Principales enfoques y políticas para combatir la corrupción
Fortalecimiento del Estado de Derecho

Existen dos tipos de instituciones: formales e informales. Las primeras se refieren a las reglas expresas que regulan de manera explícita el comportamiento y relaciones de los individuos, mientras que las segundas aluden a los valores y normas implícitas que facilitan la comunicación e intercambio entre las personas. El Estado de Derecho se inscribe en el primer tipo para tener efecto en el segundo. El sentido del Estado de Derecho (^{García, 2017}) se nutre de la creación de la democracia moderna de finales del siglo XVIII que buscaba la organización del Estado en poderes para generar pesos y contrapesos entre autoridades y que el poder no se concentrará en un solo individuo beneficiando al bienestar colectivo. Es bajo esta lógica que el Estado de Derecho surge como un instrumento que:

debe su fuerza al conjunto de disposiciones jurídicas que lo obligan al estricto cumplimiento de sus responsabilidades plasmadas en la constitución y en la normatividad secundaria, asegurando que […] el poder se ejerce en esquemas de certidumbre motivado por la participación, atendiendo a los contrapesos y orientado hacia los fines públicos en un esquema colaborativo (^{García, 2017: 342}).

No obstante, en el sistema normativo mexicano no se tiene una definición clara de qué se esperaba del Estado de Derecho, aunque en la práctica se asimiló al caso alemán del Rechtsstaat, en el que el Estado de Derecho es una solución para el fortalecimiento del poder público. Ello bajo el entendido de que sólo a partir de ahí era posible llevar a cabo las acciones necesarias para lograr un cierto fin a través del fortalecimiento estatal (^{Cosío, 2008}).

Transparencia y acceso a la Información

De acuerdo con ^{Guerrero (2008: 12)}, la transparencia

es un atributo o cualidad que nos permite tener más información clara y precisa sobre algo o alguien, lo que aumenta nuestras capacidades de comprensión, vigilancia y comunicación […] mientras que el acceso a la información es un instrumento de la transparencia.

Si este principio se aplica a entidades gubernamentales como ese “algo”, esto se materializa a partir del acceso público a datos o información: esto es, al considerar la existencia o no de información; y de sistemas que la producen (^{Católico, Cano, & Camacho, 2018}).

Sin embargo, es importante explicar que la existencia de un marco jurídico que posibilita conocer más acerca del gobierno y sus actividades no es por sí mismo una forma de acabar con la corrupción. Hacer uso de la transparencia y de mecanismos de acceso a la información ha implicado reducir espacios de discrecionalidad y visibilizar la secrecía y la opacidad […] por lo que más bien ha servido para hacer a la corrupción más visible y también más agraviante e inaceptable (^{Peschard, 2017: 213}).

Esta connotación negativa hacia los actos de corrupción se convierte en un insumo de gran utilidad para los ciudadanos, ya que la evidencia generada permite vigilar de manera más constante a los servidores públicos, lo cual puede modificar su comportamiento. Por tanto, las medidas de transparencia y acceso a la información son una base mínima para que los ciudadanos puedan monitorear al gobierno, conocer más acerca de sus actividades y exigir rendición de cuentas por sus actos.

Considerando lo anterior, la transparencia (^{Uvalle, 2013: 42}) abre la posibilidad de que se conozcan partes de las entrañas del poder, sobre todo los que se relacionan con el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, siendo un juego de pesos y contrapesos, accesibilidad y publicidad del poder en las democracias modernas. Como bien sostuvo María Marván, ex-Comisionada Presidenta del IFAI, donde no hay escrutinio público y transparencia, se crea terreno fértil para la corrupción y el abuso del poder (^{López, 2013: 17}).

Así, un gobierno visible es vigilado, criticado y evaluado, fijándole límites a su actuar. Así, ante toda anomalía o acto ilegal visible como la corrupción, generará reacciones en beneficio de las democracias contemporáneas inhibiendo la opacidad del gobierno. Donde no hay escrutinio público y transparencia, se crea terreno fértil para la corrupción y el abuso del poder.

Rendición de cuentas

La rendición de cuentas se entiende como la posibilidad de exigir a los representantes populares o a funcionarios públicos explicaciones detalladas acerca de su forma de proceder y las decisiones que toman. La información pública dota a los ciudadanos de evidencia e insumos básicos para entablar procesos deliberativos mejor justificados en torno a la prestación de bienes y servicios públicos, el desempeño de las políticas públicas y decisiones legislativas que repercuten en el bienestar colectivo. En este sentido, ^{Schedler (2015)} argumenta que la rendición de cuentas

incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a los políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement) (^{Schedler, 2015: 11}).

En este sentido, Nonell (2006: 14) destaca los principios básicos en todo sistema de rendición de cuentas:

En cambio, al no contar con procesos de rendición de cuentas claros, favorecen la ilegalidad e ilegitimidad de los agentes, que por medio de acciones egoístas quebrantan no sólo la institución pública en donde laboren, sino que vulneran la confianza ciudadana.

Así, al acceder a información de carácter gubernamental se generan alicientes para consolidar valores democráticos contemporáneos, combatiendo la opacidad y tratos escondidos de los agentes corruptos. Considerando lo anterior, coordinar políticas como la rendición de cuentas y la transparencia puede generar una intervención integral para atender las causas y efectos de la corrupción, brindando información a los ciudadanos para que puedan participar activamente en la detección y seguimiento de actos de gobierno que se desprenden del marco normativo.

Coordinación

Bajo el entendido de que la corrupción es una actividad multifacética, polisémica y multicausal, se podría entender como un problema perverso (wicked problem). De acuerdo con ^{Head & Alford (2015)}, algunas características de este tipo de problema son que no existe una formulación y solución definitiva a este tipo de problemas; son esencialmente únicos, tienden a ser síntoma de otro(s) problemas⁵ y no tienen soluciones inmediatas.

En este sentido, si se entiende a la corrupción bajo esa categoría de problema, no puede partir de una causa única para combatirla. Particularmente en el caso de México, el problema para tratar la corrupción no es la falta de instituciones e instrumentos; en otras palabras, “el problema no es la falta de dientes, sino la ortodoncia, es decir, lo que hace falta es una alineación correcta de todas las piezas dedicadas a la vigilancia, la investigación y la sanción del desempeño gubernamental” (Taylor & Buranelli, 2007: 59-87, citados en ^{Peschard, 2017: 264}). Por tal motivo, es necesario generar esquemas de coordinación entre instituciones de manera que el problema no sea resuelto por una agencia única, sino por diferentes instituciones que pueden generar beneficios gracias a la información, experiencia y capacidades que cada una desarrolla para tratar un tema en común.

Las estrategias de combate a la corrupción y las políticas de transparencia y rendición de cuentas fueron resultado de las reformas de Nueva Gestión Pública (NGP), las cuales proliferaron en diversos gobiernos del mundo en los que se comenzaron a vivir cambios de redimensionamiento gubernamental que implicaron nuevas dinámicas en las formas de diseñar e implementar políticas públicas, así como nuevos esquemas de interacción entre gobierno y actores sociales.

Uno de los efectos más significativos del redimensionamiento fue la segmentación de organizaciones gubernamentales debido a la necesidad de especializarlas y brindarles mayor independencia y autonomía en la prestación de bienes y servicios gubernamentales (Peters, 2015); sin embargo, eso dio como resultado mayor fragmentación y por tanto mayor complejidad para atender problemas estructurales de alto calado como la corrupción, daños al medio ambiente, aumento de la desigualdad, etcétera.

En este sentido, la respuesta tentativa para superar esta falta de interacción entre unidades gubernamentales es la coordinación entendida como un

acoplamiento interorganizacional mediante el cual las actividades de diferentes organizaciones son ejecutadas de forma estructurada para alcanzar un objetivo en común, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos disponibles al reducir duplicidades y promover complementariedades (^{Navarro, 2013: 48}).

Por otra parte, ^{Bouckaert, Peters y Verhoest (2010)} entienden a la coordinación como un

proceso con instrumentos y mecanismos que tienen como objetivo mejorar la alineación voluntaria o forzada de tareas y esfuerzos de las organizaciones dentro del sector público. Estos mecanismos se utilizan para crear una mayor coherencia para reducir la redundancia y las contradicciones dentro de y entre las políticas, la implementación o la gestión.

Por otra parte, la coordinación también se puede entender de acuerdo con su carácter interorganizacional o intraorganizacional. De acuerdo con ^{Covarrubias, Espinosa y López (2011)}, en el primero se agrupan aquellos elementos que tienen que ver con las relaciones institucionales, sectoriales, intersectoriales, intergubernamentales y los diversos poderes públicos; mientras que el segundo remite a aquellas relaciones que establece el administrador público con otros agentes al interior de la misma organización en consistencia con la jerarquía establecida en un organigrama.

Ahondando a lo anterior, ^{Bouckaert, Peters y Verhoest (2010)}, argumentan que existen otras tres formas de ejecutar la coordinación: la jerarquía, el mercado o las redes. El primero se fundamenta en la teoría weberiana de la burocracia, en la cual las decisiones se basan en el esquema top-down y la autoridad y el poder son las herramientas para asegurar la coordinación; el mercado se basa en el neoinstitucionalismo económico y se centra en la competencia entre organizaciones, utilizando la información y el poder como recursos; por último, las redes parten de la teoría de redes sociales bajo la cual hay cooperación y solidaridad, valores compartidos, trabajo horizontal y cooptación mutua entre organizaciones para coordinarse.

Por otra parte, el estudio de la coordinación no se agota en cuestiones prescriptivas. Por ejemplo, ^{Navarro (2013)} ofrece una escala para medir la coordinación en la acción gubernamental en función de cuatro niveles: interacción, cooperación, colaboración y coordinación (véase Figura 1).

Fuente: G. ^{Bouckaert, B. G. Peters y K. Verhoest (2010)}, The Coordination of Public Sector Organizations. Shifting Patterns of Public Management, London, Palgrave Macmillan.

Figura 1 Nivel de coordinación y de proliferación organizacional 

Asimismo, ^{Bouckaert, Peters y Verhoest (2010)} proponen otra herramienta para medir la coordinación (véase Figura 1) en función de la proliferación organizacional y la desarrollan en un plano cartesiano, en el cual dependiendo del cuadrante puede haber más o menos niveles de coordinación con respecto a más o menos niveles de proliferación organizacional en una política pública o acción de gobierno.

En el cuadrante I de esta gráfica existe una administración tradicional burocrática que está a cargo de una política institucionalizada; la coordinación se lleva a cabo mediante el uso de mecanismos de jerarquía (por ejemplo, el control directo de los ministerios). En el siguiente cuadrante (II) existe un alto nivel de coordinación, no obstante la existencia de muchas organizaciones en donde se pueden desarrollar ambientes de alto profesionalismo, comunicación fluida y alta confianza. En el cuadrante III existe un bajo nivel de coordinación, pero también pocas organizaciones, lo que involucra organizaciones usualmente confrontadas o competitivas. Finalmente, en el cuadrante IV existen muchas organizaciones y una baja coordinación entre ellas, lo cual genera una fuerte fragmentación e incoherencia (véase Méndez, 2020).

Estos enfoques y modelos para estudiar a la coordinación como una herramienta aglutinadora entre instituciones, en el caso de México han sido analizados para el combate a la corrupción (^{Cárdenas, 2010}), considerando que es muy difícil alcanzar niveles óptimos de coordinación, ya que las organizaciones se enfrentan a diversos obstáculos como leyes inadecuadas, voluntad política débil, falta de recursos, imputación de responsabilidades, pero no de capacidades para diferentes órdenes de gobierno (^{Méndez, 1997}), entre otras. Ante esto, es que nace la propuesta de un SNA como una instancia de coordinación entre instituciones gubernamentales y sociedad civil para intercambiar conocimientos, experiencias y capacidades en el combate a la corrupción.

6.1. Definición del problema, ejes de la política, implementación y evaluación de la PNA

La PNA define dos características fundamentales del problema de la corrupción en México. La primera asocia a la corrupción con la ilegalidad, sin importar si el hecho fue llevado a cabo por una autoridad, un servidor público, un empresario o un ciudadano; la segunda tiene que ver con la asociación que se hace de este fenómeno con la existencia de una norma social reconocida, aceptada y aplicada, que justifica la ocurrencia de hechos de corrupción, aunque ellos contravengan el marco legal existente (^{Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, 2018}).

Lo anterior se asocia a cuatro factores: i) Prevalencia de altos niveles de impunidad en materia de faltas administrativas y delitos de corrupción; ii) Persistencia de amplios márgenes de discrecionalidad en el servicio público, que abren la puerta a la arbitrariedad; iii) Débil involucramiento de los distintos sectores de la sociedad en el control de la corrupción; iv) Distorsión de los múltiples espacios de interacción (o puntos de contacto) entre gobierno y sociedad, que provoca el uso regular de la corrupción como norma de relación. Ante esto, los ejes bajo los que se estructura la política son los expuestos en la Figura 4.

Fuente: Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (31 de marzo, 2020), Política Nacional Anticorrupción. Obtenido de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, en https://www.seSNA.gob.mx/politica-nacional-anticorrupcion/

Figura 4 Ejes estratégicos y principios transversales de la Política Nacional Anticorrupción 

Bajo esta premisa, la PNA entiende a la corrupción como un fenómeno sistémico que establece un orden social expresado en la ilegalidad y en la ejecución de normas sociales y definió que el principal problema es la incapacidad para controlar la corrupción, esto es, prevenirla, detectarla y sancionarla eficazmente. En consecuencia, los principales efectos de dicho problema son que i) Propicia formas de intercambio particulares, arbitrarias, excluyentes y de favoritismo; ii) Disminuye la confianza de la sociedad en las instituciones públicas; iii) Propicia un ejercicio ineficiente del gasto público; iv) Restringe el acceso a bienes y servicios públicos, en especial a la población en situación de vulnerabilidad; v) Vulnera el Estado de Derecho; vi) Restringe el ejercicio efectivo de los derechos de las personas.

Durante su presentación como una propuesta, la PNA consideraba que cada uno de estos ejes implicaría un programa específico de acción; no obstante, en su versión aprobada define el establecimiento de 40 prioridades alineadas a estos cuatro ejes y 10 objetivos específicos. Dichas prioridades no aluden a proyectos específicos, es decir, no se deben confundir con acciones programáticas o estrategias que contienen elementos concretos delimitados. La PNA establece rutas amplias para que a través de un proceso de implementación progresivo liderado por los integrantes del Comité Coordinador, se aterricen acciones, proyectos, compromisos y metas específicas que atiendan la realidad nacional, federal, regional y local, por lo que la creación de instrumentos no busca ser una medida rígida, sino heurística y contextualizada.⁹

En cada acción se proponen de manera enunciativa un conjunto de integrantes del Comité Coordinador como líderes de la implementación para cada prioridad (véase Figura 5), así como una clasificación de plazos para su ejecución. Los plazos de potencial ejecución propuestos son: corto plazo: hasta tres años; mediano plazo: hasta seis años; largo plazo: más de seis años.

Fuente: Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (31 de marzo, 2020), Política Nacional Anticorrupción. Obtenido de Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, en https://www.seSNA.gob.mx/politica-nacional-anticorrupcion/

Figura 5 Vínculos de coordinación entre los integrantes del Comité Coordinador del SNA para la implementación de las prioridades de política pública 

Por otra parte, para realizar la evaluación de la PNA se diseñará un Modelo de Seguimiento y Evaluación de la Corrupción (MOSEC), por medio del cual se podrá recabar, sistematizar, aprovechar y dar seguimiento periódico y continuo a un conjunto de indicadores que permita evaluar los avances y los retos que se observan a nivel de impacto, resultados y procesos.

6.2. Coordinación y retos para implementar la PNA.

Un diagnostico preliminar

Es necesario hacer hincapié en que la coordinación es uno de cuatro principios transversales al diseño de la PNA, junto con derechos humanos, apertura e inteligencia y tecnologías; sin embargo, consideramos importante enfocarnos en la coordinación como un principio que asegure la integración de instituciones durante la implementación de la PNA y que en mayor o menor medida puede brindar herramientas para atacar la corrupción en diferentes niveles.

A pesar de lo útil de la coordinación como herramienta institucional, la realidad es que el diseño puede correr el riesgo de generar brechas de implementación entre tomadores de decisión e implementadores. Retomando la premisa de las burocracias a nivel de calle de Michael ^{Lipsky (1980)}, las intenciones y objetivos generales planteados en una política de escala nacional tienden a ser ambiguos, debido a que se busca generar el mayor consenso posible. No obstante, al momento de ejecutar la política, los servidores públicos de calle (policías, funcionarios de ventanilla, médicos, etcétera) al no formar parte del proceso decisorio, desconocen los objetivos de la política y tienden a improvisar e incrementar sus niveles de discrecionalidad para cumplir con su trabajo debido a que las aspiraciones de la política no se adecuan a la realidad.

Lo anterior puede ser consecuencia de no contar con rutas exhaustivas de implementación entre las instituciones del Comité Coordinador de la PNA, lo cual, si bien busca no subordinar y prescribir la forma de trabajo entre las instituciones para darles mayor independencia y flexibilidad para trabajar, puede generar esquemas en los que el diseño del SNA como una instancia horizontal en la que no hay una sobreposición de una institución sobre otras, afectaría la coordinación de la PNA.

Por tanto, ¿cómo podríamos medir la coordinación del SNA y anticipar el efecto que tendrá en la implementación de la PNA? Considerando el esquema planteado anteriormente por ^{Navarro (2013)} (Tabla 1), éste parte del cruce de cuatro niveles ordenados de menor a mayor: 1. Interacción; 2. Cooperación; 3. Colaboración y 4. Coordinación, con respecto a siete dimensiones:

1. Actores que participan; 2. Formalización de reglas; 3. Recursos con los que contribuyen; 4. Mecanismos de toma de decisión que existen; 5. Mecanismos de control; 6. Implementación de políticas coordinadas (agregado) y 7. Metas compartidas.

Para analizar dicha escala, se realizó una codificación a través de la asignación de valores como 0 y 1, en donde 0 significaría que el SNA no cuenta con determinada cualidad, mientras que 1 indicaría que sí, y al ubicar con qué atributos cuenta, situar al SNA en alguno de los niveles de coordinación mencionado.

Con base en lo señalado por el Cuadro 13, se puede apreciar que la coordinación dentro del SNA, al menos con lo postulado por la teoría, no se podría denominar como coordinación, salvo en dos aspectos: i) el Comité Coordinador del SNA es un espacio en el que confluyen funcionarios ejecutivos del más alto nivel y ii) Un fuerte énfasis en metas y objetivos concretos y conjuntos bien definidos en leyes sectoriales y, particularmente, en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Por tanto, cabe preguntar: ¿a qué se debe que la mayor parte de los atributos analizados en la escala tiendan más a ubicar elementos de cooperación que de coordinación?

Una respuesta tentativa, en términos operativos, apunta a que los miembros del Comité Coordinador del SNA no se encuentran unos por encima de otros, ni tienen facultades para obligar o sancionar a sus pares. Por ello, sus procedimientos deben limitarse a esquemas de cooperación en los que las instituciones parten de una base de igualdad y de atribuciones legales bien definidas, las cuales limitan su contribución para no amedrentar la autonomía y determinación que tiene cada organización con respecto a sus propias agendas.

Esto tiene como consecuencia que del diseño del SNA a la implementación de las políticas e instrumentos generados para combatir a la corrupción, no se cuente con una ruta clara de ejecución de procedimientos conjuntos, debido a que los riesgos de asignar labores compartidas implicarían, en muchos sentidos, invadir esferas jurisdiccionales y modificar agendas institucionales. Si esto no es bien definido en tareas específicas, implicaría violentar la autonomía de las instituciones que lo componen, por lo que se vuelve necesario contar con reglas más detalladas de coordinación horizontal y vertical entre los miembros de esta instancia para generar mayores probabilidades de éxito.

Lo anterior, visto a través de trayectorias de coordinación (véase Figura 1), indica que la coordinación del SNA debe ubicarse en el límite entre el cuadrante IV hacia el II, en donde existe un alto nivel de organizaciones (gubernamentales, academicas y sociales) pero bajo nivel de coordinación -cooperación-, lo cual ocasiona que la autonomía de las organizaciones se exprese de manera descontrolada y la rendición de cuentas en torno al diseño sea difusa y simbólica, y con la ventana de oportunidad de poder consolidar ambientes de alto profesionalismo, comunicación fluida y alta confianza, gracias a una definición de las labores que cada institución tiene que desarrollar a través de la PNA.

Por otra parte, el punto toral de la coordinación para implementar la PNA no sólo se compone de instituciones federales, puesto que debe considerar su inserción en las entidades federativas, las cuales “establecerán sistemas locales anticorrupción (SLA) con objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción” (^{Cámara de Diputados, 2019: artículo 113}).

No obstante, es preciso señalar que los órganos locales encargados de combatir la corrupción, vistos desde un enfoque de coordinación intergubernamental, interactúan con el Comité Coordinador siguiendo un modelo de autoridad coordinada (^{Wright, 1997}), en el que los órdenes federal y estatal se encuentran al mismo nivel con funciones bien delimitadas y el orden municipal sujeto al estatal. Sin embargo, este modelo corre el riesgo de oscilar entre esquema débil de distribución de competencias y una centralización excesiva que no considera las asimetrías y capacidades institucionales de los estados para implementar los ejes de la PNA , a pesar de generar un proceso de armonización entre leyes locales y la ley general (véase Tabla 1).

Los sistemas anticorrupción de los 32 estados del país con base en la actualización (22 de mayo, 2020) del “Seguimiento a Sistemas Locales Anticorrupción en las Entidades Federativas” (^{Sistema Nacional Anticorrupción, 2020}), presentan un avance en la adecuación de su marco normativo en la materia del 99%, pues de los 256 instrumentos jurídicos que deben armonizarse con relación al modelo nacional en todo el país, quedan dos pendientes por emitirse.

Es posible apreciar en la Tabla 2 que Ciudad de México y Nuevo León aún no cuentan con una armonización legislativa total que permita encaminar las facultades y objetivos que busca la PNA. La omisión o falta de la adecuación legislativa a nivel estatal genera consecuencias tanto de entendimiento como de acción; un claro ejemplo sigue siendo el caso de Nuevo León que aún no cuenta con las disposiciones en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, en donde se deben establecer las facultades de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización estatal en materia de combate a la corrupción, denotando falta de claridad en el quehacer de dicha entidad.

Otra advertencia de importancia yace en contar con las reformas adecuadas al Código Penal, ya que en caso de no estimar con ello, produce confusión ante una posible sanción penal, lo cual puede ser aprovechado por actores que incurran en actos de corrupción y no tener un proceso claro, así como no culminar en una sanción meritoria con base a su acción.

El desconocimiento de los procesos ante la falta de leyes o reformas de éstas genera fallas en la organización de las instituciones, vulnerando la estructura, facultades y atribuciones y asignación de recursos de las instancias que actúan como actores en el combate a la corrupción. El andamiaje legal que prevé la PNA es de suma importancia, ya que se busca fortalecer los mecanismos relacionados a acciones de prevención, detección, investigación y sanción de actos de corrupción, garantizando la aplicación de las sanciones para inhibir la comisión de actos de corrupción.

Por otra parte, es importante analizar el avance relacionado a la conformación de instancias institucionales necesarias para la prevención, detección, investigación y sanción de actos de corrupción en los 32 SLA (véase Tabla 2).

Respecto a la conformación de la estructura rectora de los sistemas anticorrupción, los estados del país presentan un avance del 95%; es decir, se cuenta con 182 de 192 de la designación de instancias y actores que estarán inmersos en la toma de decisiones a nivel estatal, faltando únicamente 10.

En términos de la conformación de las instancias que darán vida al actuar del SNA a nivel estatal, es necesario contar con el nombramiento de las autoridades responsables de guiar el combate a la corrupción, a través de su participación en los Sistemas Locales Anticorrupción, para que cuenten con los perfiles solicitados con el propósito de crear verdaderos contrapesos en la materia.

En la Tabla 3 es posible apreciar la falta de creación y nombramiento tanto de instancias como de actores involucrados en la toma de decisiones de las Políticas Estatales Anticorrupción, mostrando una asimetría institucional latente en la organización de los SLA. Cada entidad tiene avances diferentes, los cuales complejizan la armonización legislativa e institucional de los ámbitos locales en materia de combate a la corrupción, en donde es de suma importancia normas e instancias bien estructuradas que generen y promuevan políticas en la materia. Sin embargo, un panorama alentador ante dicha incertidumbre es la posibilidad de contar con una Guía de Diseño de Políticas Estatales Anticorrupción, la cual fue emitida por la SESNA y que podrá ser un insumo de gran ayuda para las entidades federativas, ya que en ese documento se muestran rutas claras para diseñar e implementar las pea y de manera similar a nivel federal, con lo cual podría lograrse un nivel de homogenización de políticas en todo el país.

Debido al alto calado de esta política pública y ante un conjunto de escenarios que se rigen por la incertidumbre, es necesaria la construcción de sistemas de implementación integrados. Siguiendo a Van Meter & Van Horn (1975: 445-488) y Harguindéguy (2015: 85), dichos sistemas requieren de dos condiciones: un alto nivel de consenso entre los actores involucrados en torno al diseño e implementación de los objetivos de la política; y por otra, pocos cambios que realizar de manera que puedan ser incrementales, en los que el logro de acuerdos y la adecuación de objetivos y estrategias a las capacidades institucionales de cada entidad sea el factor de éxito del combate a la corrupción más que los diseños ambiciosos o las armonizaciones normativas.

6.3. ¿Cuál es el siguiente paso?

La PNA corre un gran riesgo, puesto que fue gestada en un periodo de transición administrativa y en el que la incertidumbre sobre la forma en que se vincula con el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y la forma en que se va a implementar genera una ruta difusa para las estrategias de combate a la corrupción. Dentro del PND 2019-2024, el combate a la corrupción si bien no aparece como un eje transversal, dentro del contenido se destaca en el Eje 1 de Política y Gobierno, en el cual se establece una vinculación clara entre corrupción y neoliberalismo, argumentando que fue durante este periodo cuando se agudizó el problema de la corrupción, por lo que entre sus propuestas se encuentra crear la Ley Federal de Combate de Conflictos de Interés; centralizar las instancias de contraloría; reforzar mecanismos fiscalizadores como la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Auditoría Superior de la Federación (ASF); reorientar la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y crear una unidad policial especializada en lavado de dinero.

Lo preocupante de dicho documento es que no menciona o da pista de la forma en la que el Poder Ejecutivo podría adoptar los ejes de la PNA, además de que las medidas de austeridad implementadas por el Ejecutivo Federal han disminuido recursos para el combate a la corrupción como el caso de la SESNA, ya que en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 no se etiquetó o se asignó partida alguna para su funcionamiento, como sí fue el caso en 2018; sin embargo, su presupuesto se redujo de 172 a 137 millones de pesos, una disminución de alrededor del 20%. Asimismo, otras instituciones vinculadas en el combate a la corrupción vieron reducido su presupuesto, como la Secretaría de la Función Pública (24%), el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI) (18%), la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaria de Hacienda (16.5%). El caso excepcional es la Auditoría Superior de la Federación, que ejercerá 3.3% más de presupuesto con respecto al 2018 (para más información véase la ^{Plataforma Nacional de Transparencia, 2019}).

Si a esto se suma el estilo de definir políticas públicas de Andrés Manuel López Obrador, la interacción con la sociedad civil no parece ser una prioridad, por lo que el campo del combate a la corrupción corre el riesgo de dejar de lado el componente ciudadano en la formulación, instrumentación e implementación de programas y servicios.