Comentarios al documento "Instituciones de educación superior desde el artículo 3° constitucional. El problema de la autonomía universitaria", de José Ramón Cossío Díaz

Leoncio Lara Sáenz*

*Profesor de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho y defensor de los Derechos Universitarios de la UNAM.

El contenido del documento derivó del Voto particular emitido por el ministro José Ramón Cossío Díaz en relación con la controversia constitucional 103 /2003 promovida por el Poder Legislativo Federal en contra del estado de San Luis Potosí, por conducto de los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado.

El tema central del documento referido a la distinción de la autonomía universitaria respecto a instituciones de educación superior y universidades de carácter público y las instituciones de este nivel de educación que pertenecen a particulares, ha sido un rubro de análisis permanente, sobre todo para examinar los alcances de la libertad de investigación, de cátedra y de pensamiento en la enseñanza respecto de los principios de la doctrina educativa del Estado mexicano.

Lo anterior se debe a que la enseñanza impartida por los particulares en este nivel educativo se ha venido manejando legal y dogmáticamente mediante las figuras administrativas de autorización o permiso, llamadas de incorporación y reconocimiento de estudios por la autoridad educativa, desde luego protegidos por las garantías constitucionales relativas a la autonomía universitaria o bien, reconocidas además en los decretos de constitución de estas instituciones por la vía de la facultad reglamentaria de los titulares de los poderes ejecutivos tanto de la federación como de los estados.

El 4 de abril de 2005 el pleno de la Suprema Corte de Justicia determinó por mayoría de ocho votos la invalidez de los artículos 46 bis y 46 ter de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí adicionados mediante decreto número 593 publicado en el Periódico Oficial de San Luis Potosí del 16 de septiembre de 2003, así como el Acuerdo por el que se otorgó la calidad de autónoma a la Universidad Abierta S.C. de carácter privado, publicado en dicho periódico oficial el 26 de septiembre de 2003.

Los artículos señalados en el párrafo anterior establecen que las instituciones particulares de educación superior del sistema educativo del estado de San Luis Potosí, después de cinco años de contar con reconocimientos de validez oficial de estudios en los términos de la ley citada, obtendrán la condición de instituciones autónomas de educación superior, si además cumplen con los requisitos que en la propia ley se establecen.

La misma Ley de Educación establece además que las instituciones de educación superior que conforme a la ley reciban la calidad de autónomas gozarán de plena libertad académica en el ejercicio irrestricto de la libertad de cátedra, así como la autonomía para elaborar sus planes y programas de estudio, los que solo deberán ser registrados ante la Secretaría de Educación del gobierno estatal para que tengan validez oficial.

El principal y central argumento de la mayoría expresado en la Resolución del Pleno de la Suprema Corte estriba en la situación de que las universidades privadas no pueden gozar de autonomía toda vez que ésta es un estatus jurídico que solamente puede otorgarse a las universidades públicas merced a una ley, lo que constituye una reserva de ley de la Constitución para la creación de universidades autónomas.

El ministro José Ramón Cossío Díaz en su Voto particular hizo una diferenciación entre la autonomía, establecida en la fracción VII del artículo 3°. constitucional, para ciertas universidades públicas y la autonomía de que gozan algunas universidades privadas con base en las fracciones V y VI del mismo artículo, considerando que el análisis de constitucionalidad de los artículos impugnados debió hacerse desde la perspectiva de este segundo tipo de autonomía, toda vez que los argumentos se refirieron al problema de "si la autonomía solo podía ser conferida por ley material y formalmente emitida por el órgano legislativo facultado al efecto".

El ministro Cossío fundamenta su voto particular entre otras en las siguientes razones que para una mejor distinción han sido numeradas, y sobre ellas se realizan los siguientes comentarios:

Primera: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no utiliza la expresión autonomía en un sentido unívoco, sino que la misma tiene diversas acepciones.

Para explicar esta primera razón el ministro usa los ejemplos del uso del término autonomía contenidos en diversos preceptos de la constitución. El primero es el contenido en el párrafo segundo del artículo quinto referida a la autonomía de los pueblos indígenas para su libre determinación, su libertad normativa para la solución de conflictos internos y la elección de autoridades, y para el ejercicio de sus propias formas de gobierno.

Los comentarios sobre esta primera argumentación del voto razonado se inician señalando que es de apreciarse que la utilización de las técnicas analógicas y terminológicas usadas puede ser útil para explicar que el termino autonomía incorporado en la constitución para efectos de denotar independencia, capacidad técnica independiente, capacidad autorregulatoria, y capacidad de gestión financiera y presupuestaria, cuya glosa y regulación se deja o a las leyes reglamentarias en general o como lo hace la propia constitución, efectivamente estableciendo una reserva en el caso de las instituciones públicas y las universidades de este carácter, las cuales solamente podrán gozar de autonomía en virtud de una ley del congreso que así lo establezca y lo regule.

La reserva señalada es claramente perceptible cuando se señala que "la autonomía universitaria se refiere a la función de impartir educación en los niveles establecidos por la Constitución federal", y mayormente si se complementa con lo establecido por la fracción VIII, antes VII, del artículo 3° constitucional, en el que se señala a las instituciones públicas, es decir a aquellos organismos creados por el Estado por delegación y financiados con dinero público para auxiliar al mismo en sus funciones básicas, en este caso de impartir educación superior, realizar la investigación y difundir la cultura. De ahí resulta claro que la constitución, leída a su letra, no se refiere para nada a otro tipo de instituciones, lo que confirma el ministro Cossío al señalar que las fracciones V y VI del texto constitucional citado se refieren a las instituciones de enseñanza privada.

Por otra parte, es de considerarse que si bien el razonamiento terminológico y semántico es indispensable dentro de la hermenéutica, también lo son la historia y el desarrollo cultural: la incorporación del principio de autonomía de las universidad públicas en la constitución es un fenómeno social que nace en México de la lucha partidista en los años setenta y fundamentalmente mediante la atención a la crisis de las relaciones laborales bajo el dilema: empleados del Estado o trabajadores subordinados, concretamente por conflictos nacidos en universidades como la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), donde las relaciones laborales constituían asuntos políticos no resueltos.

En efecto, y solamente para hacer un ejemplo señalaremos la situación de que al no haberse establecido en la Constitución y en la legislación laboral el género de relaciones del trabajo en las universidades públicas, la disyuntiva en el ámbito sindical era la de afiliarse por obligación a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado dependiente del gobierno y del sector popular del Partido Revolucionario Institucional (PRI), o adherirse al sindicalismo independiente. Por tanto este origen y este devenir cultural e histórico define una de las necesidades de la autonomía universitaria y marca ya la diferencia con otro género de autonomías, como son las relativas al Banco de México o la capacidad autonómica financiera de la Comisión de los Derechos Humanos o la de las capacidades independientes del órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados.

Por tanto, resulta oportuno apuntar el origen del cambio constitucional de 1980 sobre la autonomía de las instituciones públicas de educación superior, la cual tiene como antecedentes la configuración de las relaciones laborales y el asentamiento electoral, y la formación de bases y cuadros sindicales que simultáneamente querían serlo de los partidos políticos en México, por lo cual, entre otras varias razones, llevó al Congreso de la Unión, obligado por las circunstancias de fines de los setenta y principios de los ochenta, a establecer una definición constitucional normativa y descriptiva de la autonomía, reconociendo las características de la misma, mediante la adición de la fracción VIII, hoy VII, al artículo 3° de la ley fundamental de México.

Esta norma constitucional establece que las universidades y las demás instituciones de educación superior (IES) a las que la ley otorgue autonomía tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar e investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico, y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de la constitución.

Para estos efectos, habría que señalar que la Autonomía Universitaria y la de las instituciones públicas de educación superior en México la otorga una ley federal o una ley local y que ésta, la autonomía, únicamente se otorga por tales disposiciones legislativas a las universidades e instituciones de carácter público, y que la aplicación de la legislación y la operación de estas instituciones deben además contemplarse dentro de los esquemas normativos de planeación de carácter general homologados a leyes de jurisdicción nacional, es decir, el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Educación 2001–2006.

A mayor abundamiento en el tema del ámbito constitucional citaremos dos ejemplos de definición normativa de ese nivel e importancia. Primeramente en 1998 el estado de Puebla reformó su Constitución Política en vías de fundamentación para emitir en ese mismo año una nueva Ley de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. El artículo 119 de dicho ordenamiento establece:

]]> Artículo 119. Las universidades e instituciones públicas de educación superior a las que la ley otorgue autonomía expedirán títulos profesionales y tendrán las facultades que les confiera la ley conforme a lo establecido por la fracción VIII del artículo 3°. de la Constitución general de la república.

Cuando la universidad o institución de educación superior no goce de autonomía los títulos profesionales serán expedidos por el gobierno del estado, suscritos por el secretario de educación pública del mismo.

El segundo ejemplo que citaremos será el correspondiente al estado de Veracruz cuya Universidad Veracruzana no fue autónoma sino hasta el final del siglo XX. Así, en el año 2000 modificó su constitución y expidió una Ley de Autonomía para su Universidad.

Artículo 10. [...] la Universidad Veracruzana es una institución autonóma de educación superior, conforme a la ley tendrá la facultad de autogobernarse, expedir su reglamentación y nombrar a sus autoridades; crear y transmitir la cultura y la ciencia, a través de las funciones de docencia, investigación, difusión y extensión, respetando las libertades de cátedra, de investigación, de libre examen y discusión de las ideas; determinará sus planes y programas; fijará los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrará libremente su patrimonio, que se integrará con las aportaciones federales y estatales, la transmisión de bienes y derechos de personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, los recursos generados por los servicios que preste, así como por los demás que señale su ley.

Los ingresos de la universidad, los bienes de su propiedad, así como los actos y contratos en que intervenga, no serán sujetos de tributación local o municipal.

Los bienes inmuebles de la universidad destinados a la prestación del servicio público educativo estarán exentos del pago de contribuciones locales y municipales.

En estos temas se ha considerado que coadyuvaría con los presentes comentarios realizar un breve análisis del concepto constitucional y legal de la autonomía de las universidades e instituciones de educación superior de carácter público, para lo cual, inicialmente sería conveniente referirse a la figura jurídico–administrativa de la descentralización que en México se ha seleccionado para crear entidades públicas, por ejemplo Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), con personalidad jurídica y patrimonio propios, con relativo grado de independencia de la administración centralizada, para el cumplimiento de determinados fines, es decir que los órganos centrales del Estado federal o de las entidades federativas delegan en una persona jurídica administrativa descentralizada las facultades de ejercer el servicio público de educación superior.

Históricamente se han prestado determinados servicios públicos mediante órganos descentralizados, y en el caso de la educación superior ésta se ha venido realizando conforme a la doctrina educativa del Estado mexicano, es decir de manera laica, gratuita y autónoma, debido a las características técnicas del servicio público que se ofrece, además de que la investigación científica y la extensión y difusión cultural que se realiza en las universidades públicas deberá reportar beneficios a la sociedad en su conjunto y no a sectores elitistas de la misma.

Segunda: como parte de la segunda argumentación del ministro Cossío se refiere a los antecedentes legales y jurisprudenciales de la autonomía universitaria, señalando el proyecto de ley de la Universidad Nacional de José I. Novelo de 1911, el proyecto de ley de José Natividad Macías y Alfonso Cravioto sobre la autonomía de la Universidad Nacional, el proyecto de independencia de la universidad de la comisión integrada por Julio García, Jesús Galindo y Valle, y Ezequiel A. Chávez; el proyecto de estudiantes como Antonio Caso, Alfonso Pruneda, Manuel Gómez Morín, Vicente Lombardo Toledano y Antonio Castro Leal, los cuales en 1917 dirigen un memorial a la Cámara de Diputados para la independencia de la universidad. En ese mismo año José Natividad Macías presenta un proyecto de ley en la que se declara partidario de la autonomía de la universidad, el 14 de julio de 1917 aparece publicado el proyecto de ley de Félix E Palavicini. Para cerrar estos antecedentes legales el ministro Cossío cita la ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México de 1929, en la que se determina que las únicas limitaciones a la autonomía las fijará la propia ley.

El Ministro Cossío concluye que desde 1911 la autonomía universitaria se consideró producto de una construcción legal, y no de otro tipo de fuente de derecho, y que este mismo criterio se ha observado en diversas tesis de la Suprema Corte de justicia, cerrando esta explicación con la cita de la resolución de la Segunda Sala en octubre de 1941 que consideró que la Universidad Nacional es un establecimiento creado por una ley, lo cual se confirmó por la Segunda Sala en febrero de 2002, por unanimidad de cinco votos teniendo como ministro ponente a Guillermo Ortiz Mayagoitia, quien expresó que "la autonomía de las universidades públicas es una atribución de autogobierno que tiene su origen en un acto formal y materialmente legislativo proveniente del Congreso de la Unión o de las legislaturas locales".

Nuestro comentario consiste en señalar que la autonomía de las universidades e instituciones públicas de educación superior se otorga solamente por una ley federal o local, sea del Congreso de la Unión o de los congresos locales, respectivamente, como se desprende tanto de las normas de la Constitución general citadas como de las disposiciones de las constituciones de los estados de Puebla y Veracruz, y que la nómina constitucional de los elementos que integran la autonomía de estas instituciones se integra por:

• La facultad y responsabilidad de gobernarse a sí mismas;

• la capacidad de nombrar internamente a sus autoridades;

• el poder de establecer su normatividad y reglamentación interna;

• la capacidad de realizar sus fines de educar, investigar y difundir la cultura;

• la obligación de respetar la libertad de cátedra e investigación, y de libre examen y discusión de las ideas;

• la igualdad de derechos y obligaciones de las mujeres y los hombres;

]]> • la facultad de determinar sus planes y programas;

• la potestad de expedir títulos profesionales;

• la capacidad de fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia del personal académico, y

• la capacidad de administrar su patrimonio.

De lo comentado, entonces, parecería que una institución de educación superior pública autónoma no puede ser creada por un decreto del Poder Ejecutivo, sino que ha de establecerse mediante una ley específica, de manera independiente al hecho de que el procedimiento de creación de la IES autónomas lo haya iniciado el presidente de la república ante el Congreso de la Unión, casos de la UNAM, UAM y el Instituto Polítécnico Nacional (IPN), por ejemplo, o por los diputados ante el mismo, o por el gobernador de un estado o por los diputados locales, como en los casos de la Universidad Autónoma de Chihuahua, o la de Aguascalientes y muchas otras instituciones más.

Tercera: El ministro Cossío inicia esta razón reconociendo que las instituciones de educación privada dependen para el reconocimiento de la validez de sus estudios y la expedición de títulos de la autoridad federal o estatal o de universidades o IES autónomas por ley, es decir que estos aspectos de la autonomía de la IES públicas por alguna razón no le son concomitantes a las instituciones particulares dada su naturaleza jurídica.

Por tal motivo el ministro realiza un análisis de la legislación secundaria en la materia, concretamente en la ley General de Educación, capítulo quinto, en especial el artículo 54 que establece que los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades y que para otros estudios como los de nivel superior podrán, los particulares, obtener el reconocimiento de validez de estudios. El artículo 55 de la ley citada establece que las autorizaciones y los reconocimientos de validez oficial de estudios solamente se otorgarán cuando los solicitantes cuenten con planes y programas de estudio que la autoridad considere procedentes en los estudios de educación superior y los de formación de maestros de educación.

La ley para la Coordinación de la Educación Superior dispone para efectos del análisis que realiza el ministro, que los diplomas, certificados, títulos y grados académicos que expidan los particulares requerirán de autenticación por parte de la autoridad que haya autorizado o reconocido los estudios de particulares.

La argumentación que realiza el ministro Cossío es ahora conducida hacia el campo de la descripción histórica y casuística, evidentemente para identificar otra explicación y fundamentación a su propia tesis, es decir, la legislación reglamentaria o la capacidad reglamentaria del Poder Ejecutivo ha otorgado un tratamiento casuístico en la definición de los alcances de la autonomía de diversas instituciones de educación superior, en diversas épocas y en diferentes contextos.

Previamente, el ministro examina el Reglamento para la Regulación de Grados y Títulos otorgados por Escuelas Libres Universitarias de marzo de 1932, la Ley General de Educación de febrero de 1940 y el nuevo Reglamento de Revalidación de Grados y Títulos otorgados para las Escuelas Libres Universitarias de julio de 1940, y encuentra que en dichos ordenamientos, especialmente este último, se establece que las escuelas libres elaboran sus planes y programas de estudio, programas y métodos de enseñanza, pero que no podrán aplicar los mismos sin la autorización de la Secretaría de Educación Pública.

Se cita también el caso de la Universidad Autónoma de Guadalajara en cuyo decreto de autonomía de julio de 1991 se establece que los "planes y programas de estudio así como los planteles requieren de la aprobación y autorización previa de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Finalmente, se pone el ejemplo de El Colegio de México cuyo decreto de autonomía es de agosto de 1990 y en este caso el acto presidencial de creación le otorga autonomía para elaborar libremente sus planes y programas de estudio.

Con todos estos antecedentes el ministro Cossío argumenta su razón central en el sentido de que en el artículo 3°. constitucional se pueden distinguir dos tipos de autonomía universitaria, que el propio ministro cataloga como autonomía de rango constitucional y la autonomía que llama de rango legal. La primera es la derivada de la fracción VII, la cual como ya se ha mencionado establece una reserva de fuente legal para la concesión de autonomía universitaria únicamente a las instituciones y universidades públicas, así como también dicho artículo fija las notas distintivas de la autonomía plena de las instituciones públicas, por medio de una ley federal o estatal.

La segunda especie de autonomía según el ministro, prevista en la ley general de educación, se desarrolla mediante una elaboración legal de lo establecido por la fracción V y la primera parte de la fracción VI del mismo artículo de la Constitución y por medio de normas administrativas generales tales como un decreto o un acuerdo del Poder Ejecutivo y que son diversas a lo establecido por la fracción VII del artículo tercero de la constitución, que serían los casos de las citadas instituciones privadas: la UAG, el instituto Tecnológico de México y El Colegio de México.

Para este argumento, el ministro Cossío considera que el artículo 46 bis de la ley de Educación del Estado de San Luis Potosí, que prevé que las instituciones particulares de educación superior del sistema educativo del estado después de cinco años de contar con reconocimiento de validez oficial de estudios, en los términos de la propia ley, obtendrán la condición de instituciones autónomas de educación superior, considera pues que este precepto no es inconstitucional.

Lo que sí parece inconstitucional para el ministro Cossío es el artículo 46 ter de la citada ley porque en dicho precepto se otorgan autonomías a las instituciones privadas que incluyen sus planes de estudio y sus programas, pues señala el precepto que las instituciones serán libres para elaborar los mismos y que éstos tan solo deberán registrarse ante la Secretaría de Educación del gobierno del estado.

Sobre estos temas nuestros comentarios se refieren primero a la especificación del nivel de educación que es el que se imparte después del bachillerato o de sus equivalentes, y constituye el nivel educativo propedéutico a los estudios profesionales. Y que el tipo superior, además, se compone por la licenciatura, comprendida la educación normal o para el magisterio en todas sus especialidades y niveles, y se integra con los estudios de especialidad, de maestría y de doctorado, así como por opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura.

Además, conforme a la constitución, los particulares pueden impartir educación en todos sus tipos y modalidades y el Estado mexicano podrá otorgar y retirar el reconocimiento de validez oficial de estos estudios a las instituciones de particulares que operan concesionando para ejercer la función educativa, para el caso, universidades, institutos, centros, escuelas y otras denominaciones que incluyen también las de educación normal del tipo superior.

Continuaremos señalando que, de conformidad con los mandatos legales, dichas instituciones siempre deben obtener previamente a su funcionamiento, caso por caso, la autorización expresa del poder público o el reconocimiento de validez de los estudios que imparten para tener la capacidad de integrarse al sistema educativo nacional; esta acción les genera obligaciones que fundamentalmente son las de cumplir con lo dispuesto por el artículo tercero constitucional y con las disposiciones legales educativas, así como las de impartir los planes y programas de estudios que las autoridades les hayan aprobado, otorgar becas, y la de someterse a la inspección y a la supervisión permanente del Estado.

Para los efectos de este examen es importante señalar que los particulares son independientes del Estado y puesto que éstos son personas físicas o jurídicas de carácter privado, al obtener como tales la autorización para impartir educación superior, asumen obligaciones respecto del propio Estado y de la sociedad.

Los particulares regularmente se constituyen como personas jurídicas privadas independientes del poder público, tienen sus propias e importantes fuentes de financiamiento, gozan de personalidad jurídica y como tales establecen sus propias reglas de organización y sus formas de nombramiento de sus autoridades internas, por lo tanto sus limitaciones solamente se refieren a la realización de sus fines y al establecimiento de sus planes y programas de estudio, las cuales se establecen en los correspondientes REVOE, y en la actual reglamentación.

El tema de la autonomía para los particulares que imparten educación superior se centra sobre la capacidad de que las instituciones privadas formulen y apliquen sus planes y programas independientemente de la intervención o aprobación de la autoridad educativa. Este requerimiento se fundamenta, según nosotros, en el carácter de la persona jurídica en cuestión, es decir las IES y las universidades públicas son especialmente órganos descentralizados del Estado mexicano, sean federales o estatales, por lo tanto forman parte del Estado en su administración y por lo tanto deberán aplicar la doctrina educativa del Estado mexicano, es decir deberán pugnar por una educación pública, laica y gratuita.

Finalmente se debe señalar que las personas privadas que constituyen una institución particular en donde deben prevalecer las garantías de libre expresión y pensamiento, y que son autónomas porque en ellas hay un espacio de libertad carente de prejuicios y discriminaciones, tiene un límite: la propia orientación de cada persona, en cuanto que como particulares pudieran no estar de acuerdo con la doctrina educativa del Estado y por lo tanto organizar sus programas de tal manera de expresar otras orientaciones.