Ambición política y lealtad: Influencia sobre el comportamiento político

Political Ambition and Loyalty: Influence on Political Behavior

María del Mar Martínez Rosón*

Artículo recibido en enero de 2010 ]]> Aceptado para su publicación en noviembre de 2010.

Resumen

El objetivo del artículo es analizar la influencia del contexto político y de la carrera política en el comportamiento de los legisladores a partir de la base de datos Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) de la Universidad de Salamanca de tres países centroamericanos: Costa Rica, El Salvador y Honduras. Partiendo de una división teórica entre la lealtad retrospectiva y la lealtad prospectiva, los resultados sugieren que el comportamiento de los diputados está influido por su futuro cargo. Esta influencia es clara cuando el aspecto que se evalúa es excluyente, es decir, no permite al diputado cultivar las lealtades de las que depende su futuro sin erosionar las lealtades retrospectivas. Cuando el partido controla la continuidad de la carrera política, el porcentaje que afirma apoyar al distrito es mayor entre los diputados que no quieren continuar que entre los que quieren continuar en la vida política cuando este apoyo supone una erosión al vínculo con su partido político.

Palabras clave: ambición, carrera política, comportamiento, Centroamérica.

Abstract

The objective of this article was to analyze the influence that political contexts and political careers exert on the behavior of legislators, through the use of the Elites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) database of the Universidad de Salamanca, which centers on three Central American countries: Costa Rica, El Salvador and Honduras. Relying on a theoretical division between retrospective and prospective loyalties, the results suggest that the behavior of lawmakers is influenced by their future job prospects. This influence becomes clear when the aspect being evaluated is exclusive, namely, when it does not allow legislators to cultivate loyalties that would secure their professional future without damaging their retrospective loyalties. When political parties control the continuity of political careers, the percentage of lawmakers who place the interests of their districts above the interests of their party is greater among those not seeking to continue their political careers than among those who wish to remain in politics.

Keywords: ambition, political career, behavior, Central America.

El objetivo del artículo es analizar la influencia del contexto político y de la carrera política en el comportamiento de los legisladores. La literatura centrada en el ámbito latinoamericano ha prestado atención al conjunto de normas electorales y al proceso de selección que afectan a los parlamentarios tanto desde el punto de vista formal como de las prácticas informales. Además de estos factores del contexto político, es necesario tener en cuenta la ambición política individual de los legisladores y su carrera política para entender los resultados políticos y su comportamiento. Sin embargo, estos datos se incluyen en los análisis con menor frecuencia. Para profundizar sobre estas cuestiones en este artículo se utiliza la base de datos Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) de la Universidad de Salamanca de tres países centroamericanos: Costa Rica, El Salvador y Honduras. Partiendo de una división teórica entre la lealtad retrospectiva y la lealtad prospectiva, los resultados sugieren que el comportamiento de los diputados está influido por su futuro puesto. Esta influencia es clara cuando el aspecto que se evalúa es excluyente, es decir, no permite al diputado cultivar las lealtades de las que depende su futuro sin erosionar las lealtades retrospectivas. Cuando el partido controla la continuidad de la carrera política, el porcentaje de diputados que afirma apoyar al distrito es mayor entre los diputados que no quieren continuar que entre los que quieren continuar en la vida política si este apoyo supone una erosión para el vínculo con su partido político.

Desde el punto de vista teórico, el artículo profundiza y expande los marcos teóricos que se han desarrollado hasta el momento en América Latina como fruto de las adaptaciones de la literatura de otros contextos geográficos y políticos, sobre todo de Estados Unidos. El artículo hace hincapié en la importancia de deslindar la lealtad retrospectiva, es decir, la lealtad que los diputados desarrollan en su camino al parlamento, de la lealtad prospectiva, aquella que necesitan cultivar para el siguiente paso en su carrera política. Esta división sirve para explicar mejor las diferencias en el comportamiento de los diputados.

Sin bien son varias las actividades legislativas que se pueden observar para analizar las lealtades de representación de los diputados, sólo analizando el conjunto global de las actividades se podría estar seguro de a quién representan en su actividad. Sin embargo, son muchos los ámbitos de la realidad política y del comportamiento de los diputados que no están disponibles para el análisis académico. En esta situación se ha tratado de analizar la legislación que inician o aprueban los legisladores, el tiempo que dedican a atender asuntos de su circunscripción o los viajes que realizan.² Aquí, sin embargo, se utilizan las opiniones de los legisladores. Al utilizar datos de opinión se obtiene información de carácter general que recoge la posición global de los diputados en torno a un tema más que el comportamiento real sobre una única área. Esto es especialmente pertinente cuando existen altas cotas de informalidad y cuando la representación no es únicamente de carácter programático sino que el vínculo entre Estado y sociedad tiene un carácter clientelar. Cultivar la lealtad con un determinado grupo no sólo requiere escuchar sus necesidades sino también resolverlas. Sin embargo, en contextos donde la informalidad es alta, no todas las soluciones se canalizan a través de la legislación. De este modo el análisis de las opiniones de los diputados complementa otros trabajos donde el foco del análisis del comportamiento tiene como base otros indicadores.

El estudio del comportamiento de los legisladores como resultado de los incentivos que los rodean es un ámbito de análisis fundamental, por su carácter intrínseco de representación política. Ya sea que en el concepto de la representación se incluyan aspectos normativos de actuación en respuesta o en el interés del representado —como en las definiciones clásicas de Pitkin (1967) o Przeworski et al. (1999) —, o que se prescinda del fondo o contenido normativo para centrarse sólo en la estricta relación entre el principal y el agente (Maninwaring, 2006; Mainwaring et al., 2006), el comportamiento del legislador es un objeto de análisis obligado.³ Además de su relevancia en el ámbito de la representación, el comportamiento de los diputados afecta otros aspectos del sistema democrático. Tiene repercusiones sobre la relación entre el ejecutivo y el legislativo, las relaciones entre partidos y coaliciones, así como en la estabilidad de la democracia (Siavelis y Morgenstern, 2008). El comportamiento también influye en el funcionamiento de los partidos y en su cohesión interna y, en último término, la relación entre ciudadanos y representantes contribuye a mejorar o deteriorar la calidad de la democracia (Munck, 2004).

En este artículo, los casos de análisis son los principales partidos de tres países centroamericanos: Costa Rica, Honduras y El Salvador. La región centroamericana suele quedar relegada en la literatura politológica, que centra sus esfuerzos en el análisis de otros países de la región con más peso y que resultan más atractivos. Además de pertenecer a una región menos estudiada, estos tres países son sistemas unitarios que cuentan con una sola cámara legislativa. Los sistemas federales y los sistemas bicamerales multiplican las posibilidades de continuación de una carrera política, ya que las cámaras subnacionales y el senado crean nuevas posiciones que pueden suscitar el interés de los diputados. Los sistemas unitarios y unicamerales, por el contrario, desincentivan la continuidad de una carrera política, o al menos hacen que ésta sea más difícil. Además, se trata de tres legislativos con asambleas cuyo tamaño es relativamente pequeño. De modo que el análisis de estos casos permite explorar los mecanismos causales en situaciones adversas, las cuales han sido estudiadas con menor frecuencia.⁴

Desde el punto de vista del sistema de partidos y las normas electorales, Costa Rica cuenta con tres características importantes: la limitación del mandato de los diputados, un sistema de partidos en recomposición —¿en descomposición o en transición?⁵— y un sistema de selección de candidatos desarrollado dentro de los partidos. Honduras tiene un sistema bipartidista previo al periodo de transición, un sistema de selección de candidatos participativo para sus dos partidos mayoritarios y ninguna restricción para la reelección de los parlamentarios.⁶ El sistema partidista salvadoreño gira en torno a dos partidos surgidos durante la transición política y los Acuerdos de Paz. Los sistemas de selección de candidatos tienen un carácter poco participativo y las cúpulas ejercen un fuerte control del proceso; al igual que en Honduras, en El Salvador no hay limitaciones a la reelección en el legislativo.

Estos tres países, en el orden de exposición (debido a su sistema de partidos, el sistema de selección y las disposiciones sobre la reelección), representan de forma gradual una escala de posibilidades de una carrera legislativa. En un extremo se ubicaría Costa Rica, con la imposibilidad de volver a la Cámara de forma consecutiva —además de ser la Cámara más pequeña— y en el otro, el caso hondureño, en el que además de no tener limitaciones a la reelección, el futuro político de los diputados depende en buena medida de su propio quehacer político, dado que llevan a cabo un proceso de selección de candidatos mediante elecciones primarias abiertas.

En el siguiente apartado se exponen de forma exhaustiva las razones por las cuales estas variaciones son relevantes, así como nuevas precisiones teóricas sobre la lealtad prospectiva y retrospectiva, y la forma en que teóricamente se espera que estas variables se relacionen con el comportamiento.

El objetivo del artículo es analizar la influencia del contexto institucional, así como la ambición política de los legisladores en el comportamiento legislativo. Para ello se va a tener en cuenta la relación entre el diseño institucional, las normas electorales y el sistema de selección de candidatos implementado por los partidos, así como los objetivos de carrera individual de los representantes políticos.

Estos factores influyen en el comportamiento de los diputados y en el modo en que ejercen la representación. Así, los parlamentos están compuestos por diputados que se posicionan en una escala que varía entre la defensa de intereses generales, en un extremo, y la defensa de intereses personalistas, en el otro. Los primeros estarían dedicados a cumplir objetivos de interés general como medio para atraer votos para el partido político al que pertenecen, y los segundos estarían centrados en intereses locales o particularistas que obedecen a la búsqueda del voto personal.⁷

Lo que propongo aquí es que la posición de los diputados en esta escala, está en función de dos cuestiones: el modo en el que los legisladores llegaron hasta el parlamento y el puesto futuro que desean. Si bien desde el punto de vista teórico esto ya ha sido abordado en la literatura, desde el punto de vista empírico no ha sido desarrollado. Ambos elementos se consideran importantes en la literatura, pero aún no se ha abordado de forma precisa cuáles son los términos en los que se produce ese equilibrio entre las lealtades del pasado y las del futuro, así como los resultados del mismo. O bien se estudia el pasado de los diputados para entender su comportamiento (normas electorales y el proceso de selección por el que fueron elegidos)⁸ o bien, su comportamiento como el resultado de sus intereses a futuro (su carrera política).⁹ Además, cuando es posible tener en cuenta ambos aspectos, el diseño institucional y los incentivos personales, generalmente se asume que los diputados quieren continuar su carrera política¹⁰ o el resultado más probable dado un diseño institucional. En este artículo, sin embargo, se va a tener en cuenta la opción de la carrera individual de los legisladores declarada por ellos mismos en entrevistas anónimas de modo que es posible distinguir a los diputados que desean continuar una carrera política y a los que no.

Siavelis y Morgenstern (2008) dejan abierta esta cuestión a pesar de que distinguen entre lealtad retrospectiva y lealtad prospectiva. Según estos autores los diputados van a mantener una lealtad retrospectiva, es decir hacia quien posibilitó su elección, cuando es factible la reelección. Sin embargo, cuando la reelección no es viable la lealtad es prospectiva, es decir, que se sitúa con aquellos que tendrán la clave de su puesto en el futuro (Siavelis y Morgenstern 2008, p. 14). Del mismo modo, Carroll y Shugart, repasando algunas de las aportaciones de Madison y su aplicación en el contexto latinoamericano, subrayan la importancia que tiene la reelección como medio para que los diputados defiendan los intereses de los ciudadanos ya que "es poco probable que los legisladores con poco interés en la reelección o no elegibles actúen como agentes de sus votantes" (2007, p. 71).

Tanto en Siavelis y Morgenstern (2008) como en Carroll y Shugart (2007) la falta de interés por la reelección (sea forzosa o no) tiene consecuencias importantes sobre la lealtad y la defensa de los intereses ciudadanos. Sin embargo, hay que hacer dos precisiones importantes. La primera es que si bien es cierto que los diputados pueden estar centrados en la lealtad prospectiva o retrospectiva, esto no significa que existan cambios en los sujetos a los cuales se les debe lealtad. Es decir, que una cosa es el sentido de la lealtad y otra los principales con los que se mantiene esa lealtad. Puede suceder que la continuidad de la carrera política en otro espacio diferente al parlamento sea también dependiente de los mismos que posibilitaron la elección o que la reelección dependa de nuevos principales.¹¹ De modo que no sólo hay que tener en cuenta si un diputado tiene que elegir entre fortalecer una lealtad retrospectiva o prospectiva sino también quién tiene la clave de acceso en cada una de las posibilidades de su carrera.

Además, hay que considerar una segunda cuestión importante. El diputado (y cualquier otro político) no solamente enfrenta esta dualidad entre lealtad prospectiva y retrospectiva ante la posibilidad de reelección, como subrayan Carroll y Shugart (2007) o Siavelis y Morgenstern (2008). La dualidad se produce ante cualquier otra opción de carrera donde las lealtades del pasado son diferentes a las que tienen que cultivar para su futuro. El interés por un puesto en el senado, o en el gobierno, si bien es distinto a la reelección, también puede poner a los legisladores ante dos corrientes diferentes.¹² Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la reelección no es mayoritaria en los parlamentos latinoamericanos. En el periodo que va de 1995 a 2008, entre los países donde la reelección es posible,¹³ la mayoría —salvo Argentina, Chile y Brasil— tienen una tasa media de reelección inferior a 50 por ciento. En el mismo periodo los promedios de reelección legislativa en los tres países de estudio son de 43.4 por ciento para El Salvador, 24.3 por ciento en Honduras y 3.5 por ciento en Costa Rica (OIR, 2010).

La literatura ha conseguido identificar cuál es la posición más probable del diputado medio o el diputado mediano dado cierto diseño institucional en relación con sus objetivos de carrera y sus lealtades. Pero existe menos información sobre el resto de los diputados de la cámara que se desvían del perfil del diputado mediano. Esta diversidad interna es más importante en América Latina que en otros contextos, ya que las tasas de reelección son inferiores y, por ello, hay que tener en cuenta la lealtad de la totalidad de los diputados. En este artículo se distinguen las preferencias de los diputados en su carrera política, capturando así la varianza de los datos, además de considerar las lealtades del pasado y las del futuro. Asimismo se identifican los principales que tienen la clave de acceso al próximo cargo; de esta forma se espera entender mejor el comportamiento de los diputados hacia su electorado en lugar de considerar sólo aspectos legales y partidarios. En concreto se diferencia entre dos perfiles de carrera, aquellos que quieren continuar en el parlamento y aquellos que se retiran de la vida política para incursionar en el espacio privado.

A continuación se detallan los mecanismos que condicionan el comportamiento de los diputados como resultado del camino hasta el parlamento, es decir, en virtud de su lealtad retrospectiva, así como de los incentivos que introducen sus perspectivas de futuro y la lealtad prospectiva que tienen que cultivar para materializar esas perspectivas.

La lealtad retrospectiva de los diputados está con aquellos que posibilitaron su elección. El modo en el que llegaron hasta el parlamento es el producto de un largo proceso en el que se combinan, por un lado, las normas electorales y, por otro, un procedimiento de selección de candidatos. Así, hay que considerar el control del acceso a la papeleta de votación, su ubicación en la misma, el tipo de lista y la forma en que se cuentan los votos y se adjudican los cargos, así como el tamaño del distrito (Carey y Shugart, 1995). La lealtad retrospectiva de un diputado está con el partido cuando este último es la llave de acceso a la lista de candidatos ya que, además de permitir o denegar la entrada, el partido decide en qué posición se sitúa cada candidato. La forma en que se emiten y agregan los votos también es importante. Cuando los votos de todo el partido se consideran de forma global y no es posible diferenciar los apoyos de cada candidato, el diputado debe su puesto al partido. Si el partido controla la entrada y la posición en la lista, retendrá un mayor control sobre la carrera política del diputado y éste será leal al partido. En el otro extremo, cuando el proceso de selección de candidatos es de carácter abierto, pueden participar todos los electores y el partido no tiene la capacidad para asegurar la entrada a las listas o la posición, el diputado tiene menos incentivos para trabajar con el partido, así como para defender intereses y objetivos generales.¹⁴

Con algunas variaciones sobre las variables propuestas por Carey y Shugart (1995), Siavelis y Morgenstern (2008) crearon una tipología de diputados en función de la lealtad con cuatro categorías que diferencian entre los diputados que, en su labor de representación, tendrán como principal al partido (party loyalist), a los ciudadanos (constituent servant), a un grupo de interés (group delegate) o si son independientes (entrepreneur). Esta tipología está basada en dos grupos de variables: un grupo de variables institucionales (magnitud del distrito, tipo de lista, reelección, organización geográfica y fortaleza del parlamento) y un grupo de variables partidistas (selección de candidatos, organización del partido y financiación). Esta tipología también genera cuatro comportamientos diferentes. Los diputados leales al partido son disciplinados, sus objetivos principales son los del partido, que son de carácter general, programáticos e ideológicos. Los diputados leales a los ciudadanos tienen una disciplina legislativa moderada y sus objetivos están en el distrito, de modo que son sus electores y no el partido su principal prioridad. Los diputados de tipo delegado representan a un grupo y buscan beneficios para ese grupo de modo que su disciplina es moderada y el partido no es su primer principal. Finalmente, los diputados entrepreneur son indisciplinados y buscan beneficios concretos para aquellas personas que les ofrecieron apoyos. Sin embargo, estos autores no diferencian estos comportamientos en función de cuál será su próximo paso y las lealtades prospectivas que tendrán que desarrollar y mantener para ello, sino que mantienen un comportamiento homogéneo dentro de cada categoría.

Lealtad prospectiva

Para analizar la lealtad prospectiva en vez de considerar cómo han llegado hasta el parlamento y las lealtades que se han fraguado en ese camino, hay que centrarse en cuáles son los objetivos personales de los diputados en relación con su carrera política. La lealtad prospectiva de un diputado estará con aquel o aquellos individuos clave en su futuro. La relación entre la ambición política y el comportamiento de los políticos fue puesta de relieve por Schlesinger (1966). Según este autor, dicha relación es más clara en política que en ningún otro ámbito, por eso es necesario analizar los futuros políticos y la estructura política de oportunidades que dirige esas ambiciones, ya que la forma en que los diputados perciben a su electorado afecta su comportamiento político (Fenno, 1978).¹⁵

Schlesinger clasificó las opciones de carrera de los legisladores americanos en tres categorías.¹⁶ Los diputados con ambición estática, que buscan la reelección; los diputados con ambición progresiva, que quieren un puesto superior, y los diputados con ambición discreta, que se retiran de la vida política una vez finalizado el mandato legislativo.¹⁷

Las implicaciones de la carrera política sobre el comportamiento son diferentes en función de la literatura que se analice. En Estados Unidos, donde la carrera política depende más directamente de la relación que se establezca con los ciudadanos que con el partido político, el monitoreo de la opinión pública y la atención al electorado están asociados con ambiciones progresivas (Prewitt y Nowlin, 1969; Maestas, 2003), pero también tiene influencia sobre la producción legislativa y la adopción de políticas consistentes con los sujetos que controlan el acceso a ese puesto (Herrick y Moore, 1993), el déficit presupuestario y los resultados económicos (Hallerberg y Marier, 2004; Wallack et al., 2003), la imagen del trabajo parlamentario (Clarke y Price, 1980) o la participación en los debates (Herrick y Moore, 1993).

En América Latina, aunque el partido político tiene mayor importancia, la literatura también ha encontrado la influencia de la carrera y la ambición política sobre la producción legislativa (Taylor-Robinson, 1996; Taylor Robinson y Díaz, 1999), el tiempo dedicado a atender al electorado (Crisp y Desposato, 2004; Moraes, 2008), las actividades en el distrito y la provisión de bienes y servicios (Taylor-Robinson, 1992; Ames, 1995b).¹⁸ En general, cabe esperar que los diputados actúen de modo que puedan cultivar las lealtades de aquellos que controlan el acceso al siguiente puesto o cargo (sean o no los ciudadanos), tanto en el caso de diputados con ambición estática como progresiva.¹⁹ Se ha observado que los diputados con ambición discreta no requieren nuevos apoyos y, por lo tanto, su comportamiento no estará dirigido por las lealtades prospectivas. Es probable que en estos casos suceda algo similar a lo que ocurre cuando existe limitación de mandatos donde no necesitan desarrollar otras actividades que aumenten sus probabilidades de reelección. Carey et al. (1998) analizaron un buen grupo de estados americanos y hallaron que donde existía limitación de mandato los diputados pasaban más tiempo legislando y dedicaban menos tiempo a los electores. Posteriormente también encontraron que estaban centrados en objetivos más generales y en los intereses del distrito, mientras que donde no existe limitación dedican más tiempo a la campaña y a conseguir recursos para su financiación (Carey et al, 2003).

En la práctica se observa que en una misma asamblea y en un mismo partido se pueden encontrar distintos tipos de candidatos tanto atendiendo a las lealtades retrospectivas como a las prospectivas. Además, estas categorías no son estáticas y probablemente durante un periodo legislativo un mismo diputado pueda mudar su perfil. En este nivel de complejidad, es difícil saber cuál es el equilibrio entre las lealtades e incentivos del pasado y las lealtades e incentivos del futuro, y ni siquiera es seguro que este equilibrio se encuentre en el mismo punto para todos los diputados.

Más allá de cierto rango de variación, cabe esperar, al menos, que los diputados, si bien van a darle una mayor importancia a las lealtades del futuro, también preferirán que la erosión a las lealtades del pasado sea la menos posible. Además, si las lealtades del pasado van a sufrir cierto deterioro, puede ser más contraproducente cuanto menor es el tamaño del grupo al que el diputado debía lealtad. Es decir, puede ser más contraproducente no atender a las lealtades debidas a un partido o a un líder que a todo un electorado. En el caso de los diputados con ambición discreta no hay incentivos para construir nuevas lealtades ni existe, por lo tanto, una potencial confrontación entre la lealtad retrospectiva y la lealtad prospectiva. En estos casos pueden ser fieles a sus lealtades retrospectivas, o centrarse en los intereses de los ciudadanos o su distrito.

Asimismo, debe considerarse que los diputados realizan diferentes funciones en su tarea legislativa y que estas funciones permiten distintos grados de maniobra a los diputados para cumplir con sus lealtades prospectivas y retrospectivas. Ciertas actividades permiten mejorar todas las lealtades, pero otras actividades no, y sólo es posible favorecer a una de las partes. De modo que resulta más fácil observar las prioridades cuando las actividades tienen carácter excluyente que cuando no lo tienen. Como se explicaba al inicio, sólo analizando el conjunto global de las actividades se podría estar seguro de a quién representan en su actividad y, sin embargo, los investigadores sólo tenemos acceso a ciertas parcelas de los quehaceres políticos.

Lealtad retrospectiva y lealtad prospectiva en Costa Rica, Honduras y El Salvador

En esta sección se van a analizar las variables del sistema político y partidista que influyen sobre la lealtad retrospectiva de los diputados en los tres casos de estudio. Para ello se van a describir estas variables y a identificar el tipo de diputados que conforman estas asambleas y las lealtades retrospectivas que existen en cada partido político. Posteriormente se considerará la lealtad prospectiva de los diputados analizando sus preferencias sobre su carrera política. Estos datos proceden del Proyecto Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) de la Universidad de Salamanca, que desde 1994 realiza encuestas a diputados en 18 países latinoamericanos y cuenta en la actualidad con más de 5 000 entrevistas personales. Éstas se realizan cada vez que el parlamento de un país renueva a sus integrantes, de modo que existen para cada caso varias olas de entrevistas en función de la duración del mandato. Los cuestionarios recogen las actitudes y opiniones de los parlamentarios en muy diversos ámbitos: democracia, partidos políticos, economía, ideología política, relaciones internacionales, papel del Estado, etc. El uso de esta base está cada vez más generalizado entre los investigadores y se ha convertido en una fuente de información única para América Latina.²⁰ A pesar de la existencia de datos longitudinales, sin embargo, no es posible realizar un análisis diacrónico, ya que la información relevante para los fines de este estudio procede de preguntas incluidas en el último cuestionario. La muestra de cada uno de los países representa la totalidad de los diputados en Costa Rica, 71 por ciento en Honduras y 85 por ciento en El Salvador, que se corresponde con las legislaturas 2006-2010, 2006-2010 y 2006-2009 respectivamente. Las entrevistas se realizaron en junio (Costa Rica), julio (Honduras) y agosto (El Salvador) de 2006.

Lealtad retrospectiva

La Asamblea Legislativa costarricense se elige mediante representación proporcional en listas cerradas. Está compuesta por un total de 57 diputados procedentes de siete provincias que constituyen los distritos electorales. Las elecciones legislativas se celebran, al igual que en Honduras, de forma simultánea a las presidenciales y de regidores municipales, cada cuatro años, el primer domingo de febrero. El sistema de reparto de escaños se realiza mediante un sistema de cuota Hare, subcuota (50 por ciento de la cuota) y restos mayores (Sánchez, 2007; Wilson, 2003). En Costa Rica la lealtad del pasado está en todos los diputados con el partido y con el candidato a presidente. En el Partido Liberación Nacional (PLN) el candidato a presidente ha ejercido un control muy amplio sobre el proceso de selección de candidatos. En el Partido de Acción Ciudadana (PAC) el proceso de selección se realiza por la cúpula dirigente y está un poco menos controlado por el candidato a presidente²¹ (Martínez Rosón, 2011). Además del proceso de selección, hay otra diferencia importante entre el PAC y los otros partidos costarricenses: a diferencia de éstos, en el PAC hay una propuesta de representación general y de desarrollo global, con un menor interés sobre necesidades particulares o locales. Esta posición del partido se ve además reforzada por el proceso de selección, ya que los delegados asamblearios de los distintos niveles territoriales no pueden ser elegidos como candidatos. De esta forma, los candidatos del PAC no necesitan poner en marcha amplias campañas de selección en los niveles distrital, cantonal, provincial y nacional (Martínez Rosón, 2011).

La Asamblea Legislativa salvadoreña está compuesta por 84 diputados elegidos en 14 circunscripciones electorales. Los diputados son elegidos mediante un sistema de representación proporcional en listas cerradas, cada tres años, y de forma no simultánea con las elecciones presidenciales pero sí con las elecciones municipales. El reparto de escaños se hace mediante la utilización de un sistema de cociente electoral departamental (sistema Hare) y restos mayores. En El Salvador la selección de candidatos en los dos partidos principales, Alianza Republicana Nacional (Arena) y Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) indica que la entrada al parlamento está ligada a los deseos de las cúpulas de estos partidos. Salvo en raras excepciones, cuando ciertos candidatos tienen un gran apoyo en los departamentos, la posibilidad de estar en la lista de candidatos y además en una posición elegible depende de las relaciones con el partido, y particularmente con los líderes y la cúpula del mismo, y no de los apoyos personales conseguidos entre el electorado o entre las bases del partido. La importancia del partido también se ve reflejada en las papeletas de votación. Los electores salvadoreños se enfrentan a una papeleta minimalista donde únicamente aparecen las banderas de los partidos, no aparecen ni los nombres de los diputados ni sus posiciones en la lista. Por lo tanto, para optar por la elección hay que ganarse el favor de la cúpula del partido.

Siguiendo la clasificación sobre la lealtad retrospectiva de Siavelis y Morgenstern (2008), los diputados de Costa Rica y de El Salvador deberían ser en su mayoría diputados leales al partido. En Honduras, por el contrario, serían diputados dedicados a servir a su distrito. Sin embargo, en el PLN, en Costa Rica, el peso de los niveles territoriales inferiores es muy importante en la labor desempeñada por los diputados que dedican los días en los que no hay plenos a sus giras por los diferentes cantones del país. De modo que la lealtad al partido se combina con lealtad a sus circunscripciones.

Estas características generales están en consonancia con los datos que proporcionan las gráficas 1, 2 y 3, procedentes del proyecto PELA. En estas gráficas aparece representada la importancia que los diputados otorgan a tres cuestiones (el líder de su partido, el programa electoral y la simpatía personal) en su elección como diputado. La comparación de los tres casos evidencia que la importancia del programa del partido político es más relevante en Costa Rica y en El Salvador que en Honduras. En Costa Rica la importancia de las características personales y del líder del partido tienen una evolución similar y mantienen su grado de importancia en los últimos 15 años. Sin embargo, el aspecto programático²³ ha sufrido cambios sustantivos en las cuatro legislaturas consideradas. Esta fluctuación puede estar relacionada con la crisis que los partidos políticos han protagonizado en los últimos años. El cambio de legislación en Honduras de listas cerradas a listas abiertas configuradas tras la celebración de elecciones primarias ha modificado el patrón estable que existía sobre la importancia que en la elección tienen el programa, el líder del partido y el perfil personal del diputado. Mientras que el programa de gobierno y el líder del partido han perdido importancia en la elección de los diputados, la simpatía personal de cada uno de los legisladores ha ganado relevancia. En El Salvador hay bastante estabilidad en la importancia de estos factores en las tres últimas legislaturas y un gran número de diputados piensa que la principal razón por la que fue elegido fue el programa de su partido.

Lealtad prospectiva

El cuadro 2 recoge las preferencias de los legisladores sobre su futuro cargo político que ayudan a identificar cuáles son sus lealtades prospectivas. Los datos muestran cómo, más allá de la tendencia que existe entre los diputados de un país y de un partido frente a su carrera política, cada individuo tiene preferencias claras que no necesariamente están en consonancia con la preferencia de la mayoría de los miembros de su partido o de su asamblea. La situación en cada uno de los tres casos de estudio es bien diferente cuando se trata de analizar esta cuestión.

En términos generales cada sistema y cada partido está dominado por cierta alternativa. Así, en Costa Rica, al contrario de lo que ocurre en Honduras y El Salvador, los diputados no pueden presentarse a la reelección de forma inmediata, y esta disposición legal crea un contexto político diferenciado. De este modo, las preferencias de los diputados se concentran en la vuelta al sector privado (con más intensidad en el PAC) o en un cargo de designación en el Poder Ejecutivo (más marcado en el PLN). Además, es habitual que a partir del tercer año de mandato los diputados, tanto del partido del gobierno como de la oposición, traten de distanciarse del presidente y se centren en alinearse con el futuro candidato a presidente de cada partido como garante de su futuro político (Lehoucq, 2005, p. 144; Wilson, 1999, 2003; Carey, 1996). Sin embargo, si bien esto puede ser relevante cuando se trata de tener acceso a un puesto de designación, cuando el interés está en un puesto local la importancia del futuro candidato presidencial probablemente disminuye.

La elección de los diputados en las elecciones generales hondureñas mediante listas abiertas introduce distintos incentivos. El porcentaje general de diputados que prefiere continuar en la vida política, bien con la reelección o bien como miembro de gobierno o presidente, es de 70 por ciento aproximadamente (inferior en el PLH, con mayor vocación local). La nueva legislación también puede influir en el comportamiento de los diputados. Anteriormente, la lealtad al presidente o al líder de su movimiento determinaba las posibilidades de futuro político del mismo, e inhibía la atención y la representación del electorado (Taylor-Robinson, 1996, 2009). En el nuevo espacio normativo puede esperarse que los diputados actúen como pequeños caudillos, ya que ahora sí tienen la necesidad de cumplir con unos electores, que tienen en sus manos su futuro político; las reelecciones posteriores no dependen ya de la posición que el líder del movimiento le dé en las papeletas, sino de los votos que sea capaz de conseguir de forma individual. Si el próximo puesto es de ámbito local o se quiere ser candidato a presidente, la situación es similar, ya que mediante elecciones primarias y listas abiertas se deciden los candidatos. Cuando la carrera del político escoge un camino lateral, como por ejemplo una empresa estatal, la lealtad a los electores no es necesaria.

En El Salvador, si bien la preferencia por la reelección es también importante, ésta no alcanza los niveles del parlamento hondureño. Sin embargo, de los partidos aquí considerados, Arena es el que cuenta con más entusiastas de su propia reelección (53%). Por el contrario, la continuidad de la vida política tiene un alto componente local, debido a que un gran número de diputados (18%) estaría interesado en obtener un cargo de alcalde una vez finalizado el periodo legislativo, aunque este interés es mayor en el FMLN y en los partidos pequeños. A pesar de la fuerte dependencia para la entrada en las próximas listas de candidatos a la asamblea de las cúpulas de los partidos, los legisladores areneros tienen una clara preferencia por la reelección. En cualquier caso, al igual que en otros partidos analizados, la dependencia frente a las cúpulas puede no ser tan importante en otros ámbitos.

Dadas estas preferencias y teniendo en cuenta el sistema político y partidista de cada caso, las lealtades prospectivas de los diputados estáticos en Honduras estarán con los electores de su distrito; en El Salvador estarán con las cúpulas del partido, mientras que en Costa Rica estarán con el nuevo líder del partido y el distrito (PLN) o con la cúpula del partido (PAC). Los diputados con ambiciones discretas no requieren cultivar nuevas lealtades, por lo que pueden optar por mantener sus lealtades retrospectivas (véase el cuadro 1).

El equilibrio

Para comprobar la importancia de las lealtades retrospectivas y prospectivas se van a tener en cuenta cuatro indicadores sobre el comportamiento de los diputados procedentes de la base de datos PELA de la Universidad de Salamanca: la importancia de la representación del departamento frente a otras tareas legislativas (cuadro 3) y frente a otros sujetos de representación, la búsqueda de recursos para el distrito y el apoyo mediante votaciones (cuadro 4).

El cuadro 3 recoge la importancia que tiene la representación del departamento para los diputados frente a otras actividades legislativas, como la elaboración de los presupuestos, el control sobre el gobierno o la elaboración de las leyes, entre otras. En la primera columna aparece el porcentaje de diputados que en primer, segundo o tercer lugar eligieron la representación del departamento como la labor más importante, mientras que la segunda columna recoge el porcentaje del resto de actividades. Como cabía esperar, la importancia de la actividad de representación de las circunscripciones es mayor en los partidos hondureños que en los otros casos. Sin embargo, hay algunas apreciaciones que cabe destacar. En primer lugar, si bien la circunscripción tiene una especial relevancia para los partidos hondureños, es claro que esa importancia es mayor en los dos partidos grandes que celebran primarias que en el resto de los partidos que no las celebran. En el caso de Costa Rica también se encuentran diferencias importantes entre los dos partidos mayoritarios. El proceso de selección de candidatos del PLN que se construye de forma territorial hace que la provincia sea más importante que en el caso del PAC en el que, como ya se mencionó, no solamente se trata de un partido con vocación de defensa de intereses generales, sino que además su proceso de selección no hace necesario el apoyo territorial. Los partidos pequeños en general en los tres países tienen un menor interés por la representación de la circunscripción frente a otras tareas legislativas. Este hecho es, en principio, normal si se tiene en cuenta que los partidos pequeños consiguen sus mejores resultados en el distrito capital.

Lo que cabe comprobar ahora es si existen diferencias entre aquellos diputados que buscan continuar su carrera política con la reelección o, en el caso de Costa Rica, con un cargo en el Ejecutivo (es decir, los diputados con ambición estática)²⁴ y aquellos otros cuyo propósito es abandonar cualquier tipo de cargo público bien volviendo a la empresa privada o bien retirándose (diputados con ambición discreta). El cuadro 3 incluye, además de los porcentajes generales de cada partido, los porcentajes desglosados para estas dos categorías de diputados con ambición estática y ambición discreta en la cuarta y sexta columnas.

La consideración de los incentivos de futuro para los diputados muestra cómo, tanto en el PLH y el PNH como en el PLN y el PAC, la representación del departamento es más importante entre aquellos que aspiran a la reelección o a un cargo ejecutivo que entre quienes prevén dejar la esfera política. Sin embargo, estas diferencias no se observan en los partidos salvadoreños, donde el distrito no tiene ningún peso en los procesos de candidatura para la reelección; mientras que en Honduras y en Costa Rica, en un menor grado, los distritos tienen más importancia.

En el cuadro 4 aparecen los datos para tres indicadores más, cada uno de los cuales está dividido en cinco columnas. La primera columna y la cuarta recogen los porcentajes de respuesta a la pregunta. La suma de ambos porcentajes es de 100 por ciento. La segunda columna recoge el porcentaje a la respuesta de la primera categoría dividido en función del puesto al que le gustaría tener acceso al diputado para poder observar la diferencia introducida por esta variable en el comportamiento declarado por los diputados. En el primer bloque del cuadro 4 se observan los datos referidos a la importancia de conseguir recursos para la circunscripción. La mayoría de los diputados da mucha importancia a conseguir recursos para su distrito y esto sucede en los tres países. Sin embargo, este indicador no permite ver diferencias sistemáticas causadas por variables partidistas o de carrera. A pesar de ello ofrece un dato interesante: los diputados de los partidos pequeños tanto de Costa Rica como de El Salvador, que tienen su base electoral en los distritos capital (zonas generalmente provistas con un mayor número de servicios e infraestructura que el resto del país), dan mucha importancia a conseguir recursos para el distrito, más incluso que los partidos grandes con bases geográficas amplias como el PLN. Este hecho, al contrario de lo que se desprende del anterior indicador, ubica a los partidos políticos pequeños en una posición más activa frente al distrito.

En el segundo bloque del cuadro 4 se recoge el apoyo al departamento en votaciones frente a los intereses del partido. Los datos muestran que en general el apoyo es mucho menor que cuando se trata de buscar recursos. Salvo en los dos partidos grandes de Honduras, PLH y PNH, donde el partido ya no domina la carrera del legislador, en el resto de los partidos es clara la preponderancia del partido frente al distrito. Sin embargo, aquí también sorprende el apoyo por parte de los partidos pequeños de Costa Rica y El Salvador. Contrario a lo que cabría esperar, estos diputados otorgan más importancia al distrito que al partido. Parece que, en realidad, la fortuna del partido depende tanto de un distrito que éste adquiere más importancia para los partidos pequeños que para los partidos grandes, que tienen un apoyo territorial más extenso. Tras considerar la ambición política de los diputados, se puede señalar que es más importante votar con el distrito para los diputados con ambición discreta que estática en El Salvador y en Costa Rica, salvo el PAC. Los diputados que quieren continuar con su carrera política tienen menos opciones para votar en contra de los intereses del partido que aquellos que abandonan la vida política. En Honduras, al contrario de lo que cabría esperar en un primer momento, las diferencias entre los dos partidos grandes van en sentido contrario. Por un lado en el PNH, si bien los diputados necesitan los votos de su distrito para ser elegidos, su vínculo con la circunscripción permanece aun cuando no quieren resultar reelegidos. En el PLH, sin embargo, hay menos diferencias en el apoyo al distrito mediante votaciones, pero esas diferencias señalan que son los diputados que aspiran a la reelección los que están más volcados con el distrito. Por lo tanto, la diferencia entre el comportamiento de los diputados con ambición estática o discreta está presente en los sistemas políticos y partidistas en los que el partido o las cúpulas del partido controlan el acceso al siguiente puesto de carrera. Por el contrario, estos casos pueden indicar que en sistemas donde el partido retiene poco control sobre el legislador el interés por la reelección no modifica su comportamiento de forma homogénea.

Implicaciones

En América Latina, trabajos previos han analizado el comportamiento de los legisladores en función de la estructura política y partidista, y de forma racional tratan de explicar cuáles son las alternativas posibles para un legislador. De este modo se analizaba el comportamiento de los legisladores considerando las lealtades retrospectivas, las lealtades surgidas en el camino hacia el parlamento. Pero el comportamiento también está influido por las lealtades que los diputados necesitan cultivar para acceder al siguiente puesto. Aquí se ha tratado de analizar el equilibrio entre la lealtad retrospectiva y la lealtad prospectiva en los partidos políticos de tres países centroamericanos: Costa Rica, El Salvador y Honduras.

No sólo las normas electorales y los procedimientos de partido influyen en el comportamiento de los diputados, también el puesto de futuro que desean los legisladores tiene que ser tomado en cuenta. Analizando cuatro variables distintas ha sido posible ver cómo se produce esa influencia. Cuando los indicadores son excluyentes las diferencias entre diputados con ambición estática y ambición discreta van en el sentido esperado. En los casos en que el partido controla el acceso al siguiente cargo, el propio partido es capaz de controlar el voto de sus diputados en mayor medida que cuando éstos abandonan la política, PLN, Arena y FMLN son buenos ejemplos de ello. Cuando el partido no es relevante para la reelección se esperaba que la mayoría de los diputados prefiriera votar con su distrito que siguiendo la posición del partido. Sin embargo, esto no sucede así en el caso del PNH, donde son los diputados que abandonan la política los que están dispuestos a votar siempre con el partido. En el PLH, el apoyo al distrito es menor que en el PNH, pero más importante entre los que buscan la reelección. La excepción del PNH también se encuentra en la variable de representación. En todos los partidos, salvo en el PNH, el porcentaje de diputados con ambición estática que afirma que representa al distrito es mayor que en los diputados con ambición discreta.

A pesar de esto hay que señalar que el equilibrio entre la ambición retrospectiva y prospectiva de los diputados es claro. Los diputados dan prioridad a la lealtad prospectiva. Cuando esa lealtad prospectiva está con el partido, los diputados estáticos sienten que representan a sus distritos más que los diputados discretos. No obstante, dado que el partido es la clave de la continuidad, el apoyo al partido en las votaciones es superior en los diputados que quieren continuar que en los que no. Los datos son menos claros cuando la lealtad prospectiva está con los ciudadanos. Los datos sobre el PNH y el PLH son opuestos. En el futuro será muy conveniente analizar por qué y cómo los diputados del PNH interesados en la reelección son más dependientes del partido político que sus homólogos en el PLH. De igual forma, la inclusión de más datos procedentes de nuevas olas de entrevistas así como otros casos de la región pueden ayudar a abordar esta cuestión y comprobar si estos hallazgos se pueden generalizar.

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Notas

¹ Quiero agradecer los comentarios y sugerencias ofrecidas a anteriores versiones de este artículo por Michelle Taylor-Robinson, Manuel Alcántara, así como Joy Langston y los dos revisores anónimos de la revista que leyeron muy atentamente el texto y sin duda ayudaron a mejorarlo.

² Moraes (2008) utiliza como variable dependiente el número de horas semanales que cada diputado pasa con personas individuales. También se ha utilizado la realización de viajes a los departamentos (Crisp y Despósate, 2004), el número de proyectos de ley iniciados (Crisp e Ingall, 2002; Taylor-Robinson, 2009), la legislación aprobada (Ames, 1995a; Taylor-Robinson, 1996 y 1999) o las estrategias de campaña (Ames, 1995b).

³ En este segundo caso, desde el punto de vista de la representación, los votantes eligen a los partidos o a los políticos para que representen sus intereses de modo que es la relación entre los votantes y los electores estrictamente lo que incumbe la representación democrática (Mainwaring, 2006, p. 15).

⁴ Sobre el desarrollo de la carrera política en situaciones adversas puede consultarse Martínez Rosón (2009).

⁵ El sistema de partidos costarricense ha sufrido cambios importantes en los últimos años y, sin embargo, ninguno de los cambios en la fuerza de los partidos parece consolidarse. Cada nueva elección introduce un elemento nuevo en el sistema. Para un análisis más detallado de los cambios pueden consultarse Sánchez (2007), Lehoucq (2005), Martínez Rosón (2011) o Wilson (1999,2003).

⁶ Los datos con los que se realiza el análisis son anteriores al golpe de Estado producido en Honduras en 2009, si bien éste no modificó el sistema bipartidista del país.

⁸ Estos son algunos ejemplos que se pueden encontrar en la literatura y que se han centrado en identificar las variables institucionales que influyen en el comportamiento de los diputados para casos latinoamericanos: Ames (1995a) y Samuels (2003,2008) para el caso brasileño; para Colombia, Crisp et al. (2004) y Crisp e Ingall (2002); para México Beer (2004); sobre el caso de Costa Rica y Honduras, Heath y Taylor-Robinson (2006), Taylor-Robinson (1999) y, finalmente, una comparación entre Paraguay y Ecuador se encuentra en Mejía-Acosta et al. (2006).

⁹Se pueden consultar, Ames (1995b), Botero (2007), Botero y Rennó (2007), Crisp y Despósate (2004), Moraes (2008), Taylor-Robinson (1992,1996), Taylor-Robinson y Díaz (1999).

¹⁰ El análisis realizado por Taylor-Robinson (2009) sobre el caso hondureño es una excepción.

¹¹ Por ejemplo, se puede encontrar un caso en el cual la selección de candidatos a diputado se realiza por las cúpulas del partido en el ámbito regional y que además estén a cargo de la selección de puestos locales. En este caso un diputado interesado en presentarse al puesto de alcalde tendría que mantener su lealtad hacia los mismos agentes que lo seleccionaron para el parlamento. Si bien no está pensando en la reelección y su lealtad es prospectiva, sucede que aquellos que permitieron su elección en el pasado son los mismos que controlan su candidatura en el futuro. Igualmente, la reelección puede estar en manos de un agente diferente del que propició la primera elección. Así, por ejemplo, donde la selección de candidatos está tan centralizada que el candidato a presidente (o el líder) es el único que decide quiénes conforman las listas (cerradas) del partido, un cambio de candidato presidencial (o de líder) va a forzar a aquellos diputados que quieren reelegirse a cambiar sus lealtades hacia otro líder. Si sólo tuviéramos en cuenta el sentido de su lealtad, habría que señalar que se trata de una lealtad retrospectiva, sin embargo, se trata de un nuevo actor.

¹² Según Carroll y Shugart "los incentivos que afrontan presidentes y asambleas pueden crear ambiciones divergentes en dos caminos relacionados de forma ortogonal: sus objetivos políticos y la orientación de sus políticas" (2007, p. 58).

¹³ El parlamento con mayor tasa de reelección ha sido Chile con una media de 63 por ciento de diputados reelegidos. En el otro extremo estaría Bolivia con 10 por ciento de reelección (OIR, 2010).

¹⁴ Para un desarrollo completo de la interacción entre las variables electorales y la selección de candidatos se puede consultar Carey y Shugart (1995).

¹⁵ Con un argumento similar, Mayhew (1974) afirma que los legisladores van a centrar la mayor parte de sus actividades en conseguir la reelección. De este modo, a través de la conexión electoral que existe entre el legislador y el votante es posible deducir el comportamiento del primero. Sin embargo, a veces la conexión que necesitan no es electoral, ya que su futuro no es un cargo de elección popular y, aun si lo fuera, el votante no es el principal.

¹⁶La teoría de la ambición tiene su continuación racionalista en Black (1972) y Rohde (1979) que analizan la carrera política como una función de utilidad resultado del cálculo de los riesgos y la inversión derivada de presentarse a la elección de un determinado cargo.

¹⁸Taylor-Robinson (1992) subraya la importancia que tienen los incentivos informales frente a los incentivos formales creados por el sistema electoral para que los diputados costarricenses provean a su electorado de servicios y bienes.

¹⁹ Sobre la estructura de la carrera política se puede consultar a Langston y Aparicio (2008).

²⁰ Las obras editadas por Kitchelt et al. (2010) y Alcántara (2008) son dos ejemplos recientes de análisis realizados a partir de las bases de datos del PELA.

²¹ En el PAC, partido de nueva creación, la selección de candidatos en un inicio no consiguió mantener la cohesión del partido y sufrió la fractura de la bancada legislativa en su primera legislatura. Posteriormente, los procesos de selección han tratado de asegurar la elección de candidatos leales al partido, y el número de abandonos o expulsiones de diputados del partido en la segunda legislatura sólo afectó a una diputada que pasó a la bancada independiente en 2008.

²² Sobre el sistema de selección antes de la reforma se puede consultar Taylor-Robinson (2009). Sobre aspectos generales de los partidos políticos hondureños puede consultarse Ajenjo (2001). Sobre las elecciones de 2005 puede consultarse Taylor-Robinson (2006).

²³ Sobre la evolución de los procesos de elaboración de los programas en los partidos políticos de Costa Rica, Chile, República Dominicana y Uruguay se puede consultar a Alcántara y Cabezas (eds.) (2011).

²⁴ Aquí se incluirá bajo la denominación ambición estática no sólo la reelección en Honduras y El Salvador, sino también los cargos de designación en el Ejecutivo, ya que en Costa Rica no es posible la reelección.

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