gestión de los gobiernos sea eficiente en la atención de las demandas de las personas, pues la gestión local se encontraría con un mayor control social, promoviendo que la ciudadanía exija mayor transparencia en la administración de los asuntos públicos. En ese orden de ideas, la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos representa una herramienta para promover el mejor desempeño de las administraciones públicas locales en el cumplimiento de sus funciones, al estar ubicada dentro de la dinámica de la gobernanza en las estrategias anticorrupción de los gobiernos locales, posibilitando la vinculación del Estado con la sociedad civil, por ejemplo, en la toma de decisiones o en la conducción de los destinos de alguna parte de los recursos públicos.
En el complejo proceso de democratización de los estados, una de las innovaciones más relevantes es la incorporación de mecanismos de participación ciudadana (MPC) en los asuntos públicos -más allá de las elecciones de representantes populares-, y dentro de los instrumentos más relevantes, se encuentran los presupuestos participativos (PP), como uno de los mecanismos que puede llegar a abonar a la transparencia en el uso de recursos públicos en los municipios; mediante los cuales, una población puede definir o contribuir a la definición del destino de los recursos públicos de las administraciones públicas municipales, e intervenir en las labores de gestión, evaluación y seguimiento de las funciones gubernamentales, especialmente en la ejecución de obras y servicios públicos municipales. Este instrumento, como lo advierte Ziccardi,2 de cumplirse con ciertas condiciones tiene el potencial de constituirse en una efectiva participación de la población en los procesos decisorios, además de convertirse en un mecanismo que incorpore a la sociedad en la gestión de las políticas públicas de los municipios.
Sin embargo, como lo señala Naciones Unidas3 y lo profundiza Goldfrank,4 previo a la implementación del PP deben existir algunas condiciones, como lo son el capital social, la voluntad política de las autoridades municipales, personal competente en la administración municipal, tamaño reducido del municipio, recursos suficientes, descentralización política y, desde luego, las condiciones legales que dispone la normatividad en cada entidad. Por todo lo anterior, el presente trabajo busca aproximar y analizar la participación ciudadana en México, los conceptos entorno a la participación y la corrupción, así como la referencia del estatus de esta última en este país; asimismo y en cuanto a los PP hablar de su naturaleza y antecedentes, las condiciones, los factores y formas en que se implementan y también los posicionamientos respecto a las bondades y desventajas de su implementación en el combate a la corrupción.
Índice de participación ciudadana en México
En México existe una gran cantidad de MPC, orientados a diversas temáticas del ejercicio de la autoridad, sin embargo, su alcance o nivel de incidencia sigue siendo limitado. De acuerdo con información de los censos de gobierno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),5 tan sólo en el año 2016 las autoridades estatales y municipales reportaron la existencia de alrededor de doce mil MPC, 304 en las entidades federativas (los principales temas en donde existen estos mecanismos a nivel estatal son: seguridad pública, educación, contraloría, desarrollo social, y planeación y evaluación), y poco más de 11,800, en los municipios (los principales temas en donde existen instrumentos de participación a escala municipal son: obras públicas, seguridad pública, salud, educación y desarrollo social). A lo anterior se le suman la información de la última Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP),6 que arroja los datos en donde el 5% de los ciudadanos entrevistados declararon tener poco interés en la política; cuatro de cada diez personas ciudadanas piensan que en el futuro tendrán menos posibilidades de influir en las decisiones de gobierno. Ante la existencia de un problema que aqueja a la ciudadanía, resultó que las acciones más frecuentes a las que recurre el ciudadano para darle solución es el organizarse con otras personas; 44% de la población entrevistada identifica que, para trabajar en una causa común, resulta extremadamente complicado organizarse con otros ciudadanos y se obtuvieron datos en donde ocho de cada diez ciudadanos están de acuerdo en que el ejercicio del voto es el único mecanismo con el que cuentan para decir si el gobierno hace bien o mal las cosas.
Pareciera que los MPC en los estados y municipios pudieran, además, contribuir a revertir la situación descrita y aportar al fortalecimiento de la capacidad de los ayuntamientos para contribuir a la gobernabilidad democrática, sin embargo, a pesar de la alta densidad de MPC observados en México a escala estatal (9.5 instrumentos promedio por entidad federativa) y municipal (5 instrumentos promedio por municipio), uno de los problemas fundamentales de esta clase de instrumentos es que suelen acotar la participación a procesos consultivos poco vinculados con las decisiones públicas. De acuerdo con el análisis de la información oficial disponible, del total de MPC reportados por las autoridades estatales y municipales en el país, poco más del 40% se clasificaron como instrumentos de carácter consultivo (consejos ciudadanos o consultivos), un porcentaje similar se asocia a esquemas consultivos y de seguimiento (comités ciudadanos) y alrededor del 10% se catalogó en la categoría de “otros”. Al respecto, el estudio Mecanismos de participación ciudadana a nivel municipal en México 2015 de la organización no gubernamental Participando por México,7 destaca que alrededor de dos terceras partes de los MPC existentes en los municipios son de carácter consultivo y alrededor del 30% de democracia directa (plebiscito, referéndum, etcétera). Sólo un porcentaje pequeño de los MPC identificados (alrededor de 10%) apuntan hacia la construcción de esquemas iniciales de colaboración y de democracia deliberativa, como lo son los PP.
Participación ciudadana en el combate a la corrupción
Marco conceptual
Para los efectos del presente texto, conviene revisar algunas referencias conceptuales que permitan acercarse a una definición clara y objetiva de la corrupción. Dentro de las definiciones del concepto de “corrupción” que impera en la nueva generación de los estudios en la materia y que permiten no encasillar a esta conducta en actividades propias de las instituciones del gobierno, sino de prácticamente cualquier relación humana y de organizaciones privadas o sociales, se encuentran las de Van Duyne,8 quien la concibe como una ausencia de honradez que se genera, cuando una persona encargada de decidir acepta o solicita una desviación del criterio que debería regir tal decisión a cambio de alguna recompensa. Asimismo, las propuestas de Leopore, Aguilar9 y Seña10 quienes entienden este concepto como una violación de un deber por parte de personas que, aprovechándose de su posición jerárquica institucional, desobedecen o contradicen una obligación para obtener beneficios ilegítimos, o como un beneficio que genera bienestar individual sobre el bienestar colectivo. Sin embargo, estas definiciones aparecen con carácter general, y es necesario particularizar para poder distinguir entre la corrupción que se da en el ámbito privado y la que se da en el ámbito público, donde se inserta la discusión de interés en torno a los PP. Para ello, conviene retomar la reflexión de Joseph Nye11 quien afirma que la corrupción es una conducta que genera enriquecimiento económico o social, derivada de actividades formales de un servicio o cargo público a partir de una consideración privada, a través de violaciones de reglas. De esta manera, es posible afirmar que la corrupción es entendida como un problema que se ha concentrado en torno al ejercicio del poder público (esto es, respecto a las atribuciones de la administración pública que se depositan en las autoridades), de interés necesario para todos los que forman parte de una comunidad política. Sumado a lo anterior, para efectos prácticos de este trabajo, entenderemos sintéticamente por “combate a la corrupción” a aquellas actividades orientadas a la prevención o a la eliminación de conductas que comprenden un desvío de poder público para fines personales (económicos o no) por parte de personas que tienen responsabilidad en ese ámbito.
Cabe referir en este apartado el concepto de “democracia deliberativa”, concepto que Elster,12 lo refiere como la toma colectiva d decisiones con participación de quienes han de ser afectados por la decisión o por sus representantes; decisión por medio de argumentos ofrecidos por y para los participantes que están comprometidos con los valores de racionalidad e imparcialidad.
Por otro lado, cuando hablamos de una democracia ejercida; a la participación de actores que negocian intereses en la toma de decisiones de gestión púbica; a las demandas escuchadas en las agendas políticas, nos referimos al paradigma del concepto de “gobernanza” que desarrolla Martínez, García y Trejo.13
Finalmente, hemos de definir el concepto de “institucionalidad” más allá de la definición tradicional de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) que la refiere como “el conjunto de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la ejecución y e financiamiento de las políticas sociales”14 podemos complementar este concepto como las reglas, valores y recursos presentes en la sociedad, que se cristalizan en normas, leyes y prácticas sociales, entre otras externalidades, y van conformando formas de relación entre actores sociales y especifican modalidades de organización propias de cada país.
Estatus de la corrupción en México
Según cifras del último Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de 2020,15 publicado por Transparencia International, más de dos tercios de los países muestran signos de estancamiento o de retrocesos en sus esfuerzos anticorrupción. A nivel regional, el informe Barómetro Global de la Corrupción (BGC): América Latina y el Caribe (2019), revela que más de la mitad del total de la ciudadanía de 18 países de Latinoamérica y el Caribe considera que la corrupción se está agudizando en su país y que los gobiernos no están tomando medidas suficientes para enfrentar este problema. Ahora bien, a nivel nacional, la última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG)16 de 2019, identifica que, en México, la tasa de prevalencia de corrupción se incrementó de 14,635 víctimas por cada 100,000 habitantes en 2017, a 15,732 en 2019; al igual que la tasa de incidencia, la cual pasó de 25,541 actos de corrupción por cada 100,000 habitantes en 2017 a 30,456 en 2019; y el mayor porcentaje en experiencias de corrupción se estimó en el contacto con autoridades de seguridad pública con 59.2% de los casos, seguido de los trámites relacionados con permisos de uso de suelo, demolición o construcción, solicitudes de constancias de libertad de gravamen u otros trámites en el Registro Público de la Propiedad con 25 por ciento.
Presupuestos participativos
Su concepto y naturaleza
Dentro de las primeras definiciones que se encuentran sobre los PP, es la de Genro y del economista De Souza,17 participante de la implementación del PP en Porto Alegre (Rio Grande, Brasil), quien señala que el PP es un proceso en el cual la ciudadanía discute y decide sobre el destino del presupuesto público y las acciones o políticas públicas llevadas a cabo por la autoridad. Se caracteriza por una democracia directa, voluntaria y universal, donde se crea un espacio público de encuentro entre la ciudadanía y el gobierno, que se convierte, por lo tanto, en un espacio de decisión auténtico. Por su parte, Kunrath y Flávio, señalan que el PP “se fundamenta en la posibilidad de instituir un gobierno efectivamente popular en el que se pueden incorporar mecanismos que permitan trasladar poder a la ciudadanía”.18 Finalmente, es menester considerar a los PP con las características que Aguirre19 y Cabannes20 señalan, en virtud de que los procesos que integran estos MPC tienen sustento en descentralizar y democratizar tanto las acciones que realizan los gobiernos como la gestión del presupuesto local, buscando un desarrollo regional a partir de la mejora del sistema democrático local. Podemos afirmar, a manera general, que el mecanismo del PP es un proceso democrático innovador mediante el cual la ciudadanía colectivamente puede proponer, al mismo tiempo que decidir de forma abierta, la forma en que se usará el recurso público de su municipio en obras o servicios ejecutados por los gobiernos locales. Debe advertirse que el concepto de “presupuesto” debe entenderse más allá de un término técnico que hace referencia a los ingresos y egresos; para efectos de la presente investigación, es preciso considerar lo que Avilés21 señala al respecto de este concepto, en cuanto a que el presupuesto es la herramienta mediante la cual los gobiernos organizan planes de acción, y constituye la estructura de gestión y planificación más importante de la administración local. Este concepto de presupuesto nos hará reconocer que la ciudadanía es el gran ausente, tanto en la definición de las prioridades estratégicas como en la posibilidad de control de la forma en que el gobierno administra los recursos públicos, lo que comprende el punto de partida del planteamiento general de este trabajo. Tal como Fallas & Quiróz22 lo refieren, una mayor participación en el proceso de asignación del gasto público no debe entenderse como una interferencia de la ciudadanía sobre la asignación de presupuesto en los órganos públicos, sino como un involucramiento proactivo y directo de la sociedad, debidamente informada y organizada, en el proceso de identificación y diseño de las políticas públicas, objetivos, metas, estrategias, y en la planificación del desarrollo. Esto es, no se trata de modificar la técnica mediante la cual se realizan los presupuestos, sino que el proceso tenga un mayor impacto social incluyendo la expresión de la sociedad, que será finalmente quien recibirá o resentirá el impacto del gasto público ejercido.
Ahora bien, al respecto de su naturaleza, se considera a los PP como un “mecanismo de participación, toda vez que permite a la ciudadanía, bajo una estructura organizada que incorpora elementos de democracia directa y participativa, intervenir en actividades públicas propias de la administración gubernamental, con el objeto de hacer valer sus opiniones e intereses colectivos y opiniones territorializadas y sectorizadas”.23 Asimismo, los PP tienen un carácter de mecanismo de control y transparencia en el combate a la corrupción, complemento de la democracia representativa articulado a una democracia deliberativa, como promotor de la cultura cívica y como política pública incluyente, con incidencia en la democracia local:
Como mecanismo de control y transparencia, toda vez que crea un espacio para el debate público, además de procesos de toma de decisiones colectivas y colabora como mecanismo de control y rendición de cuentas en virtud de lo invertido y ejecutado, año tras año.
Como complemento de la democracia representativa articulado a una democracia participativa, toda vez que estos MPC surge como iniciativa política e institucional para reforzar vínculos entre decisiones gubernamentales y la ciudadanía; profundiza la democracia y refuerza el carácter deliberativo de la decisión sobre los asuntos públicos, dando un rol a la diversidad de actores sociales participantes, en la gestión del desarrollo social.
Como promotor de la cultura cívica ciudadana, toda vez que “comprende un carácter pedagógico y cultural, ya que da a conocer a la ciudadanía una nueva manera de intervenir, al contener en su esencia el elemento de apertura institucionalizada de discusión y deliberación, lo que genera una experiencia a de aprendizaje en temas de ciudadanía y democracia, a través de una educación informal”24 fortaleciendo, finalmente, la democracia.
Como política pública incluyente con incidencia en la democracia local, toda vez que “los PP se orientan a establecer nuevos canales de vinculación con la sociedad civil y sus intereses colectivos, donde existe un marco metodológico que mejora la calidad del proceso de los PP, que encuentra incluso similitudes con el ciclo de formulación de políticas públicas”.25
Antecedentes
Antecedentes históricos, políticos y jurídicos
Los PP se han ostentado, desde su primera implementación a nivel mundial, como una herramienta que ha auxiliado a generar un involucramiento y participación de la sociedad en el funcionamiento del gobierno. Los orígenes de los PP se remontan a finales de la década setenta y comienzos de los ochenta, en las ciudades de Lages, Boa Esperança y Pelotas, Brasil, en donde los gobiernos municipales encabezados por el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB),26 “sometían a consideración del debate público el presupuesto de la administración municipal”.27 Otros autores, como Gómez28 identifican también ciudades brasileñas, como Vitoria, Vila Velha, Uberlândia que, igualmente en la década de los setenta, ya implementaban este tipo de ejercicios. Sin embargo, la mayor parte de la doctrina presenta a los PP (Orçamiento Participativo, OP-POA, por sus siglas en portugués) como invención del Partido del Trabajo (PT) en Porto Alegre, Brasil, en 1989, un año después de que, en ese país, la Asamblea Constituyente adoptara una nueva constitución federal, en donde se definía al régimen brasileño como una democracia representativa y participativa. La capital del estado de Rio Grande do Sul contaba con una extensión territorial de 497 km2 para ese año y la población llegaba a un millón 300 mil habitantes. Porto Alegre había concluido el año anterior un proceso electoral donde salió victoriosa la coalición de partidos de izquierda encabezada por el PT que llevó a la alcaldía a Olivio Dutra, a quien le acompañaron en su equipo de trabajo dirigentes provenientes de la misma ideología partidaria, del sindicalismo y militantes de los movimientos urbanos.
Es importante mencionar las siguientes previsiones jurídicas que en ese entonces estaban vigentes en Brasil y en el Estado de Rio Grande do Soul: la constitución federal, en su artículo primero y quinto, daba una base constitucional a los intentos de instituir la participación ciudadana en la gestión pública, así como a establecer el derecho de reunión y el derecho de petición a los poderes públicos. Con respecto al presupuesto público, tanto la constitución federal (artículo 165), la constitución estatal (artículo 149,) y las leyes orgánicas municipales, dieron la facultad para su elaboración al Poder Ejecutivo. Asimismo, la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2000 (artículo 48) disponía que la transparencia será asegurada mediante el incentivo a la participación popular y a la realización de audiencias públicas, durante los procesos de elaboración y discusión de los planes, ley de directrices presupuestarias y presupuestos. A manera de contrapeso, se le reconocía al Poder Legislativo la facultad de transformar la propuesta de presupuesto en ley. Por su parte, en Porto Alegre se incorporó en la Ley Orgánica de 1990 (artículo 116) el derecho a la participación popular en todas las etapas de la orientación presupuestal.29,30
Pareciera que la democratización de una ciudad gobernada por una coalición de izquierda y la descentralización legislativa fueran suficientes para dar origen y ejecutar los PP en Porto Alegre, pero como hemos dicho, la voluntad política tiene un peso considerable. Con el PT dirigiendo una ciudad, pero con un Poder Legislativo de oposición mayoritario a este partido, Dutra llega a la alcaldía con dificultades para la aprobación de leyes de presupuesto y, consecuentemente, con una ciudad detenida por el mismo (a pesar de que históricamente, se ha considerado a Porto Alegre como una de las tres ciudades con mejores indicadores en calidad de vida); tanto él como su partido buscaron un mecanismo para lograr aterrizar recursos a su municipalidad y con un buen motivo (como lo era la participación ciudadana directa), surgen los PP como alternativa. Sin embargo, además de la voluntad política y la disponibilidad de recursos, Dutra se enfrentaba a otro obstáculo: la desconfianza de la ciudadanía en las instituciones, misma que enfrentó con la presencia permanente de funcionarios del gobierno en todas las zonas de la ciudad, donde se organizaron consejos populares que comenzaron a identificar las principales necesidades y problemáticas de la ciudad.
Antecedentes de los PP en México
Para iniciar el análisis de los antecedentes de los PP en México, es preciso señalar que México se constituye como un país federal, con tres niveles de gobierno (municipal, estatal y nacional) con facultades distintas para regular ciertas materias, entre ellas la participación ciudadana. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece, desde 1999, la atribución a los municipios de regular y asegurar la participación ciudadana en la gestión municipal; sin embargo, esta regulación no se encuentra armonizada en todos los ayuntamientos y, desde luego, en todos los estados. Además, no existe una ley nacional para estos MPC, por lo que cuando se trata de la normatividad de los PP, esta emana de la instancia estatal o municipal. Sin embargo, en la mayoría de las legislaciones y estatutos locales, la participación ciudadana se inserta en términos generales y sin particularizar en los PP. A pesar de ello, en 22 entidades hay leyes de participación ciudadana en las cuales se encontró una institucionalización progresiva de los PP, tales como la Ciudad de México, Colima, Jalisco, Michoacán y Sonora.
En el pasaje del estado mexicano, el antecedente más remoto de este tipo de MPC en México, se encuentra en Tepic, Nayarit, entre 1970-1972. Con la llegada del Partido Socialista, en la capital nayarita se formaron los comités del pueblo, los cuales recibían una partida presupuestal cuyo destino decidían los pobladores, para luego reportarse al gobierno.31 Otra de las primeras experiencias de PP en gobiernos locales de México, lo podemos encontrar de manera no explícita en el municipio de Cuquío, Jalisco, en el año 1993, donde se creó el Consejo Democrático Municipal, conformado por la ciudadanía representativa de consejos comunitarios de distintas localidades que, mediante procedimientos participativos complejos, gestionaron y decidieron principalmente sobre el uso de recursos municipales para obra pública. Este consejo figuró como un espacio de planeación y toma de decisión con MPC que tuvo importantes logros en el desarrollo comunitario en materia de redistribución de recursos e ingreso, priorización de actividades, organización, capacitación y aprendizaje ciudadano. A tal grado que, esta experiencia, fue reconocida en el 2001 con el premio “Gobierno y Gestión Local” que entrega el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), año con año.32 Además de las primeras experiencias de PP en Nayarit y Cuquío, repetida anualmente de manera ininterrumpida hasta 2002, encontramos antecedentes en San Pedro Garza García (de 2003 a la fecha) y en Santa Catarina (de 1997 a 2011) en el Estado de Nuevo León; la de Ecatepec de Morelos, Estado de México (de 2006 a 2009), en las delegaciones (hoy alcaldías) de Tlalpan, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo en el otrora Distrito Federal (hoy Ciudad de México) desde el 2001; la de los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara a partir de 2011 y hasta la fecha, como lo es en Zapopan; y en Chihuahua, los municipios de Chihuahua, Cuauhtémoc, Delicias, Parral y Juárez donde se realizan desde 2018.
¿Cómo es el desarrollo de los PP en la práctica?
Parte de la esencia de este tipo de descentralización es que es distinto en cada municipalidad en donde se desarrolla. La participación ciudadana en el modelo de PP comprende un conjunto de acciones de la ciudadanía donde interactúan en un marco de gestión local las instituciones y la sociedad, que ejerce un papel activo en cada etapa del proceso de los PP con tres dimensiones centrales que podemos identificar, las cuales son: diagnóstico (donde se identifican las necesidades, se informa, se sensibiliza y se divulga), formulación (se elabora la propuesta, se aplican criterios técnicos y legales; y se priorizan proyectos), y ejecución (se incorporan los acuerdos participativos del presupuesto, se ejecutan, y se da seguimiento a las obras y servicios realizados a través de este mecanismo, mediante la evaluación y la rendición de cuentas). Ahora bien, podemos ubicar igualmente las características básicas del PP, siguiendo a Llamas:33
Participación directa en el proceso por parte de la ciudadanía.
Se delibera, priorizan proyectos e intereses colectivos, y se toman decisiones a través de asambleas o audiencias ciudadanas.
Es un proceso autorregulado, donde las reglas y mecánicas de participación en el proceso son claras y transparentes.
El monto para destinarse se establece a través de criterios de asignación presupuestaria, en función de una mejor redistribución de los recursos.
Existe una combinación de mecanismos de democracia directa con mecanismo de democracia representativa.
Por otro lado, y como se muestra en la Tabla 1, los PP corresponden a un proceso donde podemos encontrar tres niveles de participación ciudadana:
Tabla 1 Niveles de Participación Ciudadana en los PP
| 1) Desarrollo y ejecución del presupuesto que afecta el sistema de participación y relaciones ciudadana. | Refleja la participación ciudadana en la puesta en práctica de las políticas públicas y la capacidad de concretaren la realidad las posibilidades de cogestión de lo público. |
| 2) Diseño, elaboración del presupuesto, y metodología. | Permite conocer qué nivel de participación tiene la ciudadanía en la propuesta de prioridades y qué capacidad tienen sus representantes de tomar decisiones sobre la asignación de los recursos en términos de previsiones. |
| 3) Control y transparencia. | Afecta al sistema de información, comunicación y evaluación de la gestión, tanto en el enfoque de retroalimentación como de rendición de cuentas. En su faceta de retroalimentación, el control nos permite visualizar la posibilidad real de los ciudadanos de opinar y decidir con relación a qué se ha hecho y qué se puede hacer mejor. En su faceta de rendición de cuentas supone una prueba clave para evaluar la validez de los mecanismos utilizados y los compromisos adquiridos. |
Fuente: elaboración propia con información de Llamas, Felipe, op. cit., pp. 325-344.
Así, este proceso cuenta con diversas dimensiones: participativa, financiera, fiscal y presupuestaria; normativa y legal; y territorial, que no puede considerarse como un modelo único aplicable a cualquier contexto, por lo que debe ser acondicionado a la realidad local del lugar a implementarse, tomando en consideración la historia, la cultura cívica, la organización de la sociedad, los recursos disponibles y la cultura administrativa del gobierno que lo ejecuta. Finalmente, para que un PP pueda operar de manera efectiva son necesarias: una acertada inserción en las estructuras y procesos técnico-administrativos municipales y la participación efectiva y plural de la ciudadanía -de otra manera, por ejemplo: si mayoritaria o únicamente participaran personas servidoras públicas, de forma voluntaria o por instrucciones de sus superiores, el ejercicio caería en una simulación al tener un sesgo metodológico que pudiera deslegitimarlo-.
Incidencia de los PP en el combate a la corrupción: posicionamientos a favor y en contra
Mientras existan modalidades de control por parte de la ciudadanía respecto de la ejecución del presupuesto y de las obras (por ejemplo, la integración de un consejo ciudadano que organice y vigile los diferentes procesos que se llevan a cabo), los PP pueden lograr una reducción en la corrupción. Asimismo, la rendición de cuentas por parte de los municipios, así como la publicación y difusión de la información pública relacionada con el proceso, evitan un uso no transparente de los recursos. También refuerza la transparencia al compartir información presupuestaria, lo que genera confianza y mejora la calidad de la gobernabilidad de la ciudad.
Ahora bien, podemos identificar posicionamientos a favor y en contra, a través de los resultados y las limitantes o dificultades que surgen de los PP.34,35,36
Posicionamientos a favor
Mejora la eficacia de la administración pública, donde se produce una inversión de prioridades, que significa una mayor transparencia, eficacia y eficiencia en la satisfacción de las necesidades y resolución de las carencias y un reparto más equitativo de los recursos.
Crea un vínculo social, ya que posibilita articular, en una construcción común, a los diversos agentes que operan en el territorio (políticos, técnicos, entidades, ciudadanos, ciudadanía en general) estableciendo fuertes procesos comunicativos.
Democratiza o profundiza radicalmente la democracia, al mejorar la articulación y modernización del aparato administrativo al tiempo que va constituyéndose en un proceso educativo que proporciona aprendizajes significativos para el ejercicio de una ciudadanía activa.
En algunos casos, se han obtenido incrementos de entre un 400% a un 700% en el pago de impuestos (por ejemplo, en Porto Alegre, y en Cotacachi, Ecuador).
Responsabiliza a funcionarios del municipio frente a los ciudadanos, y se genera una mayor confianza entre habitantes y gobierno.
Permite enfrentar la corrupción y el clientelismo, y abonar al control y fiscalización social de los recursos públicos y la ejecución del presupuesto de la administración pública municipal.
A manera de síntesis, Joseph Lerner37 asocia como beneficios por su implementación el fortalecimiento de la democracia; la reducción del margen de discrecionalidad en el uso de los recursos públicos; y se fortalece el sentido de comunidad.
Posicionamientos en contra
Es necesaria una fuerte voluntad política por parte de los actores políticos (gobiernos municipales y ciudadanía), por lo que existe un riesgo mayor de que se constituya en una simple publicidad política.
Existe una pérdida de influencia por el nivel técnico municipal; pues las administraciones públicas municipales no están ideadas para procesos de estas características.
Se presentan resistencias internas en el gobierno local, que ve a los sectores sociales incapaces de discutir y decidir sobre el presupuesto municipal.
Alejan a sectores menos receptivos a los discursos y prácticas de los partidos impulsores.
Se observan procedimientos complicados y lentos, con demasiadas dificultades para alcanzar sus objetivos.
No hay una vinculación entre los PP y la planificación de la ciudad a largo plazo y, por el contrario, las acciones que se emprenden a partir de los PP tienen un carácter corto-placista.
Los elogios y bondades a este tipo de MPC no pueden ser generalizadas para todos los casos y parte de la esencia de este tipo de descentralización es, como ya se dijo, distinta en cada municipalidad en donde se desarrolla, a tal grado que, una descentralización mal planeada en donde exista cualquier tipo de disparidad en su contexto social, político e incluso económico, puede ser contraproducente e incrementar diferencias. Los posicionamientos expuestos no pretenden invalidar o vanagloriar el ejercicio de los PP, pero sí persiguen reflexionar críticamente en varias direcciones.
Reflexiones a manera de conclusión
En la democracia mexicana, como en muchas partes del mundo, se plantea el objetivo y nace la necesidad de pasar de la democracia de los procesos electorales a la democracia deliberativa, en la que la sociedad pueda participar en la construcción de instituciones sólidas que combatan la corrupción, que mejoren el acceso por parte de los ciudadanos, y que fortalezcan la rendición de cuentas. La democracia participativa, como complemento de la democracia representativa, no abandona su obligación de rendir cuentas y a gobernar no solo con eficiencia, sino con transparencia y atendiendo a las necesidades, demandas y aspiraciones de los ciudadanos.
La participación ciudadana, como proceso mediante el cual los ciudadanos buscan compartir las decisiones con el gobierno sobre asuntos que les afectan e incidir en ellas, reduce ámbitos de discrecionalidad y fortalece la transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública diaria, al tiempo que contribuye a la mejora de la calidad de los servicios públicos con atención y compromiso de considerar y responder a las necesidades y demandas de la sociedad. La participación trae consigo conocimiento de información pública y, al tener un fácil acceso a la información, la gestión pública genera mayor interés a la ciudadanía. En el mismo sentido, hacer que la información pública sea del conocimiento de la ciudadanía, genera que se planteen nuevas formas de un gobierno más cooperativo, posibilitando, de manera efectiva, que las instituciones públicas desarrollen actuaciones normativas y organizativas en el marco de las correspondientes políticas, configurándose así el nuevo paradigma de gobernanza referido en el apartado del marco conceptual de este texto, en el que se fortalece la legitimidad democrática de las decisiones, como rompiente de las malas prácticas y la corrupción pública.
Los MPC son al mismo tiempo instrumentos de inclusión en el control y la toma de decisiones públicas, que orientan a una administración pública dentro de los límites de la legalidad, la democracia y la participación a pensar en la política pública no como algo gubernamental, sino de aporte social, que se dirigen a crear espacios para que la ciudadanía ejerza sus derechos con un propósito de incidencia; sin embargo los caminos para la incidencia están fuertemente determinados por diferentes condiciones entre ellas, la institucionalidad, que asegure la debida interacción entre actores de la sociedad civil y gubernamentales, mediante la adecuada comunicación y la asunción de compromisos en un marco de corresponsabilidad, con miras a beneficiar el interés público como fin último. La creación de MPC no trae consigo un involucramiento automático por los ciudadanos, es necesario en cada región donde se implementa, además de la voluntad individual de participar, contar con un contexto político-social y marco jurídico que orille a formar y tomar parte en acciones colectivas, para decidir libremente la forma de acción colectiva.
Los PP son MPC que desde sus orígenes han ganado un espacio significativo a nivel mundial y nacional, implementaados cada vez más en sociedades democráticas contemporáneas para profundizar los valores de una democracia participativa. Los PP, como complemento a la democracia representativa (donde articula la participación directa y una administración representada por gobiernos elegidos electoralmente), forjan una alternativa en la interacción de actores públicos y privados, promueve la deliberación conjunta en decisiones de impacto social y presupuestario, y en la posibilidad de rendición de cuentas y mayor control social en cada proyecto de ejecución. Con ello, permiten a gobiernos locales atender las demandas de mayor transparencia e implicación de la ciudadanía en la gestión, y facilitan a la propia administración pública atender las demandas por disminuir la corrupción e introducir mayor transparencia en la administración única del partido a nivel local.
Los PP no pueden considerarse un modelo único aplicable a cualquier contexto, deben ser acondicionados a la realidad local del lugar a implementarse, tomando en consideración elementos sociales, jurídicos, políticos, económicos, culturales e históricos de la sociedad, donde se ejecuta, para que pueda operar de manera efectiva.
El involucramiento de los ciudadanos en los asuntos del gobierno es una tendencia estructural en los temas del fortalecimiento del espacio público, negarla es una característica de los gobiernos cerrados y de las burocracias tradicionales patrimonialistas.
La educación en el proceso de presupuesto participativo es fundamental para: fortalecer la cultura ciudadana de participación, la adopción del presupuesto participativo por los ciudadanos, y familiarizar a estos en aspectos referidos al urbanismo (obras, equipamientos, servicios urbanos). El bajo porcentaje de participantes respecto a la población total del municipio debe suponer una preocupación permanente por la ampliación de la participación y la construcción de criterios que permitan beneficiar a los que no participan, pues se corre el riesgo que la participación funcione como factor de exclusiones, se reduzca la participación a una simple consulta, con la perdida de generación de espacios y tiempos para la discusión y construcción colectiva de propuestas, perdiendo el carácter deliberativo del proceso.
Las administraciones públicas municipales deberán realizar los ajustes administrativos correspondientes para la integración de unidades que promuevan el ejercicio de los PP.
A pesar de la institucionalización de la participación ciudadana en las políticas públicas y del crecimiento en número y variedad de experiencias participativas, es frecuente que se enfrenten importantes problemas para su implementación o que se le reduzca a rutinas poco significativas que no contribuyen como se espera al logro de los objetivos planteados. A fin de evitar caer en vacíos y conveniencias legales, es conveniente contar con una legislación robusta en donde se desarrolle con precisión el proceso de implementación de los PP y una reglamentación específica por municipio que articule estos MPC. Sin embargo, la incorporación a los estados y municipios de MPC como lo es los PP, debe contemplar más allá de la legislación y regulación detallada, también debe considerar en general ser un proceso de construcción conjunto con las personas usuarias que participarán en estos MPC (la ciudadanía).
