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Introducción
EN EL MARCO DE LOS PROCESOS ELECTORALES por avecinarse en el horizonte andino y con el repunte de los partidos y grupos conservadores en la región, se hace necesario reflexionar sobre lo que implica el reflujo de las élites económicas en la conducción de los Estados andinos, como respuesta a la pérdida de hegemonía del proyecto político del progresismo.
La remergencia de los sectores conservadores y de derecha ha cobrado mayor relevancia en la medida en la cual el proyecto progresista entró en una fase de estancamiento tanto por el personalismo de sus dirigentes (Evo Morales y Rafael Correa), como por el debilitamiento de su discurso y el desgaste propio de los años de gobierno.
En este contexto, sus élites económicas se reconfiguraron alrededor de un proyecto político común. Es el caso del gobierno de Daniel Noboa en Ecuador y el efímero mandato de Jeanine Áñez (2019-2020) en Bolivia, quien asumió el poder en 2019 luego de la salida de Evo Morales, tras la presión de las Fuerzas Armadas luego de varias semanas de agitación social.1
Las élites andinas buscan posicionar nuevos cuadros en la lucha por recuperar la dirección del Estado frente a los proyectos de bandera progresista, aun cuando su poder económico no se trastocó de manera estructural. No obstante, si bien recurren a figuras, las cuales se asumen como outsiders, su dinámica electoral apela nuevamente a discursos de carácter personalista y a lógicas de poder gamonales,2 elementos presentes en la estructura del proyecto político andino.
Por tanto, este artículo tiene el objetivo de realizar una revisión del proceso de implementación del neoliberalismo en Ecuador y Bolivia, con la finalidad de identificar los mecanismos e instituciones que permitieron a las élites económicas de estos países sostener su proyecto, de carácter oligárquico, durante el periodo de apertura neoliberal.
Esta revisión pretende, además, analizar los elementos configuradores de la construcción de la hegemonía durante el periodo neoliberal, con el fin de ampliar la comprensión sobre los procesos estructurales, los cuales permitieron a los grupos de poder mantener su vigencia en la disputa política e ideológica en Ecuador y Bolivia.
Partiendo de la pregunta: ¿cuáles son las características de los sectores conducentes a la implementación del proyecto neoliberal en Bolivia y Ecuador?, el artículo propone haberse manifestado el neoliberalismo en estos países como un periodo de remozamiento de los grupos de poder oligárquicos, vinculados con un modelo rentista y primario-exportador, dando continuidad a mecanismos autoritarios de poder, expresándose en gobiernos con poca apertura a sectores medios y populares, y manteniendo ideológicamente una gran distancia con la realidad nacional, diseñando políticas las cuales, en dos décadas, provocaron una crisis institucional y social derivando en la caída del modelo.
Por tanto, la actual disputa política presente en ambos países expresa una confrontación vigente. Tanto Ecuador como Bolivia enfrentarán procesos electorales en 2025, en los cuales, las principales fuerzas contendoras se encuentran alineadas en dos direcciones: por un lado, en defensa de un proyecto neoliberal a la medida de los grupos de poder con una clara resistencia a modernizarse, y, por otro, en la búsqueda de construir un escenario alternativo con mayores capacidades de regulación para el Estado y, por tanto, mayor autonomía frente al poder económico.
Aproximación histórica y conceptual
Para empezar, es importante puntualizar por qué hablamos de oligarquías cuando analizamos el poder y la dominación en los países andinos. Esta caracterización se deriva de los elementos estructurales, los cuales han ido configurando la historia política y económica de la región, las formas en cuales se acomodaron sus élites alrededor del proyecto nacional, la relación mantenida a través de estas con los grupos subalternos y las narrativas que han primado en la construcción del proyecto hegemónico.
En los Andes centrales, la independencia permitió la consolidación de sus oligarquías al frente del Estado durante la segunda mitad del siglo XIX, una vez superado el conflicto interélite producido por el vacío hegemónico y el primer periodo caudillista, el cual permitió a los grupos de poder imponer sus proyectos económicos por la vía del autoritarismo (Klarén 2011; Klein 2015; Núñez 2015).
En Ecuador, los terratenientes de la sierra ampliaron su poder económico y político mediante alianzas y matrimonios con los militares, así como con latifundistas del litoral, sentando las bases del primer ciclo de acumulación basado en la explotación de la tierra, primero con el cacao (siglo XIX) y luego con el banano (siglo XX). Mientras que en Bolivia, los militares estuvieron al servicio de un sector aristocrático empobrecido del cual formaban parte, y el cual recuperó su poder económico gracias a la reapertura de las minas por parte de los comerciantes de tierras altas, pasando de la explotación de la plata al estaño, y consolidando el Gran Estado Minero entre finales del siglo XIX y principios del XX.
Así, la constitución del proyecto estatal en los Andes centrales se caracteriza por un pacto autoritario basado en alianzas interoligárquicas, con muy poca apertura hacia sectores medios y subalternos. Hacia finales del siglo XIX, se incorporaron en el bloque de poder, por vía matrimonial, migrantes ricos -principalmente europeos y estadounidenses-, formando parte de un proceso de remozamiento de las élites tanto a nivel nacional como local, articulado a un proyecto de “blanqueamiento” racial manteniéndose como parte estructural del modo de ser de una élite con mentalidad colonial.
Por tanto, la concentración del poder político y económico en un grupo reducido, heredero de mecanismos de acumulación pre capitalistas (acaparamiento de la propiedad de la tierra, la mano de obra y el capital) y de una estructura de poder basada en una jerarquización social y étnica, nos permite hablar de proyectos de gobierno de tipo oligárquico con una limitada circulación de élites.
En los Andes centrales, particularmente Ecuador y Bolivia, el poder político, económico y simbólico, se configuró como el resultado de procesos de acumulación basados en el privilegio.3 Como ha sido trabajado por varios autores (Carmagnani 1984; Saxe-Fernández 1999; Ansaldi 1992; Castro-Gómez 2005), la construcción de los proyectos nacionales en la región se caracterizó por la exclusión de los sectores subalternos sobre la base de nociones asociadas con el prestigio y el linaje, indispensables para apuntalar la dominación de una minoría criolla sobre sociedades con una gran cantidad de población mestiza e indígena.
Aunque la apertura de Latinoamérica al mercado mundial (siglo XX) diversificó el bloque de poder, incorporando sectores de clase media, la democratización económica no se correspondió en el plano político ideológico, pues la jerarquización social mantuvo sus barreras simbólicas. La élite económica conservó su influencia política y cultural, gracias a la capacidad que tuvieron algunas familias adineradas de reconfigurarse como grupos de poder mediante mecanismos como la cooptación de comerciantes prósperos, principalmente, migrantes europeos y estadounidenses.
Ecuador pasó del ciclo del cacao al del banano, incorporando nuevos sectores vinculados con un creciente capital comercial y a la incipiente industria (por ejemplo, los migrantes sirio-libaneses). En la década de los años 70, los militares lideraron un proyecto desarrollista basado en la extracción de petróleo, bajo el objetivo de ordenar un Estado expresión de la disputa entre sus élites regionales.
En el caso de Bolivia, el primer ciclo minero tuvo como protagonistas a los “patriarcas de la plata”, quienes fundaron su poder en las minas y la tierra. A finales del siglo XIX, el triunfo de un sector liberal, articulado con un negocio minero más modernizante (estaño), permitió la consolidación del Estado minero, administrado por la rosca minera (abogados-políticos). Este pacto se rompió con la Revolución nacionalista de 1952.
A diferencia de Ecuador, en donde los grupos oligárquicos recurrieron a alianzas políticas y matrimoniales para lograr articulaciones regionales, en Bolivia las élites económicas operaron mediante enclaves, configurando redes de poder locales. Sin embargo, en ambos casos, se evidencian procesos de primarización en los cuales la acumulación económica fue moviéndose de un boom comercial a otro.
Por tanto, en los Andes encontramos una amplia discusión respecto a la superación del carácter oligárquico de sus élites y al desarrollo de su carácter burgués, principalmente durante los procesos de construcción de la democracia liberal e implementación del modelo neoliberal.
Para los casos de Ecuador y Bolivia, varios autores (Navarro 1976; CEDIS 1986; Fierro 1991; Chiriboga 1980; Pachano 1991; Núñez 2015; Zavaleta 1986; Orellana 2016) han referido que los procesos de modernización y el desarrollo de una ética capitalista en estos países dio como resultado la configuración de un bloque de poder más heterogéneo en el cual, sin embargo, no se eliminaron elementos caracterizadores del modo de ser oligárquico, por ejemplo, los mecanismos de acumulación anclados en la explotación de la tierra y la mano de obra, así como formas de ejercicio del poder basados en el autoritarismo y el personalismo.
Por tanto, en el caso de Ecuador, Jorge Núñez (2015) describe a la élite como una oligarquía remozada cumpliendo nuevas funciones económicas, mientras Torres-Dávila (2012) se refiere a la emergencia del hacendado burgués. En el caso de Bolivia, Orellana (2016) menciona la presencia de un proceso de reoligarquización del poder, hacia el final del periodo revolucionario, el cual antecedió a la llegada del neoliberalismo. Luis Tapia (2009), por su parte, caracteriza la Revolución de 1952 como un proyecto burgués con bases populares, lo cual servirá de antecedente a la posterior inserción en la dirección del Estado de una burguesía (empresarios) políticamente más madura.
Esta breve descripción histórica tiene la finalidad de presentar algunas características específicas de la configuración del proyecto de Estado en Ecuador y Bolivia, y con base en cuya revisión, este artículo sostiene que, en estos países, el retorno a la democracia y la implementación del proyecto neoliberal estuvo encabezado por grupos económicos y políticos con un fuerte rezago oligárquico.
Si bien estos sectores cedieron la hegemonía a facciones de corte más comercial y a un empresariado vinculado con el mercado capitalista, no se perdió la conexión con grupos de poder tradicionales ligados al capital agroexportador y financiero, en el caso de Ecuador; y a la extracción minera y a la agro empresa, en Bolivia.
En la esfera política e ideológica, estos sectores estuvieron representados por partidos políticos y otro tipo de instituciones (gremios, centros de pensamiento, movimientos ciudadanos), permitiéndoles poner en práctica lo que Crabtree et al. (2024) denominan su poder estructural (propiedad de los recursos productivos), poder instrumental (capacidad de influir en las políticas públicas) y poder discursivo (componente simbólico-ideológico) y ponerlos al servicio de la construcción del modelo neoliberal, con distintos grados de éxito.
En tal sentido, como se desarrollará en este artículo, los grupos de poder que encabezaron la implementación del neoliberalismo en estos países, reprodujeron “formas oligárquicas de gobierno dentro de los regímenes democráticos” (Crabtree et al. 2024), imprimiendo un carácter conservador en lo social y lo político a este periodo de apertura económica.
El largo camino hacia la democracia liberal y la articulación de los primeros tecnócratas al proyecto político y económico
A mediados del siglo XX, cuando los Estados oligárquicos entraron en decadencia, Ecuador y Bolivia experimentaron distintos procesos de ruptura. En Bolivia, se produjo la Revolución de 1952, conducida por Víctor Paz Estenssoro, la cual puso fin al Estado minero. En Ecuador, los sucesivos triunfos electorales de José María Velasco Ibarra, portador de dinámicas populistas, evidenciaron el fin de la política aristocrática.
Sin embargo, tanto la opción revolucionaria de Paz Estenssoro como la reformista de Velasco Ibarra fracasaron, generando importantes crisis institucionales, zanjadas por el ejército. En Ecuador, el general Guillermo Rodríguez Lara toma el poder en 1972, y proclama un gobierno nacionalista y revolucionario. En Bolivia, los militares asumen la conducción del Estado al mando de René Barrientos (1964-1969), quien lideró el Pacto Militar-Campesino, mediante el cual las acciones sindicales quedaron sometidas al control del Estado, todavía bajo la retórica del proceso revolucionario, pero con un claro viraje a la derecha. Y, en 1971, la dictadura de Hugo Banzer Suárez rompe definitivamente con los postulados del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR).
En ambos países, la búsqueda del retorno a la democracia estuvo impulsada por sectores empresariales ante la necesidad de conseguir apertura política para alcanzar la apertura económica. En Ecuador, el Triunvirato Militar (1976-1979) estuvo a cargo de establecer comisiones jurídicas para reformar la Constitución de 1945 y estructurar el sistema de partidos, así como de expedir la nueva ley de elecciones. Esta ley invalidó a políticos como José María Velasco Ibarra, Assad Bucaram y Carlos Julio Arosemena Monroy, quienes arrastraban el voto de los sectores populares, constituyéndose como un peligro para los grupos dominantes del bloque de poder oligárquico.
Una vez aprobada la Constitución de 1978, se dio paso a la inscripción de nuevos partidos, la mayoría de ellos vigentes hasta la actualidad. Por ejemplo, la Izquierda Democrática (social-demócrata), la Democracia Popular (demócratacristiano), el Movimiento Popular Democrático (marxista). Adicionalmente, se reinscribieron la Concentración de Fuerzas Populares (CFP), el Partido Social Cristiano (PSC), el Partido Comunista del Ecuador (PCE) y el Frente Radical Alfarista (posteriormente, Partido Socialista-Frente Amplio).
En 1979, ganó las elecciones el candidato del CFP, Jaime Roldós Aguilera, quien se impuso a la candidatura de Sixto Durán Ballén, representante del PSC. Su triunfo significó el ascenso, dentro del bloque de poder, de un emergente sector vinculado con la industria, por sobre el candidato de los grupos agroexportadores, descendientes del Gran Cacao. Cabe resaltar que el roldosismo y los grupos social cristianos han mantenido una disputa permanente por el poder, convirtiéndose en dos importantes facciones políticas a nivel regional (Costa).
Roldós murió en un accidente aéreo en 1981, por lo cual asumió la presidencia Osvaldo Hurtado Larrea, quien desestimó el plan de gobierno planteado durante el proceso electoral para poner en marcha políticas de ajuste dictadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI). “Hurtado, con un puñado de sus colaboradores… se constituyeron en definitiva en adelantados de los ajustes neoliberales” (Acosta 2012, 209).
Hurtado fue fundador de la Democracia Popular (DP), movimiento creado a partir de una facción del Partido Conservador Ecuatoriano. La DP se constituyó en el brazo político de la oligarquía quiteña, agrupada alrededor del Grupo Proinco, el cual integra “a viejas familias oligárquicas y familias de la nueva burguesía comercial y financiera de la sierra norte emparentadas o asociadas con aquellas” (Núñez 2008, 96).
Hurtado abrió el camino a la agenda neoliberal, siendo su sucesor, León Febres Cordero (1984-1988), encargado de implementar las primeras políticas de ajuste neoliberal, en concordancia con las medidas establecidas por el FMI. Con Febres Cordero se inaugura un periodo en donde los empresarios ocupan directamente el sillón presidencial.4
Febres Cordero, quien articuló a los partidos de derecha en torno al Frente de Reconstrucción Nacional (FRN), liderado por el PSC, incorporó a tecnócratas vinculados con la banca y con el grupo Noboa en su gabinete (Montufar 2000, 62). Más adelante, la consolidación del proyecto neoliberal se realizó bajo la conducción de Sixto Durán Ballén5 (1992-1996), formado políticamente en las filas del PSC.
Por tanto, en Ecuador, la implementación del neoliberalismo se produjo de la mano del empresariado privado vinculado con el capital agroexportador y financiero, ubicado principalmente en la costa, en articulación con sectores de la sierra emergentes vinculados con el capital comercial y, en menor medida, del sector industrial.
Como señalan Crabtree et al. (2024, 132-133), la oposición generalizada de los empresarios privados al desarrollismo progresista de Rodríguez Lara impidió la implementación con éxito en Ecuador de este proyecto modernizador. Sin embargo, las élites económicas que hicieron uso de su poder estructural, instrumental y político para remplazar a Rodríguez Lara y conducir el retorno a la democracia, tuvieron un papel muy ambiguo en este proceso, pues su fragmentación (regional y sectorial) no les permitió formar un frente sólido ni para sostener el viejo orden oligárquico ni para impulsar la agenda capitalista.
El fin del periodo de dictaduras constituyó un viraje del nacionalismo al neoliberalismo, así como el ascenso al poder de los primeros tecnócratas de corte neoliberal formados en la academia estadounidense. Es el caso de Alberto Dahik, Francisco Swett y Carlos Julio Emanuel,6 quienes estaban vinculados, además, con grupos financieros, principalmente con el Banco del Pacífico.
En el caso de Bolivia, la dictadura de Hugo Banzer (1971-1978) rompió el pacto militar-campesino e inició un periodo de represión a la izquierda. Banzer contó con el financiamiento de las élites de Santa Cruz, departamento del cual era oriundo.7 De hecho, durante la dictadura, las únicas organizaciones sin sufrir persecución fueron los Comités Cívicos cruceños. Esta situación, sumada a la coyuntura económica favorecedora de la expansión sin precedentes de la región del Oriente (Santa Cruz empieza a exportar azúcar y algodón), permitió la consolidación de la burguesía cruceña como clase (Soruco 2008, 92).
En este departamento se configuró uno de los sectores empresariales más sólidos de Bolivia, el cual disputó la conducción del proyecto económico y político durante el periodo neoliberal frente a emergentes empresas de la mediana minería. Los empresarios cruceños mantenían vínculos con el mercado internacional, pero no alcanzaban a constituirse en un sector del todo moderno pues provenían de una oligarquía de origen terrateniente que basó su acumulación, en un primer momento, en sistemas de producción como la hacienda y la plantación (Seleme et al. 2007).
Instituciones como la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB), la Asociación Nacional de Mineros Medianos de Bolivia (ANMMB), la Cámara de Industria y Comercio (CAINCO) y la Cámara Agrícola del Oriente (CAO) prepararon el paquete de medidas neoliberales con miras a convertirse en el programa de gobierno de Banzer, quien aspiraba a ser electo como presidente constitucional. Dichas medidas fueron diseñadas con la asesoría de académicos estadounidenses como Jeffrey Sachs.
Por su parte, las instancias tradicionales de representación política (partidos y movimientos) se rearticularon a finales de la década de los años 70 y presionaron por el retorno a la democracia. Hernán Siles, desde el exilio, consiguió el apoyo de partidos como el MNRI (una escisión del MNR), el recién creado MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionaria), el Partido Comunista, el Movimiento de Izquierda Nacional, el Movimiento Revolucionario Tupak Katari y el Partido Socialista. Además, aparece en escena el ADN (Acción Democrática Nacionalista), brazo político de la élite cruceña.
Banzer renuncia en 1978, para dar paso a las elecciones, sin embargo, en medio de la agitación social, los militares toman nuevamente el poder. Hasta 1982, Bolivia experimentó un periodo de inestabilidad con la sucesión de varios presidentes interinos y gobiernos de facto, entre los cuales destaca el militar Luis García Meza (1980-1981), por su evidente relación con el narcotráfico;8 la economía ilegal, insertándose en la administración estatal desde el gobierno de Banzer, permitió el crecimiento de las fortunas de las oligarquías cruceñas. Finalmente, luego de ganar las elecciones, asume el poder Hernán Siles Zuazo (1982-1985), fundador de la Unión Democrática Popular (UDP), organización aglutinante de los sectores de izquierda.
Siles Zuazo renuncia antes de terminar su periodo. Como sostienen Crabtree et al. (2024, 172-180), en esta crisis tuvo particular influencia la disputa entre los grupos empresariales de tierras altas y tierras bajas. Esta última región, articulada a través de la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz (FEPSC), posicionó un discurso en contra del centralismo estatal e identificó a Siles como enemigo de la propiedad privada y de Santa Cruz (una narrativa repitiéndose más adelante con Evo Morales).
El nuevo proceso electoral coloca en el poder al líder de la Revolución, Víctor Paz Estenssoro (1985-1989), quien se encarga de dar el viraje liberal a la economía bajo la consigna de “volver para resolver”, pues Bolivia experimentaba una hiperinflación.9
Personajes como Juan Cariaga Osorio, Gonzalo Sánchez de Lozada, Fernando Romero, Carlos Morales Landívar, también educados en Estados Unidos, formaron parte del equipo técnico que diseñó el programa neoliberal durante este gobierno, el cual contó con la asesoría directa del Jeffrey Sachs, de Harvard (Orellana 2016, 196-197). Sánchez de Lozada, quien fue dos veces presidente, era accionista de la Compañía Minera del Sur (COMSUR), propiedad de su familia. Sánchez se educó en la Universidad de Chicago para regresar a Bolivia y disputar el liderazgo del MNR.
La implementación del neoliberalismo en Bolivia empezó con el Decreto Supremo 21060, promulgado por Paz Estenssoro, incluyendo, entre otras medidas, el despido masivo de trabajadores mineros y la reducción de salarios. La nueva política económica significó un acuerdo al interior del bloque de poder pues en su diseño confluyeron los hombres de negocios y sus representantes en las transnacionales, académicos educados en el extranjero y los líderes del MNR y ADN, dirigidos por Sachs y Cariaga (Orellana 2016, 116).
Esta política mantuvo continuidad en los siguientes gobiernos a cargo de Jaime Paz Zamora (MIR), Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) y Hugo Banzer (ADN). Por tanto, en Bolivia, la década de los años 80 expresa un “cambio en la composición política del bloque dominante” (Tapia 2009, 22), aunque en términos económicos consolida el poder de la nueva burguesía con sus mecanismos de acumulación rentistas y dependientes, encabezada por empresarios con una visión extractiva y una fuerte conexión con el pasado colonial.
Neoliberalismo a la andina: de la disputa interoligárquica a la fractura del modelo
Entre las décadas de los años 80 y 90, se configuró en el escenario sudamericano un grupo de políticos tecnócratas encargados de dar forma al nuevo proyecto neoliberal, el cual tuvo, en los hijos de la élite oligárquica formados en universidades privadas de Estados Unidos, a su materia prima para el diseño de este nuevo proyecto asentándose en el retorno a la democracia.
La apertura democrática en ambos países estuvo apuntalada por organizaciones no gubernamentales, las cuales tuvieron un papel crucial en los primeros años de implementación del proyecto neoliberal. ONGs como Friedrich Ebert, Konrad Adenauer, USAID, entre otras, actuaron como centros de pensamiento para canalizar e institucionalizar la participación social. En contrapartida, los sindicatos y movimientos sociales experimentaron un periodo de introspección permitiéndoles reorganizarse y restructurarse como fuerzas políticas y electorales.10
La década de los años 80 y los primeros años de la de los 90 constituyeron un periodo de consolidación del poder de los grupos económicos en la región andina. Su capacidad de presión durante los gobiernos militares, así como la articulación con los partidos políticos, los cuales protagonizaron el retorno a la democracia, fortalecieron su hegemonía con muy pocos contrapesos de otros sectores, aunque con diversos grados de cohesión.
Según Crabtree et al. (2024) la implementación del neoliberalismo en Bolivia se diferencia de la de Ecuador porque, en el primer caso, la política económica tuvo un grado de determinación y éxito siendo, por muchos años, paradigmática para la región. Mientras en el caso de Ecuador se implementaron reformas graduales pues el sector empresarial se encontraba más fragmentado que en Bolivia.
Es importante señalar políticas y programas los cuales permitieron, en el caso boliviano, la consolidación del sector empresarial a partir del periodo revolucionario. Por ejemplo, el Plan Bohan (1952), a través del cual se invirtió en el desarrollo agroindustrial de Santa Cruz, el Plan de Estabilización Eder (1956) y el Plan Decenal (1962-1971). Además, la nacionalización de la minería impactó en la clase minera tradicional, permitiendo la emergencia de la mediana minería con una vocación más modernizante, aunque no del todo desvinculada del pasado.
En el caso ecuatoriano, en donde no se produjo un proceso con alcance estructural como en Bolivia, los grupos de poder económico se desarrollaron de manera diferenciada, gracias a las alianzas familiares y políticas. En esta dinámica, el sector agroexportador -en el cual se insertaron los migrantes prósperos- mantuvo la hegemonía, afectando los proyectos de industrialización del modelo desarrollista, pese a los recursos petroleros. De hecho, las medidas proteccionistas del gobierno militar beneficiaron al sector empresarial tradicional.
Como destacan Crabtree et al. (2024), la capacidad de presión económica (poder estructural) y política (poder instrumental) que poseían al inicio del proceso de la transición democrática, así como la presencia de un discurso favorable al neoliberalismo en toda la región, les permitió, no sin diverso grado de conflictividad, estructurar una democracia al servicio del proyecto neoliberal, marginando a sectores otrora protagónicos como los militares y los sindicatos.
En Ecuador, las élites empresariales se mantuvieron “incapaces de desarrollar una fuerte asociación de punta que trascienda los intereses sectoriales. La unidad resultó difícil de establecer, dada la división regional entre la costa y la sierra andina” (Crabtree et al. 2024, 138-139). Sin embargo, esto no impidió el implementarse reformas neoliberales de manera diferida durante los gobiernos que asumieron el control durante la primera mitad de la década de los años 90 (Osvaldo Hurtado, León Febres Cordero, Rodrigo Borja, Sixto Durán Ballén).
A finales de esa década, el sistema empieza a mostrar su desgaste, producto de los conflictos interélite y de la remergencia de la movilización social. A diferencia de Bolivia, en este primer periodo el Estado ecuatoriano no consolida de manera definitiva y sistemática una reforma integral del proyecto neoliberal ni en lo político ni en lo económico.
Características del proyecto neoliberal en Bolivia
El arranque del ciclo neoliberal en Bolivia, liderado por su icónico timonel en la transformación revolucionaria de 1952, Víctor Paz Estenssoro, significó el inicio de un proyecto económico y político con características propias, el cual se convirtió en un laboratorio para el resto de América Latina.11
En 1985, con Paz Estenssoro de vuelta en el gobierno, se pone en marcha, a través del Decreto 21060, un proyecto de reconstrucción económica articulado por los hijos de familias autoexiliadas durante el proceso revolucionario (Orellana 2016, 110).
Este periodo se consolidó mediante una alianza interpartidaria entre las derechas y las izquierdas políticas de Bolivia, encabezadas por sus principales partidos MIR, MNR y ADN, los cuales mantuvieron el poder de manera intercalada durante toda la década (Víctor Paz Estenssoro, Jaime Paz Zamora, Gonzalo Sánchez de Lozada, Hugo Banzer Suárez y Jorge Quiroga Ramírez). En el caso boliviano, la fractura del proyecto se produjo durante la segunda presidencia de Sánchez de Lozada (2002-2003), en el marco del distanciamiento entre las élites de tierras bajas y tierras altas, así como el despliegue de la movilización social.
El neoliberalismo boliviano se enfocó en descentralizar al Estado y reducir sus funciones. Aunque la privatización de las empresas públicas fue parcial, se produjo una reducción del tamaño del Estado como en el resto de América Latina.12 En este periodo se desplegaron también reformas de segunda generación como el establecimiento de una pensión (Bonosol) para los mayores de 65 años, la cual luego se amplió a los mayores de 21.
A diferencia del caso ecuatoriano, la alianza que se estructuró entre los principales partidos y las élites económicas neutralizó la oposición formal y sindical, lo cual tangencialmente favoreció la participación de los movimientos sociales que, en las décadas de los años 80 y 90, se encontraban en un proceso de formación y ampliación el cual más tarde rindió frutos.
Así, podemos afirmar tener la capacidad de articulación interélite en Bolivia un papel fundamental, primero en la consolidación de la hegemonía del proyecto neoliberal, y después en su capacidad de aglutinar a las fuerzas políticas dentro de este mismo pacto y en torno a los principales partidos, alcanzando una alianza multipartidista incorporando tanto a partidos de derecha como de izquierda.
Mientras tanto, los sectores sociales fueron relegados a una lógica de participación institucionalizada, apoyada en organizaciones no gubernamentales. A ello se sumó la ampliación de una política asistencialista con fines clientelares, la cual se caracterizó por la transferencia directa de recursos como paliativo para combatir la pobreza.13 El Bonosol, por ejemplo, usado con fines electorales.
Por su parte, las políticas de “descentralización administrativa y democratización municipal” (Crabtree et al. 2024, 170), contenidas en el Programa de Participación Popular, ampliaron la presencia del Estado en comunidades en donde estaba ausente, fortaleciendo el discurso de gobernabilidad. En este escenario, la articulación entre el programa económico y la estrategia política permitieron evitar crisis políticas y sociales y dar estabilidad al sistema, hasta el 2000, cuando inicia el ciclo de protestas sociales evidenciando las fisuras existentes entre los partidos de la democracia pactada y la sociedad (Harvey 2007, 13).
Crabtree et al. (2024, 176) resaltan también la importancia de los recursos facilitados por el Banco Mundial (BM), el FMI y fundaciones como USAID, canalizados no solo por la presencia directa de la tecnocracia estadounidense en el diseño del proyecto neoliberal sino por la relación entre empresarios como Sánchez de Lozada y el BM.
Así, dada la presencia de cierto nivel de autonomía del Estado frente a la presión económica del sector empresarial, la política de descentralización permitió equiparar el poder entre los grupos empresariales de la mediana minería, representados por la Corporación de Empresarios Privados de Bolivia, y los agroexportadores, articulados a través de la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz.
Tomando en cuenta el haber mantenido estos empresarios desde muy temprano una conexión con el mercado internacional y haber explotado la región ajenos al control del Estado central, las políticas de descentralización implementadas por el gobierno de Sánchez de Lozada, redujeron la influencia de los organismos regionales dominados por la élite cruceña, “canalizando los recursos a través de estructuras municipales de nueva creación” (Crabtree et al. 2014, 176).
Por ello, en el periodo neoliberal, la élite cruceña vio la necesidad de disputar el control del Estado, participado en la dinámica de democracia pactada mediante su relación con el partido ADN, del mismo modo que los otros grupos empresariales mantuvieron influencia sobre el resto de partidos.
Cuando Hugo Banzer asume el poder en 1997, luego de Sánchez de Lozada, establece reformas fiscales para beneficiar al empresariado cruceño el cual, para ese momento, ya se había encargado de posicionar un discurso crítico en contra del centralismo y el dependentismo, así como propuestas autonomistas apelando a un imaginario racista y xenófobo.
El desgaste del acuerdo inter élite, sumado a la emergencia de nuevos partidos populistas (Conciencia de Patria y Unidad Cívica Solidaridad) y el fortalecimiento de la movilización indígena y campesina,14 empezó a fracturar la estabilidad del sistema a finales de la década.
No obstante, a diferencia de Ecuador, la presencia de tecnócratas derivada de la profesionalización de la oligarquía (Orellana 2016), los mismos que estuvieron articulados a centros de pensamiento dentro y fuera del gobierno, estructuró un discurso más sostenido aportando una década de estabilidad al modelo.
Para principios del siglo XXI, con Sánchez de Lozada nuevamente en el gobierno, y frente a la incapacidad para paliar las desigualdades y el subdesarrollo en Bolivia,15 empezaron una serie de movilizaciones sociales capitalizadas por el MAS. En 2000, arranca la crisis del sistema como respuesta al intento de privatización del agua y el gas, proyectos haciendo evidente el incremento de la capacidad de presión de los grupos empresariales.
En este contexto, podemos decir que las condiciones que en un primer momento posibilitaron, ante la crisis y la desesperanza colectiva, el desarrollo del proyecto neoliberal, se toparon con los límites con los cuales arrancaron, es decir, los intereses sectoriales de las élites, un país sin un mercado interno consolidado y un sistema político divorciado de la sociedad. Los gobiernos de la democracia pactada fueron incapaces de generar espacios de apertura democrática y menos aun de justicia social, lo cual a la postre permitió la emergencia de nuevas figuras y discursos como el reivindicado por Evo Morales y el MAS.
Esto no significó que las élites económicas tradicionales desaparecieran de la arena política, como enseña la historia reciente, con el golpe de Estado en 2019.16 Aquellas permanecen en una dinámica de flujo y reflujo de acuerdo con la coyuntura nacional. Sin embargo, a diferencia de décadas anteriores, en el escenario político de Bolivia, nos encontramos ante un crisol de fuerzas sociales las cuales, a diferencia de Ecuador, desde la política formal han demostrado su robustecimiento y profesionalización.
Características del proyecto neoliberal en el Ecuador
En Ecuador, como en el resto de la región, se produjo una coyuntura de crisis política y económica, la cual presionó por un viraje profundo en el modelo de desarrollo, bajo la dirección de los organismos de crédito internacional.17 Sus especialistas y aliados propusieron una ruta de escape buscando, como en el caso de Bolivia, una transformación estructural la cual, en realidad, terminó en una serie de ajustes y enmiendas a cargo de la vieja clase política.
A diferencia de Bolivia, el primer gobierno del retorno a la democracia, formado por el binomio Jaime Roldós-Osvaldo Hurtado puso en marcha un proyecto más bien estatista e intervencionista, en la misma línea del reformismo militar, generando la oposición no solo de los partidos tradicionales y de los empresarios, sino una ruptura dentro del propio partido de gobierno (CFP) (Montúfar 2000, 42-43).
La muerte de Roldós, antes de finalizar el mandato presidencial, llevó a Hurtado a la presidencia (1981-1984), dando inicio a una serie de ajustes sin estar conducidos por un programa neoliberal consolidado, sino, por un lado, por las exigencias de los organismos de crédito internacional y, por el otro, por los inte reses de los empresarios vinculados con una economía primarizada.
Medidas como la “sucretización de la deuda”, mediante la cual el Estado asumió los créditos adquiridos por el sector privado ante la banca internacional, así como las políticas de flexibilización laboral, no solo contribuyeron a beneficiar directamente a los grupos de poder tradicionales, sino a revestir el modelo ecuatoriano de una lógica contradictoria a la ética capitalista pues se afectaba la posibilidad de construir un mercado interno o de modernizar el sector empresarial, en cuya dirección primaban los grupos familiares (CEDIS 1986; Fierro Carrión 1991).
León Febres Cordero (1984-1988), con un discurso más modernizante, logró articular a la derecha para poner orden no solo en el terreno económico sino en el ámbito social, pues fue un gobierno altamente represivo. Febres Cordero representó un punto medio entre el empresario y el caudillo, pues -como se mencionó- dirigió un gobierno de tecnócratas,18 pero sin dejar de acudir a prácticas personalistas y autoritarias. A ello se suma la relación de su partido (PSC) con grupos de poder tradicional poniendo a su gobierno al servicio del sector agroexportador y financiero y de los organismos multilaterales de crédito, endeudando a las empresas públicas con bancos internacionales para luego privatizarlas.19
Esta inclinación en la balanza afectó el acuerdo entre partidos de derecha, reavivando la confrontación política durante los siguientes procesos electorales. En el marco de la fragmentación de las élites económicas y frente a un contexto cada vez más fuerte de movilización social, el siguiente gobierno en asumir el poder fue uno de orientación social demócrata. Rodrigo Borja Cevallos, descendiente de una familia quiteña aristocrática y fundador del Partido Izquierda Democrática ganó las elecciones para el periodo 1988-1992.
Las expectativas generadas por este gobierno despertaron incluso el interés de ONGs de orientación social demócrata como la alemana FES-ILDIS. Al igual que en Bolivia, esta ONG constituyó un espacio para la canalización de la participación, aportando estabilidad al gobierno, pese al incremento de protestas20 anti- globalización. Borja, sin embargo, dio continuidad a medidas de carácter neoliberal como la flexibilización laboral y contrajo nuevas deudas con los organismos de crédito internacional. “De la mano de poderosos grupos empresariales, impulsó su estrategia de apertura y liberalización alrededor del remozado proceso de integración andina” (Acosta 2012, 221).
El siguiente gobierno fue el último del periodo neoliberal que gozó de estabilidad política. Sixto Durán-Ballén (PSC), heredero de dos poderosos grupos de poder -el capital agroexportador y financiero con anclaje en el ciclo cacaotero y el emergente sector comercial-21 ocupó el sillón presidencial entre 1992 y 1996, junto a Alberto Dahik, como vicepresidente. Este gobierno amplió las reformas neoliberales, así como la liberalización financiera con un proyecto al cual denominó modernizador.
Durán Ballén, nacido y formado en Estados Unidos, promulgó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (1994), la cual montó la estructura jurídica permitiendo, en 1999, el salvataje bancario y la quiebra total de la economía ecuatoriana, hoy dolarizada. Además, profundizó la privatización del Estado mediante la aprobación de la Ley de Modernización y la creación del Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM).
Al final de este periodo, el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) conquista el poder, en la figura de Abdalá Bucaram, lo cual representa el triunfo de una facción de la oligarquía costeña, representada por los herederos de los migrantes sirio libaneses. En este gobierno empieza a hacerse visible la crisis del modelo, producto de la disputa interoligárquica, pues Bucaram es destituido por el Congreso Nacional con solo seis meses de gestión.
A ello le sigue un largo periodo de inestabilidad, marcada por la crisis bancaria de 1999, la dolarización, en el año 2000, y la caída de los gobiernos elegidos democráticamente para los periodos subsiguientes (Jamil Mahuad y Lucio Gutiérrez). Estos derrocamientos estuvieron marcados por la protesta social, articulada principalmente por el movimiento indígena y tuvieron al ejército como sector dirimente del conflicto.
La ampliación neoliberal en el Ecuador se ralentizó por la dificultad de construir un consenso ideológico con el conjunto de actores, debido a la debilidad de los acuerdos inter-élite, los cuales fueron más coyunturales que estructurales. Los militares, por ejemplo, mantenían un fuerte anclaje con la política subsidiaria del gobierno por la presencia de empresas estatales vinculadas con este sector, de modo que asumieron cierta inclinación a favor de proyectos proteccionistas y de un discurso desarrollista.
Por tanto, durante la década de los años 90, las reformas neoliberales dependieron del financiamiento de los organismos de crédito internacional y de la producción petrolera, profundizando la debilidad estatal, así como el desarrollo desigual de las regiones en disputa. Mientras, los agroexportadores del litoral tuvieron una mayor conexión con el mercado externo y, por lo tanto, mayor autonomía; los grupos de la sierra conservaron su dependencia con el Estado, haciendo difícil coincidir en una agenda neoliberal única.
Así, el neoliberalismo a la ecuatoriana estuvo caracterizado por dos elementos, por un lado, no se puede hablar de una captura estatal por parte de grupos empresariales sino solo de ciertas instituciones de interés (el Consejo Nacional de Modernización y el Consejo de Comercio Exterior e Inversiones, por caso) (Crabtree et al. 2024, 197). Y, por otro lado, la hegemonía neoliberal, al no tener éxito a nivel nacional, se quedó localizada en regiones tomadas por grupos de poder económico y político, como por ejemplo el PSC en la provincia del Guayas.
Por tanto, si se ve en perspectiva, el Estado ecuatoriano no tuvo ese periodo de autonomía para la implementación del proyecto neoliberal con el cual contó Bolivia gracias al pacto entre partidos. Esto, debido a venir ambos países de enfrentar “amenazas” distintas; en el primer caso, una dictadura blanda en donde el sector empresarial no dejó de tener capacidad de presión y, en el otro, un proceso revolucionario el cual transformó por varios años el bloque de poder con la presencia directa del poderoso sector sindical.
Entonces, a la par de la inestabilidad financiera crónica y de la presencia de otros actores políticos de izquierda como sindicatos y movimientos indígenas, en el caso ecuatoriano los empresarios no lograron consolidar lo que Crabtree et al. (2024) denominan poder instrumental y ejercer su influencia a través de tecnócratas o representantes políticos directos. Los sectores económicos del país no consiguen formar un bloque homogéneo y estable para lograr superar su disputa entre grupos monopólicos.
Las décadas de los años 80 y 90 constituyen un periodo de implementación gradual de políticas neoliberales en Ecuador, pero caracterizadas por un estira y afloja en la agenda neoliberal, marcada por la disputa entre grupos de poder económico regional representados, principalmente, por el PSC de Guayaquil y la DP de Quito. Pese a haber sido el gobierno de Duran Ballén en donde más se avanzó en términos de ampliación neoliberal, no dejaron de existir contrapesos importantes que hacían forzosa la negociación política constante, como la Federación Unitaria de Trabajadores (FUT) y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE).22
La liberalización económica en este gobierno permitió el ingreso al mercado de empresas y capitales transnacionales, así como la expansión de los empresarios agroexportadores, sin embargo, en términos comparativos este proyecto presentó varias limitantes. La agenda de modernización fue ampliamente resistida por las élites económicas. A la vez, los distintos grupos de poder arribados al gobierno prepararon las condiciones para descapitalizar de manera acelerada al Estado, diseñando un sistema con capacidad de fagocitarse a sí mismo. Así, ante el acelerado deterioro de la economía nacional, la cual, en 1999, decantó en la quiebra del sistema bancario, y en una crisis institucional y social generalizada extendiéndose durante toda la primera mitad de la década de los años 2000, el sistema finalmente se fractura en un proceso donde, al igual que en Bolivia, se prepara el terreno para la llegada al poder del progresismo.
Cabe señalar que buena parte de la crisis, la cual llevó al cierre del ciclo neoliberal, tomó a la élite política por sorpresa, pero no así a la élite económica resguardándose esta con el proceso de dolarización y manteniendo algunos de sus cotos tradicionales de poder (la alcaldía de Guayaquil, por ejemplo). La derecha empezó a operar desde el nivel regional, ya sea a través de la oposición directa en contra del gobierno, como de la generación de acuerdos y alianzas desde otros poderes como la Asamblea Nacional.
Durante el primer periodo correista, los movimientos sociales y partidos de izquierda lograron articular sus demandas, participando en el proceso constituyente dándole forma jurídica a un nuevo modelo pretendiendo este último convertirse en la alternativa al neoliberalismo. Sin embargo, el desgaste del proyecto progresista vio emerger nuevamente esta derecha, articulando propuestas electorales, las cuales le permitieron volver a proyectarse a nivel nacional y recuperar el poder, con un proyecto neoliberal cuyas políticas no se diferencian sustancialmente de las del primer ciclo neoliberal.
Conclusiones
En ambos países podemos ver la construcción de un modelo neoliberal a la andina, caracterizado por limitaciones estructurales, las cuales no permitieron su ampliación ni política ni ideológica en todos los niveles del Estado. Estas limitaciones estuvieron dadas por la ausencia de una clase empresarial orientada a la competitividad y a la modernización de sus procesos, dada su dependencia con mecanismos de acumulación tradicionales, así como con viejas jerarquías políticas, manteniendo vigentes fenómenos como el regionalismo, el racismo y la falta de movilidad social.
Aunque en ambos países el proyecto neoliberal se implementó de manera diferenciada y con distintos niveles de éxito, no logró sostenerse más allá de dos décadas poniendo en cuestión su hegemonía con la llegada del siglo XXI. La fractura del modelo, en ambos casos, expresa un distanciamiento entre la clase dirigente y los sectores subalternos, pues pese a su discurso liberal, no se dio paso a una democratización económica, política y cultural, la cual le aportara cierto equilibrio y estabilidad al proyecto; hubiera sido necesario para esto, la construcción de un mercado interno y la ampliación de la clase media como sucedió en otros países.
Por el contrario, el periodo neoliberal se caracterizó por el crecimiento de la desigualdad social, derivado de la profundización de la concentración de la riqueza, evidenciando la configuración de un proyecto hecho a la medida de las élites quienes, más allá de incluir programas asistencialistas específicos, no incorporó en los objetivos de crecimiento a la mayoría de la población. A ello se suman factores como la inestabilidad financiera, el endeudamiento y crisis presupuestaria, la crisis económica y social (migración), entre otros elementos generadores de las condiciones para su caída.
En ambos países, la movilización social aparece como el detonante del fin del ciclo neoliberal pues, aunque se intentó administrar la participación ciudadana a través de mecanismos de la democracia liberal como los desarrollados por las ONGs, la pérdida de hegemonía del proyecto provocó el distanciamiento incluso de estos actores, prefiriendo mantener su rol técnico. Es en la siguiente década (2000) cuando este tipo de centros de pensamiento asumen una orientación política para recuperar la hegemonía neoliberal frente al progresismo.
Por tanto, en Ecuador y Bolivia nos encontramos frente a un contexto sin haber podido superar su orientación profundamente conservadora, caracterizado por la concentración del poder político y económico en sectores oligárquicos en permanente disputa, lo cual en los momentos de crisis impidió a las élites salir de su torre de marfil y conseguir estas mediar con los sectores sociales, de los cuales se mantuvieron divorciados, pues carecieron de las capacidades para construir un modelo verdaderamente democrático.
A ello se suma la ausencia de incorporación de las clases medias en puestos de decisión del Estado, como estrategia para la consolidación de un proyecto político moderno basado en el mérito y no en el privilegio. De este modo, las clases medias se demostraron cruciales para la construcción del proyecto progresista, cuyas reivindicaciones coincidieron con los procesos constituyentes desde donde se planteó la refundación nacional en ambos países.
Lejos de transformarse, los grupos de poder económico, y sus representantes en los partidos políticos tradicionales, se han adaptado a las nuevas condiciones políticas, ejerciendo la oposición desde cotos de poder local, volviendo a disputar el poder cuando la coyuntura lo permite, acudiendo tanto a prácticas autoritarias como el golpe de Estado y la judicialización de la política, así como a mecanismos tradicionales como la cooptación del voto. ID
