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Introducción
Existe acuerdo acerca de que las políticas implementadas por José Alfredo Martínez de Hoz y su equipo (1976-1981) acarrearon resultados negativos sobre la economía argentina y, en particular, sobre la industria manufacturera. Ahora bien, no está resuelta la discusión respecto de si tales resultados se alcanzaron a consecuencia de un plan riguroso y con objetivos delimitados o si fueron el corolario de una gestión cortoplacista y sumamente contradictoria. Estas interpretaciones, si bien valiosas, adolecen de un carácter nacional centrado, al no poner en diálogo (situar) las políticas adoptadas internamente con los profundos cambios del capitalismo en aquellos años.
Hacia finales de los años sesenta y comienzos de los setenta una serie de procesos dio paso a la nueva división internacional del trabajo (Fröbel, J. Heinrichs, y Kreye, 1980). El proceso más destacado fue la crisis económica, centrada en los países industrializados, vinculada a la caída en las tasas de ganancia y al abandono del esquema monetario internacional vigente desde mediados de los cuarenta (Rapoport y Brenta, 2010). El primer proceso estuvo vinculado al menor crecimiento de la productividad del trabajo, a la creciente competencia de Alemania y Japón sobre Estados Unidos, a los elevados gastos militares de esta economía (Aglietta, 1976; Nigra, 2007), más aún, la crisis junto con el agotamiento de la base técnica del fordismo, en tanto forma organizativa de la producción (Coriat, 1996).1
Así, en un proceso de dos años (1971-1973), la institucionalidad del esquema monetario internacional vigente desde los acuerdos de Bretton Woods (1944) fue abandonada, lo que generó incertidumbre en los mercados –crecientes flujos de capital especulativo, suspensión y posterior abandono de la convertibilidad dólar-oro, y consiguiente adopción de tasas de cambio flotantes en Europa occidental y Japón. Otro proceso fue la primera crisis del petróleo en 1973, el cual contribuyó al incremento de la liquidez internacional y al nuevo ciclo de endeudamiento externo en los países periféricos (Rapoport y Brenta, 2010).2
De esta manera, en este artículo analizamos la interpretación de los miembros del equipo económico de Martínez de Hoz sobre los vaivenes globales de aquellos años. Como hipótesis postulamos que las políticas económicas adoptadas estuvieron determinadas por la evolución de la lectura sobre dichos vaivenes, en cuya interpretación el equipo económico sobredimensionó la relevancia de la crisis energética de 1973. En efecto, entendieron que ese evento constituía la clave explicativa de los cambios globales que excedían ampliamente el colapso petrolero. Con el tiempo, los funcionarios comenzaron a definir con mayor claridad su visión mediante la noción de una moderna división internacional del trabajo, señalando que Argentina podía reubicarse de manera productiva en ese nuevo orden.
En el plano local, estas lecturas se combinaron con una crítica al modelo de industrialización por sustitución de importaciones (isi), considerado agotado y susceptible a ser desmantelado. En consonancia con las diversas medidas adoptadas, la tentativa desindustrializadora atravesó distintas fases. Este artículo se propone analizar cómo la evolución de las percepciones y diagnósticos del equipo económico dio forma y sentido a una política orientada a la transformación estructural. Asimismo, el análisis se inscribe en el consenso historiográfico respecto a las medidas implementadas entre 1976 y 1981, las cuales tuvieron efectos regresivos sobre el entramado industrial. En este marco, sostenemos que el equipo económico intentó legitimar sus decisiones a través de argumentos que trascendieron una mera voluntad abstracta de agresión industrial.
Para avanzar con dichos objetivos, realizamos una lectura crítica de las fuentes –las intervenciones públicas de Martínez de Hoz y su equipo– como insumos para reconstruir la racionalidad económica que, según ellos, orientó su accionar, y no como validación de sus argumentos. Lejos de adherirse a esas ideas, nos interesa explorar cómo interpretaron los cambios globales de los que fueron contemporáneos, entendiendo que esas lecturas –aun con omisiones y contradicciones, pero evidencias de un genuino interés– pudieron incidir en la formulación de sus políticas.
En un primer apartado se presentan las principales medidas del equipo de Martínez de Hoz y sus resultados globales, junto con un repaso por las interpretaciones historiográficas sobre sus motivaciones. En el segundo, se analiza críticamente la interpretación del escenario mundial y el lugar que podía ocupar Argentina. En el tercer apartado se aborda el papel atribuido a la industria nacional, en diálogo con la herencia del modelo de isi y los cambios internacionales. El último propone una clave interpretativa que articula los condicionantes globales con la adopción interna de políticas.
La gestión de Martínez de Hoz: políticas, resultados e interpretaciones historiográficas
Principales medidas y resultados de la etapa (1976-1981)
Con la irrupción de la última dictadura militar (1976-1983) se inició el desmantelamiento del esquema de isi, vigente desde hacía décadas. Dicha reestructuración regresiva (Nochteff, 1991), llevada adelante sobre todo durante el quinquenio de gestión de José Alfredo Martínez de Hoz (1976-1981), tuvo como resultado la simplificación productiva y el predominio de las actividades financieras (Basualdo, 2006; Canitrot, 1980; Ferrer, 1979; Katz y Kosacoff, 1989; Schvarzer, 1986). Suele reconocerse la existencia de dos grandes etapas, con un quiebre en torno a 1978, a pesar del carácter sumamente contradictorio de las políticas aplicadas (Azpiazu y Schorr, 2010; Canitrot, 1981).3
La primera de ellas presenta una serie de medidas que tenían como objetivo principal el control de la inflación (Sourrouille y Lucángeli, 1983). En breve, en los primeros meses de gestión primó una política de colapso, en donde la principal variable de ajuste fue el salario real (viabilizado vía cese de negociaciones colectivas y persecución a representantes gremiales, etc.), en lo que constituyó una fuerte redistribución del ingreso desde los trabajadores hacia las empresas (Basualdo, 2006; Canitrot, 1980; Lindenboim, Graña, y Kennedy, 2005; Schvarzer, 1986).4 Ante la falta de éxito debido a los menores, pero todavía sumamente elevados, niveles de inflación, durante 1977 se llevó adelante una "tregua de precios". Esta estrategia fue reemplazada por un enfoque monetarista, que tuvo como centro el control de la oferta de dinero, aunque duró poco y no tuvo efectos positivos (Canitrot, 1981).5
Entre 1977 y comienzos de 1979 se configura la nueva etapa, caracterizada por una agudización de la presión competitiva sobre la industria (Katz y Kosacoff, 1989) y por tres medidas en particular. Primero, las leyes y circulares que dan lugar a la reforma financiera. Destaca la Ley 21.526/77, cuyo principal objetivo fue la liberalización del mercado financiero; segundo, el programa de reforma arancelaria (Resolución 1634/78, enero de 1978), que prescribía el paulatino descenso de los aranceles de importación (Medina, 1980). Finalmente, la tablita cambiaria (Resolución 807/78, diciembre de 1978), régimen de conversión en el que se anunciaban anticipadamente los valores del tipo de cambio, con pequeñas devaluaciones diarias. De forma general, la literatura refiere a la tablita y al programa de reforma arancelaria como parte del enfoque monetario del balance de pagos (Canitrot, 1981).6
Rápidamente, con la reforma financiera se modificaron las funciones de costos de las empresas y los incentivos sectoriales para la inversión. Sobre lo primero, la elevación de las tasas de interés reales impactó sobre los costos y la rentabilidad de las empresas endeudadas, de igual manera encareció la toma de crédito interno para aquellas con planes de inversión (Fernández, 1983). El nuevo marco propició el sostenimiento de las firmas con acceso al financiamiento externo (más económico), generalmente las más grandes o las filiales de empresas transnacionales (Schvarzer, 1986); también, posibilitó la realización de una renta financiera extraordinaria –bicicleta financiera– (Basualdo, 2006). Sobre el cambio en los incentivos para inversión, se transfirieron recursos hacia el sector financiero en detrimento del industrial.
Por su parte, y más allá de la devaluación de abril de 1976, durante todo el lustro se empleó el tipo de cambio como ancla en la política antiinflacionaria (Canitrot, 1981). En un marco de persistente inflación, tuvo lugar la mayor apreciación de la moneda doméstica de la historia argentina hasta ese momento (Schvarzer, 1986). Dicho nivel, sumado a la práctica inexistencia de restricciones al acceso de divisas y a la reducción arancelaria, abarató las importaciones de manera sensible. Como los propios funcionarios habían planteado, si la apertura no era gradual, buena parte del entramado industrial perecería ante la competencia externa. En la práctica, la reforma arancelaria fue abrupta, puesto que, para varias ramas, hacia comienzos de los ochenta, se habían alcanzado los valores esperados para 1984-1985. Además, el programa de reforma arancelaria sufrió constantes modificaciones, aumentando la incertidumbre empresarial (Sourrouille y Lucángeli, 1983), lo que a su vez impactaba sobre la inversión sectorial, cuyo nivel ya había sido jaqueado por las elevadas tasas de interés.
Sobre los resultados, podemos dividirlos en los relacionados con el proceso de desindustrialización (pérdida de importancia relativa de la industria) y en aquellos relacionados con la composición de las subramas. Entre los primeros destacan la reducción de la cantidad de establecimientos y de ocupados, la caída del producto a precios constantes (10% entre 1976 y 1981, sobre todo por ese crítico último año), el estancamiento de la productividad del trabajo, el endeudamiento de las empresas, y la evolución regresiva del comercio exterior sectorial –por un lado, desincentivo exportador por la política cambiaria y el abandono de la promocional; por el otro, creciente competencia de importaciones a causa de la liberalización arancelaria‒. Más allá de esta evolución general, uno de los cortes que ha destacado la literatura es por el tamaño del establecimiento, siendo que las pequeñas y medianas industrias fueron las más perjudicadas por las políticas del quinquenio (Schvarzer, 1983) (véase cuadro 1).
Cuadro 1 Indicadores sobre la evolución macroeconómica de la economía nacional e industrial. Argentina, 1975-1981
| Año | Producto total economía a precios constantes, en costo de factores, base 1960 (1975 = 100)a | Producto industrial a precios constantes y de mercado (1975 = 100)b | ipc (evolución anual para la Capital Federal) c | Variación reservas internacionales (saldo cuenta corriente) (en millones de dólares corrIentes) d | Magnitud de la sobre (+) o sub (-) valuación de la moneda doméstica e | Distribución del ingreso (total economía)f |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1975 | 100 | 100 | 182.7 | -791 (-1 285) | -0.1 | 47.4 |
| 1976 | 98.22 | 96.97 | 444.1 | 1 192 (650) | -17.8 | 30.4 |
| 1977 | 102.96 | 104.54 | 176 | 2 226 (1 286) | -18 | 29.2 |
| 1978 | 99.41 | 93.54 | 175.6 | 1 998 (1 833) | -0.7 | 32.3 |
| 1979 | 107.69 | 102.86 | 159.5 | 4 442 (-536) | 11.8 | 35.2 |
| 1980 | 107.69 | 99.18 | 100.8 | -2 796 (-4 690) | 20.3 | 40.5 |
| 1981 | 101.18 | 87.21 | 104.5 | -3 806 (-3 771) | 17.1 | 38 |
Fuentes: elaboración propia con base en aSourrouille y Lucángeli (1983), bGraña y Terranova (2020), cSourrouille y Lucángeli (1983), dSourrouille y Lucángeli (1983), eSourrouille y Lucángeli (1983), fGraña (2017).
Respecto a las subramas, operó un cambio en la composición sectorial, con un sesgo hacia las industrias de explotación y procesamiento de materias primas, de menor intensidad laboral y menor complejidad relativa (Azpiazu y Schorr, 2010; Katz y Kosacoff, 1989; Nochteff, 1991). Evidencia de ello fueron las exportaciones de manufacturas de origen industrial que, si bien crecientes, cambiaron de composición. El sector de maquinarias y equipos perdió muchísimo terreno, mientras que el de commodities industriales creció (Schvarzer, 1986).7
Esto último coloca la atención en los beneficiados por la gestión de Martínez de Hoz. En un marco en general negativo para el conjunto del sistema económico (Ferrer, 1981, p. 162), el cambio de posiciones relativas entre empresas se debió fundamentalmente a la política financiera y a la intervención estatal directa: los sistemas de promoción (menos relevantes que en años anteriores), el poder de compra, las privatizaciones, etc. (Schvarzer, 1983). Así, las actividades con evolución positiva (siderurgia, frigoríficos, navieras) se beneficiaron de la aplicación puntual de medidas (Iramain, 2014; Jerez, 2008; Rodríguez, 2014). La conformación de un "complejo económico estatal-privado" revela la orientación de los presupuestos públicos en la dirección de los contratos con empresas privadas (Schvarzer, 1981).
En contraste, estos años constituyeron el inicio del desmantelamiento del Estado empresario de las décadas previas (Belini y Rougier, 2008, p. 266). Si bien las empresas más grandes no se privatizaron, fueron perjudicadas por los intentos de reestructuración y redimensión (privatización periférica), por la obligación de contraer deuda en moneda extranjera (en especial, Yacimientos Petrolíferos Fiscales, entre otros). Más allá de los efectos agregados de estas medidas, el comportamiento de los principales indicadores económicos de estas empresas fue sumamente errático, sin guardar relación con la actividad económica doméstica (Castellani e Iramain, 2018).
En suma, la negativa evolución industrial se debió a las medidas adoptadas, en particular en la segunda etapa de la tentativa desindustrializadora. Sin duda, los matices de las intervenciones públicas de los funcionarios invitan a un análisis situado en la gestión, focalizado en los argumentos y justificaciones esgrimidos en su defensa. En los próximos apartados nos centraremos en dicho análisis.
Posiciones historiográficas sobre las motivaciones de la gestión
A partir del consenso respecto del quiebre que implicó la gestión de Martínez de Hoz para el devenir industrial, Müller (2002) presentan dos hipótesis sobre las motivaciones que guiaron las medidas adoptadas. Denominamos a la primera como del carácter políticamente inducido, en el sentido de que se habría orientado a quebrar una de las principales bases de sustentación de los gobiernos populistas, es decir, la industria. Así, se pone a las disputas entre los grupos sociales en un primer plano explicativo. Por su parte, la segunda postula la existencia de un proceso de adopción de políticas caracterizado por la contradicción y la heterogeneidad, lo que impide identificar un objetivo estratégico y coherente.8
Rechazamos esta última porque evaluar los móviles a partir de los resultados conduce a análisis sesgados sobre los primeros. Más allá de compartir la caracterización sobre lo caótico y contradictorio de la adopción de políticas, el equipo económico tuvo motivaciones persistentes durante los años de interés, tanto en materia de resultados como de actores a beneficiar.9 Tal y como sostiene Ferrer (1981, p. 164), para el caso de Martínez de Hoz, no debe buscarse la racionalidad de la política económica a partir de quienes resultaron beneficiados o perjudicados.
Enfocándonos en la hipótesis del carácter políticamente inducido, sostiene que la implantación del modelo de valorización financiera (Basualdo, 2006) habría buscado, en contraste con los gobiernos militares anteriores,10 "producir una transformación completa en el funcionamiento de la sociedad argentina, tal que fuera imposible la repetición del populismo y de las experiencias subversivas del primer quinquenio de la década del setenta" (Canitrot, 1980, p. 456). Para Schorr (2012) "se puede reconocer un objetivo esencial: la búsqueda por remover las bases estructurales del proceso de industrialización como medio para redefinir, con carácter irreversible y regresivo, la correlación de fuerzas entre las distintas clases sociales y fracciones de clase" (pp. 32-33).
Los trabajos que se inscriben en esta interpretación destacan elementos fundamentales para comprender la política económica de la última dictadura militar, entre ellos, la persecución política y la represión desplegadas durante aquellos años. En este sentido, no se desconoce la importancia del componente político –en tanto mecanismo que viabilizó el avance del capital sobre el trabajo–, ni se propone una lectura meramente "economicista" de los objetivos del régimen (Canelo, 2016).
No obstante, existen dos aspectos con las interpretaciones del carácter políticamente inducido, problemáticos y vinculados entre sí. Primero, la menor relevancia endilgada a ciertos determinantes económicos; segundo, la ausencia de una lectura en clave global de transformación del capitalismo, vital en momentos a finales de los años sesenta y comienzos de los setenta.
Sobre el primer aspecto problemático, la mayoría de las investigaciones parte de un supuesto clave, es decir, el rechazo a la tesis del agotamiento de la isi. Al momento del golpe de Estado de 1976 no habrían existido razones de índole económica para transformar la institucionalidad del esquema de industrialización vigente. Basualdo (2006) resume los argumentos para ello a partir del devenir industrial de 1964-1974, es decir, el crecimiento ininterrumpido del producto y el alejamiento de la dinámica previa de stop and go. Si bien desde esa perspectiva se reconocen desafíos que el esquema debía resolver, se sugiere que podrían haber sido resueltos en el propio marco de la isi.
Ahora bien, y de forma contemporánea, existieron múltiples críticas a su funcionamiento, no restringidos a la tradición liberal (Grigera, 2012; Rougier, 2017). A grandes rasgos, existió un continuum de posiciones desde aquellas que proponían profundizar la industrialización, vía apertura externa con el aumento de las exportaciones sectoriales y una mayor selectividad de la política de fomento (Rougier y Odisio, 2012, 2019), hasta las que sostuvieron abandonarla, argumentando que la adopción de un esquema industrialista centrado en el mercado interno había sido un error. Como propuestas argüían la liberalización del comercio exterior y la desburocratización de la economía.11
En suma, si no hay acuerdo sobre la superación del viejo ciclo por parte de la isi, difícilmente puede afirmarse que el objetivo político es la única clave explicativa para comprender la gestión económica iniciada en 1976.
Sobre el segundo aspecto problemático, la hipótesis del carácter políticamente inducido exhibe un carácter nacional-centrado al analizar las motivaciones del equipo de Martínez de Hoz, siendo que la referencia a cuestiones externas funciona como mero marco en el que se desenvuelven las decisiones tomadas internamente, escindiendo ambos planos.
En contraste, diversas investigaciones han buscado comprender dicha gestión a la luz de los cambios en la división internacional del trabajo, relevantes para la industria (Graña, 2012, 2017; Grigera, 2012; Íñigo, 2013; Naspleda, 2022). Desde enfoques teóricos diferentes, Schvarzer (1996) analiza la última dictadura militar considerando que los cambios en el mercado mundial habrían modificado "el rumbo nacional y la posibilidad misma de la industrialización". Por su parte, Belini (2017, p. 366) comienza su análisis sobre la crisis del petróleo de 1973 y la dinámica de estanflación mundial, al postular que el reordenamiento del capitalismo afectó a las "economías en vías de industrialización".
En vista de lo anterior, complementaremos las interpretaciones de carácter políticamente inducido a partir de la recuperación de las articulaciones entre el cambio de etapa del capitalismo y la política económica doméstica. Para ello, analizamos la evolución de la lectura de los miembros del equipo económico de Martínez de Hoz sobre los vaivenes mundiales de los que eran contemporáneos, bajo la hipótesis de que dicha evolución condicionó en cierta medida la adopción de políticas económicas.
A riesgo de ser repetitivos, no proponemos una hipótesis que agote la complejidad de las motivaciones de Martínez de Hoz y su equipo, ni negar la tentativa desindustrializadora de estos años y la relevancia de los móviles políticos, sino examinar un elemento relevante, aun no abordado.
La inclusión de lo global en el enfoque metodológico responde también al fuerte interés del equipo económico por las transformaciones internacionales. Pese a la abundancia de fuentes y la intensa actividad mediática de sus funcionarios, la historiografía ha mostrado poco interés por las justificaciones ofrecidas desde la propia gestión (Zícari, 2023).
De la crisis de los alimentos y la energía a la moderna división internacional del trabajo
En este apartado analizamos la visión del equipo económico de Martínez de Hoz sobre la situación mundial, distinguiendo dos etapas que reflejan el refinamiento de su lectura, más que una ruptura conceptual. La primera etapa se centró en el colapso petrolero y la incertidumbre en los mercados; la segunda explicitó los resultados de la reestructuración global, así como la moderna división internacional del trabajo.
Las primeras lecturas sobre los vaivenes mundiales
En la introducción del programa económico, Martínez de Hoz (1976, p. 1) asumió su cargo en el contexto de la crisis mundial de los alimentos y de la energía, lo que podía impulsar a Argentina al primer nivel mundial por su potencialidad productiva en ambos rubros. Para ello, debían adoptarse programas acordes a las circunstancias imperantes. Los desafíos que esto representaba para el país fueron analizados en diversas ocasiones por los miembros de su equipo, quienes fueron conformando una visión cada vez más clara sobre el asunto.
En agosto, en una reunión con ministros de agricultura y ganadería de las provincias, Martínez de Hoz (1976) describió la situación alimentaria: "el mundo se encuentra en el límite mínimo de equilibrio entre la oferta y la demanda de alimentos, el que puede romperse fácilmente por obra de las inclemencias climáticas que afectan periódicamente la producción agropecuaria mundial" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 3).
Las referencias a la cuestión energética también fueron recurrentes. En la presentación de la política petrolera, el secretario de Energía, Guillermo Zubarán, consideró a Argentina como un caso único, dada la subexplotación del recurso, lo que la convertiría en "un país con petróleo y no un país petrolero" (p. 8). Además, Zubarán señaló las condiciones que, en ese momento, hacían particularmente imprescindible al hidrocarburo: "varios hechos recientes han servido para poner en evidencia la importancia del petróleo. Como arma política, el embargo contra países occidentales; como arma económica, alterando sustancialmente el flujo internacional de fondos. Por ello, hoy es extremadamente importante disponer de petróleo producido en el país" (p. 7).
Junto con estas impresiones iniciales, en su discurso de la XVIII Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo, en mayo de 1977, Martínez de Hoz incorporó un nuevo elemento en la caracterización de la coyuntura mundial: "necesitamos contar con la comprensión internacional de los países más industrializados para permitir que aquellos que se encuentran en etapas menos avanzadas puedan irse integrando gradualmente en una economía mundial que permita el intercambio fluido de bienes, productos y tecnología" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 4).
Si bien comprensión podía tener múltiples interpretaciones, su sentido fue aclarado en la apertura de la Conferencia Industrial Internacional, patrocinada por el Standford Research Institute y The Conference Board.12 Además de versar sobre la evolución de la economía argentina, Martínez de Hoz dedicó espacio al análisis de la inserción nacional en el particular contexto mundial de aquellos años.
El mundo, y específicamente los países más industrializados, están sufriendo las consecuencias de los profundos cambios económicos que ha traído aparejado el aumento del precio del petróleo en los últimos años. Las implicancias de este fenómeno parecen ser un bajo índice de crecimiento de la economía mundial en su conjunto, y complejos problemas de balanza de pagos [...] No parece sensato tratar de disimular estos hechos por medio de políticas inflacionarias que, inútilmente, tratan de revertir la situación a lo que fue antes del aumento en el precio de la energía (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 9).
Esta lectura, centrada en lo energético, evidencia una mayor preponderancia que lo alimentario en términos de ser lo que impulsaba las tensiones globales, posición que se mantendría en análisis posteriores. Martínez de Hoz encuentra un parteaguas en el colapso petrolero, cuyas consecuencias serían el proteccionismo de los países industrializados, y el negativo devenir de los sectores externos y las tasas de crecimiento mundiales.13 Estas dinámicas no eran entendidas como meros desajustes de corto plazo. En este nuevo escenario, la adopción de políticas comprensivas implicaba que los países desarrollados abandonaran las medidas proteccionistas (inflacionarias) y abrieran sus economías a los productos de los países en desarrollo. Según esta argumentación, los impactos sobre estos últimos eran indirectos, vía restricciones comerciales impuestas por las economías industrializadas.
La alocución del ministro prosiguió, tomando como eje la elevada liquidez en los mercados financieros, en referencia a los petrodólares, otra de las repercusiones de la crisis energética.14
[N]o es suficiente que se cree más y más crédito y que el mismo se distribuya por medio de las organizaciones internacionales. El crédito no revertirá el hecho que el costo de la energía ha aumentado y el que, de ahora en adelante, el desarrollo económico será más difícil y oneroso que cuando la energía era más barata. Más créditos junto con más restricciones al comercio internacional solamente postergarán el ajuste del sistema monetario internacional (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 9).15
En intervenciones posteriores, Martínez de Hoz vincularía estas ideas, incipientemente, con las modificaciones que estaban teniendo lugar en la geografía mundial de la producción manufacturera. Probablemente la más relevante tuvo lugar en diciembre de 1977, durante el almuerzo mensual de la Cámara de Comercio argentino-estadunidense.
Creo que algo ha sucedido en el mundo hace relativamente pocos años, que lo ha cambiado completamente en su aspecto económico; y no sé si toda la gente se da cuenta totalmente de la profundidad de este cambio. Me estoy refiriendo [...] al momento en que el precio del petróleo aumenta en tal forma hace unos pocos años, que modifica totalmente la base de sustentación de la economía mundial y la forma en que puede preverse su desenvolvimiento futuro [...] no es un momento de dificultad que se supera o se ha superado, sino que han variado totalmente las reglas de juego en el mundo económico, a tal punto que hay industrias sólidamente establecidas antes en las naciones más industrializadas, que hoy se encuentran frente al gran dilema de si podrán o no subsistir en las mismas condiciones (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 3, p. 267).
Esta intervención confirma lo sugerido en análisis previos. Para Martínez de Hoz, el aumento en el precio del petróleo había cambiado completamente las "bases de sustentación de la economía mundial", en efecto, el ministro entendía a la energía barata como uno de los aspectos vitales de la dinámica económica internacional de las décadas previas. A consecuencia de la crisis energética, y la modificación en la estructura de costos de las "industrias sólidamente establecidas", imperaba una gran incertidumbre sobre la evolución económica futura. Durante la vigencia del segundo colapso petrolero, Martínez de Hoz reconfirmó estas impresiones, entendiéndolo como causante de todos los aspectos críticos, desde lo financiero a la recesión e inflación internacional. Esto se evidencia en su disertación en la Bolsa de comercio de Córdoba en septiembre de 1979:
[A] través de la crisis energética que se ha desatado a partir de los acontecimientos de 1973 y 1974, la economía del mundo no va a ser la misma nunca más, y ésto ha traído un desequilibrio que se traduce en factores tan importantes como el Sistema Monetario Internacional, los precios de las materias primas, tanto alimenticias como no alimenticias, los precios de los productos manufacturados y los de los combustibles [...] que se ha traducido en una influencia tan grande y tan perturbadora en el desarrollo económico mundial [...] traduciéndose en situaciones de inflación, recesión y desocupación, en estos grandes centros de actividad económica, que [...] tienen sus efectos inmediatos en todo el resto del mundo, y principalmente en nuestro país (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 3, pp. 570-571).16
La interpretación de la crisis es cuanto menos incompleta, en el sentido de que invierte las causalidades a partir de sobredeterminar la relevancia de un aspecto, dejando de lado las tensiones financieras, la revolución en las comunicaciones y los transportes, la posibilidad de automatizar partes del proceso productivo, entre otros.
En 1978, mientras en Argentina se debatía la legislación sobre la apertura de la economía (Sourrouille y Lucángeli, 1983), se evidenciaba que las interpretaciones hechas por Martínez de Hoz sobre el proteccionismo y sus consecuencias estaban en sintonía con las preocupaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de intensa actividad.
En este contexto, en octubre de dicho año se desarrolló la Reunión Técnica sobre Proteccionismo en Países Desarrollados, en Buenos Aires, bajo patrocinio del gobierno argentino. Del acto de apertura participaron solamente Enrique Iglesias, secretario ejecutivo de la Cepal, y Martínez de Hoz, en cuya intervención desarrolló más articuladamente los conceptos ya analizados. Este señaló que el nuevo proteccionismo se debió a los problemas de competitividad y a las protestas que tuvieron lugar en los países industrializados como respuesta al aumento del desempleo y la reducción del nivel de actividad económica que había generado la crisis energética. En este escenario, pasaron a tener un carácter permanente mecanismos no arancelarios de protección que en el pasado habían sido utilizados sólo ante situaciones coyunturales, y no sobre producciones industriales (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 3). En su opinión, "para los países industrializados no son más que paliativos, que podrán ayudar a sobrellevar una situación circunstancial, pero no van a remediar las fallas básicas y estructurales de fondo de sus economías que están en el verdadero nudo del problema […]. El objetivo debería ser […] la reestructuración misma de esas economías en crisis" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 7).
Si bien se instaba a que los países industrializados reestructuraran sus economías, reorientando recursos y trabajadores, no era evidente la forma ni las consecuencias de dicho proceso de reestructuración global. En paralelo, Martínez de Hoz alertaba sobre las dificultades comerciales de corto plazo, puesto que las dinámicas restrictivas llevarían a un nuevo ajuste internacional por los desbalances en los sectores externos.17
Más allá de que la mayor responsabilidad estribaba en las economías industrializadas, al final de su exposición, el ministro elevó recomendaciones para los países en desarrollo, destacándose la propuesta de una "reacción de defensa", consistente en la negociación común ante intentos de restricciones comerciales. Este accionar debía, igualmente, enmarcarse en una política comercial de apertura gradual de las economías.
A fines de 1978, y con fuerza durante 1979, tuvo lugar el segundo colapso petrolero, vinculado a la inestabilidad política tras la revolución en Irán y la guerra entre dicho país e Irak (Marichal, 2014). Durante los meses siguientes, Martínez de Hoz se refirió lúgubremente a la coyuntura como "un segundo acto de este drama que todavía no encuentra un autor capaz de escribirle el libreto correspondiente" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 3, p. 509).
[P]odemos ver la tremenda crisis que está sucediendo, en que los países más industrializados y más fuertes están siendo dependientes hasta políticamente por su escasez de energía. Cuando vemos a los países más adelantados de Europa depender totalmente de la importación de petróleo o del gas, o países como los Estados Unidos depender en un cuarenta por ciento y tener afectada a su propia seguridad nacional o no sólo su desarrollo económico [...] todos estos países padeciendo la inestabilidad financiera internacional con una inflación creciente con una muy alta recesión y con una muy elevada tasa de desempleo (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 3, p. 875).
En síntesis, este nuevo aumento en el precio del petróleo profundizó las tendencias previas, avizorándose así la continuidad del bajo crecimiento y de las políticas proteccionistas que, para los funcionarios argentinos, eran el canal de transmisión de la crisis hacia las economías en desarrollo.
La deslocalización llegó, hace rato
Hacia los últimos meses de gestión, cuando en el plano local ya estaba vigente el enfoque monetario del balance de pagos, el equipo económico presentó una caracterización del proceso de reestructuración internacional, cuyo resultado catalogaron como moderna división internacional del trabajo. En ocasión de la Primera Conferencia sobre Modernización Industrial a fines de 1980, Martínez de Hoz dio cuenta del perfil industrial que debía alcanzar el país, y de qué significaba aprovechar las ventajas comparativas en el renovado marco mundial, lo que en su opinión se alejaba de la clásica (y simplista) distinción entre proveedores de materias primas e industriales. Así, sostenía que se estaba llevando adelante
un tremendo proceso de relocalización de actividades económicas productivas en todo el mundo y a través de ellas se logra la producción y el intercambio de productos industriales en diversos países de acuerdo a lo que pueden ser las ventajas comparativas, tanto de los costos competitivos como de las economías de escala. Y ello permite el intercambio de partes, de componentes de productos, gracias precisamente a las exportaciones y a las importaciones recíprocas, que la apertura de la economía hace posible, con lo cual se podrán lograr productos industriales finales que Ministerio de Economía, 1982a podrán ser debidos en parte a la producción local y en parte a la extranjera (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 5).
Para el equipo económico, la relocalización era el resultado de las tensiones de las economías industrializadas tras la crisis del petróleo. Las ventajas comparativas y la apertura eran decisivos para la localización de las industrias. Esta transformación exigía, para los industrializados, reubicar producciones no competitivas en países en desarrollo y, al mismo tiempo, un fuerte esfuerzo innovador (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 3, p. 100).
Si bien la referencia a la moderna división del trabajo será habitual, sus principales características fueron someramente listadas a comienzos de 1981.18 Primero, se destacó la relocalización en sí: las plantas líderes a nivel mundial fabricaban solamente una parte del producto final, adquiriendo de terceros países el resto de los elementos. Segundo, las modificaciones en la demanda laboral ("selección de personal"), con mayor relevancia de los puestos de gerencia y los especialistas en costos, sin dar mayores precisiones. Tercero, la creciente especialización productiva y los esquemas de integración asociados, a nivel nacional e internacional.19 Finalmente, el cambio trascendental que implicó la incorporación de recursos informáticos y microelectrónicos, tanto en la faz administrativa como en el proceso productivo en sí (control numérico y robotización, destacada esta última para el caso japonés).
Sobre lo previo podemos marcar aciertos y equívocos. Respecto de los primeros, desde septiembre de 1977 los funcionarios identificaban un proceso de reajuste de la economía mundial en marcha, evidencia de la imposibilidad de retornar a las dinámicas de comienzos de la década. Escuetamente, hacia 1980 presentaron los principales elementos de una nueva etapa del capitalismo, la moderna división internacional del trabajo, referenciando lo más evidente –la relocalización–, así como varias de las formas concretas que adoptó (extensión de la computarización, el decisivo rol de los costos en términos de competitividad, los controles de calidad, etcétera).
Sobre los errores, el mayor radicó en la identificación del aumento del precio de la energía como motor de los cambios globales, cuyo resultado serían los procesos de relocalización. Al presionar sobre los costos de producción de los países desarrollados, el colapso petrolero habría estado detrás de los problemas de competitividad e incertidumbre general. Ante esto, el equipo económico recalcó en varias oportunidades la necesidad de una reestructuración de esas economías, reubicando las producciones que no pudieran adaptarse a las nuevas circunstancias, por ejemplo.
Ahora bien, ¿qué economías competían con las industrializadas?, ¿quiénes recibirían las producciones que ya no podían subsistir en los países desarrollados? La falta de referencia a los nuevos exportadores industriales, además de relevante en sí misma, evidencia una argumentación defectuosa. En efecto, el precio del petróleo (y, más en general, la inflación internacional) había aumentado para todos los países, por lo que difícilmente el móvil excluyente de las relocalizaciones fuese el costo de la energía. De ser esto cierto, las deslocalizaciones hubiesen tenido como centro a los países productores de petróleo, lo que no fue así.
Los nuevos polos industriales para la exportación al mercado mundial eran Corea del Sur, Singapur, Taiwán y Hong-Kong. Más allá de las especificidades de cada caso, lo cierto es que recibieron partes sencillas de diversos procesos productivos, movimiento que no tuvo al precio del petróleo como determinante, sino más bien como un emergente de las dinámicas que dieron lugar a la nueva etapa del capitalismo. Así, la internacionalización productiva se vinculó con fenómenos de más largo aliento, como mostramos en la introducción: por un lado, revoluciones en las comunicaciones y los transportes, así como en la posibilidad de automatizar segmentos de la producción (Íñigo, 2013; Starosta, 2016). Estos elementos fueron destacados por el equipo económico, pero como resultado y no como precondición para las relocalizaciones. Por el otro, la baratura relativa y las características de la fuerza de trabajo de los países que recibieron las producciones más sencillas (Graña y Terranova, 2022).
Del gradualismo a la reestructuración industrial
Las reflexiones de los funcionarios no se limitaron al análisis de la cuestión mundial y de las naciones más industrializadas, poniendo también el acento en las potencialidades y desafíos para los sectores industriales de los países en desarrollo en general. Para el caso argentino, su visión respondió, por un lado, al diagnóstico que elaboraron sobre lo heredado del esquema de isi, así como a las caracterizaciones sobre los vaivenes globales. En el plano discursivo, desde el inicio mismo y a lo largo de la gestión, se sostuvo la importancia de desarrollar tanto las industrias básicas como aquellas con capacidad exportadora. En los próximos subapartados recorremos la evolución de estas ideas, no para validarlas, sino para reconstruirlas críticamente a la luz de las políticas efectivamente adoptadas y de las limitaciones interpretativas que evidenciaron.
La industria argentina a la luz de las discusiones sobre la apertura de la economía
En el programa económico (abril 1976) se manifiesta un genérico interés por estimular el crecimiento industrial, aunque precisándose que no se promovería la generalidad del sector, sino algunos segmentos en particular: las industrias básicas, de interés nacional y aquellas que fueran competitivas en el marco de apertura que se avizoraba. Los dos primeros no eran una novedad (Azpiazu, 1989), aunque ahora se los justificaba en el marco de la crisis energética. Respecto de las producciones competitivas internacionalmente, y más allá de las críticas al esquema de isi, desde lo discursivo se reconocía que eran hitos a profundizar la diversificación de productos exportados (sobre todo industriales) y los mercados ganados (Revista Mercado, junio de 1976, p. 22; mayo de 1976, p. 21). Al respecto, consideraban que un nivel adecuado del tipo de cambio era condición necesaria y suficiente para mantener elevados los montos exportados, lo que justificaría lo innecesario de adoptar una política específica de promoción de exportaciones (Revista Mercado, julio de 1976, 21).
Tras la presentación del programa económico en febrero y septiembre de 1979, una de las justificaciones para la apertura comercial era que contribuiría a mejorar la inserción exportadora industrial, potenciando producciones vía importación de insumos y materias primas abaratadas.20 En este marco, a partir de las rebajas arancelarias de los primeros años (Decreto 3008/76 y resoluciones 520/77 y 521/77, relevantes para los bienes de capital), tuvieron lugar debates en torno del nivel adecuado de apertura. A comienzos de 1977, el subsecretario de Comercio Exterior, Enrique Osvaldo Bauerle, informó sobre los plazos y objetivos para la política arancelaria:
tenemos una gran gama de productos que creemos que deberían ser incorporados a las exportaciones argentinas, pero eso no se puede lograr porque sus precios son sumamente altos y su tecnología no es la adecuada [...] esto es una primera etapa y, para nosotros, no es una reforma arancelaria, sino una primera reubicación de una situación que aún sigue con una cantidad de distorsiones y de errores (Revista Mercado, 3 de febrero de 1977, p. 17).
De acuerdo con el subsecretario de Comercio Exterior, la elevada distorsión del esquema arancelario limitaba las posibilidades de exportación de ciertos productos (sin especificarlos), lo que vendría dado por el elevado costo de los insumos a los que accedían. Esto podía obedecer a una importación encarecida ‒por los aranceles‒ o por adquirirlos localmente a empresas con peores condiciones productivas, las que justamente podrían subsistir por la elevada protección. Si bien de manera muy indirecta, conecta elementos productivos y comerciales.
Para evaluar los niveles arancelarios que regirían a futuro se creó la Comisión 50 (diciembre de 1977), sin representantes del sector privado (Sourrouille y Lucángeli, 1983). En este marco Martínez de Hoz señaló que las rebajas previas habían eliminado "abusos", mientras que Raymundo Podestá (Secretario de Estado de Desarrollo Industrial) aseguró que el programa de reducción sería progresivo y consultivo (Revista Mercado, 14 de julio de 1977, p. 27; 15 de diciembre de 1977, p. 72).
Para abril de 1978, con la Comisión ya funcionando plenamente, el ministro volvió a hacer referencia a estas temáticas, explicitando aún más el sesgo hacia ciertos segmentos:21
Queremos nuevos establecimientos petroquímicos, siderúrgicos o papeleros con mayores rendimientos que los actuales. Pero eso sí, no los queremos a cualquier costo. [...] estamos en el buen camino ya que el año pasado, del total de las importaciones que superaron los 4.000 millones de dólares, cerca de 1.000 millones fueron compra de bienes de capital, es decir equipos modernos que permitirán una mayor y mejor producción. Esos bienes permitirán una mayor disponibilidad de productos en el mercado, que es una forma de combatir la inflación (*Revista Mercado*, 13 de abril de 1978, p. 21).
La producción local de bienes de capital era vista como una de las causas de los altos precios internos (y de los costos industriales), por lo que, si se querían expandir exportaciones, su importación en condiciones ventajosas debía ser estimulada. Según Martínez de Hoz, "para competir en el mundo y ganar mercados hay que estar bien equipados. Argentina tiene ventajas comparativas no sólo en el agro, sino en algunos sectores industriales que necesitan máquinas modernas para conquistar mercados" (Revista Mercado, 13 de abril de 1978, p. 22).
En suma, el eje de las intervenciones del equipo económico eran crecientemente los costos industriales. Ganar competitividad externa era uno de los argumentos para ello. Ahora bien, cuando nos centramos en los "bienes con potencial exportador", aparecen ambigüedades en el discurso de los funcionarios.
Primero, la falta de definición de sectores, considerando que se debían incrementar las exportaciones industriales en general.
Segundo, las diferencias entre lo sostenido en la presentación de la Ley 21608/77 de promoción industrial y las declaraciones de los funcionarios mientras trabajaba la Comisión 50 (entre otras contradicciones). En el primer caso se sostuvo que el interés por desarrollar sectores básicos radicaba no sólo en el autoabastecimiento, sino también en la idea de potenciar a la industria de bienes finales (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 5). Estos eslabonamientos se abandonan en los debates por la apertura, así como los plazos que se requerían para fortalecer al sector, lo que evidencia la tensión entre el objetivo antiinflacionarios y el de desarrollo de ramas exportables.
Resulta paradójico que, en un marco internacional que los propios funcionarios caracterizaban (y cuestionaban) como proteccionista, su respuesta haya sido el persistente impulso a la apertura económica, priorizando lo ideológico por sobre la realidad efectiva internacional. Esto se montaba sobre una mala lectura de los determinantes de la crisis global, que no eran, como vimos, los que postulaban. Más allá de esta caracterización errónea, el planteo de los funcionarios apuntaba a mejorar la competitividad nacional, de forma de ingresar en los mercados de los países industrializados, cuyas "industrias sólidamente establecidas" se encontraban en crisis tras el colapso petrolero.
En el próximo subapartado veremos cómo estas prescripciones se desenvolvieron ante el empeoramiento de la situación doméstica y la clarificación de la lectura sobre los vaivenes internacionales.
La reestructuración industrial como horizonte explícito del equipo económico
Como vimos, para enero de 1979 habían entrado en vigor el programa de reforma arancelaria y la tablita cambiaria, aunque a los pocos meses el primero ya había abandonado el objetivo gradualista con que fue pensado, priorizando lo antiinflacionario. Así, se hizo evidente la esencia contradictoria de ambos: para el primero, era prioritario mejorar la competitividad con vistas a aumentar las exportaciones; para el segundo, la adaptación a los costos de los productos importados implicaba, en el corto plazo, el cierre de numerosos establecimientos, tal como lo reconocieron las autoridades.22 En un sentido similar operó la tablita, acelerando la apertura efectiva de la economía, a la vez que operó contra uno de los objetivos esbozados por el equipo económico, ya que un nivel como el vigente desde 1978 dificultaba enormemente las exportaciones industriales.23
El abandono de la apertura gradual se vislumbró en las intervenciones públicas de los funcionarios, crecientemente centradas en los costos de las producciones locales, algo ya insinuado en 1978. En este marco, cada vez más sectores manifestaron su preocupación por la creciente brecha entre el nivel de precios internos y la tasa de devaluación, lo que quedó evidenciado en el cuarto aniversario de la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios,24 donde Martínez de Hoz argumentó que el problema debía plantearse en los términos en que se desarrollaba la economía argentina a fines de 1979: superávit del sector externo, tanto por el saldo del balance de mercancías como por el ingreso de capitales.25 La emisión monetaria del Banco Central, al absorber estas divisas, incrementaba la presión inflacionaria de la economía (sumado a la incidencia de las elevadas tasas de interés). En vistas de esta caracterización, y ante el cuestionamiento por el tipo de cambio, el ministro señaló que una devaluación, pese a su magnitud, no haría más que mantener el problema de la paridad, aunque a un nivel de precios internos más elevado. Por otro lado, Martínez de Hoz retrucaba que inducir una recesión tampoco haría descender la inflación, ya que los empresarios buscarían recuperar márgenes a través del aumento de los precios. Este comportamiento estaría habilitado por la falta de apertura de la economía local a la competencia externa, por lo que "en lugar de incrementar el ajuste cambiario para ponerlo a la par de la elevación del ritmo de precios, con lo cual a nuestro juicio no haríamos más que convalidar el proceso inflacionario, estamos buscando que el nivel de los precios baje para ponerse a la par del ajuste cambiario" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 5).
Para Martínez de Hoz la situación de las empresas era sumamente heterogénea, por lo que amenazaba con que el periodo de ajuste no había terminado y que sólo habría ayuda para "todos aquellos que quieren ayudarse y ayudarnos". Es importante considerar que estas declaraciones se daban en paralelo al segundo crack petrolero, que profundizó las tendencias recesivas y proteccionista de los años previos. A contramano, el renovado impulso de la lucha antiinflacionaria en Argentina reservaba un lugar destacado a la política arancelaria, dada la acción correctora de la competencia.
El subsecretario técnico de la Secretaría de Desarrollo Industrial, Jorge Bustamante (febrero de 1980) señaló la complementariedad entre apertura y reducción de costos.
La decisión de realizar una progresiva apertura de la economía [...] necesidad de racionalizar la industria, no solamente en su aspecto tecnológico, sino también en cuanto a sus economías de escala. La apertura de la economía no solamente tiende a poner límites a la capacidad de trasladar los costos a los precios, sino también pretende crear incentivos para que las industrias nacionales puedan ampliar su actual mercado argentino (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 13).
No son muchas las declaraciones en las que queda tan explícitamente planteada la racionalización industrial como objetivo. Si comparamos las motivaciones planteadas por Bustamante con las pretensiones originales del programa de reforma arancelaria, veremos que el foco en los costos tiene una importancia más marcada, lo que se adiciona a la búsqueda de ampliar el mercado de colocación de los productos locales vía exportación. Además, la apertura como disciplinadora de los precios ya está manifiestamente planteada. En este nuevo marco, la escala de la industria nacional se reduciría puesto que vería disminuida, incluso, la posibilidad de vender al mercado interno (en atención a la competencia importadora).
No obstante, la reestructuración no debía ser homogénea:
mientras las grandes industrias se encuentran en muchos casos en el tramo quizás óptimo de su curva de rendimientos marginales, en las industrias menores todavía queda un amplio margen de absorción de mayor equipamiento con un resultado creciente de sus rendimientos, en el sentido marginal [...] la apertura de la economía no pretende enfrentar al pequeño industrial con el gran conglomerado, sino encarar una racionalización global del sector que descongestione el actual cuello de botella productivo [...] falta de adecuación entre la estructura social argentina, caracterizada por una fuerte clase media de alto nivel educativo, y la estructura industrial que es, fundamentalmente, de mano de obra intensiva [...] es razonable comenzar a pensar en un país con industrias "cerebro"-intensivas (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, pp. 13-14).
Si bien Bustamante no hace referencia a sectores de actividad en específico, indica que la adecuación tenía en su centro a las pequeñas y medianas industrias, así como a las ramas trabajo-intensivas (segmentos que en muchos casos se solapaban). Empero, los argumentos para cada uno eran distintos. Respecto de las primeras, debían ser racionalizadas, dado el congestionamiento productivo, eufemismo para referir al cierre de las que no se encontrasen en el tramo óptimo de su curva de rendimientos. Por su parte, las ramas trabajo intensivas debían adecuarse a la estructura social del país, caracterizada por un elevado capital humano. Ya no había espacio para la potencial exportación de estas producciones.
Por último, la contradicción es evidente entre las declaraciones de Bustamante e intervenciones previas del equipo económico. En la presentación de la Ley 21608/77 de promoción industrial (julio de 1977), Martínez de Hoz destacaba que la intención oficial era consolidar la "importante industria terminal y liviana" vía mayor eficiencia de las industrias de base. En el marco de una política crecientemente dominada por el impulso antiinflacionario, este interés cedió a la importación masiva de bienes de consumo.
Bustamante (febrero de 1980) también mencionó los tiempos del proceso de ajuste, cuya prioridad fueron las industrias básicas, único rubro explícitamente señalado. Respecto del crecimiento global industrial,
la actual estrategia económica no tiende a una simple reactivación de la actividad, sino a una reconversión estructural del mismo como medio para su modernización. Superada la inestabilidad social, asegurada la continuidad política y habiendo comenzado a doblegarse la tasa de inflación, se están dando las condiciones para que la reactivación se consolide en reconversión (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 15).
Para comienzos de 1980, los efectos de la política económica sobre la industria eran evidentes, lo que hace llamativa la referencia a las condiciones para la reactivación. Con el paso de los meses, esta dinámica negativa no haría más que profundizarse.26 Además, se presenta a la baja de la inflación como prerrequisito para comenzar la reestructuración, aunque en realidad la política antiinflacionaria estaba siendo utilizada en pos de la reconversión.
Este novedoso argumento en favor de la apertura económica fue anunciado por Martínez de Hoz en abril de 1980, en la reunión anual de gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo. Allí resaltó que la base para el fortalecimiento industrial estaría dada por la promoción de las industrias básicas,27 por el ajuste de la protección arancelaria y por el desarrollo de industrias capital-intensivas, lo que argumentaba de forma novedosa: "evitar que nuestro bajo crecimiento demográfico pueda convertirse en un factor limitante del crecimiento económico por la escasez de mano de obra" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 9).
Los objetivos declarados del equipo de Martínez de Hoz para el sector industrial se establecieron al inicio de la gestión y se mantuvieron durante el lustro, aunque con un elevado grado de generalidad. Estos se centraron en el desarrollo de las industrias básicas y de exportación, en línea con una particular identificación sobre la crisis económica y con la intención de abrir la economía.
En algunos casos se mencionaron segmentos a estimular, como los bienes finales, aunque sin reconocer explícitamente la posibilidad de exportarlos. No obstante, incluso antes de la aprobación del programa de reforma arancelaria, estas intenciones se vieron eclipsadas por la creciente preocupación por los costos (en un marco de persistente inflación). Dicho programa, aunque concebido de manera gradual, abandonó pronto este enfoque, en especial con la introducción de la tablita. Sin embargo, esto no implicó un cambio en las motivaciones del equipo económico, persistiendo en la apertura como horizonte. La inflexibilidad a la baja de la inflación aceleró el proceso de ajuste, pero no fue su causa. Este contexto repercutió negativamente sobre la industria, limitando sus oportunidades de inserción exportadora y de crecimiento.
Hacia el final de la gestión, se identificaron segmentos de mayor importancia, aunque no podemos dilucidar si fue una selección adecuada, justificadora de los cambios que ya estaban teniendo lugar en la industria local como resultado de las políticas aplicadas. Se destacaron las industrias básicas y las cerebro-intensivas, así como los grandes establecimientos. Esto es, sectores ya consolidados. Los pequeños y medianos, junto a las intensivas en mano de obra, debían enfrentar un proceso de descongestión. Todo esto en un marco signado por las idas y vueltas de argumentos que, en muchos casos, respondían más bien a lo que estaba teniendo lugar y no a una voluntad expresa.
Pese a la incuestionable relevancia de la inflación para entender estos cambios discursivos y de políticas, queda latente la pregunta por la articulación entre la caracterización del equipo económico sobre la situación mundial y el papel de la industria nacional. No sólo existieron influencias entre ambas, sino que, con el paso de los meses, se volvieron más significativas, sin implicar una relación automática.
Las articulaciones globales de la política industrial
Martínez de Hoz advirtió el riesgo que implicaría no adaptarse a las nuevas circunstancias globales, las cuales atribuía a la crisis energética.28
Aunque con el tiempo tendió a adoptar una visión más clara respecto a los resultados de la reestructuración internacional, siempre destacó el potencial alimentario y energético del país como clave para su inserción en el escenario global. Más allá de si esa inserción era o no la más adecuada en ese momento, los funcionarios partieron de una lectura de los cambios globales a partir de la cual identificaron posibles oportunidades para Argentina, en un contexto marcado por una gran incertidumbre. Otra línea de continuidad fue la búsqueda de apertura económica y el desarrollo de industrias exportadoras, aunque las formas concretas de alcanzar esos objetivos sí variaron. Por ejemplo, la estrategia de apertura gradual fue abandonada de manera súbita a comienzos de 1979, lo que puede comprenderse si se considera la combinación de la lucha contra la inflación con la interpretación oficial de las circunstancias globales.
¿En qué contexto se propuso la apertura de la economía? En los meses de funcionamiento de la Comisión 50, redactora del programa de la reforma arancelaria de 1977 a 1978, los funcionarios destacaban las políticas proteccionistas de los países industrializados, adoptadas como respuesta al colapso petrolero y a la pérdida de competitividad que les había aparejado. De igual manera, destacamos la incertidumbre sobre los alcances que tendría la reestructuración de la economía mundial, la cual era considerada inevitable.
Si el único factor determinante del descalabro internacional hubiera sido el precio del petróleo, quedaría la duda de cómo otros países podían disputar la hegemonía de los industrializados, considerando que la inflación los afectaba a todos. Tomemos el caso de los países en desarrollo, productivamente rezagados. ¿De qué forma ganarían competitividad? Para responder, es útil desplegar el razonamiento de los miembros del equipo económico, más allá de las críticas hechas y de su nivel de generalidad. De sus planteos se desprende que, si estos países abrían sus economías, accederían a maquinarias e insumos abaratados, posibilitándoles ganar los mercados de los países industrializados.29 Así, expandirían su escala, lo que a su vez repercutiría positivamente sobre la productividad del trabajo.
Siempre siguiendo el razonamiento del equipo económico, para el caso argentino la oportunidad era todavía más manifiesta, dada la disponibilidad de fuentes energéticas y la posibilidad de desarrollar otras industrias básicas. El país debía, entonces, importar bienes de capital, a manera de mejorar su productividad global. Más allá de no manifestarlo, se desprende que estos productos podrían competir con los importados y, eventualmente, ser exportados, para lo que se admitía era necesario un tiempo de adaptación.
En suma, esta interpretación es consistente con la lectura del equipo económico sobre el escenario internacional y con el carácter gradualista de la política de apertura en 1978. No obstante, con el paso de los meses dicha lectura sumó (tardíamente) la deslocalización industrial a escala mundial. Para 1980 los funcionarios ya hacían referencia a la moderna división internacional del trabajo. Paralelamente, estos abandonaron el carácter gradual de la apertura, modificando el programa de reforma arancelaria y la política cambiaria. En algunas ocasiones Martínez de Hoz buscó enmarcar dicha apertura, que el perfil industrial estaba signado por los procesos de relocalización:
La mayor especialización aprovechando todas estas circunstancias va a traer definitivamente un mayor crecimiento y un fortalecimiento de la industria nacional, porque seguir tratando de producir cosas inadecuadas o de costos demasiado elevados en el país conduce a una industria débil que no puede afrontar las condiciones de la competencia moderna, y nosotros queremos una industria fuerte y progresista (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 5). Este concepto de la moderna división internacional del trabajo está llevando al mundo a una tremenda relocalización de actividades industriales, de las cuales la Argentina no debe ni puede estar ausente (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 41).
Así, para desarrollar una industria competitiva internacionalmente30 "[s]e requiere previamente reconvertir su estructura productiva […] Ello hace necesario una especialización en los sectores de mayor ventaja comparativa, en sentido dinámico, y su correlato, la participación argentina en la nueva división internacional del trabajo" (Argentina. Ministerio de Economía, 1982a, p. 41).
Además de exponer el novedoso discurso de la reconversión industrial, sintetizaba la intención oficial: la reducción de los costos de producción para tratar de participar en esta renovada división del trabajo en cualquier rama/sector en que se presentaran condiciones de competitividad (ventajas dinámicas), independientemente de su fuente.
Este planteo reconoce, implícitamente, que Argentina no estaba formando parte del renovado comercio de manufacturas, lo que mostraba claramente la falta de planificación sobre los sectores a potenciar, como señalamos de acuerdo con las declaraciones de Bustamante. Más allá del alto grado de generalidad, el proceso de reconversión tendría en el centro del ajuste a las industrias pequeñas y medianas y a las trabajo-intensivas.
El equipo económico buscó justificar esta ausencia:
[s]uele requerirse enfáticamente la necesidad de definir un "perfil industrial" [...] desde un punto de vista económico, no existen industrias mejores que otras, intrínsecamente. Cada país modelará una estructura industrial en función de sus particulares condiciones y ventajas [...] es de fundamental importancia que se mantenga un equilibrio armonioso entre el desarrollo de las industrias verdaderamente competitivas, cualesquiera sean ellas [...] y el desarrollo de este otro tipo de industrias cuyas finalidades plausibles no deben asfixiar el crecimiento de las primeras (Argentina. Ministerio de Economía, 1982b, t. 2, pp. 101-102).
De lo anterior, no es posible determinar, a priori, si los sectores finalmente señalados correspondían a aquellos a los que se aludía al inicio de la gestión, cuando se instaba a fortalecer las industrias con capacidad exportadora. Es posible considerarlo de esta manera y sostener que lo único que se modificó fue precisar el objetivo de reestructuración productiva.
No obstante, es posible sostener que dicha narrativa respondió también a la articulación entre el devenir de las condiciones macroeconómicas –en particular, la persistente inflación– y la interpretación gubernamental de los cambios globales. El creciente deterioro de las variables, en un contexto en el que se hacían evidentes los procesos de relocalización productiva a nivel mundial, de los cuales Argentina permanecía al margen, motivó la aceleración de los plazos inicialmente previstos para la apertura económica. Esta decisión condicionó significativamente el desempeño de numerosos sectores que, bajo otras circunstancias, podrían haber tenido una evolución más favorable.
Conclusiones
A modo de cierre, los argumentos aquí desarrollados no pretenden ofrecer una lectura acabada de las motivaciones que guiaron la política económica del equipo de Martínez de Hoz, sino más bien complementar otras interpretaciones existentes sobre el periodo. En particular, aquellas que subrayan el carácter políticamente inducido de la política económica, es decir, que enfatizan el papel central de los objetivos políticos del gobierno militar. En ese sentido, la represión, la muerte y las desapariciones de militantes sindicales y políticos resultan absolutamente elocuentes.
Ahora bien, no compartimos la idea según la cual existió un objetivo deliberado de desmantelamiento general del sector industrial. Por el contrario, sostenemos que hubo un intento de refundación productiva, no contra la institucionalidad de la industrialización por sustitución en abstracto, sino basado en la compresión –por parte de Martínez de Hoz y su equipo– de lo que percibían como cambios profundos en el orden económico mundial. En ese sentido, nuestro objetivo no fue reabrir el debate sobre la gestión –sin duda fallida– ni sobre los resultados –sumamente perjudiciales para el sector industrial–, sino aportar elementos para complejizar la lectura sobre las motivaciones.
Como hemos mostrado, que los funcionarios hayan sido conscientes de los cambios en el ámbito global, no implica que su lectura haya sido acertada, ni que sus acciones hayan apuntado al fortalecimiento del sector industrial. En efecto, conscientes de lo difícil de una lectura precisa paralela a los eventos, entendemos que uno de los principales problemas radicó en la sobredeterminación del precio del petróleo como variable clave. A partir de esta interpretación, se sostiene que Argentina se encontraba relativamente resguardada, en virtud de su potencial energético y su capacidad para producir insumos intermedios, y que el desarrollo de estas subramas podía, a su vez, motorizar una mejora productiva –y competitiva– de la industria en general.
Posteriormente, cuando la moderna división internacional del trabajo se instaló con fuerza en el discurso gubernamental, se sostuvo consistentemente la premisa de que Argentina tenía un lugar por ocupar en dicho esquema. Hacia el último año y medio de la gestión, se hizo evidente la voluntad de descongestionar el sistema productivo, priorizando ciertos sectores y renunciando así a la idea de que la industria debía alcanzar niveles de competitividad previos a la apertura económica.
