(pdf)
SciELO 
SciELO 
Permalink
|
Sumario: I. Introducción. II. Los partidos políticos y su importancia para los sistemas democráticos. III. El financiamiento de los partidos políticos. IV. La pro- blemática en el financiamiento de los partidos políticos. V. Las respuestas al fi- nanciamiento ilegal. VI. Legitimidad de la intervención penal. VII. Conclusiones. VIII. Referencias. |
I. Introducción
Los partidos políticos desempeñan una función esencial en la consolidación de los sistemas democráticos en las sociedades modernas. De conformidad con nuestro sistema político, cuyas bases se encuentran en la Constitución, las organizaciones políticas contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular para la toma de decisiones en los asuntos públicos. Una de las expresiones más relevantes de la voluntad de la ciudadanía es la elección de las autoridades que guiarán el desarrollo de los pueblos. Debido a este papel que tienen los partidos políticos en las democracias modernas, es de interés para la sociedad y el Estado que su funcionamiento correcto esté garantizado.
Asimismo, el financiamiento con que cuentan los partidos políticos es una de las condiciones necesarias para lograr un funcionamiento correcto, pues solo con un financiamiento adecuado podrán funcionar y cumplir sus fines sociales. Sin embargo, precisamente en este ámbito se evidencian serios problemas de ilegalidad. El problema reside en que, con frecuencia, los partidos políticos han recurrido a formas de subvención poco transparentes o que claramente infringen la ley. Este problema se ha presentado de diversas formas en todos los sistemas de financiamiento, ya sean públicos, privados o mixtos. La falta de control y supervisión de las fuentes de apoyo financiero genera el riesgo de injerencia de los intereses privados en los asuntos públicos, afectando la legalidad, imparcialidad y objetividad de las autoridades y funcionarios de gobierno.
Frente a esta situación, los Estados han estructurado marcos regulatorios del financiamiento, así como mecanismos de control y sanción para las organizaciones políticas. Originariamente, esta intervención fue únicamente de corte administrativo, no obstante, los frecuentes casos de corrupción política han evidenciado la insuficiencia de estas medidas, lo cual ha generado que distintos países incorporen a sus legislaciones normas penales que sancionan como delito el financiamiento prohibido de partidos políticos. De esa manera, la intervención del derecho penal se encuentra orientada a fortalecer la transparencia y control de las formas de financiamiento de los partidos políticos, para así evitar conflictos de intereses que pongan en riesgo el correcto desempeño de funciones públicas de los futuros funcionarios del Estado, afectando en última instancia el correcto funcionamiento del sistema democrático de partidos.
En este marco, el objetivo del presente trabajo es analizar la necesidad y legitimidad de la intervención del derecho penal para enfrentar las prácticas de financiamiento ilegal de los partidos políticos. Para ello, en primer lugar, se realiza un acercamiento a los partidos políticos y su importancia para el sistema democrático. En segundo lugar, se presentan las formas actuales de financiación a los partidos políticos. En tercer lugar, se analiza la problemática del financiamiento ilegal de las organizaciones políticas y los riesgos de corrupción que acarrea. En cuarto lugar, se revisan las respuestas administrativas y penales de los Estados frente a esta problemática. Finalmente, se presentan las razones dogmáticas y político-criminales que justifican la intervención penal a través de la tipificación del delito de financiamiento ilícito de organizaciones políticas.
II. Los partidos políticos y su importancia para los sistemas democráticos
Los partidos políticos constituyen uno de los pilares fundamentales de los sistemas democráticos de las sociedades modernas, pues posibilitan que los ciudadanos canalicen y proyecten sus intereses sobre los asuntos públicos. Por ello, la presencia de los partidos políticos en las sociedades democráticas modernas es indispensable, siendo interés del Estado y la sociedad velar por su mantenimiento y correcto funcionamiento.
La Constitución Política del Perú, en su artículo 35, asigna a los partidos políticos esta tarea fundamental, al señalar que los partidos "concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular". De modo similar, la Constitución alemana en su artículo 21.1 indica que "los partidos contribuyen en la formación de la voluntad política del pueblo" ("Die Parteien wirken bei derpolitischen Willensbildung des Volkes mit"). Y, en el mismo sentido, la Constitución Española, en su artículo 6o., señala que los "partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política". Como se observa, la importancia de los partidos se encuentra reconocida en las constituciones al asignarles la función fundamental de servir de puente entre los ciudadanos y el Estado para la definición de las políticas públicas.
En este contexto, Sartori (2005, p. 57) destaca acertadamente que los partidos políticos, como agrupaciones políticas que están en capacidad de posicionar a candidatos en cargos públicos, posibilitan un modelo de democracia representativa en el que funcionan como intermediarios entre los intereses de la ciudadanía y la administración del poder del Estado. Sobre el ejercicio de esta función en la democracia, Hesse (2022, p. 50) enfatiza la relevancia de los partidos, puesto que sin su intermediación no sería posible, en la actualidad, canalizar los impulsos políticos hacia las instituciones estatales. En resumen, existe un acuerdo general sobre el papel esencial que desempeñan los partidos políticos al conectar a los ciudadanos con las instituciones públicas, promoviendo la participación y la formación de la voluntad colectiva en los procesos de toma de decisiones.
Como se observa, en nuestras sociedades modernas, los partidos políticos juegan un rol fundamental para la consolidación de los sistemas democráticos. Esta importancia, según Andrea Sánchez (2002, pp. 74-76), se debe a tres factores principales, a saber, la complejidad de las decisiones políticas, la necesidad de una democracia representativa y su aporte a la unificación de las sociedades pluralistas. Entre estos factores, destaca la necesidad de una democracia representativa frente a la imposibilidad de una democracia directa. En efecto, frente a la complejidad de las sociedades y Estados modernos, se ha preferido la democracia representativa puesto que, como refiere Bobbio (1986, p. 47), dicho modelo resulta más viable donde no resulta posible una democracia directa por factores de territorio, número de habitantes o multiplicidad de problemas.
Aunque, en la actualidad, los partidos políticos cuentan con un amplio reconocimiento como actores esenciales en los sistemas democráticos, esto no siempre ha sido así. En sus orígenes, tales organizaciones carecían de un marco regulatorio claro y definido, y en muchos casos enfrentaron resistencia e incluso prohibición. De hecho, en algunas legislaciones, su estatus aún no se encuentra plenamente consolidado. No obstante, con el tiempo, la mayoría de los países ha reconocido su relevancia para la vida política y ha optado por regularlos, llegando incluso a otorgarles un reconocimiento explícito a nivel constitucional.
Sobre este proceso evolutivo, resulta pertinente la clasificación propuesta por Andrea Sánchez (1987, pp. 9 y 10), quien identifica cinco etapas en la transición de los partidos políticos en Occidente: 1) prohibición; 2) tolerancia; 3) reconocimiento indirecto a nivel de ley; 4) constitucionalización; y, finalmente, 5) la promulgación de una ley específica que regule su funcionamiento a partir de su reconocimiento constitucional. Este recorrido histórico refleja la creciente importancia que se ha otorgado a los partidos como pilares de la democracia moderna. Cabe precisar que esta evolución no es siempre lineal, sino que depende del país y su particular idiosincrasia política.
La forma en que surgen los partidos políticos y el papel que cumplen en la sociedad hacen necesario prestar atención a la naturaleza jurídica particular que define a estas organizaciones. Los partidos políticos son agrupaciones que surgen en el ámbito privado como organización de ciudadanos, no obstante, dado que su finalidad consiste en participar en el debate político, en los procesos electorales y asumir cargos públicos, deja de ser puramente privado, para convertirse en una organización relevante en el ámbito público y de interés del Estado. Por ese motivo, conforme refiere Sanjurjo Rivo (2018, p. 469), en la doctrina se ha impuesto una concepción mixta donde se comprende que los partidos, pese a ser agrupaciones privadas, ejercen "funciones públicas, tales como expresar el pluralismo político de la sociedad, ser instrumento fundamental para la participación política, o intermediar entre la sociedad y los órganos del Estado". Esa naturaleza dual de los partidos políticos se manifiesta en diversos aspectos de su funcionamiento y regulación. Por un lado, gozan de cierta autonomía en su organización interna y toma de decisiones, reflejando su origen privado; por otro lado, están sujetos a normativas específicas y escrutinio público debido a su función en el sistema democrático. Además, la actuación de los partidos políticos influye en las instituciones gubernamentales mediante la fiscalización de sus funciones ordinarias (Sandoval, 2022, pp. 210 y 211). Dicha naturaleza de los partidos políticos se evidencia aún más al advertir que su correcto funcionamiento contribuye a consolidar la institucionalidad democrática de los Estados, lo que también justifica su financiamiento público.
III. El financiamiento de los partidos políticos
El rol de los partidos políticos es fundamental en las democracias modernas, por tanto, es de interés de la sociedad y el Estado su correcto funcionamiento y, consecuentemente, su financiamiento debe ser garantizado. Solo con un financiamiento adecuado podrán cumplir debidamente sus fines constitucionales y evitar que respondan a intereses privados, distintos a los del bien común. La importancia del adecuado financiamiento de los partidos ha sido incluso reconocida en las propias constituciones de los Estados.
La necesidad de financiamiento se acrecienta de cara al desarrollo de los procesos electorales que requieren la inversión de grandes cantidades de dinero. Precisamente, como sostienen Tuesta Soldevilla y Mendieta Barrera (2006, p. 59), los continuos procesos electorales y la competencia que suscita la presencia de diversos partidos políticos han provocado que los costos de las campañas políticas se eleven significativamente. Esta situación obliga a los partidos a contar con recursos económicos suficientes para afrontar debidamente las contiendas electorales. Por ese motivo, García-Pando Mosquera menciona que el financiamiento de los partidos es uno de los temas que más atención ha atraído en las democracias modernas, toda vez que los resultados en una elección se encuentran condicionados, en parte, al financiamiento que recibe (2015, p. 131).
En el plano internacional se distinguen fundamentalmente tres sistemas de financiamiento de los partidos políticos. El financiamiento público, con fondos de distintos organismos del Estado. El financiamiento privado, basado en fondos proporcionados por los ciudadanos particulares; y, el financiamiento mixto, que acude a ambas fuentes de financiamiento.
El financiamiento público de los partidos políticos comprende todas las formas de ingresos que provienen del Estado. Según las normativas de cada país, este financiamiento se puede limitar estrictamente para fines de campaña política o, de modo más amplio, servir para el funcionamiento del partido político. Este apoyo económico se manifiesta de forma directa a través de la distribución, bajo ciertos criterios, de montos dinerarios a los partidos políticos y, de manera indirecta, mediante la distribución de beneficios como propagandas en medios publicitarios o la exoneración de impuestos. En la práctica, la forma de distribución de los recursos hacia los partidos, generalmente, se supedita a ciertas condiciones como el número de votos o puesto obtenido tras un proceso electoral. Entre las razones que justifican dicho financiamiento estatal, destacan la promoción del Estado para el desarrollo de los partidos en democracia y la prevención del riesgo de corrupción de los partidos frente a intereses privados. Sin embargo, pese a sus virtudes, el financiamiento público no ha exentado las críticas. Al respecto, Olaizola Nogales (2014) señala que uno de los argumentos contrarios a esta forma de financiamiento es que no fomenta en la realidad la igualdad entre los partidos, sino que favorece principalmente a los grandes partidos, manteniendo a determinadas clases políticas y excluyendo el apoyo económico a los pequeños y nuevos partidos (pp. 93 y 94).
Por otro lado, el financiamiento privado es una forma muy extendida de recaudar recursos económicos al que acuden los partidos políticos. Este se materializa, por lo general, con la recepción de aportes, donaciones y toda contribución dineraria o en especie de los privados. Según refiere Tuesta Soldevilla y Mendieta Barrera (2006), la "idea que subyace a este tipo de financiamiento es la posibilidad de que los partidos puedan autosostenerse" (p. 67), lo cual genera que reciban ingresos económicos tanto de sus militantes activos como de agentes externos que simpatizan con la ideología política del partido. El sistema de financiamiento privado también ha sido objeto de importantes críticas. Los argumentos que se esgrimen en contra de este tipo de apoyo financiero giran en torno al riesgo de quebrantamiento de la imparcialidad, la falta de transparencia y, especialmente, la influencia de los intereses del capital privado en las decisiones del partido, sus miembros y, en última instancia, en las decisiones públicas. En este marco, refiere Malem Seña (2002), los aportes de personas físicas, como pueden ser los militantes del partido, no generan mayores inconvenientes, pues no suelen ser significativos; los problemas se presentan, principalmente, cuando los aportes suponen sumas elevadas y provienen de empresas privadas (p. 103).
Los problemas latentes que imposibilitan la implementación de los modelos puros de financiamiento han llevado a los Estados a optar por modelos mixtos que permiten a las organizaciones políticas la obtención de fondos del sector privado, al mismo tiempo que reciben financiamiento con fondos estatales. En este tipo de sistema, una fuente no excluye a la otra, sino que, ambas son permitidas y se complementan. La recepción de fondos privados como públicos también se legitima y guarda correspondencia con la naturaleza de las organizaciones políticas que no son personas jurídicas netamente privadas, pues poseen un interés público. En Latinoamérica, el sistema de financiamiento mixto es el que mayor alcance ha logrado. Sobre el particular, Noguera Alcalá (2015, p. 574) precisa que un total de 16 países permiten un financiamiento mixto que acopla los mecanismos de financiamiento público y privado.
El financiamiento de las organizaciones políticas en el Perú está reconocido expresamente en el artículo 35 de la Constitución donde se indica que el "financiamiento de las organizaciones políticas puede ser público y privado" y que "se rige por ley conforme a criterios de transparencia y rendición de cuentas". Su regulación legal está contemplada con detalle en la Ley núm. 28094, Ley de Organizaciones Políticas. En esta norma se regulan los aspectos generales, orgánicos y estructurales de los partidos. Con relación a su financiamiento, el artículo 28 señala que los partidos podrán obtener sus recursos económicos de fuente privada y pública. De esta manera, en el Perú se consolida un sistema de financiamiento mixto.
IV. La problemática en el financiamiento de los partidos políticos
La recaudación de recursos económicos por los partidos políticos para el desarrollo de sus actividades políticas es un mecanismo que se ha legitimado en el tiempo. Los aportes permiten el mantenimiento y funcionamiento de las organizaciones políticas. Si bien el escenario del financiamiento de los partidos políticos supone un riesgo de corrupción, sobre todo en el ámbito del financiamiento privado, de ningún modo debe concluirse que toda aportación implicará necesariamente una retribución indebida posterior. En este sentido, Malem Seña (2002) indica que, si bien la relación entre el dinero y la política es problemática, no se quiere afirmar con ello que toda aportación económica a la política es ab initio viciada y, por tanto, deba ser prohibida (p. 137). En efecto, las razones por las que se aporta económicamente a un partido pueden ser diversas y legitimas.
Sin embargo, en las últimas décadas, debido a los intereses en juego, se ha llamado la atención sobre los riesgos de corrupción que representa el financiamiento de los partidos políticos, los cuales se han visto materializados en algunos casos de corrupción política. Al respecto, Muñoz Conde (2015) ha señalado que el fenómeno de la corrupción puede introducirse al interior de los partidos políticos para corroer su estructura organizativa, a sus miembros y a los dirigentes más importantes, toda vez que, con el poder adquirido en las democracias modernas pueden favorecer a los grupos de presión económica que financian sus actividades (p. 451). Por ese motivo, en un contexto social donde la corrupción es un tema de agenda pública, la posible influencia indebida de los financiadores es vista como riesgo de corrupción institucional, dado que los representantes de los partidos políticos eventualmente ocuparán cargos en la administración pública.
Los factores que propician esta clase de corrupción pueden ser de distinta naturaleza. Entre ellos, se encuentra el constante incremento de los costos de las campañas políticas. En efecto, la publicidad, tan necesaria en el mundo moderno, supone costos elevados. Como indica Torralbo Muñoz (2020, p. 227), el nivel de los gastos de los partidos se ha incrementado significativamente en todos los sistemas democráticos actuales. Esta situación conlleva a que las organizaciones políticas no puedan sostenerse con los aportes voluntarios de sus simpatizantes, requiriendo así la contribución de entidades de mayor capacidad económica como las empresas.
Frente a esta alarmante situación y debido a los casos de corrupción política que se han presentado, los esfuerzos por regular y transparentar el financiamiento de los partidos políticos han ido cobrando importancia en la agenda pública. Precisamente, la creación de un marco regulatorio del financiamiento obedece, según Malem Seña (2002, p. 143), a la consecución de dos objetivos principales que son la prevención de los actos de corrupción y la evitación de que el dinero incline la balanza en un proceso electoral. En efecto, la implementación de una reglamentación en la obtención de recursos de los partidos, además de reducir los posibles actos de corrupción, previene que el factor económico genere desigualdad en las contiendas electorales. Por esa razón, la gran mayoría de países han ido implementando mecanismos que garanticen la transparencia, control y fiscalización de la obtención de recursos por parte de los partidos políticos.
Un problema adicional vinculado al financiamiento ilegal es la impunidad de las infracciones a la ley, cuando el partido político logra ganar la contienda electoral. Cuando un partido toma el poder suele colocar a sus miembros en los puestos públicos claves, entre otros, aquellos encargados del control, supervisión y sanción del financiamiento ilegal. Con ello se busca asegurar la impunidad de las infracciones de las leyes sobre financiamiento cometidas por el partido o sus candidatos.
V. Las respuestas al financiamiento ilegal
Frente al problema del financiamiento ilícito de las organizaciones políticas, los Estados han venido adoptando distintas medidas. Las primeras han sido de carácter administrativo, estableciendo limitaciones, prohibiciones y sanciones a las organizaciones políticas. No obstante, en los últimos años, se ha considerado insuficiente la respuesta administrativa, recurriéndose a la vía penal con la esperanza de una prevención y sanción más eficaz.
La respuesta frente a la problemática del financiamiento ilegal ha sido primaria y principalmente de carácter administrativo, toda vez que al reconocimiento legal de los partidos políticos acompaña, además, una regulación sobre su financiamiento y su correspondiente supervisión. Así, las leyes han venido contemplado una serie de infracciones y sanciones administrativas para hacer frente a los casos de financiamiento indebido. En el caso del Perú, las sanciones administrativas para las infracciones de las normas sobre financiamiento se encuentran previstas en la Ley de Organizaciones Políticas (Ley núm. 28094). Esta norma contempla el marco de control administrativo a las organizaciones políticas sobre su financiación, estableciendo límites y prohibiendo determinadas fuentes de financiamiento.
En el Perú, se prohíbe taxativamente determinadas fuentes de subvención para las organizaciones políticas. En el artículo 31 de la ley peruana, se precisa que las organizaciones políticas no pueden recibir aportes que provengan de entidades de derecho público o empresas con participación estatal, confesiones religiosas, personas jurídicas con fines de lucro, personas jurídicas nacionales sin fines de lucro, personas naturales extranjeras, personas jurídicas sin fines de lucro extranjeras (en este caso con excepciones puntuales vinculadas a la formación y capacitación de los militantes), personas con sentencia condenatoria, y, en general, se prohíbe la recepción de aportes anónimos. Cabe destacar que, además de este extenso catálogo de fuentes prohibidas, la norma establece que todo aporte que no sea declarado por el partido político, salvo prueba en contrario, se presume que es de fuente prohibida.
En los últimos años, frente a la insuficiencia de la respuesta administrativa, se ha extendido en diversos países una respuesta penal que ha llevado a la tipificación del delito de financiamiento ilegal de partidos políticos. La finalidad de esta criminalización es el reforzamiento de la protección del correcto funcionamiento del sistema de financiamiento de las organizaciones políticas y, con ello, del sistema democrático representativo.
Con relación a las razones que han llevado a la tipificación del financiamiento prohibido, refiere Muñoz Conde, que la creación de este delito forma parte del cúmulo de mecanismos que se han adoptado para dar una respuesta al fenómeno de la corrupción que alcanza a los partidos políticos (2023, p. 576). A través de la tipificación de este delito se busca reforzar el cumplimiento de la legislación en materia de financiamiento y, además, se fomenta que los partidos adopten mecanismos de prevención de estas conductas. Sobre esa base político-criminal, el injusto de este delito que subyace en la mayoría de las legislaciones sanciona el acto de entrega y recepción de aportes dinerarios para los partidos políticos que provengan de fuentes que la ley prohíbe.
En el Perú, el delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas fue introducido al Código Penal (CP) en 2019 mediante la Ley núm. 30997, expresándose así la decisión político-criminal de sancionar penalmente las conductas más graves de financiamiento indebido. El delito se ha configurado como un delito autónomo, respecto a otros delitos como el lavado de activos (Paucar Chappa, 2022, p. 214 y Tisnado Solis, 2024, pp. 259-263). El programa contenido en el Código Penal regula tres tipos penales. El delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas está previsto en el artículo 359-A del CP peruano y es sancionado hasta con ocho años de pena privativa de libertad. Se trata de un delito que sanciona tanto a quien recibe como a quien entrega dolosamente aportes, donaciones, contribuciones o cualquier otro beneficio proveniente de fuentes de financiamiento prohibidas, que según el artículo 359-C del CP peruano son: primero, los aportes que provengan del Estado distintas del financiamiento público; segundo, los aportes anónimos superiores a dos unidades impositivas tributarias; tercero, las que provengan de personas condenadas por delitos graves así definidos en la ley, y, cuarto, las donaciones que provengan de empresas sancionadas por la comisión de delitos.
Junto al delito de financiamiento indebido de organizaciones políticas, el legislador peruano tipificó el delito de falseamiento de información financiera sobre ingresos y gastos del partido político (art. 359-B, CP peruano). Se trata de un delito especial, debido a que el círculo de autores se limita a algunos miembros del partido político como los tesoreros, responsables de campaña y representantes legales. Para la configuración del injusto penal se requiere que el agente proporcione dolosamente información falsa a la autoridad sobre los ingresos y gastos realizados por la organización política durante la campaña o en su informe anual. Este delito importa una afectación indebida a la transparencia de la información financiera de los partidos políticos. La pena prevista para este delito es no menor de dos ni mayor a seis años e inhabilitación.
VI. Legitimidad de la intervención penal
Los riesgos vinculados al financiamiento indebido de los partidos políticos han llevado a la intervención del derecho penal. Cada vez un mayor número de países sancionan como delito las distintas formas de financiamiento ilegal en la consideración de que suponen un peligro para los sistemas democráticos. Así, la tipificación del delito de financiamiento ilegal de partidos políticos se ha ido legitimando sobre la base de ideas como la insuficiencia del derecho administrativo, la necesidad de protección del bien jurídico y la imposibilidad de que los delitos existentes en el ordenamiento jurídico abarquen estas conductas lesivas.
1. La insuficiencia del derecho administrativo sancionador y la necesidad de complementación
La regulación administrativa del financiamiento de las organizaciones políticas es extensa. La legislación, además de los presupuestos y condiciones del financiamiento, contempla las infracciones y sanciones administrativas. No obstante, a pesar de la existencia de este marco regulatorio, en las últimas décadas, diversos casos de corrupción política han evidenciado la insuficiencia de dichas medidas para garantizar la transparencia financiera, equidad en la participación política y evitar el riesgo de corrupción que supone la injerencia de intereses privados.
La experiencia nacional e internacional nos ha permitido advertir que el control realizado a través del derecho administrativo no ha logrado prevenir y sancionar adecuadamente las prácticas de financiamiento indebido de los partidos políticos. Este panorama ha generado descontento social y desconfianza en el sistema democrático. Por ese motivo, países como España han tomado la decisión político criminal de sancionar como delito aquellos casos graves de financiamiento ilegal de partidos políticos. Como se ha mencionado en la doctrina, con esta decisión se pretende lograr la transparencia en la financiación, la confianza de la ciudadanía en el sistema democrático y la prevención de la corrupción desde los partidos políticos (León Alapont, 2018, pp. 10 y 11). La decisión de tipificar como delito determinadas formas de financiamiento de los partidos ha sido seguida también por Italia, Francia, Alemania, Chile y Colombia ante el quebrantamiento reiterado de las normas de financiamiento (Caro Coria, 2022, p. 215). El objetivo de esta decisión político-criminal ha sido complementar el sistema de sanciones administrativas.
En este ámbito, uno de los fundamentos de legitimación que subyacen a la tipificación del delito de financiamiento prohibido de partidos políticos ha sido precisamente la falta de eficacia de la regulación administrativa. Así, argumenta Silva Sánchez que, el descrédito de este mecanismo de prevención de estas conductas conlleva, en varios casos, a que los Estados recurran al derecho penal (2006, p. 58). En la actualidad, la sanción penal de estas conductas se considera necesaria para enfrentar los riesgos que suponen para el sistema democrático. No obstante, esta intervención penal debe regirse por el principio de fragmentariedad, según el cual solo las transgresiones más lesivas a la normativa administrativa deben ser sancionadas penalmente, evitando así una criminalización excesiva de conductas que podrían ser abordadas idóneamente por otras vías.
En este marco, la intervención penal no debe implicar un reemplazo del control administrativo, sino más bien una complementación a este mecanismo de sanción. Un aspecto relevante por considerar es que la normativa administrativa debe centrarse en sancionar al partido político como organización, mientras que el derecho penal se centra en los infractores individuales que intervienen en el acto de financiamiento prohibido. De esta manera, se evidencia además que el delito de financiamiento ilegal no constituye una reiteración de la sanción a la organización política. Como señala Olaizola Nogales (2014), es importante considerar que no toda alteración a la transparencia financiera de los partidos justifica la intervención del derecho penal, sino únicamente aquellas conductas que trasciendan el ámbito de regulación interna del partido y comprometan la función de representación ciudadana que estos ejercen en el sistema democrático (p. 192).
2. Autonomía del injusto y relevancia del bien jurídico protegido
La identificación de un interés digno de protección es fundamental para la legitimación de la intervención del derecho penal. En el caso del delito de financiamiento indebido de organizaciones políticas, la existencia de un bien jurídico ha sido un aspecto importante para justificar su regulación. La doctrina que se ha pronunciado al respecto ha sido casi unánime en reconocer que tras este delito subyace un interés jurídico-penalmente relevante vinculado con el sistema democrático. En el caso de Perú, el legislador ha enfatizado que se trata de un delito que afecta la participación democrática y la voluntad popular.
Desde nuestra perspectiva, el objeto de protección de la norma es el correcto funcionamiento del sistema democrático, basado en un sistema de partidos políticos cuya función constitucional abarca la formación de la voluntad popular y la promoción de la participación política ciudadana. La norma busca, además, garantizar la igualdad de oportunidades para todos los partidos políticos. De esa forma, el funcionamiento del sistema democrático, en estas condiciones, contribuye a mitigar los riesgos de corrupción.
Al analizar esta cuestión, el primer aspecto que se debe destacar es que la intervención penal en el ámbito del financiamiento de partidos políticos se justifica por la necesidad de salvaguardar el correcto funcionamiento del sistema democrático. Esta condición funcional posibilita la protección de aspectos cruciales como la equidad en la contienda electoral, la transparencia en el financiamiento y la libre formación de la voluntad popular.
En la doctrina, se observa que se pone el acento en distintos aspectos inherentes y vinculados con el sistema democrático. Así, Caro Coria (2022, p. 223) refiere que, además de la voluntad popular y la participación ciudadana, se tutelan intereses como "la transparencia en el manejo de los recursos recaudados, la equidad de oportunidades políticas, la adecuada representación interna y externa, la institucionalidad, y en el plano interno, la igualdad de competencia por la asunción de un puesto de las organizaciones políticas" (2022, p. 223). En la doctrina española se ha extendido igualmente la opinión de que el objeto de protección del delito de financiación ilegal de partidos políticos es el correcto funcionamiento del sistema democrático. Al respecto, Javato Martín (2017, p. 24) enfatiza que este delito busca preservar las funciones constitucionales de los partidos, esenciales para el desarrollo del sistema democrático, que según el artículo 6o. de la Constitución Española incluyen la expresión del pluralismo político, la formación de la voluntad popular y facilitar la participación política.
En esta perspectiva, otros autores amplían el alcance del bien jurídico protegido. Al respecto, Pérez Rivas (2019, pp. 335 y 336) señala que, además del correcto desarrollo de las funciones atribuidas constitucionalmente a los partidos, se busca evitar las distorsiones entre la voluntad popular y el ejercicio del poder. En esta línea, Bocanegra Márquez (2017, p. 859) complementa esta visión, al afirmar que el injusto de este delito radica en la desviación de los partidos de su fin constitucional cuando obtienen ingresos por medios prohibidos, comprometiendo su papel como instrumento de participación política y formación de la voluntad popular.
La doctrina también ha enfatizado la igualdad de oportunidades entre los partidos como un interés protegido por el delito de financiamiento prohibido de partidos políticos. Si se concibe que en la contienda electoral debe primar un equilibrio entre las organizaciones políticas, entonces el financiamiento ilegal constituiría una forma de "competencia desleal", puesto que genera una posición de ventaja económica para una organización frente a las demás (León Alapont, 2018, pp. 9 y 10). Esta perspectiva es también adoptada por Escobar Osorio (2022, p. 86) quien, analizando el sistema legal colombiano, precisa que el perjuicio provocado por el financiamiento indebido en los procesos electorales se materializa, por ejemplo, en que el candidato que disponga de mayores recursos económicos tenga mejores oportunidades en la contienda electoral, alterando así el equilibrio que debería prevalecer. Este enfoque acierta al señalar que la criminalización de estas prácticas busca evitar que la ventaja del poder económico se traduzca directamente en una ventaja política desproporcionada, preservando así la integridad y libertad del proceso democrático, y salvaguardando la equidad en la competencia electoral.
Un segundo aspecto que se debe considerar es la ulterior finalidad político-criminal de la legislación que tipifica el delito de financiamiento indebido de las organizaciones políticas: la prevención de riesgos de corrupción de los funcionarios públicos provenientes de partidos políticos que hayan recibido financiamiento ilegal. El financiamiento indebido genera el riesgo de que el político que asume un cargo público favorezca a quienes le financiaron ilícitamente durante su candidatura, posibilitando así la influencia indebida de intereses privados en los asuntos públicos. Por ese motivo, con base en la configuración del tipo, un sector de la doctrina resalta que este delito se vincula en cierto modo con los delitos contra la administración pública (Javato Martín, 2017, p. 24), afirmando, inclusive, una protección mediata de este bien jurídico (Morales Hernández, 2022, p. 74).
Si bien es acertado que este delito busca reprimir comportamientos tempranos de corrupción al interior de los partidos, existen problemas dogmáticos para vincular el bien jurídico de este delito con los delitos contra la administración pública. Como afirma Nieto Martín (2006, p. 123), el delito de financiamiento ilegal de partidos políticos presenta bienes jurídicos autónomos, motivo por el cual su vinculación con aquellos de la Administración Pública debe ser relativizada.
En el ordenamiento jurídico peruano, considerando la forma en que el legislador ha previsto esta legislación especial, se puede concluir que estamos ante un delito con un bien jurídico autónomo que, a su vez, legitima la autonomía de su injusto. El objeto de protección que justifica la intervención penal mediante el delito de financiamiento indebido de organizaciones políticas es, primordialmente, el correcto funcionamiento del sistema democrático, fundamentado en un sistema de partidos políticos como garante de la libre formación de la voluntad popular y la participación ciudadana. Este bien jurídico engloba aspectos como la transparencia en el financiamiento, la igualdad de oportunidades entre los partidos, y, adicionalmente, esta tipificación contribuye a la prevención temprana de actos de corrupción que podrían afectar a la futura Administración Pública.
3. Insuficiencia de otros tipos penales
Una tercera razón que sustenta la necesidad de tipificación del delito de financiamiento indebido de organizaciones políticas es la insuficiencia de los tipos penales existentes en el ordenamiento jurídico para comprender integralmente el contenido de injusto de las conductas de financiamiento ilegal. En la discusión en torno a este problema se ha considerado la posible aplicación de distintos tipos penales. En el caso peruano, se ha discutido sobre todo el delito de lavado de activos, los delitos de falsedades y los delitos de corrupción de funcionarios. En el derecho comparado se ha llamado la atención sobre una constelación más amplia de posibles concursos (Rebollo Vargas, 2018, p. 63), así se indica que, además de los ya mencionados, podrían concurrir la aplicación de otros delitos como los delitos contra la hacienda pública (Morales Hernández, 2022, p. 319). No obstante, pese a los esfuerzos, el intento de abarcar los supuestos de financiamiento prohibido a través de otros tipos penales no ha sido satisfactorio, pues no agotan el contenido del injusto de este delito.
Un primer intento de abarcar el injusto del financiamiento indebido con otro delito fue con el lavado de activos. Sin embargo, la aplicación del delito de lavado a los casos de financiamiento indebido es incorrecta puesto que no repara en que se trata de dos clases de conductas con distinta naturaleza, con objetos de protección y estructura típicas diferentes entre sí.
La primera diferencia radica en la acción y el objeto de la acción del delito. El delito de lavado de activos se caracteriza por el despliegue de acciones orientadas a dar apariencia de legalidad a bienes que tienen origen delictivo, posibilitando que ingresen al tráfico económico, para que, ulteriormente, los bienes ya lavados, estén a disposición de las organizaciones criminales. En cambio, el delito de financiamiento prohibido de partidos reprocha las acciones de entrega y aceptación de aportes económicos que no necesariamente tienen origen delictivo, sino que lo relevante es que provengan de fuentes de financiamiento prohibidas por la ley. Lo 'prohibido' en el delito de financiamiento ilegal no es que los bienes entregados sean de origen delictivo o que la acción esté orientada a blanquearlos, sino que provengan de fuentes de financiamiento prohibidas, es decir, de personas o entidades que según el legislador pueden afectar los procesos electorales como, por ejemplo, que provengan del Estado excediendo los límites permitidos, de fuente anónima o que superen determinados montos. Esta diferencia y falta de correspondencia, como refiere Sánchez Mercado (2020), permite afirmar que ni siquiera estamos ante una relación de género-especie entre el lavado de dinero y el financiamiento ilegal, dado que ambos poseen bienes jurídicos y un desvalor de acción distintos (p. 58).
Otro aspecto adicional de la estructura del delito de lavado de activos que impide abarcar los casos de financiamiento ilegal es el componente subjetivo. Mientras que el lavado de activos requiere, además del dolo, la intención específica de ocultar el origen delictivo de los bienes, el financiamiento ilegal persigue un fin distinto: beneficiar indebidamente al partido político sin pretender ulteriormente dar una apariencia de legalidad a los bienes. En el caso del financiamiento prohibido, el autor del delito no busca que los aportes sean reintegrados posteriormente, sino que realiza una contribución al partido vulnerando los límites de la ley. Esta divergencia entre las finalidades del comportamiento del agente, dificultan aún más una posible aplicación del delito de lavado a los casos de financiamiento prohibido de organizaciones políticas.
Sobre esta base, se puede concluir que el delito de lavado de activos no podría abarcar integralmente los casos de financiamiento prohibido de partidos políticos. Su aplicación se limitaría para los casos donde se simule una contribución a un partido político para encubrir el origen ilícito del dinero, dado que estos serán reintegrados posteriormente a sus verdaderos titulares como dinero aparentemente legal. Esto se concibe como un supuesto de instrumentalización de la personalidad jurídica del partido.
El segundo grupo de delitos al cual se suele recurrir para sancionar los casos de financiamiento indebido son los delitos de falsedades. El razonamiento para esta aplicación es que, con frecuencia, el financiamiento irregular se posibilita a través de actos de falseamiento, por acción y omisión, que les ha permitido superar los controles. En la doctrina se ha evidenciado que el falseamiento puede darse de manera que la información falsa aparezca en los documentos sometidos a control o también cuando no aparece. Señala por eso Puente Alba (2017) que las falsedades en el contexto del financiamiento prohibido pueden presentarse tanto en los casos de ocultamiento de información de la contabilidad o cuando, a pesar de constar expresamente en la contabilidad, esta tiene una naturaleza fraudulenta (p. 112). Cuando toda la información consta en la contabilidad, el falseamiento puede versar sobre distintos aspectos de la financiación, tales como los aportantes, la procedencia, el monto aportado, las fechas, entre otros.
Atendiendo a estos escenarios y debido a la presencia de actos de falseamiento, se han considerado subsumir las conductas a los tipos penales de falsificación de documento , falsedad ideológica , falsa declaración en procedimiento administrativo y falsedad genérica. En España, reconoce Romero Flores (2005) que, previamente a la existencia del tipo penal de financiamiento prohibido de organizaciones políticas, la conducta de falsear la contabilidad de los partidos políticos se reconocía como un delito de falsedad en cuentas electorales (p. 126). En esa misma línea, Morales Hernández (2022) reconoce que la realización del delito de financiación ilegal de organizaciones políticas "puede dar lugar a la realización falsedades documentales" (p. 199).
En este contexto, en el ordenamiento jurídico peruano, el tipo penal de la falsedad ideológica (art. 428, CP peruano) incluiría parte del delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas, ya que la conducta implicaría la incorporación de declaraciones falsas en documentos públicos relacionados con la financiación de la organización. Esto se haría con el objetivo de simular que todas las acciones se han realizado dentro del marco legal. Asimismo, el delito de falsa declaración en procedimiento administrativo (art. 411, CP peruano) también cubriría ciertos aspectos del financiamiento indebido, al consistir en presentar afirmaciones falsas sobre hechos o circunstancias que deben ser demostradas, en este caso, vinculadas al financiamiento de la organización política. De esta manera, se violaría la presunción de veracidad establecida por la ley.
Si bien existe la posibilidad de subsumir las conductas de financiamiento indebido en tipos penales de falseamiento, se debe reconocer nuevamente que estos no son suficientes para abarcar la totalidad del injusto. En el contexto del financiamiento de organizaciones políticas, la falsificación de documentos o el empleo de documentos con contenido fraudulento representan solo una parte del injusto total desplegado. El delito de financiamiento prohibido de partidos políticos no se agota en el falseamiento de información, sino que es más amplio, al exigir una entrega o recepción de dinero de fuente prohibida y beneficiar a la organización política en perjuicio del correcto funcionamiento del sistema democrático. La falsificación de documentos para "justificar" la legalidad del aporte es una circunstancia contingente, pues no se requiere verificar necesariamente la existencia de tal falseamiento para la configuración del delito de financiamiento prohibido. Lo señalado no descarta la posibilidad del concurso real entre el delito de financiamiento prohibido de partidos políticos y las falsedades, ya que, muchas veces, la falsificación de documentos servirá como instrumento para el posterior financiamiento irregular.
En la actualidad, la legislación peruana contempla el art. 359-B del Código Penal que tipifica el delito de falseamiento de información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas. Esta norma sanciona al tesorero, el responsable de campaña, el representante legal, el administrador de hecho o de derecho, o cualquier miembro de la organización política que proporciona información falsa en los informes sobre aportaciones e ingresos recibidos o en aquellos referidos a los gastos efectivos de campaña electoral, así como en la información financiera anual que se entrega a la entidad supervisora. La incorporación de este tipo penal evidencia la importancia de las falsedades en este contexto, pero, sobre todo, que era necesaria la regulación expresa en un tipo penal especial que abarque estos supuestos. Por ello, en adelante, al ser este un tipo penal especial frente a los otros tiene preeminencia en su aplicación.
Otros delitos cuya aplicación se han discutido a los casos de financiamiento ilegal son los delitos de corrupción de funcionarios. Sin embargo, estos también resultan insuficientes para comprender el contenido del injusto del delito de financiamiento ilegal. Si bien la estructura típica del financiamiento ilegal presupone la recepción de dinero que beneficiará al partido, esta no condiciona la realización de algún acto, presente o futuro, a modo de contraprestación indebida. Además, el problema que presenta la aplicación de este delito y, en general, todos los delitos funcionariales, es la exigencia legal de la condición de funcionario público de quien recibe el beneficio. El requisito de la condición de funcionario público para la configuración del delito limita la aplicación de la figura del cohecho para los casos de financiamiento prohibido, ya que este delito solamente puede abarcar los casos donde el agente ya se encuentre en el ejercicio de la función pública al momento de realizar la acción típica. En cambio, en los casos de financiamiento ilegal, la entrega de incentivos económicos ocurre con mucha antelación a que el miembro del partido acceda a la función pública. Además, la contraprestación se torna incierta en la medida que el acceso al cargo público también es incierto, pues depende del resultado de las elecciones.
En la doctrina, en general, se ha reconocido la posible concurrencia de los delitos contra la administración pública y el financiamiento prohibido mediante un concurso delictivo. Como antes se ha indicado, siempre es posible el concurso real, lo que evidencia que se trata de figuras distintas. Desde esa perspectiva, Corcoy Bidasolo y Gallego Soler señalan que, en atención a la diversidad de bienes jurídicos protegidos, es posible la configuración de un concurso de delitos medial, ideal o real conforme a las circunstancias del caso (2015, p. 1041). Así también, Puente Alba ha señalado que los delitos de financiación ilegal de partidos políticos y los delitos contra la Administración pública son dos realidades independientes, los cuales pueden configurarse sin necesidad de que unos impliquen la verificación de los otros (2017, p. 61).
En conclusión, aunque se ha considerado la aplicación de otros tipos penales a los casos de financiamiento indebido, estos resultan insuficientes para comprender plenamente el alcance de estas conductas y no permiten la sanción penal en todos los casos. Por ese motivo, la tipificación específica del delito de financiamiento prohibido de partidos políticos se presenta como una necesidad. Esta figura penal atiende de manera integral el problema del riesgo que supone la intervención indebida del poder económico en el sistema democrático, salvaguardando así la integridad de los procesos políticos, la equidad entre los partidos y la libre formación de la voluntad popular.
VII. Conclusiones
Del análisis efectuado en el presente trabajo, se puede arribar a las siguientes conclusiones:
Primera: la importancia de los partidos políticos en las democracias modernas ha generado la necesidad de su financiamiento. En el plano internacional, se reconocen tres sistemas de financiamiento de las organizaciones políticas, el financiamiento público, el financiamiento privado y el financiamiento mixto. Al respecto, se ha advertido que las diversas formas de financiamiento poseen aspectos positivos, pero también limitaciones que suponen riesgos de corrupción.
Segunda: la incidencia de casos de corrupción política en las últimas décadas ha revelado la insuficiencia del control administrativo para mitigar el financiamiento irregular de los partidos políticos. El financiamiento ilícito genera espacios de riesgos para formas especiales de corrupción política. Debido a ello, diversos países han optado por sancionar estas prácticas no solamente con medidas administrativas, sino también mediante normas penales que consideran como delito el financiamiento prohibido de partidos políticos. El derecho penal interviene, por lo tanto, para complementar la respuesta punitiva y contribuir al sistema integral de prevención y sanción del financiamiento indebido de organizaciones políticas.
Tercera: la tipificación del delito de financiamiento indebido de partidos políticos se ha legitimado debido a que está orientada a proteger bienes jurídicos autónomos. A nuestro criterio, se protege el correcto funcionamiento del sistema democrático, basado en un sistema de partidos cuya función es posibilitar la participación política ciudadana y la libre formación de la voluntad popular. Los delitos existentes en los ordenamientos jurídicos no logran comprender adecuadamente el contenido del injusto del financiamiento prohibido, de modo que su aplicación es cuestionable por su incompatibilidad con el principio de legalidad. En virtud de estos motivos, y la necesidad de la intervención penal, se justifica la decisión político criminal de tipificar un delito autónomo como viene ocurriendo en el Perú y en el ámbito internacional.
