Evaluation of labor training programs for youths in South America

Ernesto Abdala

Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (OIT)

Resumen

Palabras clave: capacitación laboral, empleo, jóvenes, mercado, Sudamérica.

Abstract

The present article has as an objective to offer a panorama of the programs in training and employment aimed at youths: how they have been evaluated and what the evaluations worked for. The technical and critical aspects were observed, which are considered key and essential to understand the importance the evaluation process of the impact of these programs has. The Analysis was carried out on a non-random sample of programs of training and employment for youth, which were executed in the 1990-2004 period in Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Peru and Uruguay.

Key words: labor training, employment, youths, market, South America.

La problemática del desempleo juvenil es visualizada en el mundo, incluso en los países desarrollados, como un reto social altamente prioritario. El segmento de los jóvenes enfrenta las complejidades y obstáculos, pero con mayor dificultad que la media de la población: la tasa de desempleo juvenil duplica y triplica la tasa de desempleo general.

Los jóvenes adquieren un valor trascendente y un rol preponderante, al constituir el recurso estratégico del desarrollo integral de la sociedad, siendo la educación, la formación y la capacitación las llaves para la construcción individual y social.

Los programas de formación laboral enfrentan distintos problemas que los justifican y también los condicionan, entre ellos podemos señalar:

• Vulnerabilidad etaria que se potencia si a la condición de joven se agrega la de pobreza, género, residencia rural o baja escolaridad, fenómenos que también suceden en los países desarrollados. Esto hace necesaria las intervenciones focalizadas para las distintas "juventudes".¹ Se trata de instrumentos de política diseñados específicamente para la población juvenil o sectores de ésta.

• Devaluación de las credenciales educativas: cambios en el perfil de los trabajadores y la elevación de requisitos de acceso al mercado de trabajo.

El objetivo de los programas de formación para jóvenes implementados en la región se centró en la inserción laboral, a pesar de que la noción más actualizada de formación incluye un aporte educativo en conocimientos y valores que trascienden la aplicabilidad al trabajo.

Las políticas de empleo y capacitación dirigidas a los jóvenes compartieron la idea central del nuevo modelo económico y de sus bases doctrinarias: debe prepararse a las personas para su inserción en el mercado de trabajo, antes que protegerlas de las fluctuaciones del mismo.

Movilizar y fortalecer nuevos actores: en sus versiones más innovadoras, buscaron una combinación de esfuerzos y recursos públicos y privados que permitieran trabajar, tanto sobre la oferta laboral, como sobre la demanda de empleo. Las nuevas políticas y sus diversos programas representaron un cambio en el rol del Estado. Sintéticamente, este rol puede caracterizarse como un papel subsidiario, por lo cual el Estado abandona la ejecución directa de las acciones, delegándola en oferentes privados y eventualmente públicos, sometidos a competencia a través de licitaciones. El Estado se encargaba del diseño y financiamiento de los programas, definiendo la población objetivo y mecanismos de evaluación y control.

La necesidad de diversificación y renovación de la formación tradicional: que resulta generalmente orientada por las denominadas "señales de mercado".

La evaluación: una rendición de cuentas necesaria

Se vuelve imprescindible evaluar con el objetivo de conocer la eficiencia, eficacia y pertinencia de los Programas de Formación Juvenil. Se deben señalar los ejes centrales desarrollados en la literatura como base argumental de la necesidad de evaluar:

El Estado y los organismos que financian el programa tienen el derecho y la necesidad de contar con mecanismos para corregir la planificación de sus acciones. Se reconoce aquí el concepto de rendición de cuentas, su vertiente ética, con todos los actores, intervengan o no en el programa. Es indispensable que la cuota de financiamiento que se asigne a las políticas de capacitación laboral que se formulen en el futuro se emplee con el máximo de eficiencia y asegure un alto grado de efectividad.

Evaluación de impacto

La evaluación constituye un proceso sistemático, metódico y neutral que hace posible el conocimiento de los efectos de un programa, relacionándolos con las metas propuestas y los recursos movilizados, facilitando la identificación, la recolección y la interpretación de informaciones útiles a los encargados de tomar decisiones y a los responsables de la ejecución y gestión de los programas.

Desde los primeros intentos de evaluar los programas de educación y de capacitación de jóvenes, los procedimientos evaluatorios han ido creciendo en complejidad metodológica, con algunas dificultades para el logro de una cultura de evaluación (ver recuadro 1). Asimismo, han ido ganando espacios y relevancia hasta volverse imprescindibles en todo proyecto que desee conocer el funcionamiento y los resultados de su accionar en forma clara y transparente.

Utilidad de la evaluación de impacto

La evaluación de cualquier proyecto debe dar cuenta de las hipótesis que sustentan los modelos de intervención, cuestionando sus estructuras causales. Esto permite responder si existe impacto y si éste es atribuible al proyecto en un tiempo y contexto específicos. Si no se evalúa, no hay retroalimentación, no se identifican los ajustes y conexiones para el programa. La evaluación, en cierta medida, posibilita el reforzamiento de los mejores retornos y bondades, sabiendo de antemano que el impacto es muy bajo en épocas de contracción de empleo.

Para hacer correcciones y ajustes rápidos en los programas es recomendable un sistema de información que oriente y alerte a las instituciones sobre sus resultados reales, según las metas que se han propuesto. La información debe circular entre los capacitadores y las empresas para facilitar la adecuación de la capacitación a los nichos ocupacionales del mercado, al igual que entre los capacitadores y los pasantes, para monitorear las dificultades que éstos últimos tengan con las empresas, tratando de solucionarlas.

El monitoreo y la evaluación

Conceptualmente, el monitoreo y la evaluación forman parte del sistema de aprendizaje y retroalimentación de un proyecto, pero cumplen funciones distintas y complementarias.

El monitoreo corresponde a la observación permanente y focalizada de los procesos centrales de ejecución (trayecto de prestaciones) de un proyecto, observación que permite determinar el nivel de logro y explicar las limitaciones, con el propósito de generar información útil y oportuna para la toma de decisiones, todo lo cual contribuye a mejorar la gestión y a prever las situaciones de riesgo. Esto contrasta con la evaluación, que es más amplia y pretende establecer en qué medida la estrategia utilizada (bienes y servicios entregados) resuelve el problema social de un grupo específico, por medio del cuestionamiento de la hipótesis de intervención.

Al centrarse en el proceso de monitoreo, seguimiento y evaluación en la región

...se constatan debilidades con escasa sistematización, lo que lleva a la multiplicidad y la repetición sin retorno de información ni potenciación del impacto real. Falta rigor metodológico en los objetivos y en la definición de cada etapa, con carencia de investigación evaluativa, dificultad en el registro de información, estadísticas borrosas poco confiables, que impiden medir el trasvase y sustitución de poblaciones, entre otras variables de confusión. El diseño es complejo por la multiplicidad de indicadores y dimensiones a valorar... (Leite, 2003).

Para optimizar su utilidad, los sistemas de monitoreo y evaluación deben permitir aprendizaje y ajustes a lo largo del proyecto. La experiencia demuestra que el monitoreo es eficaz cuando incluye procesos participativos donde los beneficiaros tienen oportunidades de aportar sus impresiones durante su ejecución. Con la evaluación intermedia realizada a tiempo se pueden implementar los ajustes necesarios, lo que contribuye a que se obtengan mejores resultados. Se ejemplifica aquí con el sistema de monitoreo del Programa Capacitación Solidaria (recuadro 2).

Evaluando las dificultades

Aplicada a los programas de capacitación laboral para jóvenes, la evaluación de impacto es un tipo particular de evaluación que pretende indagar, entre otras cosas, acerca de los cambios producidos sobre los beneficiarios como resultado del proceso de formación. El camino de la evaluación no es sencillo, dado que no todo el proceso formativo posee consecuencias medibles. Al averiguar sobre los cambios ocurridos. Entendidos, por ejemplo, como alguna transformación en la productividad a causa de la capacitación, se presentan al menos dos problemas. En primer término, no siempre está disponible una definición clara de productividad y sus parámetros, asociados con la actividad de capacitación. En segundo lugar, establecer la relación entre la capacitación y los cambios ocurridos, eliminando cualquier otra explicación considerada espuria (podemos citar aquí el contexto socioeconómico: si al momento de ejecutar el programa el país se encontraba en crecimiento económico, con un aumento de la demanda agregada), a veces es una tarea muy difícil.

Parece más sencillo poder organizar experiencias de evaluación de impacto cuando el programa de capacitación ya tiene montado un sistema de evaluación de sus actividades y donde el juicio sobre el impacto aparece como la profundización en la información que se obtiene a través del esquema ya instituido de seguimiento de la capacitación. Por otra parte, es deseable que se conjuguen una serie de factores que pueden ser entendidos como condiciones previas que facilitan la aplicación de estas prácticas evaluativas: las condiciones metodológicas, estructurales y pedagógicas (ver recuadro 3).

Por último, se debe señalar que el tipo y grado de institucionalización del programa condiciona la evaluación (el éxito, la calidad, la frecuencia con que se realiza, etc.). Esta idea se retomará más adelante. Pero de acuerdo con lo observado en las experiencias de capacitación de largo plazo, las instituciones que evalúan el impacto generalmente demuestran poseer un alto grado de institucionalización de sus prácticas generales de evaluación de la capacitación.

Descripción de los programas

Esta sección es resultado de la revisión de distintos programas ejecutados entre 1990 y 2004; su selección giró en torno a seis criterios: a) experiencias que hicieron evaluación de impacto; b) focalizar experiencias de capacitación para jóvenes vulnerables; c) cubrir diferentes dimensiones de la evaluación: proceso, gestión, resultados e impactos; d) diferentes opciones metodológicas de investigación: cualitativas y cuantitativas; e) relación de los programas con instituciones de formación profesional; f) disponibilidad de las evaluaciones.

En la tabla 1 se encuentran los datos básicos de los programas en forma comparativa.

Proyecto Joven, Argentina

El Proyecto Joven comenzó a ejecutarse a fines de 1993, con la aplicación de una Prueba Piloto en la Capital Federal y 19 partidos del Conurbano Bonaerense. La prueba piloto estaba en ejecución al momento de realizarse las negociaciones entre el gobierno y el BID para la financiación del programa.

La naturaleza de los cursos fue eminentemente práctica y sus contenidos debían ser diseñados por las instituciones de capacitación en respuesta a los requerimientos que les planteaban las empresas productivas y de servicios.

Estaban compuestos por dos fases: (i) fase de capacitación, con duración máxima de tres meses, a realizarse en la institución de capacitación, donde los beneficiarios adquirirían conocimientos, destrezas y habilidades básicas para el desempeño de una ocupación; y (ii) fase de pasantía a realizarse en empresas (EMPA), bajo la supervisión directa de la Entidad de Capacitación Adjudicatária (ECA), donde los beneficiarios se desempeñarían en un puesto de trabajo acorde con la ocupación para la que han sido capacitados, con una duración que no exceda el número de días de la fase de capacitación.

Para la selección de las ECA se convocaban concursos abiertos, en los cuales podían participar todos los potenciales oferentes sin restricción de país de origen. La selección y adjudicación de los cursos se realizó mediante licitaciones públicas internacionales, aplicando procedimientos fijados por el BID. En teoría, se adjudicaban aquellas ofertas que presentaban diseños de cursos de acuerdo con los criterios de calidad pedagógica y presentaban los menores costos. Como resultado, se firmaba contratos con las ECA, que dictaban la fase de capacitación y eran responsables por hacer todos los arreglos necesarios para la obtención y realización de las pasantías en las empresas. Las ECA, en sus ofertas, debían presentar cartas de intención de las empresas para recibir a los beneficiarios en sus instalaciones durante la fase de pasantía; así como una descripción detallada de los propósitos y tareas a ser realizadas durante esa fase. Dicha carta de intención debía ser formalizada a través de una carta convenio al momento de realizar la pasantía.

Sus objetivos explícitos fueron proporcionar armas eficaces a los jóvenes para ingresar con éxito al mercado laboral y apoyar el crecimiento de las empresas productivas necesitadas de mano de obra capacitada, mediante una formación laboral gratuita en el nivel de semicalificación, que ampliaría en todo el país la perspectiva de empleo de los sectores menos favorecidos y dotaría a los sectores productivos de mejores posibilidades de crecimiento y desarrollo.

Programa Capacitación Solidaria, Brasil

Considerando la realidad brasileña y los factores que alimentan el círculo perverso de pobreza, fue creado el Programa Comunidad Solidaria (PCS), que eligió como prioridades estratégicas la generación de empleo y del ingreso, el apoyo al desarrollo de la enseñanza básica y la defensa de los derechos y promoción social de los niños y adolescentes en Brasil.

El programa tiene el enfoque en jóvenes en riesgo social, pobres y de baja escolaridad, habitantes de áreas metropolitanas de Brasil. Tuvo inicio en 1996, contando con financiamiento público del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), privado e internacional (BID). Abarca todo el territorio nacional y ya calificó a más de 80 mil jóvenes en todo el país, a través de 1.8 mil organizaciones capacitadoras (OC), seleccionadas mediante concursos públicos.

El nuevo modelo de acción social propuesto tenía por base la articulación solidaria de la sociedad brasileña en la movilización de recursos humanos, técnicos y financieros para el combate a la pobreza y a la exclusión social. La acción del Programa Comunidad Solidaria se da en dos frentes: la Secretaría Ejecutiva y el Consejo de la Comunidad Solidaria.

Secretaría Ejecutiva: enlaza administraciones federales, estatales y municipales, buscando hacer más eficientes las políticas sociales del gobierno.

Consejo de la Comunidad Solidaria: promueve asociaciones entre el gobierno y organizaciones de la sociedad civil. Está compuesto por 21 representantes de la sociedad civil (todos con reconocida labor en el área social), 11 ministros de Estado y un espacio destinado a la interacción entre el gobierno y la sociedad, es decir, a la promoción de asociaciones, movilización de instituciones y establecimiento de diálogo e intercambios entre los diversos agentes sociales. Ese consejo tiene presencia activa en las decisiones que involucran las políticas sociales, sin embargo, no constituye un órgano de gobierno y tampoco cuenta con presupuesto propio.

El Consejo de la Comunidad Solidaria busca soluciones para los temas prioritarios de la agenda social a través de la interlocución política, y actúa en la promoción de programas y proyectos innovadores dirigidos a áreas estratégicas que no están debidamente cubiertas por programas gubernamentales o de la sociedad civil.

El PCS actúa en dos frentes relacionados: la capacitación profesional de jóvenes y el fortalecimiento de la sociedad civil. Este último frente de acción se presenta de forma integrada y simultánea a los cursos de capacitación de jóvenes, dado que quien propone y desarrolla los cursos son las organizaciones de la sociedad civil.

Al recibir financiamiento, las OC tienen oportunidad de participar en seminarios y talleres en los cuales se presentan metodologías de acompañamiento pedagógico y de gestión financiera, mismos que son puestos en práctica bajo la supervisión técnica del PCS. Asimismo, el porcentaje de administración destinado a OC (l0 por ciento sobre el valor total del proyecto), permite la inversión de ese recurso en rubros que la organización estima necesarios dada la autonomía que tiene para administrar esa cantidad en la forma que lo considere. Paralelamente, otra estrategia de acción para fortalecer la sociedad civil consiste en la realización de cursos dirigidos específicamente a la formación de gestores sociales.

Programa Chile Joven

El Programa Chile Joven fue creado en 1991 y su propósito fue capacitar a jóvenes en situación de riesgo social o desempleo estructural. Los organismos encargados de administrar su ejecución fueron el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) y el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis). Los objetivos específicos fueron que los jóvenes participantes generen una actitud positiva hacia el trabajo a manera de alcanzar efectivamente una inserción laboral; que los jóvenes cuenten con competencias técnicas en un oficio, en un nivel de semicalificación, como una forma de facilitar su inserción laboral, y generar una oferta técnica de capacitación pertinente con las necesidades del mundo de la empresa. El programa ofreció una mezcla de formación en clases y experiencia práctica en empresas, y estuvo orientado a la demanda usando instituciones capacitadoras privadas para identificar las oportunidades del mercado. El programa se desarrolló en dos fases. La primera fue financiada con fondos del Estado de Chile más un crédito del BID; se aplicó entre 1991 y 1995, tuvo como meta capacitar a cien mil jóvenes y dio prioridad a la integración social de los jóvenes. La segunda fase, cuya meta fue dar 70 000 oportunidades de capacitación en tres años, se orientó más hacia los requerimientos del sector productivo y la inserción laboral; comenzó en 1996, esta vez íntegramente financiada por el gobierno de Chile, y aunque estaba proyectada hasta 1998, fue extendida hasta el año 2002.

Los requisitos para ser beneficiario del programa fueron: ser joven de escasos recursos; tener entre 16 y 24 años, preferentemente; estar cesante, subempleado, inactivo o buscando trabajo por primera vez, y no encontrarse cursando ningún tipo de enseñanza formal, salvo aquélla que se imparte en la modalidad vespertina.

El programa se ejecutó a través de operadores privados denominados Organismos Técnicos de Capacitación (Otec), y se basó en la entrega de financiamiento, vía licitaciones públicas, a estas instituciones externas, las cuales para participar tuvieron que estar debidamente incorporadas en los registros de Sence. Dependiendo del subprograma, las propuestas de estos organismos debieron incluir "Compromisos de participación" de empresas que comprometieran la recepción de alumnos del programa.

Tras una campaña pública de difusión del programa, los jóvenes interesados debían dirigirse a una OMIL, donde se les sometía a una breve entrevista social para verificar si cumplían con la definición de beneficiario. Si correspondía, se les inscribía como candidato, se le informaba de las distintas alternativas de capacitación y, de acuerdo con sus intereses, eran derivados al Otec correspondiente, donde ingresaban a un proceso de selección. El programa constó inicialmente de cuatro subprogramas, tres ejecutados por Sence y uno por Fosis. En la Fase I, los subprogramas fueron: Capacitación y Experiencia Laboral en Empresas (CEL); Aprendizaje Alternado (AA); Capacitación para el Trabajo Independiente (TI), y Formación y Capacitación Laboral. En la Fase II los subprogramas fueron: CEL, AA y Habilitación para la Creación de Microempresas Agrícolas y Forestales.

En todos los casos, los cursos impartidos fueron absolutamente gratuitos para los jóvenes beneficiarios, quienes dispusieron además de un subsidio de movilización y colación durante las fases lectiva y experimental del curso, excepto si esta última contó con un contrato de trabajo. Además, los jóvenes dispusieron un seguro contra accidentes personales.

Programa Jóvenes en Acción, Colombia

La Red de Apoyo Social (RAS) forma parte de la Estrategia de Recuperación Económica y Social del Gobierno Nacional, y pretende mitigar el impacto que la crisis económica y el ajuste fiscal han tenido sobre la población más pobre.

Dentro de la RAS se ha formulado el Programa "Capacitación Laboral de Jóvenes Desempleados de Bajos Recursos", en adelante denominado "Jóvenes en Acción", el cual venia siendo ejecutando por el DAPR/FIP y, por directriz presidencial, a partir de la tercera convocatoria se traslada el programa al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). Se estableció como su principal objetivo el mejorar las condiciones de empleabilidad junto a los niveles de inserción laboral y social de jóvenes de entre 18 y 25 años de edad, de los deciles 1 y 2 de la distribución de ingresos, en siete principales ciudades del país Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Cartagena.

Mecanismos:

1. Un paquete integral de formación laboral que incluye contenidos de formación para el trabajo, formación laboral en un oficio semicalificado, y práctica laboral en una empresa formal. El proceso formativo se prolongará durante seis meses, divididos en una fase lectiva de hasta 350 horas de intensidad y una fase de práctica laboral dirigida, de tres meses de duración.

2. Un auxilio en efectivo para sufragar gastos de transporte y refrigerio.

3. Un seguro colectivo de accidentes laborales y de responsabilidad civil para los jóvenes beneficiarios, que exonere de responsabilidades laborales o civiles a las empresas donde se realicen las prácticas laborales.

Contenidos de la formación:

Para este programa, la formación para el trabajo se define como el proceso de enseñanza-aprendizaje destinado al desarrollo de habilidades básicas y sociales que faciliten y conduzcan, junto con la formación en un oficio, a la inserción laboral del joven.

Esta formación se fundamenta desde la estructura curricular en el concepto de 'proyecto de vida', entendido como un componente del desarrollo humano, en la visión de formar ciudadanos participativos en su vida comunitaria, responsables en su vida personal y familiar y competentes en un oficio.

Implementación y calidad de la formación:

Los sistemas de evaluación de ofertas y de seguimiento a la ejecución han sido diseñados de modo que se incentive el mejoramiento de la calidad de la formación.

Articulación de la formación:

El Sena fue designado para desarrollar mecanismos ágiles para facilitar el reconocimiento y la validación de la formación obtenida por los beneficiarios del programa, de manera que ellos puedan vincularse a las distintas ofertas de su cadena formativa.

Se estableció en el programa la necesidad de crear acuerdos con los gobiernos locales y Cajas de Compensación Familiar para que éstos se comprometan con la vinculación posterior de los egresados del programa que no han completado el nivel medio de la educación formal, a sistemas educación compensatoria de adultos.

Financiación:

Se estima que durante los tres años de ejecución, el subprograma podrá contribuir a la capacitación laboral de 100 000 jóvenes. Este subprograma contará con un financiamiento de 70 millones de dólares provenientes del BID.

Projoven-Perú

El programa Projoven se creó a mediados de 1996 por iniciativa del Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS) de Perú, con dos objetivos fundamentales: mejorar las oportunidades de empleo de los jóvenes, especialmente de escasos recursos, y dinamizar el sistema de capacitación en el país, mejorando la calidad técnica del diseño e implementación de cursos de capacitación ocupacional. La meta inicial del programa era atender a 160 mil jóvenes en un periodo de cinco años, empezando con una experiencia piloto en Lima y Callao, en la que se capacitaría a 1 500 jóvenes de escasos recursos.

Luego de esta experiencia, el programa se masificaría, ampliando su cobertura a las 13 ciudades principales del país donde el MTPS tiene sede institucional. Sin embargo, al no concretarse el financiamiento que aseguraría el cumplimiento de la propuesta inicial hasta 1998, las metas del programa tuvieron que ser limitadas, en función a los menores recursos. Durante ese periodo (1996-1998), el programa realizó cuatro convocatorias, las cuales fueron atendidas por más de ocho mil jóvenes, tanto en Lima como en dos ciudades del interior (Trujillo y Arequipa), con una inversión aproximada de 4.4 millones de dólares.

La población objetivo de este programa está conformada por jóvenes de entre 16 y 25 años de edad con las siguientes características: bajos niveles de escolaridad —secundaria completa como máximo— o con un nivel de capacitación técnica u ocupacional que no exceda un máximo de 300 horas; pertenecer a hogares pobres o en pobreza extrema (para determinar esta condición se utilizaron dos criterios: los primarios, consistentes en identificar como pobres a los jóvenes cuyas viviendas están construidas con materiales como esteras, o que no cuentan con agua y baño en el interior o cuando su familia participa en algún programa social, y los criterios secundarios, mediante los cuales identifican como jóvenes pobres a aquéllos que viven en hacinamiento y provienen de colegios públicos o parroquiales gratuitos); jóvenes que se encuentran desempleados, subempleados o en inactividad forzosa.

Con estos criterios, Projoven aplicó un sistema bastante elaborado de focalización. Se instalaron oficinas de registro de jóvenes en zonas urbanas periféricas con mayor concentración de jóvenes con las características establecidas por el programa. En estos centros se acredita a los beneficiarios del programa luego de aplicar un cuestionario en el que se obtiene información de diversas características socioeconómicas. Este proceso permite reducir el número de personas que no cuentan con los requisitos de acreditación.

Caplab Perú

Desde 1996, viene aplicándose en Perú el Programa Caplab, impulsado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude), en convenio con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y el Ministerio de Educación (Med).

Además del Estado peruano, a través de los sectores educación y trabajo, participan como socios del programa en algún componente, estrategia de trabajo o actividad, las municipalidades provinciales y distritales, instituciones u organismos de la sociedad civil, gremios empresariales y de trabajadores, empresas públicas y privadas, universidades e instituciones de investigación. El rol de los socios es heterogéneo y depende de la ubicación que tengan en el proceso; sin embargo, todos los actores involucrados o su área de influencia son beneficiados directa o indirectamente.

La experiencia Cosude-Caplab se viene aplicando en distintas ciudades de Perú. Su objetivo fundamental es lograr la capacitación e inserción laboral de jóvenes y mujeres de entre 16 y 30 años, al igual que de mujeres desempleadas o subocupadas que pertenezcan a sectores de extrema pobreza.

La estrategia de capacitación se orienta desde y hacia el mercado de trabajo, con éste fin el programa se organiza sobre la base de tres ejes temáticos principales: los Talleres de Análisis Ocupacional Participativo (AOP), la Capacitación Docente y los Centros de Información Laboral (CIL).

Los AOP se conforman con la participación de los empresarios, trabajadores y docentes, en ellos se recoge la información sobre las necesidades de capacitación para operarios que son demandados por las empresas locales. Por este motivo, contribuyen de manera determinante al momento de la elaboración de los programas de estudio.

La Capacitación Docente es constante y permanente, estructurada no solamente hacia los conocimientos técnicos, sino que se complementa con la formación sobre equidad de género, ciudadanía y gobernabilidad, y el cuidado del medio ambiente.

La propuesta de formación se estructura sobre la base de módulos, en los cuales cada uno de ellos prepara y certifica para un puesto de trabajo, por otra parte, el programa propone una certificación progresiva de habilidades, facilitando la continuidad en los procesos de formación, permitiendo que el individuo contemple sus necesidades de ingresos.

El objetivo general de Caplab consiste en promover la creación de políticas públicas que establezcan los derechos de las personas a acceder a sistemas de capacitación y de promoción de empleo bajo condiciones de igualdad de oportunidades y de calidad de los servicios, permitiendo a los sectores de población vulnerables disponer de capital humano que contribuya a mejorar su empleabilidad, sus ingresos y condiciones de vida.

Los componentes centrales del programa son: la formación de jóvenes y mujeres, la capacitación de directores y docentes y un sistema de información laboral y colocación, los cuales actúan como procesos interdependientes, multiplicando sus efectos sobre los grupos beneficiarios.

Projoven-Uruguay ²

El programa Projoven responde a una segunda fase de implantación de políticas de capacitación e inserción en el mercado laboral para jóvenes procedentes de hogares de bajos ingresos, especialmente aquéllos que no logran terminar ninguna formación profesional y que abandonan la educación formal desde antes de haber terminado el ciclo básico. En 1996 se puso en marcha el Programa de Capacitación e Inserción Laboral para Jóvenes (Projoven). Desde las modificaciones introducidas por la Ley 16 736 de Presupuesto del 5 de enero de 1995, concernientes al uso del Fondo de Reconversión Laboral, fue incluida la ampliación del universo de beneficiarios de los cursos de capacitación laboral como instrumento para facilitar la inserción en el mercado laboral. El financiamiento del Projoven depende principalmente de los recursos aportados por trabajadores y empresarios del sector privado a dicho Fondo de Reconversión Laboral administrado por la Junta Nacional de Empleo (Junae). A partir de un convenio de cooperación entre la Dirección Nacional de Empleo (Dinae), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y el Instituto de la Juventud (Inju) se creó una Unidad Coordinadora del Programa (UCP) para su gestión. Adicionalmente, Projoven capta algunas cooperaciones internacionales de carácter técnico y de apoyo a áreas específicas de capacitación.

Los objetivos centrales de Projoven son: a) fortalecer la articulación entre la capacitación laboral para los jóvenes y las exigencias del mercado laboral; b) cooperar con las empresas en sus procesos de incorporación de jóvenes semicalificados; c) apoyar a las entidades de capacitación que trabajan con la población objetivo para el fortalecimiento de su capacidad de gestión y vinculación con el mundo productivo.

Para alcanzar tales objetivos, su estrategia principal de intervención continúa siendo la contratación de Entidades de Capacitación Adjudicatarias (ECA) para la ejecución de cursos y acciones de inserción laboral, a través de licitaciones públicas y de acuerdo con los lineamientos de la UCP. Asimismo, Projoven tiene como cometido acompañar la dinámica del mercado de trabajo e implantar procesos de formación profesional acordes con las realidades del mundo productivo. Los criterios orientadores que se plantea para ello son: a) Articulación entre oferta y demanda: el diseño curricular y metodológico de los módulos de capacitación se ordena a partir de la identificación y análisis de las demandas de recursos humanos existentes en el mercado, por lo que la definición de rubros para la capacitación se orienta al desarrollo de las habilidades y destrezas requeridas para el desempeño de los roles ocupacionales detectados; b) Descentralización de la ejecución: las acciones de capacitación son realizadas por las ECA públicas y privadas con presencia local, contratadas a través del sistema de llamados a presentación de ofertas. Las adjudicaciones se realizan en función de criterios de articulación con el mercado de trabajo, la calidad de las currículas y el monto presupuestado.

Los programas elegidos conforman una diversidad que permite comparar:

1. Distintos países.

3. Propuestas con objetivos diversos: capacitación laboral con rápida inserción; emprendimiento juvenil, desarrollo local, etcétera.

Focalización de los beneficiarios

La focalización de políticas y programas de superación de la pobreza surge en América Latina en el marco de la crisis económica y social de la década de 1980, como un resultado directo del agravamiento de las condiciones sociales de gran parte de la población de la región. La focalización es parte de los esfuerzos por alcanzar mayor eficiencia y equidad en las políticas sociales.

La focalización permite que los beneficiarios cumplan con ciertas características y por lo tanto integren la población objetivo para la cual fue diseñado el programa. El mismo debe ser atractivo sólo para el grupo social al cual se quiera llegar, esto permite que opere la autofocalización.³

La evaluación de la focalización interesa fundamentalmente por dos razones: a) en la medida que permite a los encargados del programa saber si los beneficiarios conforman realmente el grupo para quien originalmente fue diseñada la experiencia; b) existe una transición de las políticas de intervenciones tradicionalmente universales a focalizadas con su debate teórico.⁴ En la tabla 2 se desarrolla la focalización según los distintos programas.

Análisis de las variables de inserción laboral e ingresos

No todos los programas aquí estudiados incluyen estos resultados en sus informes. Por lo tanto, es imposible presentar todos los impactos en forma comparativa, desagregados por los ejes idealmente propuestos. En consecuencia, a continuación se exponen los resultados en todos los programas en términos de inserción laboral e ingresos, demostrando el impacto positivo de este tipo de programas en la situación laboral de los jóvenes beneficiarios respecto a los del grupo control (tabla 3).

En la tabla 4 se presenta la interrelación de los resultados obtenidos de acuerdo con los actores sociales encargados de su ejecución y la duración de los programas analizados. Se incluyen aquí en la medida que los informes daban cuenta de todos los ejes idealmente propuestos.

La evaluación de programas de capacitación para jóvenes en los actuales contextos presenta varios niveles de discusión, entre ellos, el conceptual, el metodológico y el politicoestratégico.

El nivel conceptual remite al conjunto de entramado de variables y dimensiones tenidas en cuenta. El diseño conceptual de la evaluación constituye un gran desafío porque en la implantación y resultados de un programa de capacitación interviene tal multiplicidad de factores que es preciso realizar un gran esfuerzo por incluir los más significativos y relevantes, según cuáles sean los objetivos del dispositivo.

Se cuenta con diversas metodologías para evaluar el impacto, y la elección de aquélla a emplear se encuentra estrechamente relacionada con la información disponible y la manera en que fue recogida.

La metodología cuasi-experimental es una de las opciones metodológicas adoptada por varios de los programas aquí analizados (Chile Joven, Projoven-Perú, Projoven-Uruguay, Proyecto Joven Argentina, Jóvenes en Acción, etc.). Por lo tanto, en el recuadro 5 se incluye una breve fundamentación que permite un acercamiento desde el marco teórico a los comentarios que sobre esta metodología se realiza en el artículo:

Los aspectos metodológicos plantean los alcances y los límites de los distintos tipos de medición. La evaluación de procesos, de la implementación, de los resultados y del impacto social requiere idealmente la utilización de diferentes dispositivos metodológicos.

Los interrogantes planteados marcarán el camino metodológico más apropiado. Aunque los costos económicos, las urgencias y prioridades plantearán las condiciones de la evaluación. En la tabla 5 se exponen las estrategias metodológicas según los distintos programas.

Finalmente, en este apartado queremos plantear algunas cuestiones importantes, derivadas de las evaluaciones para el rediseño y aprendizaje de los programas, aunque se analizará en detalle más adelante en las conclusiones.

1. Cambios de actitudes y capacidades que denoten la adquisición de una cultura de trabajo.

2. El retorno a los estudios formales.

3. Componentes psicosociales (características actitudinales y comportamentales), entre otras se podrían medir: autoestima, creatividad, elaboración de proyectos, inserción social, ámbitos de los procesos de socialización (la familia, la calle, los pares, las instituciones, otras), participación activa en grupos sociales, artísticos, religiosos, deportivos, barriales, culturales, incremento de los espacios sociales, creación de nuevas redes sociales (con otros jóvenes, con instituciones, servicios, lugares de trabajo).

4. Variable bienestar (integrando: empleo, inserción laboral, satisfacción laboral, tipo de trabajo, ingresos y rol ciudadano), que aporta una visión más abarcadora del fenómeno apoyando un entendimiento y una retroalimentación de mejor calidad.

Siendo además que está ampliamente demostrada la incidencia que muchas de estas características tienen fortaleciendo las posibilidades de superar las desventajas de exclusión:

La superación del rol interno tendente a mejorar la convivencia institucional y la contención de los jóvenes y adolescentes, para proyectar ese aprendizaje al mundo interno, transformándolo en competencias sociales de empleabilidad.

Los procesos de formación para el trabajo de jóvenes vulnerables deben responder a desafíos múltiples, que no se agotan en la obtención de un puesto de trabajo o un empleo. Creemos que comprometen también aspectos de formación general que les aseguren una inserción social más amplia de la cual dependen sus posibilidades de ejercer sus derechos ciudadanos y de contribuir al desarrollo cultural de la sociedad a la que pertenecen.

Lo anterior no significa que los programas no hubieran tenido ningún efecto sobre éstos o cualquier otro tipo de aspectos de carácter cualitativo, sino simplemente que para saberlo hubiera tenido que ser aplicado otro tipo de diseño de evaluación que incorporara variables de esa naturaleza y propusiera metodologías adecuadas para su medición (un enfoque mixto cuantitativo y cualitativo). En este sentido se destaca la apuesta del programa Jóvenes en Acción, que incorpora un enfoque mixto en la evaluación del programa. Describimos en el recuadro 6 sus principales características.

Configuración del grupo de control

La forma de integrar los grupos experimentales verdaderos ha aparejado dificultades casi insalvables entre los evaluadores, algunas de claro contenido ético, dado que proponer un grupo de control puro implica de antemano dejar fuera de los beneficios de la capacitación a algunos jóvenes igualmente carenciados. Ante este dilema, el grupo de control se cubrió con voluntarios y, más tarde, con una tercera opción metodológica que consiste en abrir una inscripción mayor que los nichos de capacitación y, en forma aleatoria, configurar el grupo "beneficiario" y el grupo "control". Asimismo, y en un mecanismo más aceptable desde el punto de vista ético, se propuso constituir el grupo de control con aquellos jóvenes inscritos en el programa y que por alguna razón personal no hicieron el curso y la capacitación. Recientemente se presentó otra alternativa consistente en seleccionar a los jóvenes del grupo de control por avecinamiento (cercanía de lugar de residencia) a los beneficiarios.

La necesidad de mejorar la rigurosidad metodológica se basa en experiencias de distintos países desarrollados o en vías de desarrollo. La incorporación de un grupo de control (o testigo) modificó los resultados en: Proyecto Joven de Argentina (el impacto redujo la ganancia de 40 por ciento en el empleo a 23 por ciento). En un sentido similar, se valora por Lindley:

La experiencia recogida en Estados Unidos sugiere que a medida que los métodos de evaluación se hacen más sofisticados y amplios en cuanto a los costos y los beneficios medidos, estos programas tienden a perder atractivo. El trabajo de evaluación en Gran Bretaña sigue la misma pauta y lo mismo puede decirse de otros países europeos (Castro, 1997).

Gallart, por su parte, refiriéndose al seguimiento de egresados del curso de capacitación del Centro de Formación Profesional N. 401 de la Provincia de Buenos Aires, y con relación al porcentaje de inserción laboral de los egresados afirma:

Además del efecto del curso, al menos dos factores contrapuestos pueden haber influenciado... el efecto de maduración... y el incremento de los niveles de desocupación entre la fecha de realización del curso y la fecha de aplicación de la encuesta. Sin un grupo de control, es imposible aislar estos efectos (Gallart, 2002).

Grubb señala la aparición (durante y luego del programa) de tres efectos: efectos en la selección, efectos de la maduración y efectos de la regresión a la medida.

La variabilidad en el modo de selección es tan vasta que enturbia la medición del impacto (tanto a favor como en contra), haciendo dudosas las conclusiones si no existe un verdadero grupo control.

Abundando en el efecto de la elegibilidad se debe considerar siempre que las características de los candidatos al programa varían según la tasa de desempleo: cuando el desempleo cae, los jóvenes más preparados encuentran trabajo y entonces los programas de formación deben esforzarse muchísimo para reclutar y reclutan a los jóvenes menos capacitados; si, por el contrario, el desempleo es alto, los jóvenes más capacitados se inscriben en el programa.

Los efectos de la maduración: los jóvenes beneficiarios pueden adquirir competencias globales, técnicas, incrementar su conocimiento del mercado laboral, modificar su perfil psicosocial, abandonar adicciones y actitudes violentas por el simple paso del tiempo, ya que se van transformando en adultos.

Los efectos de la "regresión a la media": entre los beneficiarios del programa puede haber jóvenes desempleados transitoriamente (por causas coyunturales) y que se inscriben en el curso para incrementar su capacitación. La empleabilidad posterior no es, por lo tanto, atribuible sólo al programa.

Grubb concluye que los métodos verdaderamente experimentales eliminan los tres tipos de efectos, al constituirse un grupo testigo o control que sufre los mismos efectos, de modo que toda diferencia en el empleo del joven beneficiario después del programa de capacitación puede atribuirse al programa, más que a otras causas.

Para ser confiable, la evaluación de impacto modelo necesita, entre otras cosas, de una línea de base⁵ y un grupo de control. En el recuadro 7 se analiza la importancia de contar con una línea de base.

A pesar de todas estas dificultades, se constata un criterio unánime en cuanto a la necesidad absoluta del grupo de control, para aumentar la confiabilidad de la medida del impacto.

Como ejemplo se podría citar al programa Projoven-Perú, dado que es un programa público que construyó una línea de base y bases de datos para el seguimiento del programa y la evaluación de su impacto sobre los beneficiarios. La metodología que el programa aplica es cuasi experimental, considerada como la siguiente mejor opción después de la experimental, utilizando un grupo de control comparable con el grupo de beneficiarios. Los integrantes de ambos grupos se eligieron aleatoriamente. Se transitaron dos etapas:

• Por avecinamiento, se identificaron las zonas de origen de los beneficiarios y del grupo de control: con las variables de decisión que acreditaban a los beneficiarios, o sea, el grupo de control se constituyó con jóvenes que potencialmente podrían integrar el programa, pero que no se acercaron a los centros de registro de éste.

• Los integrantes potenciales del grupo de control se empataron uno a uno en los integrantes del grupo de beneficiarios, según las variables siguientes: edad, sexo, nivel educativo, estrato socioeconómico y situación laboral previa al inicio del programa. (Saavedra y Chacaltana, 2001).

Para obtener la información relevante del grupo de beneficiarios y del grupo de control se aplicaron tres encuestas de tipo sociolaboral, una antes de iniciar el programa y dos después. La encuesta inicial (línea base) permite conocer la situación de la cual parten los beneficiarios y el grupo de control, mientras que las dos encuestas posteriores al programa permiten saber la evolución de las variables que resultan de interés. Estas encuestas posteriores son recomendables para evaluaciones donde la influencia de la(s) variable(s) independiente(s) podría tardar en aparecer o desvanecerse en el tiempo. En este último caso, el efecto del programa sería temporal y transitorio, lo que podría sobredimensionar los resultados finales.

Grupo de control en la evaluación de Projoven-Uruguay

La evaluación del Programa Projoven-Uruguay se realizó a partir de la comparación de dos grupos en cuanto a su experiencia en el mercado de trabajo: uno denominado "grupo de tratamiento", compuesto por jóvenes que recibieron la capacitación impartida por el programa; y otro denominado grupo de control, que fue conformado por jóvenes que no recibieron ningún tipo de capacitación. Para relevar la información requerida para los fines de la evaluación, los consultores diseñaron tres formularios dirigidos al grupo de tratamiento, los cuales fueron aplicados en tres momentos distintos: la primera encuesta se hizo para captar la información de la que debería disponerse en el momento en el que el joven ingresó al programa; la segunda, en el momento del egreso del programa, y la tercera, a un año de haber finalizado la capacitación. Para el grupo de control se efectuaron dos encuestas: la primera se aplicó en el mismo momento que los integrantes del grupo de tratamiento estaban ingresando al programa, en tanto que la segunda fue llevada a cabo con la última encuesta del grupo de tratamiento. Junto con estos cuestionarios se utilizó la ficha de inscripción que tuvieron que llenar todos los jóvenes que ingresaron al programa, la cual proporcionó información que también fue procesada y utilizada complementariamente durante el proceso evaluativo. La selección de la muestra del grupo de control, la verificación de los posibles sesgos en el grupo de tratamiento y la estimación de los efectos del programa sobre las distintas variables relacionadas a la inserción laboral de los egresados fueron realizadas a partir de la aplicación de técnicas estadísticas cuya descripción metodológica puede ser consultada en el informe final de evaluación (Bucheli y González, 1997).

El contexto socioeconómico en las evaluaciones

Resulta complejo aislar este fenómeno y es un tema muy delicado. Es necesario señalar que en la mayoría de las evaluaciones realizadas se tuvo en cuenta el contexto socioeconómico en que se ejecutó el programa. En algunas de ellas se plantea una referencia privilegiada, explicando en parte los resultados logrados. Encontramos una descripción de las tasas de desempleo juvenil y su evolución durante el ciclo de vida del programa. No es difícil de entender que con altas tasas de desempleo, la capacitación brindada por un programa de formación no es suficiente para facilitar la inserción en ocupaciones que permitan trayectorias calificantes, aun cuando aumentasen la empleabilidad de los jóvenes. En otras condiciones sirven como argumento para explicar los malos o pobres resultados obtenidos por la experiencia.

Lo cierto es que en época de crecimiento muchos de los egresados se emplean; pero en el estancamiento pocos consiguen empleo. En medio de una recesión, hasta los jóvenes y adultos con altos niveles de instrucción y capacitación pueden quedar desempleados.

La valoración expresa del contexto socioeconómico en que se desarrolla el programa muestra que la crisis repercute en los resultados del programa y también en su proceso (ver recuadro 8). La formación para jóvenes está sujeta a fuertes tensiones entre, por un lado, la demanda del mercado (disminuye en crisis económicas), que impone un filtro de selección para la inserción laboral, constituido por niveles altos de educación formal y capacita sólo a los que emplea, y por otro lado, la demanda social de los usuarios de la formación que se acercan a los programas tratando de insertarse mejor laboralmente.

Es también, en épocas de crisis, que se acentúan las exigencias para lograr el financiamiento de estos programas y comienzan a pesar sus costos.

Se retoma el papel del contexto socioeconómico en las conclusiones del documento.

El fortalecimiento institucional en las evaluaciones

Si analizamos la institucionalidad de los programas y su relación con: 1) frecuencia y estrategia de evaluación; 2) resultados de los programas; 3) utilidad de la evaluación (retroalimentación, aprendizaje de las acciones), vemos que existe una correlación positiva cuando en las experiencias participan los ministerios de trabajo. Tomaremos entonces de las intervenciones aquí analizadas las que se ejecutan o ejecutaron dentro de la órbita de estos organismos oficiales⁶ para desarrollar estos aspectos:⁷

1. Todos aplicaron la metodología cuasiexperimental, todos fueron más evaluados que el resto. Todos aplicaron encuestas de seguimiento a egresados (ESE). Varios de ellos, por ejemplo Projoven-Perú y Chile Joven contaban con oficinas especializadas en la sistematización de la información referente al impacto del programa.

2. Con sus particularidades propias del modelo lograron impactos muy positivos en lo que respecta a la inserción laboral rápida de sus egresados (uno de los objetivos principales de estas experiencias), reduciendo los tiempos de búsqueda.

3. Al menos en Chile, Perú y Uruguay existieron ajustes en la ejecución del programa de acuerdo con las recomendaciones de las evaluaciones. Otro dato no menor: se revisan y ajustan las legislaciones nacionales facilitando la inserción laboral vinculada a estos programas.⁸

Este último punto será desarrollado más adelante. Por lo tanto, en el recuadro 10 se exponen algunos ajustes que ejemplifican cómo los programas fueron asumiendo y rediseñando sus acciones de acuerdo con las recomendaciones de las evaluaciones.

Institucionalización del Caplab, Perú

En este aparatado se expone un ejemplo de institucionalización de un programa modelo Caplab. El propósito del programa, en su fase de ampliación, es conseguir el reconocimiento del modelo Caplab como componente de los sistemas de formación profesional y de colocación, y que su implantación a nivel nacional esté políticamente decidida.

El grado de avance en el cumplimiento del propósito se mide en función de cuánto del modelo Caplab va siendo asumido por los sectores educación y trabajo. En otras palabras, por el nivel de institucionalización alcanzado.

A medida que el programa ha venido teniendo resultados positivos, los sectores educación y trabajo han empezado a asumir aspectos importantes del modelo dentro de sus esquemas de trabajo y normatividad.

Para el Ministerio de Educación se han incorporado los siguientes elementos provenientes de Caplab: el AOP y los enfoques modulares en los diseños curriculares, las pasantías laborales, los comités consultivos, intermediación laboral vía el Centro CIL, los enfoques de capacitación docente.

De otra parte, en relación a la propuesta de ley de educación sobre incorporar en la secundaria la formación laboral, el MED tiene interés explícito en compartir la experiencia y capacidad instalada en los CEO, especialmente con los que aplican el modelo Caplab.

Para el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), se destaca que uno de los componentes del Programa, el Servicio de Intermediación Laboral y Capacitación (Silyc) es parte de una experiencia mayor a nivel nacional manejado por el MTPE.

Entre los principales alcances del Silyc se encuéntrala institucionalización dentro de la Dirección Nacional de Empleo y Formación Profesional (DNEFP) del MTPE.

El Silyc será institucionalizado como parte de las labores técnicas y normativas de la DNEFP. Coordinando, supervisando y articulando los sistemas de intermediación laboral en el país.

Factores que inciden favorablemente en la institucionalización:

1. La activa participación y compromiso del sector por la apuesta de programas de promoción del empleo.

2. La permanente coordinación y fluida comunicación entre el MTPE y el Programa Caplab.

3. La permanencia de los equipos de trabajo encargados de diseñar y aplicar los procesos y procedimientos elaborados.

Se debe destacar la Mesa Multisectorial de Formación Profesional que lidera el MTPE con participación del Mined y reúne a todas las entidades de Formación Profesional y Educación Tecnológica (Senati, Sencico, Inictel, etc.). La Mesa se inició en el año 2000 y las distintas instancias han permitido el diseño de políticas de forma concertada.

Otro vínculo establecido es la Comisión de Formación Profesional del Consejo Nacional de Trabajo, el cual tiene carácter permanente y periódico. En la comisión se reúnen los dos sectores y los gremios laborales y empresariales, en los que Caplab está presente como observador.

Nueva institucionalidad de Proyecto Joven, Argentina

Una de las principales características del proyecto fue permitir la participación de todo tipo de instituciones, sean éstas públicas o privadas, grandes o compuestas por una sola persona. Prácticamente no hubo restricciones (salvo para las instituciones públicas),⁹ debiendo todas inscribirse en el Recap. En el segundo tramo se establecieron mayores exigencias de tipo jurídico a las entidades capacitadoras. Los nuevos requisitos no constituyeron en sí impedimentos insuperables para que compitan las personas físicas; tan es así que las que decidieron hacerlo se reinscribieron bajo la forma de alguno de los tipos de persona jurídica.

El programa incentivó a través de la promoción masiva y también personalizada la participación de cualquier tipo de institución, pública (que superaran las restricciones de la reglamentación) o privada, grande o unipersonal. De esta forma produjo un gran impacto en la oferta de capacitación: en primer lugar, expandiéndola, ya que muchas instituciones se crearon para poder participar en el mismo, y en segundo lugar, estimulando a instituciones tradicionales a responder a los mecanismos del mercado a través de la participación en procesos de licitación pública. La decisión de permitir el libre acceso a los contratos, inclusive por parte de individuos, tuvo por justificativo y convicción al inicio del proyecto el enfrentar a las escuelas técnicas y a las universidades con una multiplicidad de formadores, dispersos por todos lados, siendo ésta la forma (abriendo la competencia a postores de todas clase y tamaños) de poner en práctica el modelo neoliberal de capacitación laboral (Castro, 1997).

Cualitativamente, las instituciones participantes pueden clasificarse en dos tipos: por una parte, las que se crearon o ampliaron sus actividades temporalmente atraídas por las perspectivas de hacer un buen negocio, para lo cual desarrollaron el know how para cumplir con los requisitos formales fijados por el programa (hacer las presentaciones, establecer conexiones con empresas), pero no desarrollaron una estructura profesional ni el aprendizaje pedagógico-organizacional, y por otra parte, las instituciones y empresas que se apoyaban en actividades más amplias, que tenían una conexión indiscutible con la formación.

Los datos cuantitativos evidencian que a nivel nacional, en el primer tramo, resultaron beneficiarias de la adjudicación de cursos 1 415 instituciones y en el segundo tramo lo fueron 231. De estos conjuntos, 738 y 126 ECA, respectivamente, tuvieron una participación significativa en forma conjunta, pues la participación sobre el total fue del 52.16 por ciento (1 026 cursos) y 54.55 por ciento (177), respectivamente. Los conjuntos de instituciones que concentraron la mayor cantidad de cursos por ECA (superior a 22 en el primer tramo o a 15 en el segundo tramo) estaban conformados por 27 y 7 instituciones, respectivamente, que sobre el universo total administraron 18.69 por ciento (1 183 cursos) y 18.27 por ciento (152). En el medio de ambas se encontraban 143 y 30 instituciones que administraron 29.71 por ciento (1 880 cursos) y 30.29 por ciento (252), respectivamente.

Durante la vida del proyecto se registró una alta creación y destrucción de ECA, al igual que la prohibición dictada a las personas físicas (por decisión del programa) de ser titulares de los contratos del segundo tramo. Con respecto a éste, si bien se registraron nuevas instituciones con diferentes formas jurídicas, muy semejantes entre sí, fueron de hecho las mismas personas físicas excluidas que se convirtieron en personas jurídicas.

La gran cantidad de nuevos emprendedores, sin mayor experiencia en la atención a la población objetivo, que se apoderaron de una porción muy significativa del mercado (superior a las tres cuartas partes), muestra claramente la iniciativa y el éxito del sector privado para desarrollar cualquier tipo de actividad redituable, y ponerlo en funcionamiento "de un día para el otro". En este caso vendiendo cursos a las empresas, contratando a quienes puedan dictarlo y alquilando los espacios requeridos en empresas o escuelas. Sin embargo, el aprendizaje organizativo no puede desarrollarse en este tipo de unidades efímeras, o demasiado pequeñas, ni aun en las instituciones de tamaño reducido. Tampoco se transmiten estímulos para aprender cuando la organización que debe hacerlo no tiene perspectivas de largo plazo. Gallart (1999) sostiene que es importante la continuidad de las ECA para que puedan aprender en el proceso de incorporar innovaciones institucionales. Señala el ejemplo de Chile, que para un número aproximado de jóvenes capacitados adjudicó cursos a alrededor de 300 ECA, mientras que en Argentina casi se quintuplicaron los adjudicatarios (Gallart, 1999).

Dentro del segundo grupo de instituciones (las que dictaron menos de un cuarto del total de los cursos adjudicados) se encuentran las instituciones con o sin fines de lucro (actores tradicionales que consideran a la enseñanza y a la formación su razón de ser: colegios secundarios o terciarios, ONG, sindicatos, universidades) para los cuales la participación en el proyecto formó parte de una estrategia para ampliar o diversificar las actividades de educación o formación desarrolladas con anterioridad.

Instituciones de formación profesional y jóvenes

Las modificaciones estructurales que experimenta el mundo de la producción y del trabajo obligan a replantear los paradigmas tradicionales de la formación para el empleo. Se plantea la necesidad de ajustes institucionales.

Los nuevos modelos de programas en capacitación laboral para jóvenes permitieron la diversificación de los actores para atender a los grupos vulnerables. Además del mercado, del Estado y de la empresa (los tres actores clásicos en la tradicional economía pública), han surgido nuevos actores que llegaron con nuevas reglas de configuración y comportamiento y traen nuevas respuestas a la exclusión, aportando sus capacidades.

Una de las cuestiones centrales a resaltar en el análisis es el nuevo espacio de intersección e intercambio entre lo público y lo privado. En un esquema de ensayo y error, con permanente ajuste, compartiendo criterios comunes de eficiencia y responsabilidad, por medio de arreglos de relaciones horizontales, complementan sus ventajas comparativas.

La tradicional dicotomía entre lo público y lo privado, vistos como ámbitos completamente separados de las relaciones sociales, cada uno de ellos con sus propias reglas de gestión, con ordenamientos jurídicos particulares, con criterios económicos distintos, con desarrollos organizativos particulares, comienza a dejar lugar a nuevos ámbitos de mutua cooperación, donde es observable la necesidad de crear o fortalecer sistemas nacionales de formación¹⁰ para el trabajo innovadores y por tanto capaces de adaptarse a las nuevas exigencias del mercado laboral, combatiendo la exclusión y logrando mayor equidad en nuestras sociedades.

En secciones anteriores se revisaron los duros desafíos que enfrentan el diseño y la implantación de programas en capacitación laboral para jóvenes.¹¹ Todo ello supone necesariamente la interacción de ambos modelos: el tradicional, de las instituciones de formación profesional (IFP) y la nueva generación de programas. Ninguno de los dos logró desarrollar eficientemente todas las premisas propuestas.

Es cierto que el nuevo modelo cuestionó al anterior. Pero presenta fuertes carencias que deben ser revisadas, por lo pronto es de corta vida. A simple vista, incluso actúa como una moda de programas que se desarrolla en distintos países, ligados a situaciones concretas pero sin lograr sustituir el formato institucional anterior de formación profesional. Siendo que inclusive en algunos países se planteó como uno de los resultados esperados del programa un nuevo sistema de formación profesional, y se estuvo muy lejos de dicho objetivo.

Llegado a este punto, da la sensación de que ambos modelos se complementan, cooperan y tienen mucho que aprender mutuamente, conformando la base en la búsqueda de nuevos sistemas nacionales de formación para el trabajo.

La orientación dominante del nuevo modelo es asignar la provisión de la capacitación mediante mecanismos de mercado. La descentralización en este contexto facilita cambios en el perfil de la sociedad civil, en cuanto estos nuevos actores: ONG, organizaciones comunitarias, asociaciones sectoriales y locales de pequeños empresarios, etc., se añaden a los actores que tradicionalmente ocupaban el ámbito de la formación profesional.

Uno de los puntos a debate es el papel y funciones de las IFP. Centrado en cómo se deben acomodar a las nuevas circunstancias: desde modelos mixtos en que cumplen funciones de creación de políticas y ejecución de la formación misma, hasta creación de nueva institucionalidad. Subyace aquí también la idea de una visión integradora con todos los actores: IFP tradicionales, ONG, organizaciones comunitarias, capacitación en la empresa, oferentes privados de capacitación, centros de investigación y desarrollo tecnológico, educación media técnica, educación superior, etcétera.

El nuevo modelo en programas de capacitación para jóvenes ha contribuido fuertemente al debate de la necesidad de reformar o no los sistemas de formación para el trabajo centrado en cómo mantener el acceso de todos a oportunidades de formación, modelo que se ha centrado en algunos temas relevantes: el dilema entre priorizar la formación general o la específica; la formación desde la oferta o desde la demanda, y el mercado de instituciones de formación compitiendo libremente.

1. El Estado debe garantizar la financiación de aquellas funciones de la formación que por su carácter de bien público no pueden ser asumidas por el sector privado.

2. La regulación de una oferta descentralizada y diversificada requiere de sólidas y legítimas estructuras institucionales, cuya base se encuentra en las instituciones de formación profesional, reformuladas y actualizadas.

La creación de verdaderos mercados de competencias laborales, a los que concurren múltiples proveedores públicos y privados. Esta tendencia es muy favorable para estimular la pertinencia, la flexibilidad y la eficiencia de la formación, pero también tiene el riesgo de que los mismos mecanismos de mercado así como el mayor protagonismo de las empresas conduzcan a una oferta de formación concentrada en quienes pueden pagar y en las necesidades inmediatas de las mismas empresas.

A medida que analizamos el nuevo modelo de los programas en capacitación para el empleo de jóvenes se fortalece la necesidad de la existencia de una institucionalidad pública que asegure el cumplimiento de la cobertura para las juventudes más desfavorecidas y vulnerables, guiada por principios de equidad social. Se puede concluir que el nuevo modelo deja en claro la necesidad de cambios en la oferta de formación profesional pero necesariamente éstos deben ser orientados y conducidos por fuertes instituciones públicas.

Ubicación institucional de los programas

Podemos afirmar que es limitada la participación que tienen en la administración y ejecución de estos programas los ministerios de educación y las IFP. Reconociendo que cuando se avanza en su institucionalización quedan vinculados a los ministerios de trabajo.

El modelo representado por la mayoría de los programas aquí analizados plantea innovaciones en la organización operativa y en la fundamentación de políticas públicas, y encarna una radical propuesta de cambio en la base institucional de los sistemas de oferta hasta ese momento vigentes, en cuanto tiene como supuesto un mercado de competencias laborales en el que concurren oferentes privados y públicos.

Es cierto que todos estos puntos se han cumplido parcialmente cuando son exigidos por el organismo financiador, participe o no un organismo oficial en un rol primordial, pero también reconocemos que el papel del actor oficial permite a los programas muchas veces superar las exigencias pactadas. Un ejemplo de ello es Projoven-Perú. El Programa ha sido evaluado por varios autores en distintas convocatorias y en diferentes momentos. Projoven ubicado institucionalmente en la órbita del Ministerio de Trabajo cuenta con una oficina especializada en el seguimiento y evaluación. En el recuadro 11 se realiza un análisis particular del programa con base en la buena disponibilidad de evaluaciones. Nos parece importante desarrollar el historial de evaluaciones de una experiencia que retoma el modelo del pionero Chile Joven, intentando adaptarlo a las particularidades del país. Se presenta una descripción de los principales resultados en las diferentes convocatorias del programa.

Retroalimentar los programas

La evaluación debe permitir medir el grado de éxito que un dispositivo está teniendo en función de los objetivos y metas propuestos; determinando en qué medida y por qué se está cumpliendo o no lo previsto. Justamente la determinación de resultados no previstos y sus posibles causas es uno de los mayores intereses de la evaluación. En esta línea, debería servir para señalar posibles debilidades o errores en los diagnósticos y previsiones iniciales y en las estrategias adoptadas. De este modo proveería elementos esenciales para la toma de decisiones sobre la continuidad o reorientación de una política. En este sentido, es clave formularse los interrogantes adecuados teniendo en cuenta los contextos de desarrollo de los programas.

Algunos proyectos duran muy poco, ni siquiera lo suficiente para ser evaluados; otros, los de larga duración, presentan trabas políticas, institucionales, metodológicas y de financiamiento que obstaculizan la aplicación de una evaluación de impacto. El hecho de haber evaluado no garantiza que se utilicen sus resultados; por tanto, para que la evaluación sea útil no basta con extraer aprendizajes: es imprescindible y éticamente necesario utilizarlos en nuevos diseños de proyectos, programas o políticas. Generalmente, el costo de la evaluación es de uno por ciento del total del presupuesto en programas grandes y de dos por ciento en programas pequeños, pero bien realizada y utilizada, la evaluación es ampliamente rentable.

Recomendaciones para Projoven-Uruguay

La evaluación concluyó que el diseño general del programa fue satisfactorio en la medida que proporcionaba aptitudes profesionales adecuadas al mercado de trabajo y que los mecanismos establecidos para facilitar la inserción laboral eran eficientes. Desde este punto de vista puede decirse que Projoven contribuyó positivamente a paliar las deficiencias formativas de los jóvenes de bajos recursos y a romper inicialmente las barreras de entrada al mercado de trabajo, lo que eventualmente permitiría a los beneficiarios involucrarse en un proceso de integración social. A partir de los análisis realizados fue posible concluir que Projoven actuó sobre los distintos aspectos de la exclusión social asociados al mercado de trabajo. Es decir, que impulsó el acceso al empleo; propició la inserción en el mercado formal e influyó positivamente en la conformación de los salarios de los egresados.

Los jóvenes que mostraron tener mayores desventajas para conseguir un trabajo formal fueron: de un lado, los que tienen hijos, sobre quienes la evaluación recomienda proporcionar mayor atención para mejorar su inserción en este aspecto; y de otro, los que decidieron regresar a los estudios formales, quienes también requerirían de mayor apoyo para facilitar su acceso al mercado formal, entre otras cosas, para no desincentivar su decisión de continuar sus estudios, que a su vez es una forma de impulsar la superación de las situaciones de exclusión social.

Con respecto a la duración del desempleo de los egresados, se recomendó brindar mayor apoyo en la búsqueda de un empleo a aquellos jóvenes que, dentro de la población objetivo, entraron más tardíamente al mercado laboral.

Recomendaciones para Capacitación Solidaria, Brasil

El sistema de monitoreo de proceso del PCS es utilizado sobretodo como herramienta administrativa, lo cual permite a los gestores del programa acompañar y corregir, en proceso, los siguientes indicadores de eficiencia: el enfoque del público destinatario, bajo el punto de vista de pobreza y baja escolaridad; el cumplimiento de metas de matrícula, alumnos que concluyen el curso y carga horaria; el cumplimiento de los contenidos pedagógicos diseñados para el programa; la asignación de las instalaciones y equipamientos necesarios y sus condiciones; la aplicación de los recursos en el pago de personal, instalaciones, materiales, etc., y el pago de la beca auxilio a los jóvenes, condicionada a la frecuencia al curso.

El sistema asegura, de esa forma, un flujo de datos e informaciones cualitativas y cuantitativas que, según sus técnicos y gestores, están siendo utilizados para:

• Corregir los desvíos y mejorar los cursos durante su realización, por el propio monitor, bajo orientación de la coordinación regional o de la nacional, cuando necesario.

• Controlar mensualmente la aplicación de los recursos y del pago de las becas a los alumnos: suspenderlos, por ejemplo, en el caso de evasión o exceso de faltas no justificadas.

• Evaluar administrativamente cada concurso, en cada región, permitiendo trazar el desempeño de cada OC, de grupos de OC, de cursos, que sirven de insumo para concursos siguientes y permiten construir parámetros nacionales del PCS, entre regiones.

]]> • Evaluar los resultados del PCS mediante seguimiento de egresados y estudios de impacto, fundamentados en el perfil de los alumnos, en las fichas de los monitores y registros acumulados a lo largo de los eventos realizados.

• Devolver resultados a las OC, permitiendo que evalúen su desempeño a lo largo del programa en paro que corrijan eventuales problemas al participar en concursos futuros.

• Rendir cuentas, información y comunicación sobre el PCS a los financiadores, socios y formadores de opinión en general, sirviendo como una de las referencias para negociaciones que aseguran un creciente flujo de recursos al PCS desde 1996, colocándolo en situación destacada y ventajosa con relación a otros programas igualmente importantes —pero no tan bien monitoreados— en el país.

Recomendaciones para Projoven-Perú

Los resultados obtenidos en la evaluación de impacto del programa muestran que Projoven tiene mayor efecto en términos de ingreso en aquellos beneficiarios que completaron tanto la fase lectiva como la fase práctica. Así, un egresado del programa que realizó satisfactoriamente ambas etapas del programa gana 8.3 por ciento más que aquél que realizó la fase lectiva pero desertó a mitad de la fase práctica, 24.2 por ciento más que aquél que sólo completó la fase lectiva y 61.7 por ciento más que aquél que desertó a mitad de la fase lectiva.

Estos resultados evidencian la imperiosa tarea de minimizar la deserción en este tipo de programas, como política orientada a garantizar tasas de retorno positivas que garanticen la efectividad en términos de costo-beneficio.

Recomendaciones para Jóvenes en Acción, Colombia

Se destaca que a pesar del corto tiempo transcurrido desde el establecimiento de JA y de que los procesos de formación son relativamente cortos se logran resultados satisfactorios en aspectos que incluyen el desarrollo personal de los jóvenes participantes. Aunque los resultados parciales muestran el cumplimiento satisfactorio de los objetivos propuestos de fortalecimiento de la oferta de capacitación, se teme que la transferencia de la ejecución del programa al Sena a partir de la tercera convocatoria debilite la atención a este objetivo,¹² causando retrocesos en la participación de entidades de capacitación y pérdidas en los beneficios potenciales de las inversiones realizadas. El Sena, como institución coordinadora del Sistema Nacional de Formación Profesional, debe contribuir a implementar el modelo en que se basa JA y, entre otras cosas, continuar supervisando el desarrollo del tipo de cursos por parte de las Ecap, ya que se alcanza a detectar cierto sesgo en favor de áreas de capacitación que no son necesariamente aquéllas en las que se generan más empleos como, por ejemplo, cursos de auxiliares de ventas y servicios y para auxiliares de administración.

La relación cercana e interactiva con el sector empresarial es considerada por las Ecap participantes en JA un factor clave para asegurar la pertinencia de su oferta. El mecanismo de la práctica laboral obligatoria ha ayudado a ampliar, concretar y profundizar tales relaciones. Igualmente son positivas las percepciones de las Ecap sobre el funcionamiento de los procesos operativos del programa, y sobre la transparencia de dichos procesos, aspecto importante como generador de confianza entre actores privados casi en su totalidad, como son las Ecap participantes, y el Estado como contratante de sus servicios. Sin embargo, debe registrarse que los grupos focales y las entrevistas revelaron que para todos los actores involucrados y para las Ecap, en particular, ha sido inconveniente la falta de continuidad y la inestabilidad en la programación de las convocatorias de JA causadas por problemas en la asignación de recursos del presupuesto nacional que ocasionaron cambios, dilaciones e incertidumbres en la programación operativa de las convocatorias y en los procesos administrativos de evaluación, contratación y lanzamiento de las convocatorias.

Las mencionadas falta de continuidad e inestabilidad han alcanzado a afectar negativamente la imagen de JA. La transferencia del programa al Sena debe permitir, por una parte, la estabilización presupuestaria de las futuras convocatorias y, por otra, tras la experiencia de haber ejecutado la tercera convocatoria y comenzado la cuarta, dejar establecida la estructura administrativa y operativa que permita una marcha fluida del programa, comenzando por una planificación oportuna de la quinta convocatoria, la primera que se haría con los recursos propios del Estado.

Recomendaciones para Chile Joven, Chile

Una primera fase se ejecutó entre 1991 y 1995, año en que se consideró terminada la ejecución por sobre lo planificado (más de 120 000 beneficiarios).

Para la segunda fase se incluyeron rediseños importantes. En efecto, a partir de 1996 el gobierno decidió impulsar una segunda etapa, con una meta de 70 000 beneficiarios en tres años. Esta segunda etapa se caracteriza por un conjunto de factores que condicionan su diseño y ejecución, entre los cuales se menciona:

• Cambios en el programa que se realizaron haciéndose cargo de las nuevas condiciones del mercado del trabajo y de las orientaciones de políticas del gobierno, de tal forma que el programa estuviese más cercano a las estrategias institucionales de los servicios que administraban la ejecución.

• Los rediseños recogieron con más claridad las opciones de política de cada una de las instituciones administradoras. Por un lado, Sence profundizó su estrategia institucional hacia los temas de competitividad y productividad. Por su parte, Fosis, reafirmando su misión de contribuir a la superación de la pobreza, acentuó el carácter local de sus intervenciones.

• Fortalecimiento de la coordinación interministerial para la ejecución del programa.

• En la fase II del programa se cambió el énfasis en los objetivos: de inserción social a inserción laboral. En el caso de FOSIS, de un programa generador de oportunidades de inserción económica y social se pasa a un programa que se compromete con la integración social (preferentemente laboral o estudiantil) de los beneficiarios.

• Además, se pone mayor énfasis en la vinculación del empresariado con las acciones del programa. Se abre una línea de acción que, explícitamente, desarrolla la vinculación con la demanda del empresariado por personal semicalificado.

]]> • En la fase II se incrementa la importancia relativa de la modalidad "aprendizaje alternado", del Sence.

• Se establece una fase de seguimiento para los jóvenes egresados de la práctica laboral, cuyo objetivo es apoyar la inserción social de los mismos. Esta nueva fase dura seis meses, forma parte del curso y se contrata con el mismo ejecutor.

Evaluación desde los beneficiarios

Si bien es primordial una evaluación objetiva de los proyectos a través de indicadores vinculados con el desempeño de los beneficiarios en el mundo laboral, no carece de importancia la evaluación subjetiva que los propios beneficiarios hacen de los cursos.

Beneficiarios del Proyecto Joven, Argentina

Para el ejemplo del Proyecto Joven de Argentina, los beneficiarios se manifestaron muy satisfechos con los cursos. 85 por ciento dijo que el curso al que asistió le resultó útil o muy útil, y 84 por ciento piensa que aprendió lo principal de la ocupación para la que se capacitó.

Estas respuestas resultan muy significativas, considerando que fueron dadas un año después de la realización del curso. Los beneficiarios tuvieron un tiempo suficiente de exposición en el mercado laboral, durante el cual pudieron poner a prueba la experiencia y la capacitación recibidas.

En cuanto al incremento en las probabilidades de inserción laboral, 58.4 por ciento de los participantes percibe que sus oportunidades se han ampliado, 8.4 por ciento tiene dudas al respecto y 33.2 por ciento cree que el curso no incrementó sus probabilidades de inserción laboral. Al analizar los resultados por sexo, se observa que los varones tienen una evaluación un poco más positiva que las mujeres.

Evidentemente, estos resultados están vinculados con las tasas de ocupación que tiene cada grupo y con la experiencia que cada uno tuvo en el mercado de trabajo en el año transcurrido.

Como contrapartida, se observa que para algunos beneficiarios el proyecto implica algún tipo de frustración, en la medida en que no lograron integrarse al mundo del trabajo. 40 por ciento de los varones y 46 por ciento de las mujeres dijo que "el curso le hizo mal porque no consiguieron trabajo", aun cuando reconocen otros cambios positivos.

Beneficiarios del Programa Jóvenes en Acción, Colombia

Los jóvenes identifican varios tipos de beneficios obtenidos a partir de su participación en el programa. El primer resultado es que sólo un exiguo 0.7 por ciento considera que el programa no tuvo ningún beneficio, mientras que el resto seleccionó diversos aspectos en los cuales la capacitación los benefició. El aspecto seleccionado por el mayor número de egresados es adquirir conocimientos para el trabajo (88 por ciento). En segundo lugar, está la obtención de un certificado (78 por ciento) y luego, con frecuencias aún por encima de 60 por ciento, están los aspectos relacionados con conocimientos generales, mejorar su vida, sentirse mejor, mejorar relaciones y conocer, aspectos estos que el programa planteó desde su inicio como indispensables para ofrecer una formación integral que facilite el acceso al mercado de trabajo y para ayudar a los jóvenes a construir un proyecto de vida.

Los jóvenes también califican bien al programa. 92 por ciento califica la fase lectiva como excelente o buena. La calificación de las Ecap fue de 88.52 por ciento como excelente o buena. Estos resultados se confirman con las opiniones de los grupos focales, en los cuales los jóvenes consideraron que la formación académica es de muy buena calidad.

Respecto a la fase práctica, 78 por ciento la calificó como excelente o buena. Las empresas recibieron una calificación positiva de 81.26 por ciento de los jóvenes.

En los grupos focales se les preguntó también su opinión sobre si se debe mantener el programa. La mayoría opina que debe continuar, que es casi la única posibilidad para jóvenes como ellos de poder estudiar y de aprender a acceder al mercado de trabajo formal y cómo comportarse en él. Sugieren que se alargue la duración de la capacitación y consideran que una práctica de seis meses sería deseable no sólo para adquirir más conocimientos sino para ganar la experiencia laboral que se exige en casi cualquier trabajo.

La mayoría de los jóvenes consideran muy importante el apoyo económico que recibieron, ya que sin éste hubiera sido imposible para ellos asistir a la capacitación. En los grupos focales se mencionó varias veces la importancia de este auxilio, particularmente para las mujeres con hijos, a quienes se les dio la oportunidad de estudiar y poder conseguir alguien para el cuidado de los niños.

Beneficiarios del programa Chile Joven

Los jóvenes están en su mayor parte satisfechos con su participación en el programa, en tanto perciben cambios en su calidad de vida. El obtener un empleo, relacionarse con el Otec, adquirir habilidades laborales, etc., hace que los jóvenes se interesen por incorporarse al sistema educativo formal o al mundo del trabajo.

Los jóvenes expresan interés por volver a capacitarse dentro del programa como un estadio de profundización y elevación de la calificación, son conscientes de la importancia de la formación de hábitos para el trabajo, todo lo cual muestra juicios favorables a las aptitudes requeridas para lograr su integración social.

De cualquier forma, en la evaluación existen contenidos que plantean poca credibilidad por parte de los jóvenes hacia el programa.

Los jóvenes expresan un bajo nivel de credibilidad frente a él (programa Chile Joven) como una alternativa exitosa de inserción laboral. Para los jóvenes de 15 a 19 años los cursos del programa no presentan valor, puesto que enfocan sus expectativas en la educación formal. Para los mayores, en cambio, el programa es considerado como poco aportador, dada la trayectoria laboral ya desempeñada y porque se lo percibe como incompatible a sus trabajos, dado los horarios en que se desarrollan los cursos.

Conclusiones

La evaluación de Programas de Formación para Jóvenes implica una serie de dificultades políticas, conceptuales y metodológicas. Entre las conceptuales pueden encontrarse los mayores desafíos: dada la multifactorialidad de estrategias en la implementación de los programas, se debe realizar un enorme esfuerzo para seleccionar las variables e indicadores imprescindibles y relevantes. En el recuadro 12 se presenta una sistematización de lo que se evaluó.

Llegado a este punto resulta pertinente establecer una revisión en los distintos temas tocados a lo largo del documento que permiten extraer lecciones para futuras evaluaciones. Esta lectura puede ser completada con el recuadro 13, que ejemplifica con diferentes programas las cuestiones centrales desarrolladas.

Contexto socioeconómico: a lo largo del artículo surge la fuerte dependencia que tienen estos programas con el contexto socioeconómico en el cual se desarrollan, por otra parte, también se reafirma lo difícil que resulta aislar los efectos del mismo para poder visualizar el impacto específico de las acciones de los programas.

Una época de ajuste, con menos probabilidades de financiamiento y con recursos recortados es cuando más se deben rastrear las mejores acciones, las mejores bondades, dado que es imposible dilapidar y se debe invertir bien lo poco que hay.

La formación de jóvenes es esencial para mejorar la productividad y la competitividad de este grupo etario. En la medida que el crecimiento económico crea trabajos, la formación ayuda en la creación de empleos. Pero algunas evaluaciones confunden este impacto poderoso e indirecto con el impacto inmediato del programa. Dificultando un diagnóstico claro del aprendizaje y por tanto impidiendo el rediseño de las intervenciones.

El escollo principal detectado en los programas fue ajustarlos a la demanda, pues se observó la "crónica enfermedad de la sobreoferta". Como la demanda del mercado es muy escasa en épocas de recesión, y absorbe sólo a los más calificados, la formación juvenil se tensiona entre la demanda del mercado y la demanda social de los jóvenes que buscan que el programa les provea de una ocupación.

El contexto socioeconómico definiría la trayectoria: si la crisis es larga, brindar capacitación para que los jóvenes no estén inactivos no es una buena solución porque la capacitación es más cara que la educación académica, no ofrece inserción laboral y se desprestigia. En recesión, es más sensato persistir en la buena calidad y la buena focalización de los programas orientados por la demanda, en tanto la mayoría de los jóvenes continúa en la educación formal. El objetivo de empleo resultó exitoso en los países con expansión económica, con tasas bajas de desempleo. Como valor adicional, estos programas aportaron a los jóvenes algunas actividades de socialización y de ciudadanía, no medibles por el salario o el empleo de corto plazo.

Participación de todos los actores: el desafío pendiente es desarrollar sistemas de monitoreo y evaluación que no sólo faciliten la gestión y la toma de decisiones, sino que se conviertan en mecanismos de participación que dan origen a una comunicación y una retroalimentación constantes con los destinatarios de los proyectos. En efecto, una de las propuestas para fortalecer la gestión de los proyectos es crear mecanismos expeditos de acceso a información, bases de datos y metodologías, con la finalidad de potenciar el "aprender haciendo". Se logra que los resultados de los análisis sean confiables y aceptados por todos los involucrados en los procesos de capacitación.

Evaluar en mediano y largo plazo. No siempre se desarrollan evaluaciones intermedias con la importancia que ellas tienen para ver la marcha del programa y rediseñar realizando los ajustes necesarios.

Los efectos del programa decaen, se deterioran con el tiempo: sería importante realizar no sólo evaluaciones post (como la mayoría de las experiencias), sino también incluir evaluaciones expost, por ejemplo: a los dos y cinco años de terminadas las intervenciones.

Por todo lo anterior debe procurarse la evaluación del impacto real en egresados en el mediano y el largo plazo, porque ¿de qué otro modo puede asegurarse que estos programas no son de corto aliento en el mejoramiento de la inserción laboral para un empleo específico y en los cambios psicosociales de los jóvenes carenciados?

Utilidad de la evaluación: el objetivo fundamental de las evaluaciones es servir a los propios programas para mejorar de manera continua su diseño e implementación. Posiblemente, la evaluación bien hecha sea más necesaria que nunca. Pero siempre que los distintos actores encargados de su diseño y ejecución estén dispuestos a utilizar los resultados como para encarar cambios de recursos, según las alertas que le llegan desde el monitoreo, el seguimiento y la evaluación. Esto es un punto pendiente en el cual profundizar: la utilidad de la evaluación. Determinar hasta dónde los encargados de la toma de decisiones intentan incorporar las recomendaciones de las evaluaciones resultó difícil de investigar. Sería triste concluir que la mayoría de las evaluaciones se realizan por compromisos de distintos tipos (políticos, con los financiadores, etc.) y pocas veces mejoran en algo el programa.

Retorno al sistema educativo: el sistema educativo excluye muchos de los beneficiarios que son desertores del sistema de enseñanza formal. El retorno al sistema educativo de los jóvenes beneficiarios es uno de los éxitos de estas intervenciones. Si este sistema se mantiene obsoleto, no busca articulaciones con la formación, no actualiza sus contenidos, no entrena y monitorea a sus docentes, no escucha ni entiende a los jóvenes; es muy probable que vuelva a expulsar a los que intentan una reinserción educativa. Por ello sería importante medir el retorno post y expost para saber en qué medida se cumple esta premisa.

Evaluar logros de objetivos no incluidos en el diseño: muchas veces no se presta atención a los objetivos logrados que no fueron incluidos en el diseño del programa pero que forman parte de su impacto. Por ejemplo: sucedió con muchos programas que no evaluaban el retorno al sistema escolar como un impacto positivo de su ejecución, y dichos jóvenes a veces ingresaban la lista de desertores de la experiencia, quedando como un fracaso de la experiencia. Se debe evaluar cercanamente lo que se gasta y cómo se gasta. Existen determinados aspectos sobre los que hay que centrar más la atención de la evaluación y son los que conducen a las acciones que rinden mejores resultados: el incremento del capital social de los jóvenes, las posibilidades de la práctica laboral y el acompañamiento de los egresados en el mercado de trabajo han sido en otros contextos aspectos muy importantes para la inserción laboral de este tipo de jóvenes. El incremento de la autoestima (producto de la sensación de contención que les da el programa, de la valoración de "estar aprendiendo algo que vale la pena") es importante si se corresponde con un incremento de las competencias laborales y sociales; pero si este incremento no se refleja en una mejor inserción social y laboral, rápidamente decae al finalizar el programa. Todo ello ayudaría a volver el programa socialmente rentable. Se midió inadecuadamente el impacto sobre el bienestar de los beneficiarios, por comparación con un grupo de control. El incremento en el bienestar, debido al valor agregado en las variables empleo (inserción laboral, satisfacción laboral, aplicación de competencias, tipo de trabajo), ingresos y ciudadanía, podría configurar, junto con ciertos cambios psicosociales, el objetivo principal del programa, y por lo tanto, su medición es un reto ineludible.

Estrategia metodológica: la mayoría de las evaluaciones realizadas en América Latina de programas de capacitación y empleo de jóvenes desarrollan metodologías cuasiexperimentales. Este tipo de metodologías no logran replicar una asignación experimental totalmente aleatoria entre el grupo de control y beneficiarios, única forma de eliminar todos los sesgos potenciales debido a variables no observables. Desgraciadamente en nuestro continente tenemos muy poca experiencia en evaluaciones de impacto experimentales. Sería importante tomar nota de ello para el futuro.

Pasantías: al parecer no se cumplió una verdadera evaluación tratando de descubrir si existen contrataciones posteriores en las mismas empresas que brindan las pasantías, para saber si el programa sirve como fuente de mano de obra barata. Tampoco se midió la fuerza institucional y la pertinencia que tienen los oferentes o empresas ejecutoras, mediante la evaluación del tamaño de la empresa, su historia y antigüedad en esta función, su permanencia en el tiempo, su estabilidad, su integración en un equipo multidisciplinario consolidado de trabajo administrativo y técnico pedagógico, el grado de contacto e integración con la instancia local, su experiencia y resultados anteriores.

Construir un modelo de evaluación para la región: dada la rica y larga experiencia acumulada en los países de América Latina y el Caribe, se reconoce la necesidad de construir un modelo de evaluación integral de la capacitación, ajustado a la realidad de las organizaciones latinoamericanas, altamente efectivo, económico de aplicar y cuyos resultados sean confiables y aceptados. Sabemos que la mayor parte de nuestros mercados laborales distan mucho de sus pares europeos o norteamericanos. Los factores diferenciadores son demasiados y de la más diversa índole: socioculturales, financieros, tecnológicos, políticos, etc. Luego, ceñirse de modo estricto a los típicos modelos de evaluación de impacto generados en los países desarrollados parece no ser lo más apropiado.

Calidad de la formación: a partir de la diversidad implementada es que los programas Joven¹³ tienen buena focalización, pero calidad insuficiente.

Tal como señalan Saavedra y Chacaltana (2001), el desafío se profundiza, ante la gran heterogeneidad y dispersión de calidades en la formación, que lleva a que muchas inversiones en capacitación no sean rentables, sin que se garanticen estándares mínimos de calidad. Más adelante, y refiriéndose a Perú, estos autores señalan el hecho preocupante del crecimiento de la oferta y que ha estado influenciada por el incremento de la cohorte de jóvenes, que egresan del sistema educativo primario y secundario, que no pueden costearse niveles terciarios y que, por tanto, demandan servicios de formación para el trabajo. Se preguntan si Projoven-Perú podría mantener los impactos positivos si el programa se masifica, y más aun cuando de modo conjunto se instala una época de recesión. Como el programa mantuvo una escala pequeña, el involucramiento de los encargados de supervisión y monitoreo fue muy alto, exigiendo el cumplimiento de las normas del programa. Este punto fuerte: el cumplimiento de las normas de calidad posiblemente se perdería con un Projoven grande y masificado.

La necesidad de políticas y no sólo de programas: o de programas de mediano y largo aliento. Los programas Joven parecen una moda de programas que se desarrolla en distintos países, son de corta vida. Muchas veces funcionan en oficinas adjuntas a instituciones oficiales, que desaparecen cuando concluye la experiencia. La discontinuidad e inestabilidad de los programas impiden la acumulación y retroalimentación institucional. También se debería evaluar el impacto del programa sobre algunas definiciones de política de Estado.

Focalización: la formación bien focalizada es, en su mejor acepción, una inversión en capital humano, debiendo eliminarse todos los tipos de discriminación. Es importante prestar atención cuando los mecanismos de focalización resultan atractivos para grupos fronterizos a la población objetivo. Por medio de las evaluaciones surge que cuando el mercado paga muy poco los jóvenes de clase media postergan su entrada al mundo laboral y en algunos casos entran como beneficiarios a estos programas.

Fortalecimiento institucional: la convicción de que el incremento de la capacitación favorece la productividad y la competitividad, con el consiguiente crecimiento de la economía y del empleo, obliga a continuar este camino buscando nuevos arreglos entre todas las alternativas posibles y profundizando el perfil de las instituciones más adecuadas para planificar y ejecutar. Es un gran desafío, porque se trata de una población altamente vulnerable, difícil de retener en el programa, con marcadas carencias en sus credenciales educativas y psicosociales. El fortalecimiento institucional, junto al replanteo y reevaluación de la ciudadanía, aparecen como medidas propiciatorias de la sostenibilidad del programa.

Crear sistemas de educación y trabajo articulados: las evaluaciones de estos programas dejan en claro la necesidad de construir sistemas integrados de educación formal y capacitación laboral en el marco de la formación permanente, coordinando actores públicos y privados junto al fortalecimiento de las distintas instituciones, con un papel destacado de aquéllas que han sido históricamente rectoras de la temática (IFP, ministerios de trabajo y de educación). Proponiendo dentro de sus ofertas trayectorias formativas que comprendan también la inclusión social de los jóvenes más desfavorecidos que constituyen su población objetivo.

Viejos y nuevos actores que se complementan en la búsqueda de nuevos sistemas nacionales de formación para el trabajo: es necesaria la interacción de los dos modelos: el tradicional de las IFP y la nueva generación de programas. Ninguno de los dos logró una eficiencia absoluta.

El nuevo modelo presenta deficiencias importantes (algunas de ellas se encuentran en el recuadro 12): el control de la calidad de los cursos, la eficiente focalización en épocas de recesión, etcétera. Como ya se planteó, los programas son de corta vida, y se podría afirmar que muchos de ellos mueren cuando termina la financiación que permitió su existencia. Ambos modelos se complementan y tienen mucho que aprender mutuamente, conformando la base en la búsqueda de nuevos sistemas nacionales de formación para el trabajo.

El papel de las instituciones de formación profesional, los ministerios de trabajo, educación y los programas de jóvenes: queda¹⁴ claro que cuando los programas aquí analizados se ejecutan desde la órbita de los ministerios de trabajo, educación y de las IFP existe una frecuencia y estrategia de evaluación, se obtienen mejores resultados, existe una retroalimentación (los resultados de las evaluaciones son útiles: se da un verdadero aprendizaje aplicado al rediseño y ajuste).

El programa Chile Joven, en el cual el Sence tuvo una activa participación, siempre utilizó grupos de control en sus evaluaciones, aplicó en forma permanente encuestas de seguimiento a egresados, existió durante todo el programa una oficina especializada en la sistematización de la información referente al impacto del programa, surgen reformas legislativas dentro del área de la formación y empleo de jóvenes del programa a nivel nacional.

El Projoven-Perú ejecutado en la órbita del Ministerio de Trabajo resalta por su evaluación constante, seguimiento permanente de los resultados y necesidades de ajustes.

Se puede concluir que la tradición de las IFP junto a su fortaleza institucional les permite asegurar la calidad de la formación, la retroalimentación y los programas resultan más sostenibles en el tiempo.

Repasando los distintos programas en la región, podemos afirmar que generalmente los proyectos de dudoso impacto, desde su diseño y objetivos, tienden a evitar una evaluación rigurosa durante o al final de su implementación, a fin de eliminar la posibilidad de una crítica independiente (Jacinto y Gallart, 1998).

Llegado a este punto, cabe la pregunta ¿cuánto cuesta llevar a cabo una evaluación de impacto, porque también para ella cabe la relación costo-beneficio y costo-eficiencia? ¿Vale la pena evaluar?

¿Qué hacer con los jóvenes, con la formación, con la escuela? Existen coincidencias entre los autores: 1) la capacitación es cara, y sin inserción laboral, el valor agregado o las bondades se agotan rápidamente; 2) es imprescindible el estricto cumplimiento de normas de calidad en la educación y en la formación; 3) el Estado debería tener un rol más activo como igualador de oportunidades, incrementando la inversión pública, pero en un marco de mayor competencia y mayor rendición de cuentas, con una buena cultura evaluatoria que atisbe velozmente los cambios del mercado y adecue el curricular de educación y formación, también velozmente; 4) existe un compromiso ético con los jóvenes: "los estudiantes generalmente orientan los sistemas de formación en la dirección correcta si tienen voz en las decisiones; pero, en la mayoría de los casos, son ignorados" (Castro De Moura,1997); 5) se deberían crear círculos virtuosos de integración y articulación de todos los actores involucrados, públicos y privados, en los sistemas de educación, formación y capacitación, facilitando el fortalecimiento de las instituciones. Por otra parte, el 'trabajo decente' constituye un enfoque conjunto del trabajo, el empleo y el progreso social. En el basamento del logro del trabajo decente están los sistemas educativos y formativos de calidad disponibles para toda la sociedad.

Dada la complejidad de los problemas sociales y la variedad de los programas de capacitación, no es llamativo que quede siempre la impresión de que restan aspectos sin evaluar, así como opiniones disímiles en la definición de los objetivos de los programas: ¿inserción laboral o inserción social?, ¿cuáles competencias son el objetivo a adquirir para los jóvenes? Se valora altamente el retorno a la educación, como medida positiva de impacto del programa, pero ¿cuánto tiempo permanecerá en un sistema educativo que, en alguna medida lo expulsó anteriormente? Si se consigue una reinserción educativa consistente, ella constituye un logro más sustantivo que una capacitación puntual.

La evaluación permitirá saber si los modelos implementados son los más adecuados o si se hace necesario, buscar otras alternativas para reforzar la inclusión de todos los integrantes de una sociedad democrática. Sería aconsejable implementar evaluaciones internas y externas en las que participaran todos los actores involucrados en esta compleja problemática. La evaluación sistemática, ordenada y planeada previamente a la implementación de cada etapa permite, como mecanismo retroalimentador, aportar la visualización de los aciertos y de los errores, para reforzar los primeros y para corregir los segundos.

Después de analizar las distintas evaluaciones, sus debilidades y fortalezas, en todos los casos existe una pregunta sin respuesta: no fue posible determinar taxativamente hasta qué punto los programas contribuyeron a romper el círculo vicioso de pobreza y exclusión social, dado que para ello se hubiera requerido observar los itinerarios laborales y familiares de los egresados a más largo plazo. Queda la sensación, no confirmada, de que en muchos casos continúan firmes características determinantes propias del joven y su contexto socioeconómico y cultural que podrían estar siendo atenuadas pero que no se perdieron con el paso por un programa de capacitación. Reconstruir esas historias individuales con enfoques cualitativos y cuantitativos, evaluando post y expost los programas es un gran desafió pendiente.

La relación entre eficiencia económica, equidad y ciudadanía es hoy una realidad dentro de los postulados más sólidos de la literatura especializada. Todo programa dirigido a jóvenes pobres debiera tener muy en cuenta, en la medida de sus posibilidades, esta trilogía. Al revisar las evaluaciones tendiendo presente este punto se plantean dudas sobre el éxito de estos programas.

Anexo

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Notas

¹ La noción de "juventudes" es acorde con los procesos inocultables de segmentación, discriminación y exclusión. Ya no se corresponde únicamente con la etapa de transición de la niñez a la adultez, sino que se correlaciona más bien al grupo de pertenencia; de ahí, las distintas categorías de "jóvenes".

³ La autofocalización de la población objetivo, el diseño de las acciones y en particular de los aspectos críticos del modelo operativo, tales como ubicación geográfica de los servicios, duración del paquete de capacitación y práctica laboral, nivel de calificación obtenido, condiciones de la práctica laboral, monto del subsidio, etcétera, deben hacerse de manera que los programas sean atractivos sólo para la población objetivo y no para grupos sociales "fronterizos".

⁴ Los recursos disponibles para políticas sociales son limitados, particularmente en Sudamérica. Ante recursos escasos es esencial una focalización eficiente: los pocos recursos existentes se invierten en los grupos que han sido priorizados. La adecuada focalización de los beneficiarios de los programas es un aspecto relevante en la evaluación de los mismos, debido a que se busca asegurar que los beneficios previstos lleguen efectivamente a la población objetivo.

⁵ La línea de base muestra la evolución de las variables resultado en el grupo de control y beneficiarios.

⁶ Ellos son los programas: Proyecto Joven-Argentina, Chile Joven, Projoven-Perú y Projoven-Uruguay.

⁷ Ver tabla de este documento Programas analizados según actores sociales encargados de su ejecución, duración de la intervención y resultados obtenidos.

⁸ Ver Ley de Empleo Juvenil en Uruguay. Henderson H. Fomento de la formación e inserción laboral de los jóvenes: Ley 16.873 del 3 de octubre de 1997 y Decreto 318/998 del 4 de noviembre de 1998. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1999. 109 p.

⁹ El programa puso barreras de tipo legal, burocrático y administrativo, que la gran parte de las instituciones públicas interesadas en participar no podían superar, además del énfasis manifiesto puesto en las acciones de promoción para el desarrollo de una oferta privada de capacitación (Devia, 2003).

¹⁰ Un sistema nacional de formación para el trabajo busca la articulación de los diversos tipos de agentes que ofrecen programas de formación y capacitación para el trabajo de índole formal, no formal, pública y privada, institucional y empresarial, en un sistema integrado de oferta, sustentado en una buena educación básica general.

¹¹ Ver apartado El reto de los programas de capacitación para jóvenes: antesala de la evaluación.

¹³ En este documento los programas son: Proyecto Joven-Argentina, Chile Joven, Projoven-Perú y Projoven-Uruguay.

¹⁴ Véanse especialmente los apartados El fortalecimiento institucional en las evaluaciones e Instituciones de formación profesional y jóvenes de este artículo.

Información sobre el autor

Ernesto Abdala Richero. Sociólogo, hizó estudios de posgrado en desarrollo local, maestría en políticas públicas. Con más de 10 años de trabajo con la OIT en temas de empleo juvenil y formación profesional. Docente principal del Centro de Formación de Turín de la OIT en cursos de empleo juvenil. Desarrolló consultorías con UNICEF, PNUD, GTZ. Diseñó planes nacionales de empleo juvenil en algunos países de América Latina. Autor de varios libros y artículos sobre mercado laboral y juventud. Correo electrónico: ernestoabdala@gmail.com