La educación superior y el desarrollo económico en América Latina*

Juan Carlos Moreno-Brid* y Pablo Ruiz-Nápoles**

* Coordinador de Investigación de la Sede Subreginonal de la CEPAL en México.

** Profesor titular de la Facultad de Economía, UNAM, funcionario de la CEPAL en México de septiembre de 2006 a agosto de 2007.

En 1990 la incidencia promedio de pobreza y de pobreza extrema¹ en América Latina fue de 48,3% y 22,5%, respectivamente. El limitado crecimiento económico experimentado desde entonces, aunado a la reorientación del gasto público hacia las necesidades sociales ayudaron a aliviar parcialmente esta situación, pero fue insuficiente.

En efecto, en 2005, 38,5% de la población total de América Latina, unos 556 millones de personas, aún era pobre (CEPAL, 2006). Este porcentaje es similar al de 1980 e implica que el número absoluto de personas pobres en la región sea mucho mayor que el de hace 25 años.

Este empobrecimiento ha ido acompañado por el deterioro de las condiciones del mercado de trabajo, en las que la informalidad y el desempleo abierto alcanzan los niveles más altos de la historia.

Debido a este presionante contexto social, resulta evidente que América Latina enfrente el reto urgente de alcanzar altas y sostenidas tasas de expansión económica y de generación de empleos a fin de aliviar la pobreza. Para lograrlo, es necesario modernizar la estructura productiva, la maquinaria y el equipamiento de capital, para poder competir en los mercados mundiales, no sobre la base de salarios bajos, sino de mayor valor agregado y de complejidad tecnológica.

Dicha transformación requiere de mano de obra crecientemente calificada y de un sector empresarial dinámico con un fuerte compromiso innovador. Tal combinación es indispensable para reducir la brecha entre el ritmo de progreso tecnológico y científico —y al final de cuentas de desarrollo económico— de la región, y el de las naciones industrializadas.

El desempeño económico de América Latina desde el inicio de los años ochenta, y las restricciones impuestas a las opciones de política de la región por los mercados globales y los flujos internacionales de capital, desalientan este reto. Esta situación se complicó aún más por las reformas basadas en el llamado Consenso de Washington que debilitaron la capacidad de intervención económica del Estado y provocaron una disminución en la inversión pública que el sector privado no pudo compensar cabalmente.

Como aquí se sostiene, fortalecer en América Latina las instituciones de educación superior e investigación, especialmente las públicas, es un factor clave para aumentar la competitividad internacional de su estructura productiva y acceder a un nivel de alta expansión económica de largo plazo. Ciertamente, en la región las universidades públicas son las que mantienen el avance de la ciencia y la tecnología; sin este conocimiento sería altamente improbable que la región alcanzara el desarrollo económico. ¿Cuál es el impacto económico de las universidades públicas? ¿Cuáles son los canales por los que las universidades e instituciones de investigación públicas impulsan la innovación tecnológica en América Latina? ¿Cómo es que estos canales pueden hacerse más eficientes y efectivos para promover el desarrollo económico? ¿Cuáles son los principales obstáculos al respecto? Antes de intentar responder algunas de estas preguntas, es conveniente destacar que la evaluación del impacto de las universidades en los países en desarrollo no es un ejercicio que se realice con frecuencia. Por ejemplo, aunque desde los años noventa ha habido un auge de trabajos escritos de este tema, en los países desarrollados² se concluyó recientemente el primer estudio que cuantifica el efecto económico de la Universidad de Cambridge en el Reino Unido. De acuerdo con los resultados, el impacto sobre la economía británica asciende a un total de 58 000 millones de libras en un periodo de 10 años (CAM, 2006)³. Aún está pendiente que se realice un ejercicio similar para las universidades de América Latina; sin embargo, se requiere de datos para aplicar la metodología diseñada por y para los países desarrollados.

Es importante destacar desde el principio que, al analizar los efectos económicos de las universidades públicas, la presente investigación se centra sólo en una de sus diversas funciones y responsabilidades. Más aún, a nuestro juicio, este impacto económico es sólo un aspecto de su influencia social en los países en desarrollo y no necesariamente el más relevante. De hecho, se comparte el punto de vista de que en América Latina las universidades públicas son la conciencia de la sociedad de la que emergen (Palencia, 1982). Estas instituciones han sido verdaderamente influyentes y fundamentales para la construcción y el reforzamiento de los valores democráticos en nuestra región. Recuérdese que, desafortunadamente, en el no muy distante pasado antidemocrático de varios países latinoamericanos era muy frecuente ver tropas o grupos paramilitares ingresar a las instalaciones de universidades públicas para reprimir a organizaciones de estudiantes o de profesores y encarcelar o desaparecer a algunos de sus líderes.

Además, las universidades públicas en nuestra región desempeñan un papel clave en la enseñanza y en la investigación avanzada de la filosofía, así como en muchos campos de las artes y de las ciencias, algunos de los cuales tienden a ser o mal cubiertos o apoyados de forma insuficiente por las instituciones privadas. Las universidades públicas han sido tradicionalmente una puerta de entrada a la educación superior para las clases medias y —en alguna medida—también para las clases bajas, carentes de medios para pagar una formación privada de nivel. Estas funciones fortalecen la cohesión social, la formación de capital humano y la difusión del conocimiento. En síntesis, y por las razones antes expuestas, la contribución de las universidades públicas al desarrollo en América Latina engloba una amplia gama de funciones de carácter social, cultural y político que no puede ser evaluada exclusivamente en términos de su impacto económico. En particular, se cree que las universidades públicas en América Latina cumplen un papel fundamental de preservación y expansión de nuestra cultura y herencia histórica, asunto de mayor importancia, sobre todo en el actual contexto de la globalización.

I. La formación de capital humano, el crecimiento y la teoría económica

Un principio fundamental del presente análisis es que el crecimiento económico⁴ en América Latina requiere de inversión y aplicación del progreso científico y tecnológico para modernizar los procesos productivos de la región. Para lograrlo, se deben dedicar más recursos para expandir y mejorar tres elementos clave de los sistemas de innovación de la región: 1) la infraestructura científica; 2) la oferta de personal de investigación altamente calificado, y 3) una estrecha y funcional vinculación entre los centros de investigación y las empresas productivas. En otras palabras, los gobiernos interesados en incrementar el crecimiento potencial de sus economías deben esforzarse para mejorar los capitales locales —físico y humano—, que puedan llevar a cabo la investigación y el desarrollo, así como crear las condiciones para asegurarse de que los centros de ciencia y tecnología tengan vínculos relevantes, efectivos y eficientes con el sector empresarial local. La falta de atención a este último aspecto lleva a la paradójica situación en que muchos países de América Latina y otras economías en desarrollo destinan recursos públicos escasos para enviar a sus jóvenes más brillantes a estudiar posgrados en el extranjero, en áreas de alta tecnología e incluso de ciencia básica, sólo para descubrir que una proporción sustancial de ellos ya no regresan a sus respectivos países porque no encuentran demanda para aplicar sus conocimientos y habilidades.

Las universidades públicas en América Latina son las instituciones en las que se forman las personas y se realiza la mayor parte de la investigación y el desarrollo científico y tecnológico de cada país. Pocas de estas instituciones son de alto nivel internacional. En los países plenamente industrializados, las actividades de investigación y desarrollo se efectúan principalmente en las universidades privadas y en los departamentos de desarrollo tecnológico de las empresas, tanto las públicas como las privadas. Pero quizá la mayor diferencia en esta materia, entre naciones desarrolladas y subdesarrolladas, esté fundada en la naturaleza y relevancia de sus vínculos entre las universidades y el sector productivo local. En efecto, en la región latinoamericana tales vínculos son débiles, con escasa relación entre la agenda de investigación de las universidades y las necesidades, las presiones técnicas para reducir costos o para innovar, de parte de las empresas. Corregir esta deficiencia requiere una intervención sistemática del gobierno para crear una agenda de trabajo y colaboración entre instituciones académicas y empresas locales, sean públicas o privadas. Este esfuerzo va más allá del papel fundamental que el Estado debe desempeñar para financiar el desarrollo de la ciencia y la tecnología (incluida la educación profesional).

Desde el jardín de niños hasta la educación superior, el acceso generalizado a la educación de calidad tiene un valor social intrínseco, que se refleja en una población mejor preparada, un mayor bienestar material y una más fuerte cohesión social. De hecho, el nivel promedio de educación se considera típicamente como un indicador clave del desarrollo humano de un país. En los países que han estado o están en ascenso en el camino del desarrollo, la educación tiene un papel crítico, tanto para mejorar las habilidades y capacidades productivas como para promover la integración y la movilidad social. El progreso tecnológico está directamente ligado a la investigación científica y, por lo tanto, a la formación de científicos e ingenieros. En general, las universidades y los institutos tecnológicos son los que proporcionan esta formación, mientras que las universidades públicas y los centros académicos son la fuente de la vasta proporción del total de la investigación que se realiza en los países en desarrollo. En América Latina, la gran mayoría de los proyectos de investigación y desarrollo es financiada o efectuada por las instituciones del Estado, con más de 75% de la matrícula total de estudiantes de posgrado y 80% del total de investigadores, en promedio (Tünnermann, 2003).

Además del impacto directo de la educación en el desarrollo económico de cada nación, también el avance de la ciencia y la tecnología tiene un efecto directo de incremento en el ingreso personal: en general, los más altos niveles de educación alcanzados se asocian a remuneraciones e ingresos más altos. La educación también tiene un impacto potencial directo en la igualdad económica de la sociedad. No es sorprendente encontrar que, en un periodo medianamente largo, mientras menor educación tenga la población de un país, en promedio, menor será el ingreso per capita, y tal vez también esté más concentrada la distribución del ingreso nacional.

Paradójicamente, la innegable y conspicua relación entre, por una parte, la educación —en particular la llamada educación terciaria— y, por otra, el cambio tecnológico y el crecimiento económico, no había sido adecuadamente incorporada a los modelos teóricos convencionales dentro del pensamiento económico de la corriente principal o predominante (mainstream economics) hasta hace algunas décadas. De hecho, no hace mucho tiempo que los modelos teóricos de esa corriente veían al cambio tecnológico como algo residual en los ejercicios contables del crecimiento, determinado como una forma independiente y exógena de inversión (Sala-i-Martin, 2000). Una notable excepción fue el trabajo teórico de Kaldor sobre el crecimiento económico (Kaldor, 1957), en el que se enfatizaba que los cambios tecnológicos están incorporados a las nuevas inversiones. Así, las universidades que hacen investigación tienen un efecto económico directo asociado a la difusión de cambios científicos y tecnológicos, además de su impacto en la formación de capital humano. No fue sino hasta la llegada de la Nueva Teoría del Crecimiento que este defecto de la economía de la corriente principal se corrigió y el cambio tecnológico fue reconocido como un factor, endógenamente determinado, de cambio estructural y de crecimiento, en los niveles micro y macroeconómicos.

Actualmente, todos los artículos y textos especializados en materia de crecimiento económico reconocen la relevancia de la formación de capital humano y del avance tecnológico para el desarrollo. Entre las contribuciones principales dentro de la escuela neoclásica se destacan las de Romer (1986, 1990) y Lucas (1988) y, dentro de la concepción neo-Schumpeteriana, la de Aghion y Howitt (1992), así como las de Dosi (1984) y Metcalfe (1995) de la escuela estructural-evolucionista. Por sus efectos en la creación de nuevos productos o procesos, en la competitividad de las empresas, o en la expansión de sus mercados, entre otras cosas, estos autores reconocen que la investigación y la educación son ingredientes esenciales de una economía dinámica y competitiva internacionalmente.⁵

Sin embargo, independientemente de cuándo haya sido que la teoría económica de la corriente principal se integrara formalmente al conocimiento, incorporado en la noción de capital humano y tecnología, como un determinante del crecimiento económico, éste ya fue reconocido como un nuevo factor de producción basado en la innovación (Soubbotina, 2004; Watkins, 2005; Guinet, 2005; Feldman y Stewart, 2007; Yusuf y Nabeshina, 2007). La cadena de influencia del conocimiento desde la educación superior al crecimiento económico se ilustra en la figura 1.

II. El progreso tecnológico y la búsqueda del crecimiento de América Latina en la economía global

En forma paralela al mencionado avance de la teoría económica, al comprender la contribución de la innovación y de la investigación al desarrollo, la estructura económica mundial y la escena política han cambiado dramáticamente en un contexto general marcado por el rápido ritmo de progreso tecnológico. A decir verdad, el intenso y rápido avance de la ciencia y la tecnología ha sido un aspecto destacado de esta época. Diversas áreas han florecido como las de computación, microelectrónica, robótica y biotecnología y sus aplicaciones en las comunicaciones, la producción y los servicios. Esto ha modificado los patrones de la demanda y el consumo en la mayoría de los países, así como los procesos industriales, y cambia la matriz mundial de comercio y de producción de bienes y servicios.

Las naciones desarrolladas y en desarrollo encuentran que su nivel de competitividad —y de crecimiento económico potencial— se basa cada vez más en proezas tecnológicas y en su habilidad para adaptarse a ellas con el fin de innovar en nichos o cruzar las fronteras sectoriales. Nuevos competidores como China e India aparecieron de manera abrupta en la escena internacional, y ejercieron presión sobre América Latina para transformar y modernizar su estructura productiva. Para enfrentar con éxito este reto, América Latina tendrá que detonar cualitativamente su nivel de enseñanza, entrenamiento y capacidad de investigación para innovar; sin ello, la expansión sostenida y fuerte de largo plazo simplemente no ocurrirá.

A fin de sopesar mejor la importancia de las universidades en la promoción del desarrollo económico de América Latina, en los inicios del siglo xxi es conveniente comenzar con una breve revisión de su evolución reciente en materia de crecimiento y perspectivas económicas, con especial atención en la importancia de la investigación y el progreso técnico. Esta revisión ayudará a identificar los principales obstáculos que limitan la expansión económica de largo plazo y, a ese respecto, los mecanismos por los que las universidades pueden contribuir a removerlos.

Liberalización y crecimiento económicos en América Latina, 1980-2006

En la década de los noventa, después de la crisis de la deuda externa que afectara a toda América Latina, los gobiernos iniciaron un proceso radical y drástico de reformas para eliminar el proteccionismo comercial, liberalizar los mercados financieros y reducir la intervención del Estado en la economía. El sector público se redujo y las empresas del Estado fueron cerradas o privatizadas. Se cancelaron, en su mayoría, las políticas de subsidio y de fomento industrial; los bancos de fomento y otras instituciones públicas orientadas a promover la planeación y el desarrollo económico se debilitaron. La protección comercial se eliminó y se canceló la regulación de los mercados financieros y de otros mercados, al abrirlos a la competencia internacional, con lo que se incrementó el margen de acción del capital privado —en particular del extranjero— en la distribución de la inversión entre las diferentes ramas económicas.

Las reformas han tenido, sin embargo, resultados frustrantes para el desarrollo de la región. Si bien estas reformas hicieron posible una reducción de la inflación y del déficit fiscal, además de provocar un auge exportador casi en todos los países latinoamericanos, asimismo fueron incapaces de detonar un crecimiento económico alto y sostenido, o un aumento real del empleo. A decir verdad, para la gran mayoría de los países en la región, la inversión se ha rezagado y el ritmo de expansión económica ha estado lejos de ser dinámico. De hecho, la tasa promedio de crecimiento del PIB per capita —así como la de la productividad— ha sido desde entonces más baja de lo que fue en el periodo de 1950 a 1980, es decir, antes de que se iniciaran las reformas macroeconómicas neoliberales. Como se mencionó anteriormente, la pobreza afecta aún a una vasta proporción de nuestra población, la región se rezaga con respecto al mundo desarrollado y la brecha entre ricos y pobres se amplía.

¿Por qué fracasaron las reformas? En primer lugar, la inversión privada no cubrió el hueco que dejó la reducción de la inversión pública. La falta de dinamismo de la inversión, después de años de declinación durante la crisis de la deuda, impidió que la maquinaria y el equipo locales se modernizaran. Con ello se limitó fuertemente el aumento de la productividad y la competitividad internacional de las economías latinoamericanas. En segundo, las exportaciones, aunque crecieron en efecto, de manera exponencial, se desvincularon de la economía interna y se concentraron ya sea en actividades de ensamble o maquila, o en manufacturas basadas en la explotación de recursos naturales de bajo o mediano contenido tecnológico.

Existe consenso de que América Latina está en una encrucijada. Por una parte, la región no puede seguir compitiendo internacionalmente sobre la base de salarios bajos, dado que China y otras naciones del Este Asiático tienen costos unitarios de trabajo sustancialmente inferiores. Por otra parte, con muy pocas excepciones, las economías latinoamericanas aún no tienen la capacidad tecnológica, ni el capital humano especializado para competir exitosamente a gran escala con otras naciones en productos de alto nivel tecnológico. Como no existe una estrategia única para el desarrollo que sea válida en todo tiempo y lugar, las recomendaciones de que el Estado debiera abstenerse de intervenir directamente en el libre juego de las fuerzas del mercado —como argumentaba el Consenso de Washington— han probado estar severamente equivocadas.⁶

De cualquier manera, para que América Latina tenga éxito en la búsqueda de un alto crecimiento económico basado en el comercio internacional de bienes y servicios intensivos en conocimiento, debe reforzar significativamente la capacidad de innovar y, por lo tanto, la de realizar investigación y desarrollo. Un esfuerzo de tal naturaleza debe reconocer que las universidades públicas en las que se investiga son un pilar en los sistemas nacionales de innovación. En la medida en que juegan un papel clave tanto en la formación de recursos humanos como en la investigación, tienen el potencial de afectar la capacidad de la economía —y de la sociedad— para adaptarse con éxito al mercado globalizado y de incorporarse finalmente a las filas de las naciones desarrolladas. Un factor clave es poder traducir el desarrollo de la investigación y la formación de capital humano en innovación y, de este modo, en un incremento más rápido de la productividad. Este resultado, sin embargo, no depende sólo de los esfuerzos aislados de dichas universidades, sino también del contexto institucional para la innovación. Depende, en particular, de cómo la innovación se vincula con el capital financiero y productivo, de modo que pueda explotarse internamente de una manera eficiente y efectiva.

Una función importante de las universidades es la de crear una masa crítica de científicos e ingenieros para trabajar directamente en las empresas privadas y públicas. Las universidades y los institutos tecnológicos de los países desarrollados han cumplido esta función plenamente durante largo tiempo. En estos países, las grandes empresas corporativas tienen departamentos de investigación y desarrollo (I&D), que no sólo contratan estudiantes graduados de las universidades, sino que además, junto con algunas agencias gubernamentales, financian, mediante diversos mecanismos, proyectos de investigación científica y tecnológica en universidades e institutos de investigación. Por último debe destacarse que en estos países las corporaciones tienden a usar preferentemente la tecnología que produce su propio sistema nacional de innovación, para apropiarse del conocimiento que se genera en el país mismo, y también en otros, y así aplicarlo a la producción local.

IV. Educación superior y posgrado en América Latina

Por varias razones, las universidades públicas en América Latina son responsables de la gran mayoría de los programas de posgrado, incluidos los de ciencia y tecnología. El grueso de los investigadores calificados que trabajan en estas áreas en nuestra región se formó y/o labora en las universidades públicas. A medida que se establece una masa crítica para la investigación en esas áreas, ésta gravita alrededor de las universidades públicas y se apoya principalmente en fondos públicos.

En la mayoría de los países de América Latina, la educación superior está en manos de las instituciones públicas. A pesar del hecho de que, por diversas razones, en las últimas dos décadas el número de instituciones privadas que compiten en algunos campos con las públicas ha crecido significativamente, es muy sorprendente que dos tercios de la educación superior estén también a cargo de instituciones públicas en los países desarrollados que se seleccionaron con fines de comparación (cuadro 5). En estas instituciones se capacitan —y se emplean— los recursos humanos altamente calificados y en donde se han construido los principales laboratorios e instalaciones de investigación. Sin universidades públicas de investigación, la región tendría menos de los tan requeridos profesionistas con la formación sólida en ramas específicas del conocimiento y la habilidad para actualizarse y adaptarse constantemente en sus respectivas áreas. Esto incluye a científicos de alto nivel y a ingenieros, que bien pueden orientarse a la producción o dedicarse a la investigación y a la docencia.

Cuadro 6

Según datos de la UNESCO, más de 14,5 millones de estudiantes están matriculados en América Latina en lo que se define como educación terciaria (cuadro 5). Al igual que con otros indicadores, 96,5% de la matrícula se concentra en sólo ocho países de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, México, Perú y Venezuela). Es destacable que casi en todos los países una sola carrera —administración de empresas— concentra un tercio del total de la matrícula, porcentaje cercano a la combinación de las carreras de ciencias, ingeniería y salud. Debe observarse también que la tasa de matriculación⁷ promedio en América Latina (40%) representa dos terceras partes de la tasa de los países desarrollados seleccionados (63%) (cuadro 5). La tasa de graduación promedio es también menor a la mitad (11,4%) de la correspondiente a los países desarrollados (38,9%), aun cuando la relación profesor-alumno sea similar, lo que refleja de algún modo un nivel más bajo de eficiencia en nuestra región. Los candidatos de varios países prefieren a las universidades estadounidenses y europeas sobre las de sus propios países para realizar estudios de maestría y doctorado. La demanda de latinoamericanos para estudiar en Estados Unidos representa 10% de la matrícula total, incluida la licenciatura.

Los programas de maestría concentraron el mayor aumento con 65% de la matrícula de posgrado. Visto por campos de estudio, el alza se ubica principalmente en las ciencias sociales y administrativas, el área más grande de todas, que comprende administración de empresas, leyes, psicología, economía y ciencias sociales (UDUAL, 1995). Estas tendencias parecen haberse mantenido en los últimos 10 años, de modo que nuestros sistemas de posgrado favorecen los programas de maestría y se concentran en las ciencias sociales y administrativas.

La globalización, así como los programas de estabilización y de ajuste estructural, han impuesto nuevas demandas en nuestras universidades públicas. Además, la necesidad urgente de transformar y modernizar nuestros aparatos industriales para orientarlos a actividades más intensivas en conocimiento ejercen una presión extra sobre ellas y, en general, sobre nuestros sistemas nacionales o regionales de innovación.

De manera más específica, la globalización y el incremento de la competencia internacional que ha traído consigo obligan a las universidades públicas a alcanzar estándares mundiales. Al tiempo que los estudiantes, los profesores, los investigadores y los recursos financieros adquieren una mayor movilidad internacional, las universidades públicas —y para estos efectos las privadas también— deben modernizarse y ser competitivas para mantenerse en el ranking de educación.

Para algunas universidades la única respuesta efectiva podría ser especializarse en la investigación y la docencia en algunas áreas específicas del conocimiento, rasurar la currícula y cerrar departamentos e incluso espacios completos. Esta opción corre el riesgo de eliminar o debilitar, la capacidad de llevar a cabo estudios interdisciplinarios o multidisciplinarios, un rasgo muy valioso que forma parte de la esencia original del concepto de universidad. Para otras, la salida puede ser establecer alianzas o convenios con universidades e institutos de investigación de alto nivel en países desarrollados.

Sin duda, tratar de nivelar nuestras universidades con estándares internacionales tiene muchas ventajas, pero también riesgos y costos. Uno de los riesgos es que la agenda de investigación de nuestras universidades públicas puede parecerse más y más a la agenda internacional, mientras que los problemas nacionales ocupen un lugar secundario en favor de los problemas más globales. En otras palabras, nuestras universidades públicas enfrentan el doble reto que significa ser más competitivas internacionalmente y al mismo tiempo preservar su importancia nacional y regional en materia de temas económicos y sociales.

Los costos financieros son también evidentes, ya que modernizar y mejorar el equipamiento para la investigación y el capital humano asociado a ella requiere de fondos adicionales. En este sentido, es importante recordar el impacto del clima intelectual que floreció en muchos países de América Latina en contra de las instituciones públicas, incluidas las universidades. Ciertamente, la ola en contra de la intervención del sector público —que comenzara a mitad de los ochenta y durara hasta fecha reciente—, combinada con la debilidad de la estructura fiscal en la región llevó a muchos gobiernos a reducir los fondos para las universidades públicas. Estos recortes, con bases más ideológicas que científicas, fueron racionalizados en dos puntos principales: el primero consistía en que los subsidios a la educación de posgrado se consideraban regresivos, ya que favorecían a la clase media, mientras que el segundo radicaba en que, al seguir el mantra neoliberal, las universidades públicas como otras entidades públicas son ineficientes y deben disciplinarse a las fuerzas del mercado. En cualquier caso, los fondos para las universidades públicas sufrieron una reducción en términos reales, la que junto con la tendencia a poner en funcionamiento criterios de evaluación vinculados al rendimiento e incentivos estratificados a sueldos y salarios, ha cambiado el ambiente de trabajo y las capacidades en muchas universidades públicas. Si tales cambios fortalecen o debilitan las capacidades de investigación de las universidades públicas en América Latina, debe analizarse caso por caso.

Otro reto clave que enfrentan las universidades públicas es la necesidad de absorber la demanda en aumento de estudios profesionales y de posgrado, inherente al rápido crecimiento de la población. Esta meta, sin embargo, debe ser cumplida cabalmente sólo si la calidad de los estándares educativos se mantiene o se eleva. Finalmente, está el asunto de encontrar caminos para reforzar la relación entre las universidades públicas y la comunidad empresarial a fin de ampliar los nexos entre la capacitación, la investigación y la innovación, por una parte, y las mejoras en el funcionamiento de la economía nacional y en la competitividad, por la otra. El tema se examina en cierta forma en mayor detalle en el siguiente capítulo. Pero, en cualquier caso, el modo en que las universidades públicas en América Latina —al estar al centro de la investigación, desarrollo y la formación de capital humano de alta calidad— enfrenten estos retos determinará muy probablemente la senda futura del desarrollo de nuestra región.

En el caso particular del gasto público en educación en América Latina se observa que para algunos países líderes el principal problema descansa no tanto en el gasto relativo en términos del PIB con respecto a otros países desarrollados (por ejemplo, México está muy cerca de Estados Unidos con un nivel de más de 5%), sino con respecto a la orientación en que se concentra el gasto. El gasto en educación superior en México es de sólo 1,3%, mientras que en Estados Unidos es de 3% del PIB. Otro aspecto es la necesidad de que sin reducir el nivel absoluto de gasto público en las ciencias sociales y las humanidades, se haga un mayor esfuerzo para las ingenierías, así como las ciencias naturales y exactas, áreas en las que América Latina está muy por debajo de los países desarrollados. Así, queda claro que para crecer a una tasa alta y constante en el largo plazo, estas economías requieren de profesionales y fuerza de trabajo de alta calificación en ciencia y tecnología.

A pesar de la ola de políticas orientadas a la privatización que se siguieron en América Latina en los últimos 20 años, las instituciones de educación superior y de investigación siguen siendo principalmente instituciones públicas financiadas con fondos del Estado. Estas instituciones llevan a cabo la mayor parte de los programas de formación de alto nivel de recursos humanos en ciencia y tecnología y la casi totalidad de la investigación científica y tecnológica que se hace en la región,⁸ así como la investigación y la capacitación de personal especializado, en las áreas que son actualmente fundamentales para el crecimiento liderado por la innovación en América Latina.

Sin embargo, si en muchos países los vínculos entre la investigación universitaria y las actividades industriales son débiles, en nuestra región el problema es mucho peor. Para ampliarlas y orientarlas más directamente al crecimiento, se requiere de un sistema nacional de innovación que comprenda tres factores esenciales: a) recursos humanos (personal técnico y de investigación); b) infraestructura adecuada (laboratorios, talleres, equipo de cómputo, bibliotecas), y c) instituciones que vinculen a los grupos de académicos de investigación de las universidades con las empresas que producen bienes y servicios para el mercado. Tal marco institucional incluye una gran variedad de alianzas posibles entre agencias gubernamentales, empresas e instituciones académicas que crean un "ambiente de innovación" (Yusuf, 2007).

Este último elemento —el vínculo faltante— es una debilidad fundamental de los países en desarrollo, dado que, salvo excepciones notables, es típico que las empresas privadas de la región, e incluso las públicas, no tengan áreas de I&D. En efecto, una revisión rápida de los cuadros que aquí se muestran relacionados con los investigadores, la matrícula del posgrado y el gasto público en actividades de investigación y desarrollo muestra que los países latinoamericanos, en general, tienen una base débil para establecer un sistema de innovación sólido que impacte significativamente en el crecimiento económico. En particular, los derechos de propiedad intelectual y las fuentes de financiamiento para la ciencia y la tecnología son escasos en la mayor parte de la región.

Sin embargo, se considera que la limitante más grave es la ausencia de vínculos universidad-empresas. De hecho, salvo algunos esfuerzos políticos en Argentina, Brasil, Chile, México y Venezuela —no necesariamente coordinados con políticas industriales o sectoriales— hay muy pocas acciones gubernamentales, deliberadas y significativas para vincular las agendas de investigación y de educación superior de las universidades públicas o privadas con las necesidades de innovación de las empresas locales. Los vínculos universidad-industria en los países desarrollados no fueron creados al azar, o por las fuerzas del mercado solamente; en muchos de ellos hubo una acción deliberada del Estado, como asunto de política de Estado (Yusuf, 2007) con el fin de promover una relación mutuamente benéfica entre los centros de investigación (usualmente las universidades) y las empresas privadas (y públicas) en muchas ramas de la economía. En el caso de América Latina, estos vínculos han sido, en general, débiles y en muchos casos inexistentes. Éste es el elemento fundamental que falta en la cadena que va de la investigación a la innovación y al crecimiento económico. Como se mencionaba anteriormente, la acción del Estado es necesaria para superar esta limitante y transformar tal ausencia de vinculación universidad-empresa en una tríada: universidad-gobierno-industria.

¿Cómo se puede movilizar la región para enfrentar con éxito estos retos?⁹ Una ruta es, en principio, la de incrementar la inversión pública en la educación superior pública y en la capacitación en investigación en forma extensiva. Sin embargo, la fragilidad y los bajos ingresos fiscales de América Latina hacen que esta opción sea más bien limitada, a menos de que se lleven a cabo reformas fiscales profundas. Otra vía quizá de mayor impacto potencial es dar apoyo y continuidad a las iniciativas de investigación, innovación y desarrollo que surjan de la liga universidad-gobierno-industria. Una ruta más es la de adaptar modelos de objetivos específicos, incluyendo colaboraciones internacionales. Estas opciones no son, de ninguna manera, mutuamente excluyentes. Pero, en cualquier caso, hay una urgente necesidad de investigación comparativa orientada a estimar la viabilidad y los costos-beneficios potenciales de los diferentes enfoques basados en las comparaciones internacionales. Esta investigación podría hacer avanzar significativamente nuestras políticas para transformar las universidades públicas en América Latina y hacer que tengan un papel más relevante y significativo en el proceso investigación-innovación-producción.

Sobre este tema, es fundamental ver a la innovación como resultado de la investigación tecnológica, a profundidad, en los laboratorios de las grandes empresas manufactureras en los países desarrollados. Esta concepción esencialmente correcta durante la mayor parte del siglo xx se cuestiona actualmente pues, como apunta Vaitheeswaran (2007), la ventaja de los grandes laboratorios se reduce por la expansión de las tecnologías de la información que aceleran y facilitan el acceso al conocimiento por parte de jugadores más pequeños en los países en desarrollo. Y como él mismo afirma, mucha de la innovación actual ocurre en los servicios y en los procesos.

Hasta ahora, no está claro cuál es la forma ideal de vinculación entre universidad y empresa, apropiada para fortalecer la innovación en los países latinoamericanos. De hecho, a escala mundial aún hay un acalorado debate al respecto, dadas las experiencias presentes y pasadas en varios países (Yusuf, 2007). Nadie parece tener la respuesta definitiva. Una razón es que la innovación como tal tiene muchas etapas y formas; después de todo, se puede materializar en procesos de producción, servicios o en la administración con cambios que conduzcan a un aumento en la productividad, a fin de incrementar la riqueza. Incidentalmente, puede o no involucrar nuevos productos o nuevas formas de hacer cosas. O, simplemente, dicha innovación puede lograrse aplicando viejas técnicas para resolver necesidades nuevas.

En cualquier caso, dadas su diversa naturaleza y expresiones, no es siquiera directa la forma de medición de la innovación. Sus manifestaciones en la manufactura o en los procesos de producción son usualmente evaluadas por el número de patentes o por la introducción de técnicas modernas nuevas. Esta práctica, aunque estándar, puede ser más bien imprecisa dado que para muchos países y para muchas empresas —particularmente en el caso de los países en desarrollo— los costos de patentar pueden superar sus beneficios. Además, en el área de administración y en muchos servicios no es aplicable la patente como medida de innovación. Esto es de la mayor importancia si uno tiene en mente que los servicios explican una vasta proporción de la actividad económica de muchos países en desarrollo.

Así pues, impulsar la innovación puede en efecto requerir fondos y capital humano, pero también arreglos institucionales específicos con diseños acordes a los diferentes países o a las ramas de producción concernientes. El enfoque unitalla de la innovación es simplemente no relevante. En este tema es muy conveniente destacar que en el nivel de la empresa, no hay evidencia de una fuerte correlación entre un mayor gasto en I&D y los indicadores usuales de desempeño empresarial: crecimiento, rentabilidad y dividendos a los accionistas (Booze y Allen, citados por Vaitheeswaran, 2007).

VI. Conclusiones

El desarrollo económico de América Latina necesita urgentemente instituciones de alto nivel, capaces de formar investigadores y de realizar investigación de alta calidad en ciencia y tecnología. El sistema de innovación actual —en el que las universidades públicas desempeñan un papel clave— es a todas luces insuficiente e inefectivo para enfrentar este reto. Hacen falta las bases institucionales, financieras y de recursos humanos propias de tal sistema. El número de investigadores en activo y en formación en las distintas áreas es bajo, tanto en términos absolutos como relativos. A pesar de su importancia en nuestra región, las universidades públicas no tienen, en general, infraestructura instalada, recursos humanos y vínculos con el sector productivo de bienes y servicios suficientes y adecuados. Esto les impide convertirse en una fuerza mayor para impulsar el desarrollo tecnológico local y la innovación, por lo que hay muy poca colaboración real entre la comunidad de investigación, incluso las universidades públicas y los productores.

Estas debilidades quizá pueden ser vistas más claramente si se analizan los programas de posgrado, que son la base de la formación de científicos y técnicos. La matriculación en ellos es baja, en términos absolutos o relativos; la estructura de los programas de posgrado y de educación superior es, en general, dispareja en detrimento de las ciencias y de la ingeniería. Esto empuja a los estudiantes latinoamericanos, en posibilidad de hacerlo, a seguir sus estudios de posgrado en otros países. Mientras que en algunos países de América Latina existe lo que se podría llamar las bases mínimas para realizar actividades científicas y tecnológicas (infraestructura, investigadores, producción científica básica y aplicada, y programas de posgrado), éstas no son suficientes ni en calidad ni en cantidad.¹⁰

Se necesitan inversiones sustanciales y esfuerzos políticos, particularmente en el corto plazo, para formar recursos humanos de mejor manera y en una cantidad adicional al volumen requerido por la demanda. Tales esfuerzos no deben ser aislados. Los costos para las universidades públicas de formar un científico o un técnico de alto nivel o de crear las condiciones para que puedan realizar investigación de frontera son altos y van en aumento, por lo que la cooperación para crear, mantener y desarrollar sistemas de ciencia y tecnología resulte una necesidad nacional y regional, que obligue al trabajo coordinado entre las comunidades e instituciones científicas de distintos países latinoamericanos y entre los gobiernos, las comunidades científicas, los representantes y grupos industriales en cada país. Hasta ahora, aunque existen indudablemente mecanismos de colaboración interamericana, la colaboración científica no ha sido muy utilizada para reforzar los sistemas de innovación nacionales (Ortega, 1998).

Por otra parte, la rentabilidad de estas inversiones no es inmediatamente visible y, en cualquier caso, sus beneficios son mayores desde una perspectiva social que desde una individual. Cuando esto se deja al criterio del mercado, existe el riesgo de que estos esfuerzos e inversiones no se hagan. Las externalidades positivas de la investigación y el desarrollo justifican ampliamente la actividad de las universidades públicas en nuestra región. Éstas y otras instituciones de educación superior tienen la capacidad de satisfacer la demanda de la sociedad de proveer servicios educativos, así como la de las corporaciones locales, gobiernos e instituciones académicas por recursos humanos calificados. Si las instituciones de educación superior operan exclusivamente bajo criterios del mercado, ofrecerían sólo carreras de gran demanda, a fin de generar ganancias de corto plazo. Las universidades públicas garantizan la investigación y la enseñanza en disciplinas, que aunque no tengan actualmente una gran demanda en el sector privado, son cruciales para el desarrollo y el crecimiento de largo plazo.

Las disciplinas científicas son precisamente las más costosas y parecen tener menos demanda hoy día; por ello las universidades públicas deben instrumentar políticas y criterios de operación con el fin de provocar su expansión; es indispensable que la educación superior sea reforzada con recursos de diferentes fuentes, así como del Estado. En las condiciones actuales, sería muy deseable que el sector privado contribuya sin poner en riesgo la indispensable autonomía de las instituciones académicas, que deben tener la obligación —y esperamos que la capacidad también— de planear, financiar y proporcionar educación superior e investigación de calidad en áreas que no parecerían muy rentables en el momento actual, pero que tendrán gran demanda e importancia en el futuro cercano.

El desarrollo económico requiere de cantidades específicas de técnicos, profesionistas y científicos en diferentes áreas de la economía y de la sociedad, a fin de lograr un desarrollo equilibrado. Las universidades públicas en América Latina, así como otras instituciones de educación superior enfrentan actualmente retos muy importantes. Quizá el más importante sea satisfacer la demanda de investigación y de formación de recursos humanos de alto nivel en ciencia y tecnología, en cantidades suficientes para promover el crecimiento económico basado en ventajas comparativas derivadas de actividades intensivas en conocimiento y no en mano de obra no calificada y de baja remuneración. Esto debe lograrse al cumplir satisfactoriamente los estándares de eficiencia y calidad internacionalmente establecidos.

Para abordar exitosamente estos desafíos, las universidades públicas, las instituciones de educación superior e investigación deben tener el apoyo coordinado del Estado y el sector privado, pues sin él fracasarán en su intento de modernizarse y fortalecer sus capacidades de enseñanza e investigación. Más aún, en tanto prevalezca ese "eslabón perdido," la brecha entre la agenda de investigación y las necesidades del sector empresarial local, las economías encontrarán crecientemente difícil competir internacionalmente basados en algo más que los recursos naturales y minerales o en actividades marcadas por el uso intensivo de la mano de obra no calificada. Si continúa este status quo, el desarrollo económico será más una quimera que una realidad concreta.

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Notas

El documento completo lo puede consultar en: www.cepal.org/publicaciones, www.eclac.cl/mexico. La ficha bibliográfica de la publicación, que puede adquirir directamente en las oficinas de la Sede Subregional de la CEPAL en México, es: Moreno Brid, Juan Carlos y Pablo Ruiz Nápoles (2009), La educación superior y el desarrollo en América Latina, México, Organización de las Naciones Unidas (ONU)-CEPAL (Serie Estudios y Perspectivas, 106).

¹ La pobreza se define actualmente como la escasez material y los bajos niveles de educación y salud, así como vulnerabilidad y exposición al riesgo (Banco Mundial, 2001, p.15). En términos prácticos, la pobreza absoluta o extrema se define como el consumo por habitante de menos de un dólar por día (Banco Mundial, 2001, p. 17).

² Véase en particular la excelente revisión de Drucker y Goldstein (2007), en la que se identifican cuatro distintos enfoques metodológicos para medir el impacto económico regional de las universidades.

³ Como se menciona en la revista CAM (2006), esta investigación pionera de la East Development Agency indica además que esta universidad "contribuye a la economía del país con 961 millones de libras por gastos directos, emplea 11 700 personas y apoya más de 77 000 empleos en total".

⁴ El crecimiento económico se identifica convencionalmente como la tasa positiva de variación anual del producto interno bruto (PIB) por habitante a precios constantes. Tal indicador no considera sin embargo la distribución de los beneficios de dicho crecimiento ni su impacto sobre el medio ambiente. Para una medida alternativa de progreso económico, véase el índice de desarrollo humano que presenta el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), inspirado en los planteamientos teóricos de Amartya Sen.

⁵ Para los propósitos de este trabajo es importante subrayar la trama de la investigación producida en América Latina en los últimos 10 años, enfocándose en los nexos entre la ciencia y tecnología y la formación de capital humano de las universidades, y su impacto en el crecimiento económico (véase entre otros a Cimoli y otros, 2005, 2006; Tunnermann, 2003; Malo, 2005 y, para una perspectiva más global, véase Yusuf y Nabeshima, 2007).

⁶ Para un excelente análisis de los obstáculos al desarrollo social y económico de América Latina y los elementos que deben tomarse en cuenta en el diseño e instrumentación de estrategias para superarlos, véase CEPAL (2002). Contribuciones interesantes al debate sobre el crecimiento económico y las estrategias del desarrollo pueden encontrarse en los trabajos de Ocampo, Rodrik y Chang, entre otros autores.

⁷ Cociente del número de estudiantes matriculados en la actualidad, independientemente de sus edades, sobre la población del grupo de edad al que deberían pertenecer.

⁸ Un caso particular y en alguna medida representativo es el de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), clasificada en el ranking mundial por el Times Higher Education Supplement como la mejor de Hispanoamérica.

¹⁰ Los aproximadamente 175 000 investigadores en activo que hay en América Latina producen sólo 1,5% de los artículos publicados en las revistas arbitradas de circulación internacional (véase Martín del Campo, 1998).