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Sumario: I. Introducción. II. Análisis conceptual. III. Metodología de comparación. IV. Análisis de resultados entre los Estados comparados en el periodo 2020-2024. V. Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California y su relación con la participación de la sociedad civil. VI. Conclusiones. Bibliografía.
I. Introducción
La participación de la sociedad civil es primordial para el combate a los problemas sociales, es un elemento clave que funciona de contrapeso al poder, pero de igual forma también apoya a las funciones del Estado con procesos de co-creación dentro del diseño e implementación de políticas públicas que robustece la democracia y legitimidad de las decisiones gubernamentales. La corrupción forma parte de esos graves problemas que laceran a la sociedad mexicana, y para su combate efectivo es necesaria además de capacidades institucionales y normativas, la participación de la sociedad civil en el entramado institucional (González, 2001; Persson, Rothstein y Teorell, 2013).
La corrupción en México es un problema central en la agenda pública, Casar (2023) nos indica que según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en el 2022 la corrupción tuvo un costo económico para los mexicanos de aproximadamente 9 mil 489 millones de pesos; estos datos son relevantes para un país con desigualdades importantes donde 53.3 millones de personas viven en la pobreza, como lo comenta Esquivel (2015) en su investigación económica. La corrupción alimenta las disparidades económicas en los países, “la corrupción contribuye a la desigualdad porque facilita la apropiación inequitativa de riqueza y privilegios e inhibe los cambios institucionales que buscan romper el statu quo” (Martínez, 2015, p. 70), por lo que es primordial generar soluciones institucionales que combatan la corrupción de manera eficaz y eficiente, es un mal estructural que necesita controlarse para beneficio de la sociedad.
Diversos estudios han mostrado que en países en vías de desarrollo existe un alto grado de debilidad institucional, lo que genera complicaciones en la ejecución de las políticas públicas por parte del Estado. Estos autores argumentan que la participación de la sociedad civil es primordial para el fortalecimiento institucional, ya que son estos intereses organizados quienes les brindarán legitimidad a las instituciones en contextos de debilidad. (Levitsky y Murillo, 2012; Arato, 2001; Mungiu-Pippidi, 2010; Monsivais, 2019).
Con base en esto, el presente artículo pretende mostrar, por una parte, el valor de la participación de la sociedad civil en la entidad federativa, y por consecuencia, ser un elemento crucial en la formación y funcionamiento del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California. La hipótesis del artículo es que la falta de participación de la sociedad civil especializada en corrupción ha influido en que el Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California se encuentre entre las instituciones locales menos funcionales de la federación.
En ese sentido, la investigación analiza la relación entre sociedad civil y corrupción, la existencia de sociedad civil especializada en temas anticorrupción en la entidad federativa y su participación en el diseño e implementación del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California por medio de fuentes documentales, que demuestran la existencia de áreas de oportunidad en el desarrollo de la sociedad civil en territorio nacional. Este dato refuerza la premisa que muestra a la sociedad civil como un factor determinante para el combate a la corrupción.
El artículo tiene como fin analizar la relación expuesta por la literatura académica donde a mayor sociedad civil especializada genera menor posibilidades de corrupción pública en los países; y determinar si Baja California cuenta con sociedad civil especializada en temas anticorrupción que apoye la relación mencionada. Para ello, la investigación está estructurada primero en una revisión conceptual sobre corrupción, sociedad civil y la relación entre ambos conceptos, finalizando con la importancia del fortalecimiento institucional; segundo, en un apartado metodológico donde se comparan indicadores internacionales para demostrar lo expuesto por los autores; y en tercero, se presentan los resultados y conclusiones de la investigación.
II. Análisis conceptual
a. Corrupción y sociedad civil
Un dato muy importante para el desarrollo de esta investigación es hacer énfasis en la existencia diferenciada de la corrupción pública y la corrupción privada, Hodgson y Jiang (2008) enmarcan en su investigación que la mayoría de los estudios sobre corrupción están centradas en el sector público, si bien algunos organismos internacionales ya integran al sector privado en sus definiciones sobre corrupción, las investigaciones realizadas en el área de las ciencias sociales tienen una clara predisposición hacia el sector público. En este sentido, Villoria (2013) hace una distinción conceptual entre la corrupción en el sector privado y en el sector público para reconocer que en ambas esferas se desarrolla esta afectación hacia la sociedad. Es importante reafirmar que el presente estudio es referente a la corrupción pública.
En consecuencia, la Organización de la Naciones Unidas (ONU) tiene su definición particular que incluye al sector privado, entendiendo al concepto como: “el comportamiento de los individuos y funcionarios públicos que se desvían de las responsabilidades establecidas y usan su posición de poder para satisfacer fines privados y asegurar sus propias ganancias” (UNODC, 2004, p. 2).
Por lo tanto, podemos entender a la corrupción pública como el aprovechamiento indebido de una responsabilidad pública en beneficio particular o de terceros, que involucre recursos tangibles y/o ventajas intangibles en detrimento del Estado. La corrupción genera daños a los ciudadanos en los ámbitos económico, político y social, por su capacidad de vulnerar la legitimidad pública en función de beneficios particulares (Nye, 1967; Klitgaard, 1988; Villoria, 2013; Heidenheimer, 1970; Merino, 2020)
En esta misma sintonía, Rose-Ackerman (2001) hace mención en su trabajo de investigación, que la corrupción es el uso deficiente del poder en la gestión de la sociedad, lo que genera desigualdades e injusticias a la mayoría de los ciudadanos en un Estado. De hecho, hace énfasis en la relación entre corrupción y mal gobierno, comentando que la corrupción en el gobierno es un síntoma de que las cosas no están funcionando bien.
Entendiendo los problemas que la corrupción genera en una sociedad, diversos estudios han desarrollado una sólida argumentación sobre una solución a este mal, y existe un consenso general sobre la importancia de la construcción de una normatividad robusta que desarrolle acciones anticorrupción desde la institucionalidad gubernamental; sin embargo, un elemento clave para que estas instituciones funcionen, es la participación de la sociedad civil en los procesos de diseño e implementación de las políticas públicas que combaten la corrupción.
El concepto de sociedad civil ha ido cambiando a lo largo del tiempo, como bien lo comenta Tejada (2014), “en un tiempo se le identificó con la condición civilizada, política y con el Estado. Unos siglos después expresarían lo contrario. Una parte importante de su significado se refiere a lo contrapuesto al Estado, lo no gubernamental, a la sociedad organizada.” (Tejada, 2014, p. 134). Algunos autores como Olvera (2003) mencionan en lo general que son agrupaciones formales o informales de ciudadanos que tienen una visión compartida que tienden al bien común, y son una especie de contrapeso al gobierno en diversos temas sociales y económicos. Una de sus principales características es que no tienen una finalidad lucrativa y son entidades autónomas.
Siguiendo la misma línea argumental, Salamon, L. y Anheier, H. (1999) describen estas formas de agrupación como organismos no lucrativos, organizaciones de voluntariado, asociaciones del tercer sector, entre otros, que engloban diversas instituciones, entre ellas, universidades, centros de salud, sindicatos, grupos empresariales, clubes deportivos, organizaciones defensoras de derechos, etc., por lo que sus actividades pueden ser muy heterogéneas pero tienen en común algunas características, que son, organizaciones con estructura, privadas, no generan beneficios económicos como actividad central, autónomas y existe participación de voluntariado.
Para fines del presente artículo, la sociedad civil engloba a estas organizaciones descritas por los autores: autónomas, privadas y que funcionan como contrapeso al gobierno.
b. Relación entre sociedad civil y corrupción
Existe un debate en la academia sobre esta relación entre sociedad civil y corrupción, hay una línea de pensamiento que argumenta con base en estudios e investigaciones que no necesariamente el incremento de sociedad civil aminora la corrupción en un Estado, de hecho, hay quienes señalan que existe un incremento de la corrupción, como lo menciona Themudo (2012) en su investigación, donde hace mención sobre la captura de estas organizaciones por actores con agendas afines al gobierno; sobre su uso para llevar a cabo actos de corrupción relacionados con temas fiscales; entre otras actividades.
En este sentido, Levitsky, S. y Roberts, K. (2011) argumentan que muchas veces las organizaciones de la sociedad civil tienen una dependencia económica de los gobiernos en turno, ya que la financiación es un problema común en organizaciones sin fines de lucro, por ello, hacen énfasis en que estas situaciones pueden comprometer el combate a la corrupción pública.
Por otro lado, hay muchos actores que argumentan lo contrario, sobre la necesidad de una sociedad civil fuerte y especializada para combatir la corrupción, donde a mayor volumen de organizaciones de la sociedad civil es menor la corrupción de un Estado. Este mensaje ha sido reforzado desde instituciones internacionales. Según Grimes (2008) la sociedad civil ha sido mencionada como un actor clave en los sistemas democráticos de gobierno por su participación formal e informal en la creación de pesos y contrapesos de las políticas públicas, estos esfuerzos han sido reconocidos por organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD).
También, una investigación de Mungiu-Pippidi (2013) hace mención sobre algunos ejemplos donde la sociedad civil ha sido un actor elemental para el buen funcionamiento de las instituciones gubernamentales, siendo un contrapeso al poder del Estado por medio del monitoreo de sus acciones y el ejercicio de sus derechos como organizaciones de ciudadanos. Realizando una investigación para Europa Central y del Este demostró que la sociedad civil en conjunto con reformas son clave para avanzar en el combate a la corrupción. En ese mismo sentido, según Fox (2006) la sociedad civil es un actor claramente importante, ya que son ellos quienes se encuentran vigilantes a las acciones de gobierno, ejercen presión social y mediática utilizando diversas estrategias en contra de las acciones de corrupción.
A su vez, Themudo (2012) llevó a cabo una investigación cuantitativa para reforzar la importancia de la sociedad civil en el combate a la corrupción. Este estudio utilizó dos muestras sobre datos de sociedad civil y corrupción; sobre el primero decidió tomar una muestra de 40 países con datos de libertad civil, y sobre el segundo, decidió escoger como referencia una muestra de 118 países del índice de percepción de la corrupción. Con base en esta investigación se refuerza la idea de lo fundamental que es la sociedad civil en los esfuerzos anticorrupción de los Estados.
En consecuencia, para los fines de este artículo, se tomará la línea de pensamiento que favorece la participación de la sociedad civil como un factor crucial en la lucha contra la corrupción, entendiendo que la sociedad civil es necesaria pero no suficiente para controlar la corrupción, esta debe ir acompañada de esfuerzos en reformas legislativas y la aplicación del Estado de derecho que nos guíe hacia el fortalecimiento institucional.
c. Fortalecimiento institucional
La fortaleza institucional es un rasgo característico de las democracias consolidadas, en ellas las instituciones tienen el poder de establecer el cumplimiento de las normas formales, y son estables por grandes periodos de tiempo. Caso contrario, la debilidad institucional crea expectativas opuestas, donde la falta de aplicabilidad de las normas formales y su constante cambio crea un ambiente de incertidumbre donde se pierde credibilidad en las instituciones, y en consecuencia se nulifica la funcionalidad de estas.
Spiller y Tommasi (2007) han argumentado que este ambiente de debilidad institucional donde las normas formales están en constante cambio limita la efectividad de las funciones institucionales, y ello deriva en la creación de políticas de baja calidad que no pueden cumplir con los objetivos para las que fueron creadas.
En América Latina ha persistido un ambiente institucional débil, Levitsky y Murillo (2012) comentan que los cambios institucionales son frecuentes y radicales debido a dos componentes, la incertidumbre extrema por las transiciones de gobierno, y la falla en el proceso de elaboración de normas formales que no incluyen la participación de los actores sociales, ya sea por su exclusión intencional o por falta de una visión integral donde se pase por alto la importancia que tiene la inclusión de todos los actores de la sociedad.
En ese mismo sentido, Mendoza y López (2020) refuerzan la idea de contar con instituciones sólidas, que cuenten con la capacidad de imponer sanciones a los funcionarios y políticos que ejerzan acciones indebidas. Entendiendo en sentido contrario, que la debilidad institucional permite más espacios y oportunidades para cometer actos de corrupción, cito: “es necesario fortalecer a las instituciones en sus capacidades para responsabilizar a los servidores públicos en sus conductas corruptas, generando al mismo tiempo más espacios para la participación ciudadana en estos procesos, mediante mecanismos de monitoreo y supervisión del ejercicio de las facultades de las agencias en sus procesos sancionatorios” (Mendoza y López, 2020, p. 37).
Por lo tanto, Levitsky y Murillo (2012) establecen que para el correcto funcionamiento de las instituciones en contextos de debilidad institucional como es en México, lo óptimo es contar con el apoyo de actores de la sociedad civil que identifiquen los beneficios de la imposición de las normas formales para que sea factible su diseño e implementación en el sistema de gobierno. Esta aplicación de las normas formales es la capacidad de hacer que las leyes se cumplan en un Estado de derecho, y para que ello suceda es necesaria la participación activa de una sociedad civil desarrollada.
Por ello, las instituciones funcionarán con mejores resultados en la medida de la existencia y fortaleza de la participación de la sociedad civil, de su inclusión en el diseño, implementación y funcionamiento de las normas institucionales. Éstas, son el elemento clave para realizar un cambio institucional que conlleve a la estabilidad institucional necesaria en un Estado democrático, bien lo comenta Mariñez (2016), señalando que agregar el conocimiento (know-how) de la sociedad es primordial para el buen funcionamiento de las instituciones de gobierno, llegar a acuerdos entre ciudadanos, sociedad civil y gobierno es una prioridad para la administración pública en cualquier país que busque consolidar su democracia.
III. Metodología de comparación
a. México respecto a las mediciones internacionales sobre corrupción y sociedad civil
En este apartado del artículo, revisaremos la clasificación de México con respecto a dos indicadores internacionales que tienen credibilidad probada por la mayoría de los países del orbe, en cuanto a mediciones de percepción de corrupción; y de derechos políticos y libertades civiles, aportando adicionalmente una medición internacional sobre la densidad de sociedad civil en los Estados como complemento. Esto, para conocer la relación entre sociedad civil y corrupción en los Estados, entendiendo que ha mayor libertad para la creación y actuación de sociedad civil, deriva en menor corrupción pública en los Estados.
En el tema de corrupción, se revisó el Índice de Percepción de la Corrupción que año tras año desarrolla Transparencia Internacional, donde a través de una metodología propia clasifica a 180 países participantes, otorgándole el primer lugar al país con menos corrupción y el último lugar al país con más corrupción, según el puntaje que arroje su levantamiento de datos. Una de las críticas sobre este indicador es que precisamente mide la percepción social de la corrupción, pero es el indicador más aceptado por la comunidad internacional para medir este complejo fenómeno.
Por otra parte, para el tema de sociedad civil, se analizó la clasificación que desarrolla año tras año Freedom House, organización internacional que genera una serie de datos sobre derechos políticos y libertades civiles aproximadamente de 200 Estados. Teniendo en cuenta que no solo analiza datos sobre los derechos de libre asociación y organización de los ciudadanos, es un indicador que nos ayuda a entender el contexto de libertad en los países, entendiendo que un Estado que refleje un puntaje más cercano a 100, tendrá más libertad para el desarrollo y existencia de organizaciones de la sociedad civil.
Adicionalmente, para complementar la medición sobre la sociedad civil, se investigó el tamaño de las organizaciones de la sociedad civil mediante un indicador de organismos por cada 10 mil habitantes. Con ello, podremos tener un panorama completo sobre el número de organizaciones de la sociedad civil en los Estados comparados. Este indicador es un trabajo de investigación del International Center for Not for Profit Law 1.
Con el señalamiento de estos datos comparados, se podrá argumentar, por una parte, la relación entre sociedad civil y corrupción, pero también la existencia o falta de existencia de organizaciones de la sociedad civil en los Estados que más padecen corrupción. Se busca dar respuesta a las incógnitas planteadas en la investigación, entendiendo que habrá más corrupción en un Estado donde la sociedad civil tiene menos incidencia, disminuyendo el fortalecimiento institucional para el combate a la corrupción.
Para esta investigación, se llevó a cabo un análisis de cuatro países latinoamericanos referentes en la región, incluyendo a México, con condiciones democráticas similares en un periodo de tiempo de cinco años, de 2020-2024. Se realizó un seguimiento año por año de las posiciones en la clasificación de los indicadores internacionales para verificar la relación expuesta entre sociedad civil y corrupción. El periodo de tiempo elegido no logra reflejar una tendencia estadística contundente debido a su corta temporalidad, sin embargo, la intención es reflejar los datos más actuales que obtuvieron los países.
b. Índice de Percepción de la Corrupción periodo 2020-2024
Se tomó como muestra a países latinoamericanos en contextos similares a México, en cuanto al desarrollo democrático, económico y social. Estos son, Argentina, Brasil y Chile. En el ejercicio, se muestra la posición que han ocupado en la clasificación del Índice de Percepción de la Corrupción durante el periodo 2020-2024, con la finalidad de observar cuál es su comportamiento en esa línea de tiempo respecto a México.
Es importante señalar, que Transparencia Internacional ha realizado esta medición hace más de 25 años, y es un referente para la comunidad internacional al medir la corrupción pública. Éste índice es llevado a cabo mediante un agregado de preguntas que realiza la organización internacional directamente a expertos y empresas para la obtención de los datos sobre la percepción de la corrupción pública en los Estados, donde la clasificación le otorga el primer lugar al país con menos percepción de corrupción y el último lugar al país con más percepción de corrupción.
A continuación, se muestra la clasificación de los cuatro países latinoamericanos tomados para esta comparación.
Gráfico 1 Índice de Percepción de la Corrupción 2020-2024 Fuente: Elaboración propia con datos del IPC 2020-2024
Los datos en la serie de tiempo de 2020-2024 muestran que México es el Estado con más percepción de corrupción en ese periodo, le sigue Brasil y Argentina que tienen niveles de percepción de corrupción similares con una ligera tendencia a favor del segundo país mencionado, y finalmente, Chile que es el Estado mejor evaluado respecto a la percepción de corrupción. En este sentido, según la literatura mostrada en esta investigación, la sociedad civil debe ser un factor importante en la clasificación de los Estados en el IPC.
c. Clasificación Freedom In The World periodo 2020-2024
Siguiendo con la metodología de comparación, se volvieron a tomar los mismos cuatro países latinoamericanos, Argentina, Brasil, Chile y México como muestra para argumentar lo plasmado en esta investigación. En esta ocasión se utiliza la clasificación internacional Freedom In The World en el periodo de tiempo de 2020-2024, que mediante su propia metodología califica la situación actual de los Estados en los rubros de derechos políticos y libertades civiles; dentro de esos rubros están incluidos indicadores de fortaleza de la sociedad civil.
Este indicador es desarrollado por Freedom House, un instituto de investigación sin fines de lucro que tiene como objetivo realizar actividades de incidencia sobre temas como democracia, libertad política y derechos humanos. Particularmente, para esta medición el referente máximo a llegar es la puntuación de 100 puntos; el Estado que obtenga esa puntuación o se acerque más a ella, significa que tiene un excelente desarrollo y aplicación de sus derechos políticos y libertades sociales; por el contrario, el país que se acerque más al 0, significa que su nivel de libertad democrática es nulo.
A continuación, se muestran los puntajes de Argentina, Brasil, Chile y México.
Gráfico 2 Índice Freedom In The World 2020-2024 Fuente: Elaboración propia con datos del Freedom In The World 2020-2024
Los datos que arroja el gráfico son los siguientes, en la clasificación los Estados en materia de derechos políticos y libertades civiles en el periodo 2020-2024, Chile es el país mejor evaluado, obteniendo un puntaje de 94 muy cercano al máximo posible, le siguen Argentina con 85, Brasil con 72, y en la última posición de este comparativo se encuentra México, con 60. Esto significa que nuestro país tiene mucho margen de mejora en el área de libertades políticas y cívicas.
IV. Análisis de resultados entre los estados comparados en el periodo 2020-2024
Después de haber analizado el resultado de los datos que arrojó el Índice de Percepción de la Corrupción y el Índice Freedom In The World sobre los Estados de Argentina, Brasil, Chile y México, podemos concluir que en el periodo de tiempo 2020-2024, se establece esta relación descrita por los diferentes autores mencionados, señalando que, a mayor fortaleza de la sociedad civil en un Estado, menor corrupción pública en el mismo. Este dato refuerza la importancia que tiene el desarrollo de una sociedad civil fuerte para mitigar la corrupción pública, como bien comentan Setiyono y McLeod (2010), puntualizando que el crecimiento y fortalecimiento de la sociedad civil es muy importante en la contribución de los movimientos anticorrupción.
A continuación, se muestran datos basados en las clasificaciones de los índices internacionales, donde el país mejor valorado en derechos políticos y libertades civiles tiene a su vez la mejor valoración en cuanto a la menor percepción de corrupción pública. Conforme se analizan los cuatro países comparados, se muestra que la tendencia sobre la relación más sociedad civil, menos corrupción, se da en todos los Estados como se señala en el siguiente cuadro.
Cuadro 1 Comparación de Índices internacional
| Lugar | País | FW | IPC | Año 2020 | Lugar | País | FW | IPC | Año 2021 | ||||||||
| 1 | Chile | 90 | 25 | 1 | Chile | 93 | 27 | ||||||||||
| 2 | Argentina | 85 | 78 | 2 | Argentina | 84 | 96 | ||||||||||
| 3 | Brasil | 75 | 94 | 3 | Brasil | 74 | 96 | ||||||||||
| 4 | México | 62 | 124 | 4 | México | 61 | 124 | ||||||||||
| Lugar | País | FW | IPC | Año 2022 | Lugar | País | FW | IPC | Año 2023 | ||||||||
| 1 | Chile | 94 | 27 | 1 | Chile | 94 | 29 | ||||||||||
| 2 | Argentina | 84 | 94 | 2 | Argentina | 85 | 98 | ||||||||||
| 3 | Brasil | 73 | 94 | 3 | Brasil | 72 | 104 | ||||||||||
| 4 | México | 60 | 126 | 4 | México | 60 | 126 | ||||||||||
| Lugar | País | FW | IPC | Año 2024 | |||||||||||||
| 1 | Chile | 94 | 32 | ||||||||||||||
| 2 | Argentina | 85 | 99 | ||||||||||||||
| 3 | Brasil | 72 | 107 | ||||||||||||||
| 4 | México | 60 | 140 | ||||||||||||||
Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Percepción de la Corrupción 2020-2024 y del Índice Freedom In The Word 2020-2024
Otro dato que abona esta relación entre más sociedad civil, menos corrupción pública, es desarrollado por Muñoz (2014) en su estudio sobre las organizaciones de la sociedad civil en México, utilizando información del International Center for Not-For-Profit Law (ICNL) genera datos sobre el número de organizaciones de la sociedad civil en los Estados comparados, estableciendo que Chile cuenta con 64, Argentina 29, Brasil 17 y México 3.5 organizaciones de la sociedad civil por cada 10,000 habitantes.
Confirmando con estos datos, que Estados con menos sociedad civil tienden a tener más problemas de corrupción, en esta ocasión, se vuelve a mostrar que México cumple con la línea argumental de este trabajo.
Por ello, esta investigación busca reforzar la importancia de la sociedad civil en el combate a la corrupción, argumentando que la sociedad civil es un elemento clave en el fortalecimiento de las instituciones públicas, ya que son las instituciones quienes tienen la facultad de establecer y hacer cumplir las normas formales para controlar la corrupción.
V. Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California y su relación con la participación de la sociedad civil
En México el problema de la corrupción es primordial para la mayoría de los ciudadanos según la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG)2; en ella se menciona que la corrupción es el segundo problema más importante para el país, sólo por debajo de la inseguridad. Esta realidad mencionada es una constante en los últimos años, pero tuvo uno de sus puntos más álgidos en el sexenio de Enrique Peña Nieto. Según Nieto (2020) entre los años 2014 y 2015 el país tuvo los incentivos necesarios para generar un cambio legislativo e institucional para combatir la corrupción; un contexto nacional complicado por grandes escándalos de corrupción, la tendencia internacional de crear cuerpos especializados anticorrupción en los Estados, y la organización de la sociedad civil a nivel nacional en favor de combatir la corrupción. Estos factores contribuyeron en gran medida a dar paso a la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción.
Por lo tanto, uno de los grandes retos a enfrentar por parte del Estado mexicano, es la implementación de este nuevo ente anticorrupción. Según Monsiváis (2019) la innovación institucional es un punto primordial en la construcción de esta instancia, y comenta lo siguiente “El diseño institucional de este sistema es innovador. No constituye una nueva dependencia de Gobierno ni es propiamente un órgano constitucional autónomo como el Instituto Nacional Electoral (INE), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) o el Banco de México.” (Monsiváis, 2019:61). Por lo tanto, estamos ante una institución que integra esfuerzos de varios actores gubernamentales de diferentes dependencias en conjunto con la participación activa de la ciudadanía.
Derivado de los factores antes mencionados, el gobierno mexicano desarrolla el andamiaje necesario para la entrada en vigor de las leyes que crean el Sistema Nacional Anticorrupción en el año de 2015, ente encargado de la coordinación de varias autoridades gubernamentales para prevenir, investigar, detectar y sancionar la corrupción en territorio nacional; todas las entidades federativas tienen la obligación de promulgar en sus territorios las reformas constitucionales necesarias para dar vida a los Sistemas Estatales Anticorrupción. Estas leyes deben estar homologadas a las leyes generales emitidas por la federación, por lo que se estableció como fecha límite el 18 de julio de 2017 para que las entidades federativas pusieran en marcha los Sistemas Estatales Anticorrupción.
Por lo tanto, a nivel nacional como a nivel estatal, la clave radica en la implementación de las leyes necesarias para el correcto funcionamiento de los sistemas anticorrupción, y en la aplicabilidad de las acciones que deriven de esas mismas leyes y reglamentos secundarios, como la aprobación de los nombramientos de los servidores públicos, la selección de los ciudadanos a participar en los sistemas y la voluntad política de los funcionarios involucrados para la coordinación en el combate a la corrupción. En otras palabras, el reto está en desarrollar el fortalecimiento institucional del Sistema Nacional Anticorrupción y los Sistemas Locales Anticorrupción, donde el papel de la sociedad civil es fundamental para contribuir a este objetivo.
De acuerdo con Vera (2020) en Baja California la ley que crea al Sistema Estatal Anticorrupción de la entidad fue aprobada y publicada en el periódico oficial local, el 7 de agosto de 2017 en conjunto con las demás leyes locales necesarias para el buen funcionamiento del andamiaje institucional anticorrupción. Una vez entrada en vigor la ley local3 indica que el Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California (SEABC) es un mecanismo de coordinación entre las diferentes autoridades locales de gobierno que combaten la corrupción en conjunto con un grupo de ciudadanos que tienen como objetivo coadyuvar en tareas anticorrupción.
El SEABC está formado por una parte, por integrantes gubernamentales: el titular de la Auditoria Superior del Estado, el titular de la Fiscalía especializada en delitos por hechos de corrupción del Estado, el titular de la Secretaría de la Honestidad y Función Pública, un representante del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado, el titular del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Baja California, el magistrado presidente del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa, por los síndicos de cada municipio de Baja California4 y por el secretario técnico de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción; y por otra parte, por un Comité de Participación Ciudadano (CPC).
En resumen, esa es la estructura primordial del SEABC; cabe destacar que su diseño e implementación no ha sido el más destacado a nivel nacional por diversas razones, bien lo señala una publicación de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas (2019) en la que se hace alusión al bloqueo político que hubo desde la implementación del SEABC, primero por la falta de voluntad política del Partido Acción Nacional (PAN) estando en el poder y contando con mayoría en el Congreso local, quien hasta ese entonces llevaba gobernando la entidad hace 30 años según Espinoza (2018); segundo, el mismo partido llevó a cabo maniobras para obstaculizar nombramientos importantes para el funcionamiento del SEABC al conocer su derrota electoral en la entidad; y tercero, el nuevo partido en el poder, MORENA, ha continuado la línea argumental del presidente de México Andrés Manuel López Obrador, donde el sistema anticorrupción no forma parte de su agenda política.
En ese sentido, el contexto en la entidad ha sido muy complejo para el SEABC, en la misma investigación de Ethos (2019) se menciona que en Baja California se diseñó el aparato anticorrupción más grande del país, y aun así no ha tenido un solo caso de éxito en procesamiento de denuncias de corrupción. Actores gubernamentales y de sociedad civil han señalado que el número de integrantes del CPC5 y del Comité Coordinador6 son excesivos, eso dificulta llegar a acuerdos por lo burocrático y lento que se vuelven los procesos.
Además, se añade en la investigación que organizaciones de la sociedad civil han evidenciado que varios de los integrantes del CPC no cumplen con el perfil que indica la ley para ser parte de este, por ejemplo, en el artículo 34 de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California se especifica que los integrantes deben cumplir con al menos cinco años de experiencia en materia de transparencia, rendición de cuentas y/o combate a la corrupción.
Uno de los casos más notorios sobre la falta de cumplimiento de dichas condiciones para ocupar un puesto dentro del CPC local, se refiere a un integrante que tiene formación profesional y una especialización en el área médica, dejando de manifiesto su falta de idoneidad para el cargo. Derivado de este suceso y algunos otros casos similares dentro del CPC en Baja California, ciudadanos han interpuesto procesos judiciales para invalidar varias designaciones de integrantes del Comité de Participación Ciudadana.
Por otro lado, integrantes de colectivos ciudadanos han mencionado dificultades para tener una participación real en los procesos consultivos de construcción del SEABC, y de participación en el órgano ciudadano del mismo.
En el mismo sentido de complejidades, otra investigación realizada por Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, los investigadores Alvarado, Ortiz y Burgos (2020) señalan que para inicios del año 2020 los sistemas estatales anticorrupción han tenido muchos contratiempos que han impedido su buen funcionamiento, unas entidades más que otras, sin embargo, el caso de Baja California se destaca por no tener designados todavía al fiscal anticorrupción y al magistrado anticorrupción, dos posiciones fundamentales para sancionar y controlar la corrupción en el estado.
Para el tema del fiscal anticorrupción en Baja California, uno de los principales problemas ha sido la falta de recursos a disposición para quien ostente ese nombramiento, ya que es un factor primordial para el cumplimiento de sus funciones. Según Villa (2020) en su investigación del semanario Zeta, la primera fiscal especializada en combate a la corrupción de Baja California renunció a los 39 días en el cargo, por falta de estructura organizacional y de recursos para operación. Sin equipo de trabajo y sin oficina la fiscal decidió renunciar al encargo, de ese tamaño es la debilidad institucional del sistema anticorrupción local.
Al mismo tiempo, el SEABC optó por una composición de su Comité de Participación Ciudadana diferente al resto de las entidades federativas, ocasionando con esta innovación varias dificultades burocráticas y operativas. Tanto a nivel nacional como en la mayoría de los estados de la federación, la composición de los CPC consta de 5 integrantes que se rotan la presidencia del Sistema Anticorrupción por un año, mediante un mecanismo que permite a todos los integrantes ocupar la presidencia por el mismo periodo.
En Baja California este sistema es diferente, primero porque existe un mayor número de integrantes del CPC, son 15. Y tiene la particularidad de que no todos los integrantes pueden ocupar la presidencia del Sistema Anticorrupción, la ley local estipula que existe una diferencia entre los 15 integrantes del CPC. Por un lado, 5 integrantes son designados de carácter honorífico sin una contraprestación económica, pero con la facultad de poder ser nombrado presidente del SEABC; y, por otro lado, los otros 10 integrantes restantes son designados de carácter técnico, lo cual les permite obtener un pago por la contraprestación de sus servicios, tienen que cumplir con más requisitos para acceder al CPC y no tienen acceso a la presidencia del SEABC como lo establece la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California en sus artículos 16, 17 y 19.
En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció a favor de una acción de inconstitucionalidad7 promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos debido a la inequidad sobre el asunto del pago por la contraprestación de servicios de los integrantes del CPC del SEABC, y de las funciones desiguales para acceder a la presidencia de este.
Actualmente, la parte ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción de Baja California no se encuentra completa, el CPC debería tener en funciones a 15 integrantes, de los cuales sólo 8 se encuentran activos, esto quiere decir, que hacen falta 7 integrantes por designar. Trabajo poco sencillo, debido a la falta de integrantes de la Comisión de Selección del SEA, órgano que debe ser organizado por el Congreso local según lo indica la ley anticorrupción de la entidad en su artículo 18. En este sentido, es importante señalar la responsabilidad de los y las diputadas de Baja California en el retraso operativo de Sistema Estatal Anticorrupción.
Por lo tanto, estas dos piezas que son clave para la participación ciudadana están en el olvido debido al contexto político electoral, la falta de voluntad política y la falta una sociedad civil organizada que pueda presionar y vigilar a sus gobernantes, una sociedad civil más desarrollada que tenga peso en las decisiones de políticas públicas con enfoque anticorrupción.
Con base en esta información, hace sentido el argumento central de la investigación, sobre una de las causas principales por las cuales el SEABC ha tenido estos problemas de diseño e implementación, se debe a la poca o nula participación de la sociedad civil especializada en anticorrupción que existe en el estado. Con los datos señalados en este artículo, México como país tiene una sociedad civil especializada limitada en comparación con otros países con democracias similares.
A nivel subnacional, Baja California cuenta a la fecha con 1,435 asociaciones adscritas al Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil (RFOSC)8, para una población oficial de 3,769,020 según registros del Censo de población y vivienda 2020 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) 9, por lo que se puede concluir que el número de organizaciones de la sociedad civil es muy bajo para una población de esta magnitud.
Independientemente si el total de todas las organizaciones de la sociedad civil mencionadas para Baja California decidieran dedicarse exclusivamente a temas anticorrupción, la entidad federativa tendría una participación importante en la toma de decisiones de políticas públicas con enfoque anticorrupción, pero la realidad es muy diferente. Según datos de García (2016) el grueso de la sociedad civil en Baja California tiene que ver por una parte, con actividades relacionadas con la población migrante, y por otra parte, con organizaciones asistenciales; los datos del gobierno estatal de la entidad en el Plan Estatal de Desarrollo 2014-2019 10, establece dos rubros preponderantes que atienden las organizaciones de la sociedad civil registradas en el padrón estatal: 32% relacionadas al desarrollo comunitario y 17% al combate a las adicciones.
Por lo tanto, podemos argumentar que Baja California cuenta con una sociedad civil poco desarrollada en términos generales, enfatizando la falta de asociaciones civiles enfocadas en el tema del combate a la corrupción, transparencia y rendición de cuentas. Entendiendo que el desarrollo de una sociedad civil fortalecida en los temas antes mencionados nos ayudaría a generar mayor fortaleza institucional, característica esencial en un Estado democrático, que tanto necesita Baja California para el combate a la corrupción.
VI. Conclusiones
El objetivo principal de este trabajo fue demostrar la importancia que tiene una sociedad civil desarrollada para el combate a la corrupción pública, haciendo énfasis en que es un factor clave para el fortalecimiento institucional en Estados que todavía se encuentran en vías de desarrollo, con democracias jóvenes. México es un país con debilidad institucional, por lo tanto, los autores mencionados destacan la participación de los actores sociales como un elemento fundamental para el desarrollo de las instituciones anticorrupción; señalando que existen otros factores importantes que deben acompañar a la variable de sociedad civil para llegar al fortalecimiento institucional; pero este artículo tiene su enfoque en la sociedad civil, debido a que los datos señalan que es necesario el desarrollo de ésta en el país, y en Baja California.
En este sentido, es un hecho que la corrupción es uno de los peores problemas en México desde hace muchos años; Morris (2009) señaló en su investigación que la corrupción pública tiene efectos negativos sobre la política y el gobierno, ya que la corrupción genera un ambiente de desconfianza de los ciudadanos hacia las autoridades, le resta legitimidad al ejercicio de la administración pública y crea un ambiente propicio para impulsar una cultura de corrupción. De hecho, hoy en día la corrupción sigue siendo uno de los principales problemas del Estado mexicano, por ello, su control debe generarse desde las instituciones, ya que son estas quienes tienen el mandato de hacer cumplir el Estado de derecho.
En conclusión, México ha desarrollado un cuerpo legislativo robusto para el combate a la corrupción, el entramado legal está a la vanguardia de los Estados más desarrollados del mundo; sin embargo, uno de los puntos críticos es la imposición estatal de esas normas formales. Existe una gran variedad de factores para que ello ocurra, pero una de ellas es el desarrollo de la sociedad civil. Como ejemplo existen varios casos emblemáticos de corrupción expuestos a la ciudadanía, gracias a la participación directa de las organizaciones de la sociedad civil; sin ella, no se hubiera conocido el infame caso de “la casa blanca”, la utilización de empresas fantasmas de “la estafa maestra”, los sobornos de “Odebrecht”, los sobre costos de “OHL y el fraude del Estado de México”, entre muchos otros más11.
Por lo tanto, el presente trabajo invita a reflexionar sobre la importancia de la sociedad civil en el combate a la corrupción en México, pero principalmente para Baja California, una entidad federativa que tiene una institución para combatir la corrupción muy atrasada en su diseño y funcionamiento en comparación con otros sistemas estatales anticorrupción del país; teniendo en cuenta que el desarrollo de una fuerte sociedad civil no significa que automáticamente se eliminará la corrupción, pero con base en la evidencia planteada en este artículo, se busca contribuir en la búsqueda de resultados positivos.
Este artículo pretende, incentivar a otros y otras investigadoras a continuar estudios sobre la importancia de la sociedad civil en las demás entidades federativas del país, ya que la evidencia ha demostrado que es un actor clave en el fortalecimiento institucional; también invita a la academia a continuar desarrollando investigaciones sobre los demás factores que ayudan al fortalecimiento institucional desde una óptica subnacional. Fomentar la investigación local debe ser una prioridad en el desarrollo regional académico del Estado mexicano.
