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Introducción
El concepto de gobernanza que se emplea en el presente trabajo, parte de una serie de precisiones y delimitaciones que permiten hacerlo menos ubicuo y polisémico, en el sentido que lo describe Montes de Oca (2021). Desde esta lógica, se plantea que el concepto resulta mucho más fructífero si se le ve como una categoría analítica y no normativa, dado que esto le otorga un carácter más neutro y descriptivo, y permite observarlo como una cuestión de gradación y no como algo dicotómico.
Así, la gobernanza implica, de acuerdo con una muy amplia definición construida por Bevir, “todo acto de gobernar, sin importar si se trata de un proceso encabezado por un gobierno, un mercado o una red; si se ejerce sobre una familia, una tribu, una empresa o un territorio; o si se lleva a cabo a través de leyes, normas, poder, o el lenguaje” (Bevir 2013, 1).
Una ventaja de emplear un concepto como gobernanza, con estas características, está en que se le puede acompañar de adjetivos que ayudan en el proceso de clarificación con el objetivo de precisar lo que se busca cuando se le menciona y se le emplea en tareas de investigación. Y así, en este proceso, al construir versiones compuestas del concepto, se hace explícito cuándo se usa o se habla desde una perspectiva normativa y cuándo se busca impulsar algún tipo de prescripción. Derivado de lo anterior, en Chávez Becker (2023) se explica, como parte de una de las coordenadas de lectura del concepto de gobernanza, que cuando este término se acompaña de algún adjetivo o “apellido”, éstos pueden tener una carga normativa u ofrecer una perspectiva más bien analítico-descriptiva. Conceptos como buena gobernanza, gobernanza participativa, colaborativa, democrática, inclusiva, entre mucho otros, son ejemplos del primer caso. La característica principal de esta clase de conceptos es que ponen atención en una cualidad específica que se quiere observar en una forma o experiencia de gobernanza particular. Que la gobernanza sea participativa o democrática es algo deseable per se (Chávez Becker 2024; Uvalle Berrones 2012), pero, al hacerlo explícito, implica que incluso se podría llegar al punto de medir, por ejemplo, la cantidad de participación o democracia que se observa en un proceso concreto y establecer cuánto es deseable de dicha propiedad. En la otra bolsa conceptual aparecen versiones compuestas del término con un carácter más neutro, dirigidas a conducir una observación de corte más analítico mediante la descripción. Gobernanza multinivel, co-gobernanza, en redes, descentrada, entre una multiplicidad de opciones más, son ejemplos de esta clase de conceptos de gobernanza (Alva 2025). En este caso, la característica que ofrece el calificativo seleccionado no se evalúa como un componente necesario y deseable, sino como un elemento observado, sobre el cual se pone especial énfasis y no se especifica cuánto de esta propiedad se requiere.
En el trabajo referido (Chávez Becker 2023, 42), se plantea que, dentro de los conceptos compuestos de la gobernanza con apellidos de carácter más neutro, hay una subcategoría muy interesante por su importancia y dinámico crecimiento en el ámbito académico. Al respecto se menciona que:
Dentro de los conceptos de la gobernanza “con apellidos”, de corte más analítico-descriptivo (o no normativos), hay un grupo orientado al estudio de procesos desde un enfoque sectorial. Aquí se pone atención a numerosos cuerpos de literatura que han crecido profusamente en las últimas dos décadas. En muchos casos, los análisis enmarcados por estos grupos académicos corresponden a sectores dentro de las políticas públicas o las subdivisiones propias del quehacer gubernamental contemporáneo y comúnmente ofrecen importantes insumos para la reflexión en torno al funcionamiento de estas áreas como procesos de coordinación con los actores gubernamentales y, consecuentemente, para potenciales reformas o el diseño de nuevos cursos de acción pública.
Algunos ejemplos representativos de estos denominados “conceptos sectoriales” de la gobernanza podrían ser: gobernanzas urbana, territorial, rural, hídrica (o del agua), laboral, corporativa o empresarial, forestal, ambiental, por mencionar sólo algunos. Como se puede apreciar, estos conceptos no contienen una carga normativa, sino que se enfocan, por un lado, en un espacio más o menos delimitado geográficamente o, por el otro lado, también a un tipo más específico de relaciones entre actores que guardan cierto grado de coincidencia en la pertenencia a un ámbito socioespacial o de las políticas públicas y la acción del gobierno.
Operativamente hablando, y para efectos del presente trabajo, se entiende a la gobernanza sectorial como la forma de conducción o timoneo (steering) que se pone en práctica en un área de política pública, en un sector temático o en una comunidad con alguna materia de referencia, ya sea esta territorial, administrativa, etcétera, donde se percibe y se reconoce algún tipo de diferenciación, particularmente un “adentro” y un “afuera”, o del tipo un “ellos” y un “nosotros”. Tomando en cuenta estas precisiones, el presente trabajo tiene como objetivo contribuir en la discusión alrededor del concepto de la gobernanza sectorial. Más aún, se busca profundizar en el debate y poder obtener mayor claridad en sus alcances, potencia y conveniencia como herramienta heurística. Para lograr esto, el artículo se divide en cuatro secciones: a) en la primera se ofrece un recuento sobre distintas perspectivas y alternativas de acercamiento que existen en la literatura especializada internacional sobre el tema, así como los incipientes desarrollos que se han logrado en el mundo hispanoamericano; b) la segunda parte del trabajo profundiza la discusión sobre los sectores de política o policy sectors, debate central en el desarrollo del planteamiento de la gobernanza sectorial. En este apartado se explica que en cierta medida es natural que la división temática o sectorial, que se hace de los diferentes asuntos o cuestiones públicas que se plantean en la academia, comúnmente proviene del proceso de diferenciación gubernamental y de política que se hizo desde las primeras décadas del siglo xx, cuando se fueron diferenciando las instituciones que materializan los diversos derechos adquiridos a lo largo de los últimos siglos, retomando un clásico argumento de Marshall (1997); c) con base en este argumento, en la tercera parte se explica cómo se ha hecho recientemente esta división sectorial en el ámbito gubernamental en México, particularmente en la Administración Pública Federal, y d) en la cuarta sección se aterriza este análisis en la producción académica que puede ser considerada parte de la literatura sobre gobernanza sectorial en la Península de Yucatán. En este apartado se explica cómo se ha desarrollado esta vertiente de investigación, qué temas se trabajan, qué regiones aborda y otra serie aspectos relevantes que permiten reconocer la situación actual de esta literatura en esta área del país. Al final, en las conclusiones se hacen algunas consideraciones sobre la importancia y el significado que el crecimiento de esta clase de literatura implica en la Península de Yucatán y, más en general, como una forma de hacer análisis de los modos de gobernanza en cualquier otra región o país.
Acercamientos a la gobernanza sectorial
El de la gobernanza sectorial es un debate amplio y profusamente abordado en la literatura académica desde hace al menos tres o cuatro décadas. Tomando como base los conceptos anglosajones de sectoral governance o sector governance, se descubre que ambas son categorías masivamente utilizadas en la literatura especializada sobre administración pública, ciencia política, políticas públicas, estudios del desarrollo, entre otras áreas.
Es relevante señalar que más que una teoría sobre la gobernanza sectorial, lo que existe es una profusa producción académica que emplea el concepto para mostrar la forma en la que se gestionan o timonean (steering) diferentes ámbitos de la realidad sociopolítica y gubernamental en diferentes regiones y países, y cómo en cada uno de ellos se desarrollan estilos propios (Freeman 1985, 475), los cuales adoptan características únicas en una época dada y en función de la correlación de fuerzas existente. Por ello, la literatura está plagada de estudios de caso sobre formas, tipos, alternativas o diferentes alcances de la gobernanza sectorial en diversos ámbitos de las políticas públicas en diferentes países.3
Desde una perspectiva socio-antropológica, una interesante y definición más general del concepto la ofrecen Héritier y Lehmkuhl, para quienes “desde un tipo ideal, la gobernanza sectorial se define como la formulación de políticas llevada a cabo por actores privados, públicos o una suma de ambos en áreas sectoriales delimitadas y que ocurre más allá del clásico proceso de definición legislativa y toma política de decisiones” (2008, 1).4
Como puede verse, esta forma de comprender a la gobernanza sectorial rebasa el ámbito público-gubernamental-estatal y reconoce que la gobernanza llega a ocurrir de muy diversas formas y puede ser empujada por actores de distinta naturaleza y procedencia sistémica. También lleva a inferir que la gobernanza, sectorialmente hablando, se delimita o puede observarse empíricamente, de alguna manera, en una red de relaciones, interacciones y actores que, de cierta forma o por algún motivo, tienen algo en común: una necesidad, un interés, una motivación, un proyecto, un problema, una demanda, etcétera. Esta delimitación puede o no tener una base geográfica o territorial compartida (Martínez 2021; Torres y Ramos 2013), aunque es usual que así suceda. Pero lo que sí resulta más habitual es que se genera un cierto tipo de identidad colectiva que incluso puede llevar a la existencia de un ellos y un nosotros frente a otros sectores.
Desde un análisis histórico-político, pero con un importante énfasis en lo económico y en las relaciones laborales, probablemente una de las primeras fuentes en donde se asoció a la gobernanza con la lógica de sectores, ha sido el trabajo de Schmitter (1990, 15). Él explica que hay una variedad de mecanismos para la gobernanza de los diferentes sectores, considerados como artefactos, como pueden ser el sector de la producción “química, de la construcción, de la comida procesada y de la manufactura de herramientas industriales” (Schmitter 1990, 12). Para el autor los sectores son una importante unidad de análisis porque en cada uno de ellos son distinguibles procesos de autoridad y gobernanza que se expresan por medio de reglas escritas y no escritas, que pueden ser fuertes y suaves, actores que interactúan con dichas reglas, sistemas de compensaciones, sanciones y procesos de entrada y salida. Las variaciones en estos componentes son, a la vez, causa y efecto de las formas en que estos sectores han sido creados, delimitados y del modo específico de gobernanza que adoptan. Es decir, fundamentalmente responden a dos modelos: aquéllos que fueron creados desde arriba o desde abajo (Schmitter 1990, 16). Los primeros son los que se instituyen desde una lógica jerárquica y, comúnmente, como un mandato de autoridad. Usualmente desde el gobierno se identifica un ámbito o un espacio económico o de política pública relevante y constitucional, autoritativa y administrativamente se definen sus fronteras, actores, terminología, alcances, etcétera. Esto implica la formación de una comunidad y un espacio de relaciones e interacciones, pero casi siempre mediadas por lazos de mando y obediencia, y aparece como consecuencia de una decisión superior. Sus elementos fundamentales son dados (Schmitter 1990, 14). En el segundo caso, la construcción y definición de un sector ocurre como consecuencia de una intensa convivencia por medio de relaciones de afinidad, utilitarias o, incluso, de identidad. Es importante que en su nacimiento no es considerado un área o materia de interés gubernamental, pero en el proceso de crecimiento en muchos casos puede llegar a serlo y se observa un proceso de absorción. En este caso sus elementos fundamentales son elegidos (Schmitter 1990, 14). Lo importante, en ambos supuestos, es que “el sector” se convierte en la unidad de análisis fundamental en el capitalismo moderno y una directa consecuencia de los procesos de especialización y diferenciación funcional del trabajo.
Sin perder de vista este modelo, más recientemente, una buena parte de la literatura especializada se ha orientado al análisis desde una lógica más cercana a la administración pública y de las políticas públicas. En esta versión del debate se propone una diferenciación basada en las subdivisiones gubernamentales, determinada por el proceso histórico de la creación y transformación de las áreas administrativo-gubernamentales. Un antecedente directo de esta perspectiva es el argumento de Marshall (1997), quien explica que en el proceso de creación y expansión de derechos civiles, políticos y sociales también se dio un proceso de división funcional del trabajo y de complejización de las instituciones estatales encargadas de materializar dichos derechos emergentes. Al respecto señalaba que cuando se fueron definiendo los derechos civiles, políticos y sociales, las instituciones encargadas de darles cumplimiento estaban empalmadas unas con otras: “antaño estos tres hilos formaban una sola hebra” y que “los derechos se entremezclaban porque las instituciones estaban entremezcladas” (Marshall 1997, 303). Y para refrendar su afirmación citaba a Maitland, quien sostenía lo siguiente:
Cuanto más atrás nos remontamos en nuestra historia, tanto más imposible nos es trazar unas líneas estrictas de demarcación entre las distintas funciones del Estado: la misma institución es una asamblea legislativa, un consejo de gobierno y un tribunal. Donde quiera que pasemos de lo antiguo a lo moderno, vemos lo que la filosofía que prevalece llama diferenciación (en Marshall 1997, 303).
En este sentido, el autor explica que, en un principio, eran muy pocas y estaban muy incipientemente diversificadas las instituciones gubernamentales y, por ejemplo, el Estado todavía no había asumido plenamente la cuestión social (Aguilar 1999, 128). Sin embargo, sostiene Marshall,
cuando las instituciones de las cuales dependían los tres elementos de la ciudadanía se separaron, cada una pudo seguir su propio camino, a su propio ritmo, y en la dirección de sus propios principios característicos. Durante mucho tiempo han estado desperdigados, y solamente en el presente siglo, en realidad debería decir solamente en los últimos meses, los tres corredores se han puesto a una misma altura (Marshall 1997, 304).5
A contracorriente, el sentido que en el presente trabajo se da al concepto de gobernanza sectorial, prácticamente no tiene referentes en la literatura especializada en la producción académica hispanoamericana o en Latinoamérica. La idea de gobernanza sectorial, como puede apreciarse, se utilizó como una necesidad práctica para encuadrar y delimitar una serie de segmentos de la literatura académica sobre gobernanza que se han desarrollado abundantemente en las últimas dos décadas, al no encontrar referentes conceptuales puntuales en nuestra lengua.
Resulta algo sorprendente este poco uso del concepto frente a la magnitud de la producción que se hace sobre sectores específicos de los asuntos y las políticas públicas o las cuestiones socio-gubernamentales. Este hecho es probablemente un indicador del todavía limitado diálogo que existe entre estos ámbitos de la producción académica sobre la gobernanza. Por lo que, también como un potencial y deseable efecto indirecto de los objetivos del presente escrito, se podrá contribuir a solventar esta problemática de carencia y falta de diálogo.
No obstante el panorama general, sí se pudieron localizar al menos dos fuentes y autores que usaron previamente el concepto de gobernanza sectorial con el sentido que aquí se emplea. La primera de ellas es Fontaine, quien afirmaba que “tras dos decenios de conflictos ambientales por petróleo en la Amazonía, el Ecuador aún no ha resuelto las tensiones de la gobernanza sectorial” (2009, 7), haciendo referencia al ámbito de las relaciones y las políticas vinculadas con los ámbitos forestal y de protección a la selva. También Viñuales, en un sugerente trabajo en el que se defiende un proyecto de integración del manejo de los recursos hídricos a nivel global, afirma que la gobernanza del agua (o hídrica) tiene una eminente “naturaleza sectorial” (Viñuales 2019, 181) al hacer referencia a que esta temática se aborda de manera más o menos similar en diferentes países.
De esta forma, aunque no es una completa novedad en nuestra región, la discusión de la gobernanza -vista desde la perspectiva sectorial como consecuencia y en consonancia con la desagregación de las responsabilidades, áreas, tareas y políticas del gobierno-, es una veta muy fértil y promisoria como parte de los estudios más amplios de la administración pública, las políticas públicas y la gobernanza.
Sea como sea, se debe reconocer que el concepto de gobernanza sectorial representa una importante incorporación en los estudios de la gobernanza, debido a que, tal como ya se señaló anteriormente, engloba a una amplísima serie de conceptos de carácter analítico que se han multiplicado por miles en todo el mundo y que tratan, desde una perspectiva temática, dar cuenta de procesos de timoneo, gestión o coordinación de diversos asuntos públicos. Todavía más, la gobernanza sectorial puede resultar de mucha ayuda para dar algo de orden en el complejo mundo de los estudios de caso en el análisis de políticas públicas, vistas como alternativas o formas de gobernanza, y la acción gubernamental, en los trabajos sobre formas autogestionarias (cercanas a la literatura de la autogobernanza o selfgovernance, por su traducción inglés) de diversas cuestiones relacionadas con el territorio, o los procesos de cogobernanza de asuntos específicos, en donde actores sistémicamente diferenciados se organizan para atender problemáticas de interés común.
Desde esta lógica, la gobernanza sectorial constituye un grupo amplio, similar a aquellos que engloban visiones optimistas de la gobernanza, como la gobernanza participativa, democrática, inclusiva, pluralista, colaborativa, abierta, buena gobernanza o, por el contrario, visiones mucho más pesimistas que aglutinan perspectivas como la gobernanza criminal, la mala gobernanza, la gobernanza infectiva, clientelista, patrimonialista, pobre, entre muchas otras.
Sectores de política (policy sectors)
La discusión precedente, que implica una primera aproximación a la definición de la gobernanza sectorial o, más precisamente, a un acercamiento a la gobernanza desde un enfoque sectorial, obliga a pensar algunas ideas básicas sobre lo sectorial, particularmente desde la perspectiva socio-gubernamental y de las políticas públicas. Para ello, conviene acercarse a la idea de policy sectors, que hace referencia al concepto de de “sectores de política” o, más correctamente en castellano, “política sectorial”, que resulta ser una categoría empleada muy a menudo en la literatura sobre administración pública, políticas públicas y promoción del desarrollo, entre otras áreas.
En un ya clásico trabajo, Freeman expone que se han hecho varios intentos por teorizar la cuestión de “los sectores” (1985, 482). El autor señala que una primera distinción, muy general, de “sectores de política”, la propusieron Almond y Coleman desde la década de los sesenta y se basa en una división más de corte funcional que temático. La división distinguía entre tres tipos de sectores: el de la hechura de las reglas, el de la aplicación de las reglas y el del arbitraje, lo que constituye una forma que permite diferenciar los sectores como “arenas gubernamentales en donde la actividad se caracteriza por patrones peculiares de conflicto y de hechura de políticas”6 (Freeman 1985, 482), planteamiento sorprendentemente similar al argumento de Marshall que se expuso anteriormente.
En un punto de teoría intermedia, se localiza la propuesta de Lowi (en Freeman 1985, 483), para quien existe un número finito de temas o “asuntos de política” que se distinguen como políticas “distributivas, redistributivas o regulatorias”. Esta versión de la sectorialización, según el autor, plantea decisiones y posicionamientos claramente políticos desde el propio momento de elegir las divisiones y subdivisiones que implican este proceso. De igual forma organiza y pone importantes límites a “las opciones con que cuentan los oficiales (funcionarios), evoca la participación de algunos tipos específicos de agrupaciones y, por lo tanto, genera más o menos patrones predecibles de política” (Freeman 1985, 482). Para Freeman, el abordaje de Lowi se dirige al desarrollo de categorías analíticas abstractas, podríamos decir contenedores conceptuales, que definen en uno u otro sentido, desde el formato de la sectorialización, del gobierno y el Estado mismo.
En un nivel más empírico, surgió la perspectiva de “subsistemas políticos”, que también pone atención en los asuntos públicos, pero que, además, incluye a los actores y los procesos asociados con la toma de decisiones como elementos constitutivos que los hacen ser distintos, en esencia. Este enfoque deriva en un “mapeo” de un número determinado de “comunidades de políticas” o “redes de asuntos”7 que se crean y se expanden por la “inevitable división del trabajo en cualquier sistema político”, lo que deriva en la creación de ministerios o secretarías (Freeman 1985, 483). Pero aún más, en este proceso de diferenciación y complejización, “los burócratas que trabajan en estas organizaciones desarrollan intereses, experticia y compromisos con áreas específicas de las políticas”, lo que redunda en la formación de “comunidades de políticas relativamente integradas”,8 en muchos casos, con un “grado significativo de autonomía” (Freeman 1985, 483). Esto implica negar que exista un solo proceso o camino para la hechura de políticas públicas, ya que este proceso responde mucho más a la conformación orgánica de dichos subsistemas que a mandatos definidos por autoridades o representantes gubernamentales jerárquicamente superiores, incluso a nivel nacional: por el contrario, sostiene Freeman, lo que ocurre es que normalmente tienden a generarse “numerosos pero compactos y autocontenidos sistemas de hechura de políticas” (1985, 483). Por supuesto, es normal que dichos sistemas o subsistemas se superposicionen unos con otros, más aún si se considera que operan bajo un marco jurídico-regulatorio común. Pero, en realidad, la mayor diferencia es que “el enfoque de subsistemas de políticas no parte de un intento por desarrollar una descripción teóricamente fundamentada de las dimensiones y tipos de políticas públicas. Más bien, tiene una base mucho más empírica y se deriva descriptivamente”, es decir, proviene mucho más de lo que ocurre en el campo que de un marco definido planificada y conscientemente (Freeman 1985, 483).
Una última alternativa en este debate, es la “perspectiva de programas”, los cuales son concebidos por Rose como “una serie de actividades gubernamentales asociadas a presupuestos y estructuras organizacionales con un propósito común” (Freeman 1985, 484),9 se orientan a atender problemas específicos, son intencionados, contingentes, proceden de la administración pública (entendida como el ejército de funcionarios gubernamentales) y, en algunas ocasiones, pueden ser fugaces.
El proceso de acercamiento y especificación heurística que se dio en el debate de los “sectores de política” lleva a pensar que
hay buenas razones, teóricas y empíricas, para creer que la hechura de políticas nacionales en las sociedades avanzadas se lleva a cabo en gran medida dentro de ámbitos temáticos, subsistemas o lo que yo llamo sectores de políticas relativamente estables y claramente delimitados (Freeman 1985, 484).10
Lo anterior, por lo tanto, deriva en que los Estados han generado ministerios o secretarías, las cuales
tienen responsabilidades sobre programas, leyes y políticas específicas (seguridad social, salud, educación, agricultura, defensa, protección del medio ambiente, gestión de la deuda, etcétera). Son las categorías en las que se toman las decisiones presupuestarias, de personal y legislativas. La lógica de la política de sectores nos lleva a esperar que las comunidades de políticas se desarrollen en torno a programas, ministerios o políticas particulares. Los encargados de la toma de decisiones tenderán a debatir las cuestiones en el marco de estas categorías oficiales, pues las obligaciones constitucionales y las convenciones políticas así lo exigen. En parte porque los estudios de políticas como campo no están bien desarrollados teóricamente; la gran mayoría de los análisis comparativos y de casos únicos de políticas se organizan en torno a categorías oficiales (Freeman 1985, 484).11
Por lo anterior, es muy común que en la academia, pero también a nivel social, al momento de plantear un análisis que requiera una diferenciación y una categorización de los asuntos públicos o de ciertas problemáticas sociales, en primera instancia se recurra a la clásica división planteada desde el ámbito constitucional-gubernamental y se tenga como referencia la estructuración sectorial con la que se diseñan e implementan las políticas públicas y los programas.
Esto nos lleva a proponer que nuestro país no está alejado de este fenómeno, por lo que en muchas ocasiones, cuando pensamos en términos de los asuntos públicos y las agendas que importan a la sociedad, la academia o el gobierno, en muchos casos de manera natural, se recurre a la idea de “sector” o de “lo sectorial”12 en el sentido aquí expuesto, es decir, a la forma en la que se definen, conceptualizan y parcializan los sectores de las políticas públicas y la acción pública gubernamental. Esto ocurre muchas veces más, aún teniendo como debate subyacente la definición de lo sectorial, de forma inconsciente.
De cualquier forma y tomando en cuenta las discusiones propuestas hasta aquí, se puede decir que, aunque no existe una teoría estructurada de la gobernanza sectorial, sí se cuenta con algunos elementos clave que en un futuro podrían contribuir a lograr este cometido. El primero es que hay una gigantesca base de estudios de caso y análisis sectoriales, prácticamente en cada país del mundo, en una infinidad de sectores y que se extienden hacia el ámbito subnacional y microterritorial. Esto aporta una riqueza fundamental a esta área de estudio, ya que permite corroborar la existencia y la importancia del fenómeno. De esta enorme masa empírica se pueden desprender clasificaciones, jerarquización, definiciones u otros procesos de sistematización que podrían ayudar a generar un cuerpo más o menos claro y ordenado. Con ello, es natural el proceso para la conceptualización
-por ejemplo, por medio de distintos tipos de diferenciaciones sectoriales- o la formulación de preguntas de investigación: ¿cuándo la diferenciación sectorial ocurre desde una lógica burocrática-administrativa?, o ¿cuándo ésta puede darse desde una perspectiva funcional o con una esencia más de tipo comunitaria? Por supuesto esto podría dar pie a la estructuración de interesantes hipótesis y de ahí desprender algunas explicaciones de carácter un tanto más general, sobre la fisonomía que adquieren los procesos de gobernanza sectorial y territorial. Con ello, resulta muy viable la construcción de algunos modelos y taxonomías sobre las distintas rutas de construcción y definición de la diferenciación sectorial y de los procesos de gobernanza inherentes a ellos.
División sectorial en el Gobierno federal en México
En esta sección se expone brevemente la forma en la que el gobierno mexicano lleva a cabo la división y la definición sectorial de los asuntos públicos que le conciernen como autoridad legalmente constituida y desde el ámbito de la Administración Pública Federal. Esto sirve como una referencia concreta sobre la diferenciación sectorial oficial que se hace en contraste con la manera en que, desde la academia, se han abordado temas de interés público en la Península de Yucatán.
Para llevar a cabo esta tarea se rescata el listado de programas, contenidos en el apartado VIII (Sistema Nacional de Planeación Democrática) del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, correspondiente a la administración del presidente Enrique Peña Nieto13 (2012-2018) y que la Administración Pública Federal (APF) estaba obligada a desarrollar.
Conviene apuntar que en dicho documento este listado aparece en la sección denominada “Sistema Nacional de Planeación Democrática”, el cual se desprende de la Ley de Planeación promulgada el 5 de enero de 1983, momento en que arrancaba el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado, expresidente quien trató de imprimir una nueva faceta al Gobierno Federal, al tratar de hacer un proceso mucho más riguroso, metódico y participativo, al menos declarativamente, de la planeación en la APF, para lo cual era necesario hacer una clara distinción entre los “sectores” de la política pública. A continuación, se ofrece la lista de programas sectoriales contemplados por la APF entre 2012 y 2018:
Tabla 1 Lista de programas del Sistema Nacional de Planeación Democrática
| Sector | Programas Sectoriales |
|---|---|
| Gobernación | Programa Sectorial de Gobernación |
| Relaciones Exteriores | Programa Sectorial de Relaciones Exteriores |
| Defensa Nacional | Programa Sectorial de Defensa Nacional |
| Marina | Programa Sectorial de Marina |
| Desarrollo Social | Programa Sectorial de Desarrollo Social |
| Medio Ambiente y Recursos Naturales | Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales |
| Energía | Programa Sectorial de Energía |
| Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario | Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario |
| Comunicaciones y Transportes | Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes |
| Educación | Programa Sectorial de Educación |
| Salud | Programa Sectorial de Salud |
| Trabajo y Previsión Social | Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social |
| Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano | Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
| Turismo | Programa Sectorial de Turismo |
| Sector | Programas Nacionales |
| Financiamiento del Desarrollo | Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo |
| Procuración de Justicia | Programa Nacional de Procuración de Justicia |
| Desarrollo Social | Programa Nacional de Desarrollo Social |
| Infraestructura | Programa Nacional de Infraestructura |
| Juventud | Programa Nacional de Juventud |
| Seguridad Pública | Programa Nacional de Seguridad Pública |
| Vivienda | Programa Nacional de Vivienda |
| Forestal | Programa Nacional Forestal |
| Alimentario | Programa Nacional México sin Hambre |
| Desarrollo de las Personas con Discapacidad | Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad |
| Recursos Hídricos (o del Agua) | Programa Nacional Hídrico |
| Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres | Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres |
| Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia | Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia |
| Prevención y Eliminación de la Discriminación | Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación |
| Sector | Programas Especiales |
| Desarrollo Rural | Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable |
| Cambio Climático | Programa Especial de Cambio Climático |
| Cultura y Arte | Programa Especial de Cultura y Arte |
| Cultura Física y Deporte | Programa Especial de Cultura Física y Deporte |
| Ciencia, Tecnología e Innovación | Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación |
| Pueblos Indígenas | Programa Especial de los Pueblos Indígenas |
| Migración | Programa Especial de Migración |
| Producción y Consumo Sustentable | Programa Especial de Producción y Consumo Sustentable |
| Democratización de la Productividad | Programa Especial para Democratizar la Productividad |
| Sector | Programas Regionales |
| Desarrollo del Norte | Programa Regional de Desarrollo del Norte |
| Desarrollo del Sur Sureste | Programa regional de Desarrollo del Sur-Sureste |
| Sector | Programas Integrales |
| Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres | Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres |
| Sector | Programas |
| Desarrollo Innovador | Programa de Desarrollo Innovador |
Fuente: elaboración propia (“Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018” 2013).
Tal como se puede apreciar, el listado comprende programas de cinco tipos, ubicados en diferentes sectores, los cuales están divididos en programas sectoriales, nacionales, especiales, regionales, integrales o simplemente programas. En la columna de la izquierda se hace una propuesta de clasificación del sector que atiende el programa específico, mientras que a la derecha están los nombres oficiales de los programas. Si bien la denominación sectorial que se propone se hace con base en una definición más actual de la política pública, es interesante ver, por ejemplo, la sección de los programas sectoriales, en donde se propone una división muy concreta de los sectores, y que era, en buena medida, congruente con la división existente en la arquitectura institucional del Gobierno federal en el nivel de las secretarías de Estado, como puede ser trabajo, energía, medio ambiente, salud o educación, por nombrar sólo algunos.
Es notorio que en los programas nacionales o especiales se tocan temas más puntuales, que podríamos llamar de segundo nivel o que podrían pensarse como subsistemas de los sistemas más grandes y complejos, observados en los programas sectoriales. Tal es el caso de una división sectorial en el tema forestal, vivienda, juventud, prevención de la violencia, cultura y arte, cambio climático, pueblos indígenas, etcétera. Lo que sí es muy claro es que el bajar de nivel o crear programas especiales, más puntuales, es claramente un proceso de diferenciación y complejización, en el sentido que Marshall exponía (1997).
De lo anterior, se puede desprender que hay distintos niveles en el análisis sectorial, al menos entre sectores y subsectores o sectores subsidiarios de los grandes espacios más tradicionales de las políticas públicas, y esto no sólo ocurre en dos niveles, sino que puede ser en varios más hacia abajo.
Formas y expresiones del estudio de la gobernanza sectorial en la Península de Yucatán
El análisis de la división sectorial que se hace en el Gobierno federal es una pauta bastante básica y elemental, pero interesante para descubrir cómo se hace dicha división en los diversos ámbitos de las políticas públicas y, más en general, de los asuntos de interés de la sociedad civil o la academia (Muñoz Grandé 2020). Es importante recordar que, como se planteó inicialmente, no necesariamente existe correspondencia entre uno u otro patrón, o esquema de conceptualización del “sector” o de lo “sectorial” y, muy probablemente, más bien lo que ocurre es que el esquema decisional de quienes investigan “sectores de gobernanza”, o la gobernanza de algún “sector”, esté influido por componentes de ambas perspectivas. Como sea, esto resulta secundario, si lo que se pretende es “mapear” formas y estilos de comprender a la gobernanza, en este caso, desde la perspectiva sectorial (Porras 2016).
Para lograr nuestro cometido, en este trabajo se hace un análisis de la producción académica, científica y profesional que se ha propuesto estudiar formas, esquemas, modos, espacios, arreglos o cualquier tipo de expresiones de gobernanza en diferentes temáticas o sectores de la vida pública y de interés social en la Península de Yucatán. Para ello se hizo una intensa búsqueda de diversos tipos de documentos y publicaciones que hacen alusión al concepto de gobernanza y que se enfocan en el estudio de alguna de estas áreas de análisis.14 Y producto de esta indagatoria se desprenden los siguientes hallazgos:
Primero. Lo que se descubrió en este proceso es que esta producción no es demasiado abundante aún, ya que se localizaron no más de una treintena de fuentes producidas por una veintena de autores y autoras, aunque tampoco se puede decir que ésta es una producción menor o marginal.
Segundo. Se encontró que el estudio de la gobernanza en los diversos sectores en la región es un fenómeno del nuevo milenio; aún más de los últimos dieciséis años, ya que el primer trabajo que se localizó fue publicado en 2008 (Fraga et al. 2008). En este mismo sentido, se observa que ha habido un crecimiento constante en la producción sobre gobernanza. Entre 2008 y 2020 se publicaron diez trabajos sobre algún aspecto sectorial desde la mirada de la gobernanza en la Península. Pero, en los últimos cinco años hubo un aumento significativo de la producción, ya que se publicaron diecisiete trabajos:
Fuente: elaboración propia.
Gráfica 1 Publicaciones sobre gobernanza sectorial en la Península de Yucatán
Como podemos ver, el crecimiento en la producción científica y académica sobre ámbitos sectoriales de la gobernanza en la Península de Yucatán se observa no sólo a través del aumento del número de publicaciones, sino también en la ampliación de las temáticas que se abordan y sobre la mayor profundidad con que se tratan.
Tercero. El formato de las publicaciones es variado. Predominan los artículos en revistas especializadas con nueve, tres libros colectivos, dos capítulos de libro, un reporte de consultoría, un libro de autoría individual, una ponencia de congreso, una tesis de maestría y una tesis de licenciatura.
Cuarto. Destaca que la producción, regionalmente hablando, mayoritariamente analiza el estado de Yucatán; después a la Península como unidad de análisis; y sólo algunos trabajos hablan sobre procesos de gobernanza en Campeche y Quintana Roo. Esto constituye una ventana de oportunidad y se espera que en los siguientes años aumente la producción académica sobre procesos sectoriales de la gobernanza en ambas entidades.
Quinto. En términos sectoriales hay una clara predilección por temas relacionados con la gobernanza ambiental y temas subsidiarios: gobernanzas costera, marítima, climática, forestal, de bosques, entre otros. En los primeros años, la producción estuvo centrada decididamente en esta clase de temáticas. Sin embargo, es interesante observar que recientemente comienzan a aparecer estudios de la gobernanza, aunque sea incipientemente, que ponen atención a otras cuestiones, como pobreza (Pérez 2011), gobernanza gubernamental (Valderrama y Aranda 2016), municipal (Alonso 2020; Blanco y Sanz 2023), territorial (López 2021), local (Puga 2021), agroproductiva (Juárez, León y Corona 2022), de la salud (Arancibia, 2023; Arancibia y Giraldo, 2021), del desarrollo (Domínguez Aguilar, 2023), y demás.
Y sexto. Destacan dos grupos de investigación que han tomado a la gobernanza como su anclaje conceptual más fuerte y que han promovido fuertemente la investigación de diversas temáticas desde esta perspectiva analítica; uno es el grupo de investigadores e investigadoras provenientes del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados (CINVESTAV) en Mérida, del Instituto Politécnico Nacional (IPN), la Universidad de Campeche y otras instituciones que están muy interesados en los temas ambientales y el manejo de zonas costeras y marítimas, así como aspectos de ordenamiento territorial y ecológico; y el otro grupo conformado por académicos y académicas, agrupados en el Observatorio Regional de Gobernanza y Políticas Públicas (ORGA), dependiente de la Escuela Nacional de Estudios Superiores (ENES), Unidad Mérida, y del Centro Peninsular en Humanidades y Ciencias Sociales (CEPHCIS) de la UNAM, que han abierto y ampliado el espectro de temáticas y asuntos tratados desde el enfoque de la gobernanza, como pueden ser salud, cuestiones electorales, desarrollo local, género, temas hídricos, entre algunos otros. Cabe resaltar que ambos grupos están muy orientados a la investigación empírica y ven en la gobernanza una ruta teórico-metodológica que permite hacer análisis y propuestas para la solución de problemáticas concretas.
Tomando en cuenta los puntos anteriores, se puede decir que este análisis es un termómetro de las preocupaciones de la academia y la sociedad. Y refleja cómo van cambiando las prioridades e intereses; de igual manera da cuenta de las preocupaciones propias de la región que se analiza y un modelo específico de gobernanza sectorial, temáticamente hablando. Por ejemplo, se piensa que si se hiciera este análisis en Chihuahua o Zacatecas, probablemente se hablaría mucho más de gobernanza minera o mineral, gobernanza del riesgo u otros temas propios de regiones con una historia productiva y de desarrollo socialmente diferente.
Otro aspecto sobresaliente es que se esperaría que existiera una producción más abundante sobre algunas perspectivas sectoriales en áreas que han tenido un proceso de desarrollo amplio en la Península de Yucatán o que constituyen áreas de preocupación regional, como podría ser la gobernanza turística, gobernanza indígena, gobernanza hídrica, gobernanza de las áreas naturales protegidas, gobernanza pesquera, gobernanza urbana (ante el importante y más o menos reciente crecimiento de varias ciudades en la Península), entre otros, o temas que pudieran surgir con el contexto.
A este panorama se deben sumar los trabajos que integran el presente volumen, observados como nuevas contribuciones en la literatura académica que se producen en la Península de Yucatán sobre diferentes procesos de gobernanza, desde una perspectiva sectorial. En efecto, la presente publicación contribuye a avanzar en la ruta para solventar algunos de los vacíos observados en los puntos anteriores. En este mismo número de la revista, el trabajo de Arancibia y Saldívar, ofrece un amplio análisis sobre la política de ciencia y tecnología en México desde la perspectiva de la gobernanza, con énfasis en la Península de Yucatán. Por su parte, Sanz abre la discusión sobre la participación de las mujeres en procesos de gobernanza por medio del Consejo Consultivo de Mujeres en Mérida. Un tercer texto, escrito por Martínez, Dzul, Collí y Xool, analiza aspectos relacionados con la gobernanza turística en relación con las poblaciones indígenas. Finalmente, el artículo de Hernández, Giraldo y Camarena aborda un tema imprescindible, que es la gobernanza del agua y, más particularmente, el monitoreo de cenotes en el estado de Yucatán desde una lógica comunitaria.
Conclusiones
Tal como se señaló desde la introducción, se ha observado que las expresiones sectoriales de la gobernanza constituyen espacios de reflexión y debate muy fértiles y productivos en la actualidad. Éstas se han constituido como locus de encuentro entre especialistas que en muchos casos han trabajado esas perspectivas sectoriales desde hace décadas, generando un denso magma de conocimiento agrupado por sectores o espacios de interacción de comunidades con afinidades temáticas, de alguna manera. Sin embargo, la emergencia de la gobernanza como perspectiva de análisis ha permitido renovar muchos de sus modelos de análisis, propuestas metodológicas, forma de selección de casos, enfoques epistemológicos, etcétera. Esto es algo que recientemente se ha podido corroborar, por ejemplo, en la cuestión rural (Chávez Becker 2021) o en el ámbito laboral (Chávez Becker y de León Calderón 2022).
En línea con este planteamiento, por lo tanto, el análisis de la producción científica y académica sobre diversas cuestiones regionales y sectoriales en la Península de Yucatán, desde la lógica de la gobernanza, nos permite observar y comprender un interesante proceso de complejización y de crecimiento del saber alrededor de un concepto y un área temática específica, así como el proceso a través del cual dicha temática encuentra nuevas expresiones y fuentes para su replanteamiento y expansión, desde una perspectiva renovada.
La producción académica sobre aspectos ambientales o ecosistemas, temas costeros, desarrollo turístico, por mencionar sólo algunos ejemplos, en la Península de Yucatán es profusa y tiene una larga tradición, dado que son y han sido naturalmente temas de enorme preocupación y relevancia pública. Lo novedoso está en que al integrar la visión de la gobernanza en estos debates, se adquiere una nueva dimensión analítica, que permite comprender cómo se han atendido o “timoneado” estos sectores o ámbitos, cuál es su situación actual, pero más importante aún, qué alternativas y opciones se tienen de cara al futuro para lograr mejoras, ensayar redisños institucionales o replantear las políticas públicas. Esta visión ayuda a pensar si es necesario o no crear dispositivos o interfases de conducción más participativas, tal vez más jerárquicas, y si es conveniente involucrar e incluir otros actores más allá de aquellos que provienen del ámbito gubernamental, si se recomienda democratizar procesos o no, o si se sugiere promover y profundizar formas de auto gobernanza o no.
Por ello, resulta relevante, y en algún sentido reconfortante, observar que esta clase de literatura se expande en la Península frente a la emergencia o expansión de complejas problemáticas que pueden llegar a poner en peligro la gobernabilidad democrática, la paz social, el precario equilibrio socio ambiental o cierto grado de estabilidad que se ha mantenido en las últimas décadas.
