Dimensiones constitutivas y ejes estructurales de la ciudadanía

Constitutive dimensions and structural axes of citizenship

Juan Manuel Ramírez Sáiz*

* Doctor en Ciencia Política por la UNAM. Profesor-investigador en el ITESO-Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel III, y de la Academia Mexicana de Ciencias.

Resumen

El trabajo plantea dos asuntos distintos, pero directamente vinculados: los componentes centrales de la ciudadanía y sus factores transversales o articuladores. En específico, considera, por separado, dos bloques de temas: a) las cinco dimensiones de la ciudadanía (civil, social, económica, cultural, y política, y b) sus cuatro ejes estructurantes (el jurídico o reconocimiento estatal; el cultural; las prácticas o la agencia ciudadana; y las instituciones de la ciudadanía).

Palabras clave: Ciudadanía, Derechos Humanos, responsabilidades, dimensiones de ciudadanía, ejes estructurantes de la ciudadanía.

Abstract

This paper examines two issues that are distinct, yet directly linked: the key components of citizenship, and the factors that cut across citizenship and link it to other phenomena. More specifically, it look separately at two sets of issues: a) the five dimensions of citizenship (civil, social, economic, cultural and political), and b) its four structural foundations (its legal foundation or state recognition, its cultural foundation, practices or citizen-driven agency, and citizenship institutions).

Key words: Citizenship, human rights, responsibilities, dimensions of citizenship, structural foundations of citizenship.

Introducción

De manera esquemática, formulo a continuación el estado de la cuestión sobre estos aspectos.

¿Qué es la ciudadanía?

Planteada en sus elementos constitutivos básicos, la ciudadanía se fundamenta en un vínculo entre el individuo y la comunidad política, en un nexo básico de pertenencia y de participación. Es un pacto de convivencia entre ellos (Carbonell, 2005: 26). A partir de él, se establece un acuerdo político entre ambos con base en el cual los integrantes de la comunidad política nacional son considerados y tratados como iguales ante la ley. El nexo establecido es de inclusión igualitaria y contrario a la naturalización de las desigualdades y a las exclusiones entre sus miembros. Con base en el pacto acordado, las relaciones que se entablan entre autoridades y miembros de la comunidad se basan en derechos y obligaciones que están reconocidos y respaldados por principios normativos que se expresan en las constituciones políticas nacionales, las instituciones públicas y las leyes de cada país. Por otra parte, el principio de ciudadanía remite a un orden político deseado que se materializa en distintos grados y que todavía no es efectivo para numerosos miembros de las distintas comunidades políticas nacionales. Es decir, por una parte, muchas de las democracias realmente existentes no crean las condiciones materiales e institucionales para hacer efectiva la ciudadanía. Por otra parte, ella constituye un horizonte, una meta a la que cuanto más se acercan las comunidades de ciudadanos, mayores potencialidades de realización surgen o encuentran. Lechner (1984) lo califica como "la nunca acabada construcción del orden deseado". Y como señala O'Donnell (1993) respecto de la democracia, se trata de una permanente conquista cotidiana y de un orden sin punto de llegada predeterminado, a partir de la acción ciudadana.

La correlación entre derechos y responsabilidades ciudadanas

La literatura de corte teórico sobre las responsabilidades ciudadanas es notablemente menor que la dedicada a la conceptualización de los derechos. Además, en los trabajos mexicanos sobre las Organizaciones de la Sociedad Civil, OSC, predomina el análisis acerca de sus reclamos relacionados con los derechos. Las investigaciones empíricas dedicadas al estudio de los deberes u obligaciones ciudadanas son escasas.

La correspondencia entre derechos y responsabilidades estriba en que el ciudadano no puede exigir y ejercer los primeros sin asumir las segundas. La responsabilidad y el deber remiten al vínculo por el cual el ciudadano se obliga a actuar como tal. Es la conducta que se espera de él por el hecho de ser miembro de una comunidad política. El deber del ciudadano es respetar tanto los valores y normas que la democracia adopta para hacer efectivos los derechos como —en particular— los derechos del resto de sus conciudadanos (PNUD, 2008).

En México, este principio básico se enfrenta a la realidad de una cultura limitada de la responsabilidad cívica. Con relativa frecuencia, el ciudadano tiende a rehuir las obligaciones que tiene como tal.

Sobre las responsabilidades políticas en particular, a partir de los trabajos de Almond y Verba (1970), es común sostener que las principales obligaciones políticas de los ciudadanos son estar informados, ser competentes y participativos. La primera de ellas implica obtener los datos pertinentes acerca de lo que ocurre en la comunidad política y la de estar atentos a los asuntos públicos. La competencia ciudadana estriba en disponer de capacidad para valorar los razonamientos y las evidencias políticas proporcionadas por autoridades y partidos, así como de emitir juicios fundamentados sobre la actuación de los gobernantes y representantes populares, y de formular críticas constructivas a las autoridades e instituciones políticas. La participación política puede resumirse en el interés por la "cosa pública" y en las acciones corresponsables respecto de ella, junto con el gobierno. Otras responsabilidades políticas del ciudadano son: el compromiso con el cumplimiento de la ley y el sentido comunitario (lealtad y compromiso con su comunidad política: nacional, estatal y local).

Acerca del estatus científico del concepto, debe recordarse que, en el mundo anglosajón, entre los años setenta y los noventa del siglo pasado, se dio un intenso debate sobre las concepciones o teorías de la ciudadanía (liberal, republicana y comunitarista). Desde entonces ha habido una gran producción académica sobre este tema. Kymlicka y Norman (1996: 6) sostienen que ella se enfrenta a dos riesgos. El primero consiste en otorgar un alcance potencialmente ilimitado a la teoría de la ciudadanía, al plantear que todo asunto político implica relaciones entre ciudadanos o entre ciudadanos y el Estado. En este caso, la noción de ciudadanía pierde especificidad. El segundo riesgo estriba en la confusión entre dos conceptos: la ciudadanía-como-condición-legal (es decir, la pertenencia a una comunidad política particular) y la ciudadanía-como-actividad-deseable, que debe practicar el "buen ciudadano". Esta confusión anula la diferencia entre ambos conceptos. Por otra parte, en el tratamiento de la ciudadanía, predomina el planteamiento normativo o prescriptivo (el deber ser) sobre el analítico. El segundo remite a cómo es ejercida la ciudadanía y qué vigencia real tiene hoy cada una de sus cinco dimensiones y de sus cuatro ejes, los cuales abordo a continuación.

Las dimensiones de la ciudadanía: civil, social, económica, política y cultural

Las cinco dimensiones son constitutivas de la ciudadanía, porque no puede reconocerse una de sus modalidades y desconocerse las restantes. Forman una unidad. Cada una de ellas tiene igual importancia. Por ejemplo, tan ciudadana es la ciudadanía política como la cultural.

Estas cinco dimensiones se encuentran incluidas y explicitadas en las Constituciones nacionales y en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos de la ONU, en especial el "Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos", PIDCP, y el "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", PIDESC. A continuación analizo la especificidad de cada una de ellas.

1. Dimensión civil de la ciudadanía

Esta modalidad de la ciudadanía remite a los derechos y obligaciones relacionados principalmente con la igualdad ante la ley y con las libertades de la persona, es decir, las de palabra, de pensamiento, de culto y de reunión. Igualmente forman parte de ella los derechos y obligaciones a la vida, la propiedad, la realización de contratos y a un juicio justo.

La ciudadanía civil se centra en el individuo como sujeto autónomo. Este es el principal legado de las revoluciones burguesas (la inglesa de 1689, la francesa de 1791 y la norteamericana también del año 1791). Estas significaron la aparición y la afirmación del ciudadano como sujeto emancipado del Estado y como estructurador de nuevas relaciones a entablar entre ambos. Aportaron una transformación sociopolítica que implicó la emergencia de una nueva sociedad abierta y de ciudadanos independientes, es decir, no limitados por el poder del Estado. En la modernidad, el individuo se afirma y autonomiza respecto del Estado. Los derechos de ciudadanía civil obligan al Estado a respetar el campo de actuación libre del ciudadano.

Los ejes de la ciudadanía civil son la igualdad y la libertad. Igualdad porque la vigencia de la ciudadanía civil rechaza un mundo al interior del cual los individuos se encuentren clasificados y jerarquizados por su nacimiento. Se opone a la asignación preestablecida de roles a los hombres, es decir, a la ubicación social en un sitio y a una función particulares predeterminadas por su origen. Implica eliminar los privilegios o jerarquías basados en la nobleza, la religión, los estamentos o castas sociales y las corporaciones de los gremios. Todos los ciudadanos somos iguales. Se trata de una igualdad formal que consiste en el igual valor asignado a cada persona o individuo y del derecho a ser uno mismo ante los demás. La libertad del ciudadano asume dos modalidades: a) la libertad "de", o libertad "negativa": es decir, la eliminación de prohibiciones para la actuación del ciudadano, y b) la libertad "para", o sea, libertad "positiva" (Lefort, 1991: 44 y 50). Esta implica gozar de una esfera de acción no controlada por los órganos de poder estatal. Significa poner límites a la intervención del Estado sobre el ciudadano, que ya no es súbdito. Es el derecho de hacer todo lo que no está prohibido por las leyes.

Pero frente a este ideal normativo de la ciudadanía civil existen múltiples cuestiones pendientes en cada uno de sus componentes. Ello evidencia que la promesa de la sociedad libre e igualitaria de las revoluciones burguesas no se ha cumplido. Porque hoy sigue habiendo individuos privilegiados (como los integrantes de los poderes fácticos: los dueños de medios de comunicación, los detentadores de monopolios [Teléfonos, TV], los ejecutivos de empresas transnacionales, la élite política). Estos constituyen la nueva "nobleza" moderna: con "servidumbre" a su servicio (asistentes, ayudantes, choferes); y con condiciones de vida excepcionales: en los ingresos, la capacidad de consumo, etcétera).

Igualmente se mantienen varias de las viejas o históricas discriminaciones (por ejemplo, contra los indígenas). Asimismo, han surgido otros excluidos y discriminados tales como —desde el punto de vista económico— los trabajadores-"esclavos" en las fábricas "de sudor", los migrantes, etcétera).

Por otra parte, ¿qué sentido tiene el derecho civil a la propiedad en las sociedades de la desigualdad creciente en las que más de la mitad de la población son pobres y excluidos?

¿Cómo construir ciudadanía en un contexto de inseguridad pública, de violencia creciente y de empoderamiento del crimen organizado, que ponen en cuestión la vigencia del derecho más elemental de todos, es decir, el del derecho a la vida? (PNUD, 2008).

Lo más grave y preocupante, frente a las promesas, igualitarias y libertarias e incumplidas de la ciudadanía civil, es la incertidumbre de las respuestas a la pregunta: ¿son realmente posibles las re-estructuraciones profundas que es necesario aplicar a las Sociedades actuales para hacer efectivos los derechos civiles para la mayor parte de los ciudadanos?

2. Dimensión política de la ciudadanía

Consiste en los derechos y en las responsabilidades de asociación y de participación en el ejercicio del poder político como miembro de órganos o instituciones investidas de autoridad política (Ejecutivo y Legislativo) o como elector de los miembros de ellos. Gira en torno a las relaciones de poder y a la intervención del individuo en ellas. Ello implica que la ciudadanía política se desarrolla a partir de la transformación de la dominación política o poder político en la autodeterminación del ciudadano (Habermas,  1994). Con base en ella, los miembros de un Estado nacional tienen la capacidad jurídica de concurrir a su vida política, participando en las formas democráticas que permiten la toma de decisiones (Carbonell, 2005; 25 y nota 49).

La participación política se ejerce bajo dos modalidades básicas: a) la emisión del voto, que deriva en la actuación a través de representantes libremente elegidos, y b) la intervención directa del ciudadano sin la mediación de los partidos políticos. La segunda consiste en tomar parte en la dirección de los asuntos públicos. Implica intervenir en el debate público, influir en la toma de decisiones, incidir en la resolución de los problemas de la comunidad política, intervenir en la regulación de las instituciones públicas y en el control colectivo de la gestión gubernamental (Pateman, 1985; Rosaldo,1997) .

En el caso de México, además del derecho a votar están reconocidas en la Constitución trece garantías políticas o derechos políticos de intervención. Éstos son: i) a la información, ii) a la propuesta ciudadana, iii) a la vigilancia al gobierno, iv) al mandato a los representantes populares, v) a la interlocución con el Gobierno, vi) al enjuiciamiento o juicio político a los gobernantes, vii) a la opinión o expresión política, viii) a la asociación política, reunión y organización, viii) a la manifestación, ix) a la participación en la formulación o ejecución de las políticas públicas, x) a la petición, xi) a la audiencia, xii) al juicio de amparo, y xiii) al acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas (Fix-Fierro, 2005). Ninguno de estos trece derechos se ejerce a través de la representación político-partidaria. Y, mediante ellos, los ciudadanos influyen directamente sobre la formación de la voluntad pública.

No están aprobados a nivel federal otros derechos políticos como las formas de democracia semi-directa o indirecta, es decir, el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular, la consulta popular, la revocación de mandato y el presupuesto participativo.

De las modalidades de la participación ciudadana que se centran en el ejercicio de los derechos y responsabilidades políticos, la emisión del voto se efectúa periódicamente. Pero las trece restantes constituyen un amplio campo de intervención directa de los ciudadanos como sujetos activos de la política.

Son tendencias políticas esperanzadoras: a) La recuperación ciudadana de la política: por ejemplo, en la transición española en los setenta del siglo pasado; en la formulación participativa y la aprobación de la nueva Constitución en Brasil en los noventa; en el surgimiento de la conciencia cívica en las prácticas de observación electoral de la ONG "Alianza Cívica" en México en los noventa; b) La politización de nuevos ámbitos de la vida humana, por ejemplo: las relaciones de género, los problemas del medio ambiente y de la cotidianeidad, es decir, la ciudadanización de la política. c) El re-descubrimiento de la política (o de la sub-política o anti-política, según Beck (1997) por los jóvenes en México en las elecciones de 2009 por el Movimiento "Anulo mi voto".

3. Dimensión social de la ciudadanía

Esta modalidad de ciudadanía estriba en los derechos y en los deberes vinculados a los mínimos de justicia social y a la garantía de un nivel digno de vida (principalmente a través de las políticas públicas sobre vivienda, salud y educación) que sea acorde con los estándares prevalecientes en la sociedad en la que se vive (Cortina, 1997). Es el derecho a condiciones materiales de vida que atiendan las necesidades humanas fundamentales de todos los ciudadanos. Como sostiene O'Donnell (1993), por debajo de esos mínimos de justicia social, el concepto mismo de ciudadanía quedaría interpelado. Porque la ciudadanía comienza por la satisfacción de las necesidades básicas. Es decir, esa satisfacción tiene que habilitar al ciudadano para que pueda ejercer los derechos realmente (ONU, 2004:59). En otros términos, la ciudadanía social ha de posibilitar al individuo las condiciones materiales de vida suficientes para que pueda ser ciudadano y actuar como tal.

Como efecto colateral, los derechos sociales, además de garantizar el acceso a un piso básico de bienes y servicios, deben asegurar simultáneamente mínimos de inserción en la comunidad de ciudadanos.

La vigencia de la ciudadanía social está directamente articulada tanto a la permanencia del Estado de bienestar como a la valoración y a las prácticas de solidaridad entre los miembros de la comunidad política.

El Estado es el garante de los derechos sociales al redistribuir la contribución social fiscal bajo la forma de servicios públicos (Procacci, 1999: 24 y 28). Las instituciones del Estado de bienestar son un amortiguador contra las imposiciones del mercado y las desigualdades del sistema de clases. Porque la ciudadanía es un método de reparto de recursos sociales para aquellos que no pueden resolver sus necesidades (Marshall, 2005; Turner, 1993). El Estado juega un el papel crucial en la corrección o reproducción de las desigualdades sociales. Ello no implica garantizar la plena igualdad entre los ciudadanos sino una igualación básica. Ésta es el derecho de cada uno a contar con la seguridad de que Estado proveerá un piso básico social que elimine, al menos, las privaciones que impiden el ejercicio responsable de la ciudadanía (PNUD, 2004, 61, nota 35; 67).

Pero el Estado debe garantizar los estándares mínimos de salud, habitación y educación a todos los ciudadanos como derechos sociales y no como beneficencia. El Estado de Bienestar no equivale o se reduce a las políticas sociales asistencialistas, focalizadas y aleatorias. Porque el concepto de los "mínimos de justicia social", implicado en la ciudadanía, es distinto al de programas públicos sociales focalizados o para reducir la pobreza extrema y atender a los grupos vulnerables de la población. Los actuales programas focalizados no garantizan derechos sociales. El proceso de desmontaje del Estado benefactor y el consecuente tránsito hacia una organización mercadocéntrica de la Sociedad han convertido los derechos sociales, conquistados durante más de un siglo, en servicios que deben ser comprados. Por el contrario, los "mínimos de justicia social" se centran en hacer compatibles las políticas sociales con los derechos de ciudadanía.

Solidaridad

Los derechos y deberes sociales se basan en la responsabilidad compartida y en la solidaridad entre los ciudadanos. Pero la solidaridad no forma parte realmente de los valores apreciados por la sociedad actual. Por una parte, se prefieren otros valores como la autonomía y la autosuficiencia personales. Por otra, predomina el individualismo consumista, compulsivo, el egoísmo y la indiferencia a lo ajeno, que se contraponen al modelo ciudadano solidario. Además, la presencia amenazante de la delincuencia organizada y del terrorismo está siendo acompañada con la desconfianza, la des-integración y la descomposición del tejido social. Para la vigencia de la ciudadanía social es decisivo reconstruir ese tejido del cuerpo social. Su base es la recuperación del sentido de pertenencia a una comunidad y las prácticas solidarias. Sin embargo, en la sociedad mexicana, la vigencia y viabilidad de los derechos sociales son cuestionadas centralmente por la exclusión social en la que vive la mayor parte de la población. Para ésta no existen las garantías necesarias a fin de satisfacer las necesidades más elementales. No es efectivo el Estado de bienestar ni la solidaridad social.

4. Dimensión económica de la ciudadanía

Ésta es una modalidad de la ciudadanía poco analizada. Usualmente es confundida con la ciudadanía social. Plantea a los ciudadanos como agentes económicos, en cuanto trabajadores y emprendedores. Remite a la participación de ambos en las decisiones que, sobre economía, les afectan en la comunidad política a la que pertenecen (Cortina, 1997). Los posibilita para ser elementos activos y responsables en las decisiones económicas que afectan a la sociedad. Este tipo de ciudadanía visualiza la Economía no sólo como actividad destinada a la acumulación ilimitada de ganancia, sino también como producción de bienes necesarios para la subsistencia digna de la comunidad política.

La ciudadanía económica estriba básicamente en el Derecho: a) del obrero, al trabajo y a participar responsablemente en las decisiones de la empresa en la que labora, y b) del empresario, a la ganancia legítima y responsable socialmente.

Existen preguntas centrales para las que la ciudadanía económica encuentra dificultades para responder: Éstas son:

- ¿Es válido hablar de derecho al trabajo estable y remunerador, cuando la mitad de los empleados se encuentran en el sector informal de la economía? ¿Existe el derecho al trabajo en sociedades de desempleados, incluso en los países centrales (por ejemplo, en España)?

- Ante el incremento de los sindicatos "blancos" y de los contratos de trabajo temporales (outsorcing), ¿puede el trabajador identificarse con la empresa, así como sentirse y considerarse parte de ella?

- Frente a estas tendencias crecientes, ¿qué peso tienen, para revertirlas, las experiencias argentinas de empresas recuperadas por los trabajadores o el caso —excepcional en México— de la transformación de la empresa privada, la llantera Goodrich Euzkadi, en una cooperativa, en el Salto, Jalisco? ¿Siguen siendo los empresarios de las grandes compañías multinacionales de alcance mundial los tomadores de decisiones en ellas o están siendo sustituidos, cada vez más, por los grandes accionistas y los colectivos financieros, como lo son los fondos de inversión anónimos, sin sujeto? Es decir, disminuye el número de los obreros estables o fijos. Y hay, cada vez menos, patronos conocidos e identificables. ¿A qué compromisos específicos se obligan los empresarios transnacionales (Ética empresarial) mediante el "Pacto Global" de ONU?

5. Dimensión cultural de la ciudadanía

La ciudadanía cultural tiene dos vertientes: 1. El derecho al acceso a los bienes culturales, tangibles e intangibles, que posee una sociedad, y la responsabilidad ante ellos, y 2. El derecho a la diferencia y el respeto a ella. Los principales bienes culturales tangibles son los que conforman el patrimonio arquitectónico, escultórico y pictórico. Son ejemplos de los intangibles: las tradiciones orales, las creaciones literarias y la música.

Respecto a los inmigrantes internacionales, Habermas (1994) sostiene que ellos plantean fuertemente la necesidad de una ciudadanía multicultural. Deberían poder introducirse en la cultura de su nuevo país (en la general y más específicamente en la política), sin tener que abandonar, por ello, la forma de vida cultural de la que provienen. Por su parte, Kymlicka (1996:13) argumenta que en los casi 200 Estados, que actualmente hay en el mundo, conviven 600 grupos de lenguas vivas y 5,000 etnias. Es decir, hay muchos menos Estados que naciones. Esta coexistencia, dentro de un mismo Estado, de más de una nación, es fuente de diversidad cultural. Un mismo país puede ser, a la vez, multinacional (porque cuenta con varias culturas) y poliétnico (porque está integrado por varias etnias). Los Estados realmente existentes son pluriétnicos y plurinacionales.

La ciudadanía cultural está basada en el reconocimiento al valor de la diversidad, que es inherente a las sociedades complejas. La pluriculturalidad constituye un capital y un patrimonio en el mundo actual que está amenazado por la homogeneización proveniente de la cultura mediática globalizada.

La ciudadanía cultural evita establecer la ecuación, la igualación o la identificación entre ciudadanía y uniformidad. Plantea el reconocimiento de la ciudadanía diferenciada. Porque, desde el punto de vista cultural, la "buena sociedad" es plural y abierta. Asimismo, los miembros de los Estados plurinacionales poseen adscripciones o pertenencias múltiples. A través de la ciudadanía cultural es posible conciliar la ciudadanía universal, igualitaria o común con el pluralismo o la ciudadanía multicultural o diferenciada (Turner, 1993; Kymlicka y Norman, 1996).

Las cinco dimensiones de la ciudadanía recién analizadas (civil, política, social, económica y cultural) constituyen un todo indivisible. Si se les considera de manera conjunta, es importante resaltar que no obstante la especificidad innegable de cada una de ellas, conforman una realidad interdependiente, complementaria y universal. Esto significa que forman una unidad. No puede reconocerse una de sus modalidades y desconocerse las restantes. Cada una de ellas tiene igual importancia. Por ello, deben ser asumidas en forma integral. En conjunto, tienen como objetivo la preservación de los valores emanados de la dignidad del ciudadano (Charri, 2002: 384). Pero el fundamento de cualquiera de esas cinco diferentes dimensiones remite al ciudadano como sujeto activo que participa en las relaciones de poder. Es decir, su comprensión no es posible al margen del fenómeno histórico del descubrimiento y construcción del "derecho a tener derechos" como plataforma de relación entre los gobernados y los gobernantes. Por ello, la distinción establecida entre las cinco ciudadanías particulares no puede negar la situación de base consistente en que, consideradas globalmente, se sustentan en relaciones políticas entre gobernantes y gobernados; son asuntos políticos. Con base en este fenómeno fundante, se pueden y deben ejercer las diferentes ciudadanías a partir de la conciencia de ser sujetos de garantías ante el Estado, es decir, entes políticos que actúan en un espacio político (Cortina, 1997). Pero si se compara el nivel normativo o el "deber ser" de la ciudadanía con su situación real en México, resalta, como tendencia común a sus cinco dimensiones, la grave distancia respecto a las condiciones requeridas (principalmente sociales y económicas) para que la mayoría de los mexicanos puedan ejercerla (Przeworski, 2009; PNUD, 2004:59). En este terreno, prevalecen graves y lacerantes desigualdades sociales (PNUD, 2008).

Los cuatro ejes estructurantes de la ciudadanía

En la literatura sobre ciudadanía existe polarización entre los enfoques y autores que privilegian los aspectos socio-antropológicos y los que resaltan los de tipo jurídico-político o los institucionales.

La integración de los cuatro ejes estructurantes que planteo a continuación constituye una propuesta personal. En ella retomo elementos relevantes que provienen de enfoques y autores distintos pero que considero complementarios.

Los autores en los que baso mi propuesta y sus ejes respectivos son:

b) En el eje el subjetivo o cultural (la identidad y el sentido de pertenencia ciudadanos): Bárcena, 1997; Kymlicka, 1996 y 2001; Somers, 1993; Taylor, 2003.

c) En el eje de las prácticas ciudadanas o de la agencia ciudadana: Dahlgren, 2006; Habermas, 2005; Mouffe, 1999; Steenbergen, 1994; Turner, 1993.

d) En el eje institucional: Bobbio, 1991; Held, 1992; Marshall, 2005, y Steenbergen, 1994.

Estos cuatro ejes son estructurantes porque organizan y atraviesan o cruzan las cinco dimensiones de la ciudadanía, ya explicadas (la civil, social, política, económica y cultural). En cada una de ellas están presentes estos ejes. Considero cada uno por separado.

1. Eje jurídico: el estatus o reconocimiento estatal de la ciudadanía.

Este eje de la ciudadanía es de carácter legal y, más específicamente, constitucional. Consiste en los derechos reconocidos y las obligaciones asignadas por el Estado a los integrantes de cada comunidad política nacional. Ambos (los derechos y las obligaciones) se encuentran especificados en la Constitución política de cada país y en los Pactos Internacionales de la ONU (Ferrajoli, 2001). Deriva en la condición legal de la persona dentro de esa comunidad. Es la base jurídica de las diferentes dimensiones de la ciudadanía (Habermas, 1994).

A partir de la Constitución política, el estatus de ciudadanía define formalmente quién pertenece (o no) a una comunidad política nacional, quién es miembro de ella, es decir, quién es ciudadano de un determinado Estado-nación (Dahrendorf, 1997: 142). Sólo aquellos sujetos y grupos que cumplen con los requisitos, que determina dicha Constitución, gozarán del reconocimiento formal de la ciudadanía. Y a partir de él, podrán legítimamente organizar, ante el Estado, sus demandas de ciudadanía, e incluso hacerlas valer contra él.

Como afirma Bobbio (1991), a diferencia de lo que postula el jusnaturalismo, este planteamiento se basa en el principio del Derecho positivo, según el cual sólo los derechos reconocidos son derechos; no los reclamados como tales. Bajo este enfoque, se concibe a la ciudadanía como pertenencia de un individuo a un Estado-nación particular. Se trata del reconocimiento estatal de la condición de ciudadano al individuo en cuanto miembro de ese país (Turner, 1993). En este contexto, la "ciudadanía" es equivalente a "nacionalidad. Y, a partir de ella, se ha construido la distinción entre "ciudadanos" (o "nacionales") y extranjeros. De esa distinción ha derivado una diversa titularidad de derechos y de deberes: una para los ciudadanos y otra menor para los extranjeros. Este sentido del término "ciudadano" es limitado y controversial. Y actualmente se cuestiona la supuesta equivalencia que establece ente "ciudadanía" y "nacionalidad". En contra de ella, el filósofo italiano Zolo ha subrayado que "los derechos de ciudadanía implican una presión hacia la desigualdad social que está legitimada (por la nacionalidad)". A partir de ella, el problema de los inmigrantes y refugiados internacionales pone, de nuevo, sobre la mesa la tensión, siempre latente, entre ciudadanía e identidad nacional (Habermas, 1992). Porque la condición de extranjero se utiliza para condicionar o negar los derechos reconocidos a todos los seres humanos. Al respecto, Carbonell propone crear formas de adscripción y tutela que puedan ir más allá de las fronteras y de las pertenencias nacionales (Carbonell, 2005: 22 y 28). Plantea una relación de igualdad entre ciudadano y persona, es decir, individuo o ser humano, y no tanto entre ciudadano y miembro de una nación. Si la ciudadanía es asumida como reconocimiento de todos los derechos a todos los individuos en cuanto personas, adquiere el carácter de factor de inclusión. Si permanece diferenciada y enfrentada a la persona (al reconocer los derechos sólo a los individuos en cuanto miembros de un país), se convierte en un factor de exclusión, en una categoría discriminatoria. Ferra-joly (2001) propone quitar a la ciudadanía su carácter de estatus privilegiado y garantizar a todos los mismos derechos.

Ámbito de vigencia y de ejercicio de la ciudadanía: ¿únicamente nacional o también local y mundial?

Por su parte, en el marco de los Estados federados, las constituciones de las entidades político-administrativas subnacionales pueden reconocer obligaciones y derechos a sus ciudadanos que no estén legislados a nivel de la federación. En México, ésta es la situación por lo que se refiere a los derechos relacionados con las formas de democracia semi-directa o indirecta (principalmente el plebiscito, referéndum e iniciativa popular). En esos casos, los ciudadanos ejercen una ciudadanía de carácter local, no nacional.

La versión dominante sobre la ciudadanía nacional desconoce asimismo los cada vez más numerosos planteamientos acerca de otra forma de ciudadanía que rebasa los límites nacionales, es decir, la mundial. Consiste en la ampliación de los derechos, ya reconocidos a nivel nacional, y asimismo en la generación de otros nuevos, más allá de los límites de los Estados-nación, para poder intervenir en asuntos de carácter mundial (Zincone y Agnew, 2000: 7-8). Los autores, que han desarrollado teóricamente este concepto, resaltan la situación contradictoria que se da actualmente. La contradicción estriba en el predominio de una economía transnacionalizada al interior de estructuras sociales y de sistemas políticos, escasamente modernos. En particular, Held (1997) sostiene que la idea de una comunidad política autónoma con una agenda propia ya no se puede reducir al ámbito territorial de los Estados nacionales. Para este autor, el futuro de la democracia depende de su reorganización a escala mundial, pues hoy el lugar del poder político efectivo ya no reside sólo en los gobiernos nacionales. Igualmente la intervención de los ciudadanos, es decir, el ejercicio de su ciudadanía, ya no se restringe al ámbito de su país. Porque la idea del "derecho a tener derechos" está comenzando a tener vigencia también en el ámbito global, como terreno nuevo para el reconocimiento de derechos. Actualmente, la ciudadanía está vinculada también a asuntos de carácter global.

En síntesis: en un extremo, la recuperación de la ciudadanía local y, en otro, la emergencia de la global explican el descentramiento, o pérdida de centralidad, que está teniendo lugar en la ciudadanía de carácter nacional.

2. Eje antropológico o cultural: la identidad y el sentido de pertenencia ciudadanos

Estos dos componentes (identidad y sentido de pertenencia) de la ciudadanía son de corte cultural. Se relacionan con los aspectos valorativos y afectivos de la ciudadanía. Permiten captar el significado que posee para los ciudadanos y la dimensión simbólica que vehicula. Se encuentran directa y estrechamente vinculados entre sí. Se trata de la identidad como ciudadanos y del sentido de pertenencia a una comunidad política (local, nacional o internacional) (Shotter, en Turner, 1993).

La identidad ciudadana consiste, en primer lugar, en la auto-percepción del hecho de ser ciudadano por parte de una persona, es decir, su auto-identificación como portador de esa cualidad de ciudadano. Según Gunsteren, "la ciudadanía es una respuesta a la cuestión "quién soy yo" y a la cuestión "qué he de hacer yo", cuando tales cuestiones se plantean en la esfera pública (Habermas, 1992). Es también una identidad que se comparte con los otros ciudadanos en una comunidad política (Kymlicka y Norman, 1996). Asimismo, lo es el reconocimiento de cada individuo, como ciudadano, por parte de los demás. Finalmente implica que cada ciudadano acepte a todos los miembros de la comunidad política como tales.

El sentido de pertenencia sitúa a la persona en un lugar (principalmente el país donde nació, la patria). Identifica las raíces personales y las comunitarias de su grupo de referencia. De acuerdo con Habermas (1992), en la ciudadanía, la pertenencia étnica queda sustituida por la adscripción a una comunidad basada en una voluntad democrática común. La nación de ciudadanos encuentra su identidad no en rasgos comunes de tipo étnico-cultural, sino en la praxis de ciudadanos que ejercen activamente sus derechos democráticos de participación y comunicación. Habermas prefiere el término "patriotismo de la Constitución" al de nacionalismo, basado en tradiciones étnicas. Ese patriotismo es "un dispositivo para cultivar el sentido de comunidad y de propósitos compartidos" (varios en Kymlicka y Norman, 1996).

Usualmente son valoradas como competencias y habilidades cívicas las relacionadas con la adquisición de conocimientos, por ejemplo, sobre la democracia, el sistema político, las leyes y las instituciones políticas. En consecuencia, se tiende a relegar las dimensiones afectivas y emocionales de la ciudadanía. Pero el eje subjetivo de la ciudadanía (la identidad y el sentido de pertenencia) las conlleva. Para Norman, la ciudadanía implica no sólo la aceptación de los principios de justicia, sino también un sentido emocional-afectivo basado en formas de identidad que son significativas para la propia gente (en Kymlicka y Norman, 1996). Es decir, la construcción de conciencia ciudadana no solamente es un proceso cognitivo; también incorpora elementos afectivos. Ella se va conformando intelectual y afectivamente en la relación de mutuo reconocimiento entre el Estado y el ciudadano. Sin embargo, frente a este planteamiento normativo sobre la identidad y el sentido de pertenencia de la ciudadanía, así como acerca de sus dimensiones afectivas y emocionales, los resultados de encuestas nacionales e internacionales evidencian que el desapego y el distanciamien-to, por parte de los ciudadanos, son los predominantes en su percepción y vivencia de la ciudadanía (Encuesta Mundial de Valores, Latino Barómetro, encuesta de la SEGOB, 2008).

3. El ejercicio de la ciudadanía: prácticas o comportamientos cívicos

El enfoque sociológico de la ciudadanía la identifica como un conjunto de prácticas que definen a una persona como miembro competente de una sociedad (Turner, en Steenbergen, 1994:159; y Turner, 1993). La perspectiva constructivista y republicana de la ciudadanía resalta cómo el individuo —al ejercer esas competencias— se convierte en agente cívico, se auto-crea como ciudadano y opera como agencia cívica (Mouffe, 1998). Para Habermas (1992), los miembros de una comunidad encuentran su identidad en la praxis de ciudadanos, es decir, activamente, al ejercer sus derechos democráticos y asumir sus responsabilidades. No obstante esta coincidencia en los planteamientos teórico-normativos de los autores aludidos, en nuestro país, la tendencia predominante en las prácticas de los mexicanos es la situación de ciudadanía pasiva y de baja intensidad (Encuesta de la SEGOB: "Informe ENCUP, 2008").

Movimientos sociales y ciudadanía

Un tema reiterativo en la literatura especializada es el de la relación entre las prácticas cívicas de los movimientos sociales y la construcción de ciudadanía. La tesis predominante es que históricamente la construcción y el reconocimiento de la ciudadanía han sido el resultado de la intervención de los individuos y grupos, en cuanto actores sociales, con base en la conciencia de derechos y obligaciones.

Margaret Somers (1993) ha demostrado para el caso de Inglaterra, cómo la ciudadanía no es una categoría estática ni se reduce al estatus. Constituye un proceso instituyente de la agencia ciudadana. Fundamenta su tesis en la lógica (es decir, en la estrategia y en la táctica) a través de la que la ciudadanía adquirió históricamente carta de naturaleza en los Estados nacionales; es decir, la forma a través de la cual emergieron las manifestaciones de la ciudadanía. Descartando los casos de sociedades escasamente consolidadas y altamente dependientes y en los que la ciudadanía de carácter nacional fue el resultado de una concesión unilateral por parte del Estado ("Estadanía", según Carbalho, 1994), en los restantes su reconocimiento estatal estuvo precedido por prácticas sociales emancipatorias. Somers documenta detalladamente el proceso a través del cual determinadas prácticas sociales, normas e instituciones (por ejemplo, las laborales), que estaban vigentes en las regiones rurales industriales en el siglo XVIII, fueron convertidas, a través de los reclamos y de la habilidad de los trabajadores, en políticas públicas y posteriormente en leyes. Respaldadas por la cultura local de autonomía, de libertad legal y de solidaridad, las acciones participatorias de estos trabajadores permitieron la apropiación de dichas políticas y leyes y las interpretaron y demandaron como derechos de ciudadanía. Posteriormente, obtuvieron del gobierno su reconocimiento como derechos universales de ciudadanía no sólo civil sino también política, social, económica y cultural. Es decir, esas políticas y leyes se transformaron o pasaron, de ser instrumentos del Estado, a constituirse en derechos de ciudadanía no vinculados a privilegios de clase social o de grupo. En este proceso fueron determinantes el desarrollo de la esfera pública local, los planteamientos sociales innovadores, las demandas colectivas consistentes, las movilizaciones y luchas sociales, el recurso hábil a la normatividad vigente y la interacción negociadora con las instituciones públicas. Ellos operaron como agentes de construcción de ciudadanía. A través de estos diferentes recursos, los trabajadores obtuvieron el consenso social hacia sus planteamientos y posteriormente la aceptación estatal, logrando que sus planteamientos y demandas se convirtieran en derechos, que son la base de la ciudadanía. En síntesis, la ciudadanía inglesa no fue concedida sino creada; fue el resultado de prácticas instituyentes.

A finales del siglo pasado, Turner sostuvo que las prácticas de los nuevos movimientos sociales han sido responsables de la expansión de los derechos de ciudadanía contemporánea en el periodo de la posguerra (Turner, 1993). En particular, Habermas destaca que los movimientos sociales constituyen un acicate para el desarrollo de la condición plena de ciudadano (Habermas, 1994). Por su parte, Favela y Guillén (2009:30 y 42) sostienen una tesis casi idéntica respecto de los movimientos sociales de América Latina y México: "ellos amplían los márgenes de maniobra ciudadana. Establecen nuevos contornos y nuevos contenidos". Entre los movimientos sociales mexicanos que han incidido recientemente en la construcción de ciudadanía destacan: Alianza Cívica (que luchó por la legitimidad y confiabilidad de los procesos electorales a nivel federal y estatal), Voces Unidas de Jalisco (autor de la primera iniciativa popular en México), y Grupo Oaxaca (promotor principal de la "Ley (federal) de transparencia y acceso a la información pública gubernamental".

A la fecha, en los estudios mexicanos acerca de la ciudadanía, predominan los planteamientos normativos o prescriptivos acerca de lo que ella debe ser (cómo debe actuar el ciudadano; qué prácticas debe llevar a cabo). Pero es igualmente importante conocer y analizar las formas y modalidades que asumen, de hecho, las prácticas ciudadanas. ¿Cómo ejercen realmente los ciudadanos su ciudadanía? (Stack, 2010). Este constituye un campo bastante inexplorado.

4. Eje institucional: las instituciones estatales de ciudadanía

En el terreno de las garantías ciudadanas, el Estado y su estructura jurídico-política tienen como objetivo y función proteger los derechos y regular las responsabilidades que se encuentran reconocidos en las constituciones políticas nacionales y en los pactos internacionales de la ONU. Como ya indiqué, de estos pactos, los principales son el "Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos", PIDCP, y el "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", PIDESC. Por ello, el Estado es el primer obligado al respeto y al cumplimiento de los derechos fundamentales, en cuanto normas sustanciales (Carbonell, 2005: 24). El Estado de Derecho exige el sometimiento a ellos de parte de todos los poderes públicos (Ferrajoli, 2001).

Esto significa y conlleva que el Estado debe legitimarse no sólo por el proceso a través del cual obtuvo el poder (ex ante, o legitimidad de origen), sino sobre todo por su capacidad y actuación para garantizar los derechos a los ciudadanos (ex post, o legitimidad de resultados) (PNUD, 2008).

Las instituciones implicadas en la defensabilidad, exigibilidad y la justiciabilidad de los derechos de ciudadanía, son de varios tipos, acordes con las cinco dimensiones de la ciudadanía. Estas instituciones corresponden a los tres poderes del Estado. Pero el sistema protector de los derechos ciudadanos incluye tanto las instituciones nacionales como las internacionales. Al interior de los Estados nacionales tienen asignadas estas funciones: el sistema judicial (Tribunales de Justicia), los cuerpos políticos representativos (Poder Legislativo) y las instituciones de bienestar social y de seguridad pública del Poder Ejecutivo.

En México, entre las garantías jurisdiccionales de los derechos de ciudadanía o medios de defensa constitucional, destaca el juicio de amparo. El sistema mexicano de protección no jurisdicional de los derechos está conformado por los órganos constitucionales autónomos, es decir, el ombusdman o la Comisión Nacional de Derechos Humanos, CNDH, y las comisiones estatales (Carbonell, 2005: 85-89). Éstos tienen competencias en materia de violación de los derechos por las autoridades. Operan a través de recomendaciones.

Las instituciones internacionales incluyen el sistema universal de derechos humanos de la ONU y sus sistemas regionales (por ejemplo, el interamericano, el europeo y el africano). En este sistema internacional, destacan: i) el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, ii) el Tribunal y la Corte Penal Internacional, y iii) por lo que se refiere al continente americano, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos, OEA.

• El Tribunal y la Corte Penal Internacional (1998) juzgan crímenes graves, cometidos por individuos, no por los Estados; por ejemplo, el genocidio, la lesa humanidad, los crímenes de guerra.

• La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA formula recomendaciones a los gobiernos, les solicita informes y prepara estudios.

• La Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA juzga acerca de la pertinencia de las demandas ciudadanas del continente.

Pero frente a esta estructura institucional e ideal normativo, la realidad de la actuación del Estado ante los derechos de ciudadanía es grave y altamente preocupante. Como sostiene Turner (1993), por parte del propio Estado, hay constantes procesos políticos que los debilitan. Más aún, el gobierno es represor del ciudadano y violador de sus derechos. A esta situación se suma una política de impunidad, que no procesa a los funcionarios públicos que los violan. En el caso mexicano, los datos contenidos en los informes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de las estatales, así como de las ONGs de derechos humanos, señalan y comprueban fehacientemente las numerosas violaciones cometidas por el gobierno, incluidas las desapariciones forzadas de activistas sociales y la aplicación de la tortura (CEDAP, 2010). Desde 1997, el relator sobre la Tortura de la ONU informó que esa práctica es sistemática en nuestro país, especialmente en las entidades federativas.

Considerados conjuntamente, en los cuatro ejes estructurantes analizados (el jurídico o reconocimiento estatal; el cultural; las prácticas o la agencia ciudadana, y las instituciones), los derechos de ciudadanía suelen iniciarse como identidad y sentido de pertenencia a una comunidad política. Continúan como prácticas sociales. Después éstas se legalizan como estatus. Y finalmente se materializan a través de instituciones. Sin embargo, el desarrollo histórico de la ciudadanía en los diferentes países, así como los análisis particulares de ella pueden resaltar alguno de estos cuatro factores. De hecho, las teorías más recientes sobre la ciudadanía privilegian sus componentes subjetivos, culturales o normativos sobre los jurídico-políticos e institucionales. Pero el conjunto de los factores y sus relaciones mutuas son los que definen y dan sentido al proceso de ciudadanización.

Considerados por separado, ninguno de los cuatro tres ejes es constitutivo de la ciudadanía. Por ello, es válida la crítica a la concepción jurídica de ella que la reduce al estatus reconocido por el Estado. Pero es igualmente limitada la que la circunscribe al eje antropológico y al sociológico o simplemente a la institucionalidad. La importancia objetiva del eje antropológico y del sociológico pierde sentido y fuerza si no cristaliza en el estatus y las instituciones de ciudadanía. Y la razón de ser de la institucionalidad estriba en impulsar y respaldar los procesos instituyentes que provienen de la identidad, del sentido de pertenencia y de las prácticas ciudadanas. Los cuatro elementos son constitutivos de la ciudadanía. Por ello, no pueden ser considerados como excluyentes entre sí.

Consideraciones finales

Del análisis anterior deriva, como tesis central, que la ciudadanía no se funda en su reconocimiento, de una vez por todas, por el Estado (por ejemplo, al aprobarse la Constitución política de un país). Tampoco se constituye a través de una decisión fundante por parte de los ciudadanos (como en el caso de una asamblea constituyente). Ella es el resultado de un proceso instituyente, que se da en tres vertientes o asume tres modalidades: a) la defensa y el respeto de derechos ya existentes, b) la ampliación de "viejos" derechos, y c) el reconocimiento de otros nuevos.

El primer proceso implica la exigencia, por parte de los actores sociales, de que sean efectivos los derechos ya reconocidos. Puesto que en la práctica esos derechos suelen ser relegados, no aplicados o violados, se defiende su necesidad, validez y vigencia. Bajo este aspecto, se trata de avalarlos, fortalecerlos o reconstruirlos. Porque si bien actualmente los derechos ciudadanos se están ampliando con nuevos contenidos y dimensiones, la ciudadanía es un proceso que debe hacerse efectivo y renovarse constantemente. No hay derechos ganados o garantizados de una vez por todas. La vulnerabilidad y el riesgo de regresión en esta materia son asuntos de preocupación constante. Por parte de los ciudadanos caben estancamientos, olvidos y retrocesos en su ejercicio. Por parte del Estado, es recurrente la falta de respeto e incluso la violación. Para lograr este propósito de respeto y defensa de los derechos, estos actores operan como vigilantes o "perros guardianes" del correcto funcionamiento de las instituciones, ya existentes, y señalan las limitaciones que acusa su actuación (Luhman, 1995).

La ampliación de los viejos derechos consiste en las acciones llevadas a cabo por individuos y grupos para demandar la extensión del ámbito de aplicación de los derechos que ya están reconocidos, exigiendo la inclusión en ellos de otros individuos o grupos, en especial de los vulnerables. Principalmente, se trata de la explicitación de derechos preexistentes y de la extensión del ámbito de acción de los "viejos" derechos (sociales, económicos, civiles, políticos y culturales).

Finalmente, los actores sociales pueden demandar también el reconocimiento de nuevos derechos que respalden jurídicamente las aspiraciones que los ciudadanos plantean en torno a valores, intereses y necesidades para su desarrollo y para su realización como miembros de la comunidad política. Esta demanda social de derechos significa una fase previa a su aprobación formal e institucional. Ambas son complementarias y no excluyentes. Es decir, la constitución formal e institucional de derechos suele ser el resultado final de una actuación social anterior. Y esta intervención social tiene como objetivo lograr el respaldo estatal. Por ello, la lógica de la demanda social de reconocimiento de nuevos derechos es diferente a la de los procesos de su defensa y ampliación. Estos otros dos procesos (defensa y ampliación) suponen la existencia previa de los derechos humanos que, respectivamente, se intenta reconstruir o extender. Por el contrario, la innovación social implica la propuesta, socialización e institucionalización de derechos que no están reconocidos.

Estas tres vertientes explican que la ciudadanía constituya una permanente conquista cotidiana, una construcción nunca acabada, un horizonte sin punto de llegada predeterminado, bajo el principio, constantemente renovado, del "derecho a tener derechos" (Lechner, 1986; O'Donnell, 1993).

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