INTRODUCCIÓN

La investigación que se presenta a continuación refiere el análisis de las condiciones en que se ejerce un esquema de gobierno dividido aplicado a un caso de estudio local. Se analiza el uso de la figura del veto por parte del poder ejecutivo en el ejercicio de gobierno del estado de Nuevo León entre los años 2003 y 2021 para mantener un estado de gobernabilidad del régimen político. Desde el enfoque del realismo político, se trata de entender el funcionamiento de un gobierno local cuando no se tiene el control político mayoritario; esto implica revisar los conflictos agonales que se suscitan entre ambos poderes cuando no existe acuerdo sobre el pronunciamiento de alguna ley. Entonces, la figura del veto se convierte en una herramienta política y jurídica de decisión política compensatoria por el poder ejecutivo. Esto, al final de cuentas, ha sostenido la capacidad del gobierno del régimen político, entendida como el mantenimiento del equilibrio entre las funciones del ejercicio de gobierno y las demandas de otros actores institucionales que pueden tener consonancia o no con los ejes rectores del poder ejecutivo. Para ello, utilizamos una metodología de corte empírico-analítico longitudinal exploratorio basado en un estudio de caso. El núcleo de la investigación está referido a la relación entre el aumento de la competitividad electoral y el uso de la figura del veto como mecanismo compensador del poder ejecutivo al presentarse gobierno dividido. Por tanto, la hipótesis de trabajo refiere que con la alta presencia de competitividad electoral aumentó la probabilidad de contar con un gobierno dividido en el estado de Nuevo León, sobre todo en elecciones intermedias. Derivado de lo anterior, el uso de la figura del veto dentro de los gobiernos divididos tiene mayor preponderancia por el poder ejecutivo para incrementar su capacidad de control del gobierno, teniendo efectos dispares según sea la correlación de fuerzas en el poder legislativo. Para el propósito anterior, se revisan tres periodos de gobierno completos: 2003-2009, 2009-2015 y 2015-2021. Los primeros dos corresponden a regímenes priistas después de la primera alternancia política por Acción Nacional en el estado. El último periodo corresponde a la primera experiencia de gobierno independiente en Nuevo León. El documento está dividido en tres apartados. El primero refiere la revisión de la literatura sobre los gobiernos divididos, tanto en su definición conceptual, así como a las diferentes posturas metodológicas en la literatura especializada. Proponemos, asimismo, el enfoque metodológico del realismo político que nos permite seguir una ruta de interpretación crítica respecto al uso del mecanismo formal (capacidad de veto) por parte del poder ejecutivo para la retención del control político-administrativo de su gestión.

En el segundo apartado se hace referencia a la figura del veto (que en la Constitución local se le llama observaciones) tanto en su componente jurídico como político. En el tercer y cuarto apartado se hace la revisión transversal de la premisa de trabajo, en lo que se refiere al aumento a la competitividad electoral que se presenta preferentemente en las elecciones intermedias en el ejercicio de gobierno y que está correlacionado con la revisión del aumento en el uso de la figura del veto por el poder ejecutivo. Las fuentes de información son técnicamente documentales basadas en los archivos legislativos del Congreso del Estado de Nuevo León y de elecciones locales.

LA REVISIÓN DE LOS GOBIERNOS DIVIDIDOS Y LA ESCUELA DEL REALISMO POLÍTICO

Los procesos de modernización y alternancia política pueden traer un replanteamiento en la capacidad de gobierno del régimen político, pudiendo dar lugar tanto a que se mantenga a un gobierno unificado (etapa de consonancia de partido en ambos poderes de gobierno) o un gobierno dividido (etapa de disonancia de partido en ambos poderes de gobierno). En el primer caso, se cumple la pauta hegemónica de que el partido que controla la titularidad del poder ejecutivo controla también el poder legislativo. En el segundo caso, un partido político gana la titularidad del poder ejecutivo, pero un partido político distinto (o ninguno) tiene el control del poder legislativo, es decir, el partido gobernante no tiene mayoría en el seno del Congreso. Este último modelo es el que nos interesa porque justamente en las disonancias es donde se puede abrir la posibilidad del conflicto que no acarrea necesariamente inestabilidad (ingobernabilidad) al sistema político, pero sí fricciones al interior del régimen. Hay que apuntar que el gobierno dividido en el caso mexicano opera bajo un esquema constitucional presidencialista; por tanto, las atribuciones a la figura del poder ejecutivo son necesariamente más pronunciadas que las otorgadas al poder legislativo, distinto, pues, a un régimen parlamentario. Ha existido en el debate clásico un marcado debate sobre las ventajas de un modelo sobre otro (^{Consejo para la Consolidación para la Democracia, 1988}; ^{Lanzaro 2003}; ^{Nohlen, 1991}). Actualmente, existe un replanteamiento de los términos del debate a partir de la exploración de los mecanismos de racionalización de ambos regímenes políticos y el análisis de contexto histórico y de costumbre constitucional en América Latina (^{Flores, 2010}).

En el caso mexicano, el esquema presidencialista se reproduce en las constituciones locales, y debido a la pérdida de mayoría legislativa en los congresos, se abrió el debate sobre cómo sería la nueva relación entre ambos poderes y los posibles mecanismos de compensación legales (y posiblemente extralegales) por el poder ejecutivo para seguir operando un tipo de control político-administrativo sobre los otros poderes.

Es por eso que el estudio de los gobiernos divididos ha ido en aumento en la comunidad de especialistas en los últimos años, ya que, para el escenario nacional, prácticamente se han presentado en el 97% de los congresos estatales, a excepción del estado de Tamaulipas (^{Solano y Juárez, 2021, p. 22}). Ha sido un referente la búsqueda de teorización en la yuxtaposición del gobierno unificado/dividido para indagar la capacidad que se tiene en el objetivo de la estabilidad del régimen político entre ambos poderes (^{Colomer, 2001, pp. 80-267}; ^{Sartori, 2005, p. 105}; ^{Morris, 1992}; ^{Cox y Kernell, 1991}).

Es a mitad de los años noventa en que los estudios coinciden en señalar como el inicio de este fenómeno ligado necesariamente al proceso de transición política mexicana (^{García, 2010}; ^{Solano, 2006}; ^{Casar y Marván, 2002}).¹ Los ámbitos del cambio se dan tanto en el gobierno federal, con la creciente oposición parlamentaria en el Congreso federal (^{Jiménez, 2006}) y que en donde algunos estudios dan cuenta de que aún sin las mayorías parlamentarias se pueden lograr acuerdos importantes en materia constitucional y que no necesariamente se ha producido parálisis legislativa (Casar y Marván, 2014). También hay estudios que revisan la declinación de la hegemonía del PRI en los gobiernos estatales, por ejemplo, en el periodo 1989-2014 (Rodríguez y Pineda, 2014) y otro más dentro de la periodización 1998-2014 (^{Sánchez, 2014}), y el periodo 1989-1997 (^{Lujambio, 2013}). Otros estudios han generado evidencia de que en los congresos subnacionales con gobierno dividido tienen un menor aumento de deuda pública que los estados con gobierno unificado (Sánchez y Sánchez, 2021, p. 367). Otros más, se adentran en generar metodologías para la revisión de gobiernos divididos y variables conexas en casos específicos estatales o nacionales (^{Alacio, 2011}; ^{López, 2008}; ^{Sour, 2006}) o de otros países latinoamericanos (^{Fernandois, 2000}; ^{Alonso, 2008}). También se ha generado un Índice de Pluralidad Política (IPP) con el que se pretende medir el proceso de distribución del poder político en los poderes legislativo y ejecutivo a nivel subnacional a través de tres indicadores relevantes: la alternancia en los poderes ejecutivos, la presencia de gobiernos divididos y la pluralidad partidista en los congresos locales (Gabino y Juárez, 2021, p. 32). Por ejemplo, este último estudio, de acuerdo con sus indicadores, ubica al estado de Nuevo León en el perfil de una alternancia compleja, en donde han gobernado dos o más partidos diferentes al PRI y donde se han registrado gobiernos divididos.² En términos generales, ubican al estado en sus últimos cuatro periodos en el grado alto y muy alto en su IPP (^{Solano y Juárez, 2021, pp. 41, 44, 48}).

Todos estos estudios han sido enriquecedores en profundidad analítica. Sin embargo, por nuestra parte, solo nos referimos al estudio del veto visto desde doble fondo: el jurídico y el político, siendo este último más importante para entender el conflicto agonal entre ambos poderes.

La mayoría de los estudios regionales mexicanos siguen refiriendo la metodología de análisis que propició acertadamente Lujambio para los gobiernos divididos. Sin duda, sigue siendo un referente para quien se adentre a revisar estos casos. Ofrece una definición conceptual que sigue siendo operativa, sobre todo porque la establece a partir del declive del sistema político mexicano en su etapa clásica hegemónica del partido mayoritario, como el mismo lo refiere: «a partir del hiperpresidencialismo mexicano y del carácter no democrático del régimen post revolucionario» (^{Lujambio, 2001, p. 252}).

Por tanto, define al gobierno unificado como el gobierno en que el partido del presidente cuenta con el control mayoritario y férreamente discipli nado en ambas cámaras del Congreso (^{Lujambio, 2001, p. 253}). En oposición, el gobierno dividido es cuando se pierde esta mayoría parlamentaria del partido del presidente en el poder legislativo. Lo define como

[…] en el marco de un régimen de división de poderes, el partido que llevó al presidente [o al gobernador] a ocupar la titularidad del cargo, no cuenta con el control mayoritario, esto es, con por lo menos el 50 por ciento más uno de los escaños en la Asamblea Legislativa (^{Lujambio, 2013, p. 481}).

Sin embargo, una posición conservadora puede manifestar que un gobierno unificado puede dar mejores resultados: «si el Presidente de la República obtiene una ‘mayoría’ en las cámaras, diversos beneficios inmediatos se seguirán del gobierno unificado» (^{Fernandois, 2000, p. 508}). A nivel local, a pesar de que el gobernador tenga mayoría en el Congreso, las normas estatales establecen una mayoría calificada para crear o reformar leyes. Entra necesariamente un criterio de negociación en las relaciones de poder ejecutivo-legislativo. Y aquí es justamente donde señalamos que la escuela del pensamiento del realismo político tiene una inmejorable manera de verter su núcleo de enseñanza: la de conservar en todo momento, pese al conflicto, el poder político, en este caso, concentrado en el poder ejecutivo. Dicho de otra manera, en el realismo político importan sí las reglas, pero importa más que no se pierda la conservación de las capacidades del ejercicio de gobierno, el control del Estado, «la lucha por el dominio», como lo señala ^{Oro (2013, p. 2323)}.

El gobierno dividido, al alojar el balance del poder ora en un sentido, ora en otro, rompe con este enclave históricamente encontrado o esperado en el control político del Estado. Este esquema puede tener una comprensión epistémica al pensar en la dialéctica de los opuestos y que Altieri postula en cuatro categorías: a) contradictoria, cuando los extremos se oponen de tal manera que no existe la posibilidad de una opción intermedia; b) contraria, en donde los extremos aun excluyéndose, aceptan un tercer término; c) privativa, cuando la exclusión es permanente, al determinar uno de los extremos una cualidad y el otro con carencia, y d) relativa, cuando los dos extremos, a fuerza de su connotación, se complementan (^{Altieri, 2004, pp. 14-15}).

Partiendo de estas categorías aplicadas al análisis político, en algunos casos puede ser imposible la conciliación; por ejemplo, cuando se parte de posiciones ideológicas extremas o se pretende exterminar la posibilidad de sobrevivencia a la oposición, incapacitarla para aumentar su capital, son las categorías a y c. Por otra parte, las categorías b y d implican la posibilidad de establecer el conflicto agonal y tender los márgenes para relativizar el conflicto y llegar a acuerdos. Pero justamente el realismo nos invita a pensar que, en política, el que tiene el poder, lo que le interesa es justamente conservar sus propios márgenes de acción y en último grado invocar una razón de Estado para justificar una posición. Por tanto, en el gobierno dividido observaremos justo este balance de poder, donde si bien no se excluyen los acuerdos, justo al no tener el poder ejecutivo su mayoría legislativa, se tendría más posibilidades de transitar por los escenarios b y c, si quieren también conservar los márgenes de gobernabilidad del régimen.

Ahora bien, señala Oro al decir que «todo balance de poder es potencialmente explosivo y tarde o temprano deviene en confrontación abierta» (^{Oro, 2013, pp. 2843-44}). La propuesta del realismo político se construye a partir del estudio de la realidad factual, solo se atiene a los hechos de los actores, no a la expectativa del juzgamiento racional del deber ser, a razón por ejemplo de la moral kantiana (^{Granja, 2010}). Entonces, hay que señalar que la política tiene su propia «moral», su propia base autónoma. En la perspectiva maquiavelana, «la política tiene su propia moralidad, por tanto, no necesita la norma que la justifica y le impone limitaciones» (^{Cisneros, 2014, p. 118}). Su raíz autonómica (incluso del marco constitucional al que están suscritos) se expresa con mayor nitidez en «las jugadas estratégicas que llevan a cabo los actores que participan en el equilibrio» (^{Oro, 2013, p. 2876}). Sin embargo, aún con esta base autonómica propia, el equilibrio del poder se asienta sobre una base normativa de la que en primera instancia no puede sustraerse.

Es por eso que, aplicando la tesis del realismo político al estudio del gobierno dividido, supone el uso de normas explícitas que regulen el conflicto (en este caso, la figura del veto). Tales reglas están fijadas de antemano y tiene como propósito: «por una parte, normar la conducta de los contrincantes y por otra, otorgar criterios para determinar el desenlace de la contienda…» (^{Oro, 2013, p. 1543}). El adversario, por ejemplo, el poder legislativo sin mayoría partidista afín al gobernante, puede ser visto (en los casos de alta envergadura) como una amenaza para los intereses, en este caso del poder ejecutivo. Desde la teoría del realismo hacemos una inferencia adicional: quien detenta el mayor control político, tiene una mayor aversión al riesgo, entendiendo que la tesis del riesgo se entiende como: «la probabilidad de no alcanzar un objetivo […] [ya que] […] una gran parte del análisis del análisis de riesgo está relacionada con el intento de convertir las incertidumbres en probabilidades» (^{Douglas, 1996, pp. 73-74}). En el análisis del riesgo, la decisión política trata de controlar la incertidumbre en probabilidad de ganar, ya que «cuanto más impone el indeterminismo, tanto más control» (^{Hacking, 1991, p. 18}).

Por supuesto, se dan los casos de alta negociación para aprobación de leyes, que son de interés común o de ventaja específica para el intercambio de favores. Es decir, no porque haya gobierno dividido no hay producción de leyes producto de la negociación. El problema para nosotros es cuando surge la disparidad de criterios entre ambos poderes, ahí donde surge la dialéctica de los opuestos. Pero solo nos limitamos a revisar la figura del veto, vista como herramienta central en los conflictos agonales entre ambos poderes. Pretendemos demostrar que ha sido la herramienta jurídica utilizada como compensadora en la capacidad de gobernar, en la retención del control político-administrativo por parte del poder ejecutivo. Ahora bien, su recepción legislativa ha sido dispar, dependiendo de la correlación de fuerzas en su interior que ha generado diversos escenarios tanto de resolución, dejar en el suspenso su resolución o ignorar de plano las observaciones del ejecutivo.

LA FIGURA DEL VETO DENTRO DEL PROCESO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL

En Nuevo León, el poder legislativo se deposita en un congreso, compuesto por 26 diputados de mayoría relativa y hasta 16 de representación proporcional (en total, 42 diputados locales) y cada tres años se renueva. Para el correcto desempeño de los trabajos legislativos, el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León dicta que el congreso cuenta con diferentes órganos para cumplir con sus funciones. Se basa en órganos legislativos de decisión, como lo es el pleno del Congreso con sus 42 diputados, y en su caso con una diputación permanente.

En la carta magna del estado, los artículos 68 y 69 se refieren al proceso legislativo de la iniciativa de ley. A diferencia de las iniciativas de nivel federal, que para fines prácticos únicamente los diputados, senadores, el presidente y los congresos de los estados pueden presentarla, en nuestro estado «Tiene la iniciativa de ley todo Diputado, Autoridad pública en el Estado y cualquier ciudadano nuevoleonés» (Constitución Política del Estado de Nuevo León, 2018). Asimismo, las iniciativas enviadas para trámites de parte de los otros dos poderes del estado y respecto a los ayuntamientos, tal y como se especifica en el numeral 69.

Así, consecutivamente hasta el artículo 80, la Constitución de Nuevo León demarca una serie de procedimientos a seguir, para que las reformas a las leyes estatales puedan ver la luz. En ellos se explica cómo el poder legislativo deberá observar las iniciativas comentadas y la manera en cómo podrán darse los sentidos de los dictámenes. Después de pasar por el pleno y llevada a cabo la discusión conforme se establece en el artículo 70, la reforma presentada será enviada para su correcta publicación en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León. Para ello, la figura del gobernador del estado, conforme lo establecido en los numerales 75, 76 y 77, hará lo conducente para que los nuevos márgenes del derecho entren en vigor, como lo establece este máximo orden legal.

También forma parte del proceso legislativo la facultad que tiene el gobernador del estado para hacer las «observaciones» que requiera a los decretos enviados por el Congreso. Es preciso hacer una aclaración conceptual. El concepto «observar» aparece en la Constitución de Nuevo León para referirse a la figura que políticamente se conoce como «veto». Podemos suponer que la aplicación del primer término se puede entender de una manera menos agresiva que la segunda. La misma Secretaría de Gobernación alude a que en México la legislación usa el término observaciones del poder ejecutivo a los proyectos de ley o decretos que el Congreso envíe para su promulgación (Secretaría de Gobernación, 2019). De esa misma manera se aplica el procedimiento a nivel local en el Congreso del Estado de Nuevo León. En este documento, usaremos el término de veto porque es el que está mejor definido desde la ciencia política, ya que se entiende como «el derecho de un individuo o de una institución de objetar la generación o puesta en vigor de un acuerdo» (^{Nohlen, 2006, p. 1509}). El concepto de veto, desde su misma definición, ya contiene una acción operativa, en todo caso de bloqueo al acuerdo legislativo que la sola mención de observancia, que manifiesta una acción pasiva. Monreal dice que el veto es una figura trascendente, toda vez que impide desde el poder ejecutivo que «la creación de leyes o su reforma se realice de manera precipitada, irreflexiva y abrupta» (2020, p. 293). Independientemente de esta apreciación del veto funcionado como un dique frente al «mal legislador», también puede tener una doble interpretación. Consideramos que tiene implicaciones políticas y jurídicas dependiendo del uso y motivo que propicia la aplicación de este recurso. En una definición política, Sánchez refiere el veto como poder reactivo del poder ejecutivo dado que es «el instrumento de rechazo al trabajo legislativo enviado por el congreso» (^{Sánchez, 2014, p. 120}). Mientras que en el glosario jurídico que expide la Secretaría de Gobernación, el veto

[…] es la capacidad legal que tienen los titulares del ejecutivo para oponerse a una ley o decreto que el Congreso le envía para su promulgación […] así, mientras el presidente puede vetar la legislación, el Congreso puede superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas cámaras (^{Secretaría de Gobernación, 2018}).

En los diversos estudios comparados que existen sobre la figura jurídica del veto, se ha intentado demostrar que el veto no se traduce necesariamente en la disfunción institucional ni parálisis de gobernabilidad; más aún, se activan mecanismos para el acuerdo político, como por ejemplo ampliar su base legislativa y sumar votos a su agenda (^{Jiménez y Solano, 2011}). Otros documentos versan sobre la capacidad de insistencia a los vetos presidenciables que tienen los poderes legislativos (^{Alcántara y Sánchez, 2001}) o los bienes distributivos que usa el presidente en el uso de un veto parcial o global en el proyecto de ley y disminuir los acciones en contra por parte del legislativo (^{Palanza y Sin, 2013}).

El veto supone una alternativa para el poder ejecutivo al momento de no estar conforme con una resolución o decreto emitido por el legislativo. Cuando se vive dentro de un gobierno unificado, es poco común que un jefe de Estado «observe» cualquier legislación enviada desde el congreso. Pero cuando estamos en el entendido de que el gobierno está dividido, los vetos pueden convertirse en un instrumento de control del proceso legislativo.

De acuerdo con Sartori, hay distintos tipos de veto -parcial, global y de bolsillo- que representan la defensa del poder ejecutivo contra las intrusiones parlamentarias y constituyen un rasgo distintivo de los sistemas presidenciales. Particularmente, el veto de bolsillo

[…] le permite a un presidente simple y sencillamente negarse a firmar una ley (así llamado porque figuradamente pone el documento en su bolsillo y se olvida intencionalmente de él). Es una clase de veto definitivo, porque no puede evitársele. Si un presidente elige no actuar, esto es, no firmar una ley, es como si la propuesta nunca hubiere existido y nadie puede hacer nada al respecto (^{Sartori, 2005, p. 177}).³

El otro tipo de veto es el parcial,

[…] aquel que le permite al presidente modificar una ley eliminando parte de la misma, cancelando disposiciones individuales. Aunque el veto parcial puede ser anulado, es el veto que no necesariamente implica confrontación irreductible entre poderes, sino que es políticamente correcto «hace ver» el error del decreto y entre ambas partes buscan llegar a buen puerto. Y por último, el veto global, y es el que tiene menos adeptos, ya que se obliga a observar todo el decreto, aceptarlo en su totalidad (^{Sartori, 2005, p. 177}).

Nohlen refiere dos distinciones de veto, el suspensivo (que requiere una nueva negociación entre las partes) y el absoluto, que es definitivo (^{Nohlen, 2006, p. 1509}). Este gobernar por legislación, concepto dado por ^{Sartori (2005, p. 176)}, refiere que es la capacidad de gobernar a través de la figura del veto. El poder ejecutivo reclama por esta vía, en términos políticos y jurídicos, la capacidad para mantener una legislación que considera óptima en el ejercicio de su administración. En el caso de Nuevo León, de acuerdo con el entramado legal, solo encontramos vetos suspensivos.

Sin embargo, el gobernador no puede vetar ciertos decretos emitidos por el Congreso. De acuerdo con el artículo 86, fracción III de la Constitución local, no podrán ser observados ni las leyes constitucionales ni los actos electorales del Congreso (Constitución Política del Estado de Nuevo León, 2019). Se entienden por leyes constitucionales la Ley Electoral, Ley de Fiscalización, Ley del Sistema Estatal Anticorrupción, Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley Reglamentaria del Artículo 95 de la Constitución Política de Nuevo León y la Ley de Gobierno Municipal. Para estas leyes que se acaban de describir, los vetos del ejecutivo no proceden en esa calidad.

EL CONTEXTO DE LA ALTERNANCIA POLÍTICA

Después de la época revolucionaria en México, Nuevo León se gobernó bajo un partido hegemónico que era el PRI; sin contrapesos importantes, impusieron una política de pax priista durante décadas. Fue hasta principios de los años noventa cuando los problemas de gobernabilidad del priista Sócrates Rizzo dieron pie a que la ciudadanía optara por una alternancia en las elecciones de 1997, en la que el candidato del PAN Fernando Canales Clariond se convertiría en el primer gobernador del Partido Acción Nacional en Nuevo León (^{Medellín, 2011}). Además del triunfo en la gubernatura, las elecciones de diputados locales le dieron al Partido Acción Nacional la mayoría con 24 diputados de 42 asientos legislativos. En las elecciones intermedias del año 2000, el PAN también conservó la mayoría legislativa. Por tanto, durante el primer gobierno de alternancia política, se tuvo un gobierno unificado (^{Medellín 2011}). En las elecciones para gobernador de 2003 el PRI, con el candidato José Natividad González Parás, retomaría la gubernatura y la mayoría del Congreso (Medellín y Martínez, 2014).

Sin embargo, solo le duró tres años esta ventaja, puesto que, en las elecciones intermedias del 2006, una vez más el PAN tendría más asientos legislativos y el gobernador tuvo por primera vez un gobierno dividido. Es menester hacer hincapié en que parte de las razones por las cuales el PRI no refrendó la mayoría, en buena medida fue por la situación de inseguridad que prevaleció en el estado, como ha sido evidenciado en ^{Medellín (2016, p. 2017)}.

En la gráfica 1 podemos observar los porcentajes de votación entre los principales contendientes partidistas del estado, dado el asentamiento del bipartidismo. Este dominio PRI-PAN que está presente desde finales de los años ochenta del siglo pasado, producto en muy buena medida de la construcción de una cultura liberal en el estado (^{Medellín, 2015}). El PRI está en coalición con el PVEM, el Partido Fuerza Ciudadana y el Partido Liberal Mexicano. Esta coalición, denominada Alianza Ciudadana, logró un total de 824 567 votos (33.8%) frente a los 491 973 votos de Acción Nacional (56.66%) (^{Medellín y Murillo, 2014}). En la siguiente elección de gobernador del año 2009, se tiene de nuevo una victoria del PRI a través de la coalición Juntos por Nuevo León, con una votación de 859 442 (49.01%) frente a la votación de Acción Nacional, que es de 760 745 votos (43.38%) (^{Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, 2009}).

Fuente: Elaboración propia con información de las memorias electorales de la Comisión Estatal Electoral (2003, 2009, 2016).

Gráfica 1 Porcentaje de votación entre los principales competidores por la gubernatura en Nuevo León en tres elecciones 

Por otra parte, los resultados de la elección del 2015 son atípicos respecto a las conocidas victorias tanto del PRI como del PAN en el espectro del poder ejecutivo como legislativo. Gracias a la reforma electoral de 2014, en donde se introdujo la figura de candidato independiente, es que se pudo registrar la primera victoria para esta figura que ganó por primera vez la gubernatura en México.

Las condiciones en que una candidatura independiente ganó a la estructura de poder bipartidista en el estado han sido motivo de estudio reciente por parte de los especialistas, pero por objetivos del estudio no nos detendremos a revisar, ya que bien pueden ampliarse el tema con otros estudios (^{Berumen y Medellín, 2015}; ^{Montero, 2017}; ^{Hernández, 2017}; ^{Atilano, 2021, pp. 101-148}). No obstante, para el análisis resulta significativo los bajos niveles de votación tanto del PRI como del PAN en las hoy históricas votaciones del 2015 donde redujeron a casi la mitad sus niveles de votación.

El PAN obtuvo una votación de 466 543 votos (22.32%) y el PRI en la coalición Alianza por tu Seguridad, 498 644 votos (23.85%). El candidato independiente Rodríguez Calderón obtuvo 1 020 552 de votos (48.82%) (^{Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, 2016}).

EL GOBIERNO DIVIDIDO EN TRES ADMINISTRACIONES ESTATALES

Ahora bien, toca revisar la integración de las legislaturas en los mismos tres periodos de gobierno. Como se verá, en el retorno del PRI en Nuevo León se tiene tanto gobierno unificado como gobierno dividido. El capital político con el que inicia el gobierno de Natividad González Parás es de mayoría priista en el primer trienio de la legislatura, para luego perderla.

Como se observa en la gráfica 2, en la legislatura 2003-2006, de los 42 curules conformados en el Congreso de Nuevo León, 26 fueron para la alianza del PRI conformando un 63% y solo 11 fueron obtenidos por el PAN (26%); los demás se repartieron en partidos políticos más pequeños, como fueron Convergencia, PRD y que entre todos sumaron un porcentaje de 11% (^{Comisión Estatal Electoral, 2003}). Como hemos mencionado, la crisis de legitimidad, sobre todo en materia de seguridad que se concentró en estos primeros años, tuvo consecuencias en las elecciones intermedias, minando su fuerza legislativa el resto del sexenio de González Parás, ya que a este gobernador le toca por primera vez el gobierno dividido. En el sexenio de 2006-2009, es el PAN quien tiene ahora la mayoría legislativa con 22 diputados (42%) y el PRI 15 diputados (37%). El resto de los partidos minoritarios, que fue una coalición Alianza por el Bien de Todos (PRD-PT) y Nueva Alianza, suman el 21%.

Fuente: Elaboración propia con información de las Memorias Electorales de la Comisión Estatal Electoral (2003, 2006).

Gráfica 2 Porcentaje de presencia parlamentaria en el Congreso entre principales competidores. Legislaturas 2003-2006 y 2006-2009 durante el sexenio de Natividad González Parás 

El inicio del sexenio de Rodrigo Medina, también de origen priista, tuvo un capital político de 49.01% de votación, a pesar de la crisis de legitimidad de su antecesor. También se tuvo una votación exitosa que tuvo el partido en el Congreso, puesto que logró recuperar el gobierno unificado.

Como se muestra en la gráfica 3, en la legislatura 2009-2012 contó el PRI con 22 diputados (42%), Acción Nacional 17 diputados (39%) y el resto de los partidos minoritarios Nueva Alianza, Partido del Trabajo, PVEM y PRD sumaron 19%. De nuevo a mitad de la legislatura se verifica gobierno dividido al perder la mayoría priista. Es decir, en la legislatura 2012-2015 se tiene una mayoría panista con 20 diputados (48%), el PRI con 15 diputados (37%) y el resto de las fuerzas minoritarias PRD, PT y Nueva Alianza, en conjunto tienen el 21%.

Fuente: Elaboración propia con información de las Memorias Electorales de la Comisión Estatal Electoral (2009, 2012).

Gráfica 3 Porcentaje de presencia parlamentaria en el Congreso entre principales competidores. Legislaturas 2009-2012 y 2012-2015 durante el sexenio de Rodrigo Medina 

En el periodo de la última legislatura, 2015-2018, que es la del gobernador independiente, se generó un voto cruzado, es decir, los ciudadanos votaron mayormente por el independiente Jaime Rodríguez Calderón, pero siguió votando por el sistema de partidos imperante a nivel congresal. Aunque se presentaron 11 candidatos independientes de 26 distritos de mayoría al Congreso local, ninguno ganó asiento legislativo (^{Berumen y Medellín, 2016, p. 69}).

De nuevo, el PRI y el PAN están en la cúspide de la votación electoral. El Partido Acción Nacional consiguió un total de 19 puestos dentro del Congreso, mientras que el Partido Revolucionario Institucional logró 16. Pero el día en que inicia la legislatura, dos diputados del PAN dejan su partido y por ende su grupo legislativo, creando lo que ellos mismos llamaban «diputados independientes», aludiendo a un intento de buscar cercanía con el gobernador, más que a una posición políticamente autónoma. Ambos diputados electos tenían más de 15 años de militancia panista, pero con su salida se anuló la mayoría legislativa de la bancada albiazul. Con este cambio, la reconfiguración legislativa sería la siguiente: 17 diputados del PAN, 16 del PRI, tres de Movimiento Ciudadano, dos del Partido Verde y los dos independientes, mientras que PT y Nueva Alianza mantenían cada uno un solo diputado. En la gráfica 4 se exponen los datos de integración de las bancadas antes y después del cambio.

Fuente: Elaboración propia con datos del Congreso del Estado de Nuevo León (2015).

Gráfica 4 Diputados electos por partido en el periodo 2015-2018 incluyendo los cambios de bancada 

Respecto a la integración de los diputados del periodo 2018-2021, puede apreciarse que el voto por el presidente Andrés Manuel López Obrador tuvo un efecto positivo en la intregación de la coalición partidista que integró su candidatura. Como se muestra en la gráfica 5, por primera vez un partido de izquierda tuvo más diputados que en toda la historia de la izquierda parlamentaria en el estado.⁴ Morena, el principal partido de esta coalición, tuvo siete diputados. Aunque presenta tres renuncias de diputados, se suman otros cuatro de distintas bancadas para quedar en ocho diputados. En el caso de Movimiento Ciudadano (MC), sí presenta dos renuncias de diputados que se integran a otras bancadas, pero también suma dos diputados que renuncian a otras bancadas para intregarse a MC, por lo que, en total, sigue conservando cuatro. En el caso del Partido Encuentro Social, sus dos diputados electos se integran a otras bancadas (MC y Morena), pero se mantiene la bancada, pues un exiliado de Morena se integra como único diputado. En el caso del PT, de cinco diputados electos, presenta tres renuncias y solo se queda con dos. Es interesante notar que el PRI, de seis diputados electos, suma con los cambios hasta ocho diputados. En el caso de PAN, es la única fracción legislativa que se mantiene con sus 15 diputados electos, al igual que el PVEM y Nueva Alianza, con un diputado respectivamente. Esto se observa en la siguiente gráfica.

Fuente: Elaboración propia con datos del Congreso del Estado de Nuevo León (2021).

Gráfica 5 Diputados electos por partido en el periodo 2018-2021 incluyendo los cambios de bancada 

En términos generales, podemos señalar en estas administraciones analizadas que se puede evidenciar el aumento de los vetos a los decretos emitidos por el Congreso local, sobre todo a partir de la correlación de fuerzas en elecciones intermedias señaladas en las gráficas 2, 3, 4, y 5, donde el PAN tiene mayoría legislativa. Por ejemplo, en el primer periodo de gobierno del gobernador González Parás, de no presentar ningún veto en los primeros tres años, suman 21 vetos presentados de un total de 439 decretos, que corresponde a la etapa de gobierno dividido y que coincide necesariamente con la pérdida del control político del Congreso. En el siguiente periodo de gobierno de Medina de la Cruz, las cifras se presentan similares. De pasar de tan solo un veto en la etapa de gobierno unificado, ese se dispara a 18 vetos de un total de producción de 253 decretos. Ahora bien, en lo que corresponde a la etapa de gobierno dividido del independiente Rodríguez Calderón, en ambas legislaturas presenta cifras altas. En el primer periodo de gobierno dividido tiene 38 vetos de un total de 413 decretos. En el segundo periodo tiene 42 vetos de un total de 538 decretos. En su administración suman 80 vetos. Esto se observa en la gráfica siguiente.

Fuente: Elaboración propia con información del Congreso del Estado de Nuevo León (2020).

Gráfica 6 Vetos remitidos por el poder ejecutivo al poder legislativo en seis periodos 

De los tres, como se mencionó, la concentración más alta se encuentra en el último gobernador. Como se puede observar en la siguiente tabla, aunque en los tres titulares predominan los relacionados con el sistema de administración pública y organismos descentralizados, hay temas donde se presenta incidencia como medio ambiente, salud o desarrollo económico.

Ahora bien, conviene indagar qué sucede legislativamente con cada uno de los vetos emitidos por el poder ejecutivo. De acuerdo con el artículo 71 constitucional, contempla diferentes salidas para el veto: si se hacen observaciones dentro de diez días vuelve a ser examinado, y si fuese aprobado de nuevo por dos tercios de los diputados presentes (criterios de resolución), se envía de nuevo al ejecutivo quien está obligado a publicarlo. La reforma del 2018 elimina la posibilidad del veto de bolsillo, ya que, si el gobernador excede el plazo legal para hacer observaciones, se tendrá por sancionado la ley o decreto (^{Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, 2018}).

Sin embargo, en la práctica legislativa, este mecanismo de feedback entre poderes no ocurre necesariamente en todos los vetos enviados por el poder ejecutivo.

En términos generales, el poder legislativo puede tener una resolución positiva a las observaciones del ejecutivo y puede aprobar total o parcialmente las mismas.

Pero es importante precisar qué sucede cuando el poder legislativo no tiene una recepción positiva a los vetos. Encontramos, entonces, en el análisis de la recepción se generan dos escenarios posibles: tanto se deja pendiente de resolver (no hay ningún pronunciamiento sobre el mismo) o se resuelve dejar sin efectos las observaciones, es decir, «no ha lugar» para las observaciones del poder ejecutivo y se ordena publicar el decreto tal y como fue legislado. En estos diferentes escenarios, podemos analizar que hay marcadas diferencias en la forma en que se condujeron las diferentes legislaturas.

Por ejemplo, en primer lugar, podemos señalar que, en los tres periodos de gobierno, hay resolución de vetos, producto necesariamente de los acuerdos entre poderes, en el sexenio de González Parás y más aún en la administración de Rodríguez Calderón, pero en mucho menor medida en el sexenio de Medina de la Cruz, donde solo hay una resolución efectiva. Su segundo periodo de gobierno con mayoría panista no encontró los puentes necesarios para saldar las diferencias.

Hay que hacer notar, por ejemplo, sumando los resultados de las legislaturas 2015-2018 y 2018-2021 correspondientes al gobierno independiente, donde se observa un mayor acercamiento con las mayorías panistas que dominaron en ambas legislaturas, lo que no deja de representar una contradicción en campaña donde se denostó al sistema PRI-PAN.⁵ Muy probablemente, por el volumen tan alto de vetos que se presentaron en su administración, es que se observa un mayor recorrido de feedback que en los otros dos sexenios priistas, puesto que hay 28 resoluciones efectivas. Pero evidentemente también en ambas legislaturas en conjunto es donde es mayor el escenario 2, que son más los «pendientes de resolver» (41), tanto que superan a las otras administraciones.

Importante destacar que en el supuesto de «resolver dejar sin efectos las observaciones» tienen una tendencia similar en las tres administraciones, siendo en las legislaturas del 2009-2012 y 2012-2015 ligeramente superior (12) que las otras dos (11).

En ese sentido, ese se traduce políticamente en no generar más discusión sobre el mismo en la relación ejecutivo-legislativo y que de alguna manera ayude a la prevalencia del status quo de la norma emanada del legislativo; en todo caso, es imponer la volonté générale del legislativo sobre el poder ejecutivo, lo que se revela más preponderante en el gobierno de Rodrigo Medina.

Los pendientes de resolver se entienden que están en la congeladora legislativa, no pueden ser desechados, mientras que no haya un criterio de resolución por parte de los legisladores. Aquí la cifra más alta la tienen de nuevo las legislaturas 2015-2018 y 2018-2021. Nótese pues que los efectos de pendiente de resolver (escenario 2) o criterio de dejar sin efectos las observaciones (escenario 3) al final de cuentas es una postura legislativa de desconocimiento al veto del gobernador, un criterio político donde el conflicto agonal no fue resuelto.

Si en las legislaturas 2003-2006, 2006-2009, 2009-2012 y 2012-2015 prevaleció el escenario 3, en las legislaturas 2015-2018 y 2018-2021, sin los amarres de acuerdos legislativos necesarios, prevaleció el escenario 2 y en menor medida el escenario 3. La tabla 2 muestra este comportamiento legislativo en relación con el veto.

CONCLUSIONES

El análisis del caso de Nuevo León es importante porque da cuenta de un fenómeno que la literatura en ciencia política ha generado en función de las experiencias de competitividad electoral como un atributo de la funcionalidad democrática. Hemos dado cuenta de que con la presencia de competitividad electoral aumentó la presencia de gobierno dividido en el estado de Nuevo León. El fenómeno de gobierno dividido estatal nace a partir de una correlación de fuerzas donde el electorado tuvo la decisión de marcar -en la elección intermedia- una distancia con la figura del gobernante.

Es de hacerse notar que se asume el enfoque de realismo político para dar cuenta que, tanto con los gobiernos priistas como con el gobierno independiente, se asumió la prevalencia de conflictos agonales con el poder legislativo de mayoría adversa y se instrumentalizó la norma explícita para resolver el conflicto, el veto, para evitar perder el control político-administrativo de sus respectivas gestiones.

En los tres periodos de gobierno prevalecen los vetos en materia de la administración pública estatal, lo que implica el interés del poder ejecutivo por mantener el control de las estructuras jurídicas y estructurales de su ámbito.

Como consecuencia, el uso de la figura del veto tuvo efectos dispares en su recepción en el poder legislativo.

Es el Partido Acción Nacional el que en todos los casos analizados fue un grupo legislativo de mayoría, aunque no la mayoría simple, que sería 22 diputados más uno. Esa condición es la que le permitió tener que acordar con otras fuerzas legislativas en el Congreso para sacar adelante dictámenes y acuerdos, que en el caso que nos ocupa es significativa su capacidad reactiva diferenciada en relación con el veto, ya que tuvo más acercamiento con el gobierno independiente que con los gobiernos priistas.

Ahora bien, son más los vetos presentados en el periodo del gobernador independiente, muy probablemente porque en función de ampliar su margen o capacidad de gobierno y no tener apoyo legislativo formalizado en ningún partido, mantiene una dinámica confrontativa con los diputados a través de la figura del veto, aunque cabe hacer notar que logró un punto de apoyo con el Partido Acción Nacional con quien mantuvo un feeback resolutivo para aprobaciones parciales o totales en sus observaciones. Utilizando las categorías de Altieri, en esta dialéctica de opuestos, prevaleció la categoría b, ya que, en los conflictos agonales, se pudo llegar a un tercer término, esto es, aceptar cambios a la legislación original ya sea total o parcialmente. En menor medida, se dieron los conflictos agonales de tipo a, es decir, contradictoria (no existe la posibilidad de una opción intermedia) en donde no hubo recepción positiva a las observaciones del ejecutivo, y se publica tal y como estaba el decreto original. No obstante, en el gobierno independiente es más alto el escenario 3, los «pendientes de resolver». Esto es un impasse legislativo que también revela en buena medida el no pronunciarse política ni jurídicamente por el decreto y dejarlo en la congeladora.

En todo caso, es significativamente más alta la dinámica legislativa en términos de resultados -tanto positivos y negativos- en el sexenio del gobernador independiente, que cuando existía la formalidad de partido político en el poder ejecutivo y su minoría legislativa. Esto es lo relevante para el análisis político y puede seguir siendo línea de investigación en la revisión de futuros gobiernos divididos.