Preconceptos teóricos y política exterior: reflexiones críticas a partir del conflicto afgano

Theoretical preconceptions and the formulation of foreign politics: critical reflections based on the Afghanistan' case

Luis L. Schenoni*

* Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Católica Argentina (UCA). Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina y profesor Asistente de Política Internacional Contemporánea en la UCA. Correo electrónico: luis_schenoni@uca.edu.ar

Fecha de recepción: 2 de marzo de 2009
Fecha de aprobación: 18 de febrero de 2010

Resumen

En este trabajo se intentará cuestionar la utilidad del concepto de "Estado" para interpretar determinados fenómenos de política internacional, considerando la centralidad que tiene el concepto en las teorías de las Relaciones Internacionales y para los formuladores de política exterior en general. Se tomará como caso de estudio el conflicto en Afganistán, argumentando que el mismo no puede circunscribirse a las categorías de lo estatal, en tanto involucra realidades sociales muy diferentes a las presentes en la historia moderna occidental. Después de deconstruir estos conceptos, se intentará postular algunas opciones estratégicas que se desprenden de una concepción más amplia del conflicto.

Palabras clave: Afganistán, Paquistán, Af-Pak, teoría de las relaciones internacionales, Estado.

Abstract

This article tries to assess the real utility of the concept of "State" to explain certain issues of international politics, considering its importance within mainstream International Relations theories, and to policy makers in general. The current conflict in Afghanistan will serve as case study arguing that the present intervention can not be thought in terms of statehood, because it involves some social realities that are completely different from those of modern Western history. Finally, we will try to explain how dealing with these misperceptions and accepting a broader conception can influence strategic thought and generate new options to solve the conflict.

INTRODUCCIÓN

Desde los sucesos del 11-s, más que en ningún otro período de la historia reciente, las Relaciones Internacionales como disciplina académica se enfrentaron al desafío de explicar el comportamiento de actores políticos pertenecientes a regiones distantes y culturas diferentes a la civilización occidental. A medida que este problema se hacía evidente, muchos académicos —y los políticos por ellos asesorados— debieron tomar decisiones prácticas de política exterior que terminaron en grandes errores estratégicos, en gran medida debidos a la falta de comprensión de la realidad social predominante en grandes extensiones del planeta. El pensamiento de los neoconservadores durante el primer gobierno de George W Bush es quizás el ejemplo más evidente de un grupo condicionado por una visión estrechamente occidental en un contexto —por ellos favorecido— de ofensiva estratégica o expansión hegemónica sobre el mundo musulmán (Schenoni, 2010). Pero los problemas de la estrategia norteamericana en los conflictos de Iraq y Afganistán, incluso tras las reformas iniciadas por la administración Obama, demuestran que este problema trasciende el recambio político e intelectual. Se debe, más bien, a las persistentes contradicciones entre los enfoques teóricos de las Relaciones Internacionales y una realidad que no alcanzan a explicar.

A continuación intentaré explorar los fundamentos conceptuales de las Relaciones Internacionales para responder a un interrogante en particular: ¿Cuál es la utilidad del concepto de "Estado" para comprender algunos fenómenos actuales de la política internacional en el Asia Central? Argumentaré que la guerra en Afganistán no puede pensarse como un conflicto contra un grupo rebelde circunscrito a una población, un territorio o un gobierno determinados, en tanto involucra una cantidad de variables y actores que trasvasan el marco de la estatalidad. El concepto estratégico de "Af-Pak" —desarrollado por Washington hacia fines de 2008— fue quizás el intento más notable por definir este fenómeno involucrando a Afganistán y a Paquistán en diferentes niveles y bajo la referencia territorial del Pashtunistán¹ (Schenoni, 2009), o incluso de la región en general.² Sin embargo, nunca se cuestionó la centralidad del Estado como unidad de análisis científico-estratégica, cuestión que intentaré desarrollar a continuación. Como se verá, ni Afganistán ni Paquistán cumplen con muchas de las características mínimas de lo que en Occidente interpretamos por Estado. Finalmente trataré de dilucidar qué relación tuvieron los errores y reformulaciones estratégicas con este problema y cuáles son las consecuencias de pensar este conflicto más allá de los límites del Estado.

EL ESTADO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Las Relaciones Internacionales como disciplina académica han sido arena de amplísimos debates en torno a sus fundamentos filosóficos, ontológicos y metodológicos. Esta literatura ha encontrado un fértil terreno en la juventud de la disciplina, y dado lugar a muy diversas posturas que rivalizan aún en torno a asuntos como la posibilidad y grados de cooperación en el sistema internacional, el rol de los actores no estatales y la importancia de la política doméstica, sólo por nombrar algunos temas destacados de una miríada.

Sin embargo, prácticamente libre de toda ofensa teórica, permanece la figura del Estado. Ya sea por su importancia conceptual para las Relaciones Internacionales —es, sin ir más lejos, inspirador del nombre mismo de la disciplina—, ya sea por la enorme influencia que la historiografía occidental moderna, y consecuentemente la institución política del Estado-nación, ha tenido como base de contrastación empírica de sus desarrollos teóricos, pocos se han atrevido a cuestionar la centralidad y conveniencia del concepto.

En el mainstream teórico actual, el realismo y el liberalismo coinciden a su manera en la centralidad del Estado como axioma de la política internacional. El realismo tiene desde ya la posición más clara en su tradicional postulado de que el Estado se comporta en el sistema internacional como una "caja negra" que, aunque obviamente contiene procesos domésticos, sólo debe ser juzgado en virtud de sus outputs internacionales (Waltz, 1979). Incluso aquellos realistas más recientes que reconocen la importancia de los procesos domésticos en la política internacional, nunca cuestionan el rol central del Estado en el proceso (Wohlforth, 1993; Schweller, 1998). Por otro lado, el liberalismo en sus más distintas corrientes no deja de tomar el supuesto del Estado como algo fundamental a la hora de determinar su dominio empírico. Aunque los teóricos liberales enfaticen más que los realistas la importancia de los procesos domésticos (Putnam, 1988), el rol de otros agentes y la existencia de múltiples canales de interacción (Keohane y Nye, 1977), las características del régimen político (Russett, 1993) o el rol de las instituciones internacionales (Axelrod y Keohane, 1985), la base y objeto de todos estos análisis sigue siendo el Estado en tanto sujeto condicionado por instituciones y/o acompañado por otros agentes menores. Es decir, que en el debate teórico neorrealista-neoliberal, no es la centralidad del Estado lo que se encuentra bajo cuestionamiento sino el alcance de dicha centralidad.

Esta evidencia lleva a preguntarse qué tan importante es el Estado en las Relaciones Internacionales. Más aún, ¿puede haber Relaciones Internacionales sin Estado?⁴ Si se acepta que ya griegos y persas, o romanos y cartagineses eran sujetos de la política internacional, entonces quizá se deba aceptar que otras instituciones políticas pueden ser objeto de este estudio. Pero el problema se vuelve más acuciante al percatarse de que aún en nuestros días vastas regiones del planeta escapan a la presencia de lo que llamamos Estado. ¿Pueden las Relaciones Internacionales encarar efectivamente el estudio de aquellas regiones donde el Estado no es la institución política predominante? La respuesta quizá sea afirmativa si el polvo de más de cinco siglos de historia occidental puede sacudirse para permitirnos ver con mayor claridad. El propósito de este trabajo es sacudir ese polvo desde una perspectiva deconstructivista, contribuyendo a un debate profundamente crítico de los conceptos con que Occidente concibe y construye su política exterior (Campbell, 1992).

ELEMENTOS AUSENTES DEL ESTADO EN PAQUISTÁN Y AFGANISTÁN

El Estado constituye la institución política dominante en el Occidente moderno y contemporáneo, un fenómeno acotado en tiempo y en espacio pero de central importancia para comprender nuestra sociedad. Entendiéndolo así, el sociólogo alemán Max Weber legó a la posteridad una célebre enumeración de sus elementos constituyentes, definición que mantiene su relevancia desde hace más de un siglo. Según Weber (1944: 85), el Estado puede definirse como un "Instituto político de actividad continua, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga una cierta pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente".

De esta definición se pueden desprender algunas características esenciales de este fenómeno político que servirán para el presente análisis: i) es una institución, pues trasciende a los individuos o grupos que la componen; ii) se caracteriza por ser específicamente política (Weber, 2002); iii) pretende ejercer la violencia legítima de forma monopólica con algún éxito, y por lo tanto, iv) imparte la legislación; v) administra la justicia y vi) centraliza la política exterior. Además, a diferencia de otras instituciones políticas anteriores a él, vii) no sólo se fundamenta en un vínculo social sino también, y fundamentalmente territorial.

El último punto es de especial importancia dado que la consolidación territorial del Estado reemplaza en Occidente la relación meramente interpersonal propia de la política desde etapas tempranas de nuestra historia. Pero también estos vínculos interpersonales —otrora tribales o dinásticos— han evolucionado en Occidente de un modo particular, y en este sentido se podría consentir en que el Estado viii) tiende a identificar a la mayor parte de su población con la idea de Nación.

Detenerse en este punto a reflexionar sobre la percepción del Estado en torno a estos ocho supuestos es esencial para comprender la aplicabilidad de los conceptos desarrollados por las Relaciones Internacionales. Se ha afirmado que prácticamente la totalidad del pensamiento teórico de la disciplina da por supuesta la importancia y centralidad del Estado, lo que es lógico para interpretar la realidad occidental contemporánea sobre cuya historia se ha trabajado extensivamente, pero no es automáticamente aplicable a otras regiones del globo donde la existencia nominal de un estado apenas comparte las características del Estado como tipo ideal (Krasner, 2001).

Desde ya este malentendido intelectual tiene sus repercusiones en la formulación de política exterior de los países occidentales hacia aquellas regiones donde la presencia del Estado es mínima, como es el caso de Afganistán o Paquistán. A continuación, argumentaré que prácticamente ninguno de los ocho puntos que se han estipulado como característicos del Estado definen la realidad político-institucional de estos dos países.

Con la excepción de la región del Sindh (al sur de Paquistán) sólo tribus nómadas y muy escasas poblaciones sedentarias, localizadas en unos contados oasis, habitaron históricamente la región que me ocupa. El Asia Central, de hecho, fue poco más que una desértica vía de comunicación con Oriente conocida por los occidentales como la Ruta de la Seda. Esta particular situación impidió la identificación de la población con un territorio determinado. La idea misma de propiedad tuvo un escaso desarrollo en el contexto de una economía pastoril que favoreció el constante desplazamiento humano.⁵ Esta mentalidad y cultura milenarias impidieron a su vez el surgimiento de alguna conciencia de territorialidad en las instituciones políticas. Para la etnia pashtun —mayoritaria en Afganistán y en dos importantes provincias de Paquistán— los vínculos políticos no atan a los líderes tribales a un suelo determinado, sino a otros dirigentes y en última instancia a aquel elegido por una asamblea —la Logia Jirga— para encarnar el liderazgo étnico-nacional. Pero esta cadena de lealtades, especialmente en las numerosas tribus nómadas pashtunas, nada tiene que ver con la posesión o el gobierno efectivo de un territorio. La idea del Afganistán⁶ como un gobierno efectivo de la totalidad de un territorio delimitado por fronteras controladas y claramente demarcadas, fue un concepto impuesto durante la época colonial a ciertos estratos sociales y la élite política de Kabul cuando ésta logró su independencia del Imperio persa. Sin embargo, a fuerza de tres guerras contra los británicos, Afganistán permaneció como uno de los pocos territorios nunca colonizados del planeta, y su población no sufrió la imposición del modelo occidental por la fuerza ni su amplia difusión hasta entrado el siglo XX.

Aunque existieron varios intentos de la monarquía afgana por modernizar el país, no fue sino hasta el período de la descolonización y la segunda posguerra que la exportación masiva de los conceptos occidentales de organización social a Asia y África afectaron a esta región. Durante estos años la creación del estado de Paquistán, un país débil que había quedado en posesión de las tierras habitadas por los pashtun en el lado británico de la Línea Durand,⁷ inició un ciclo de inestabilidad política que afectó a los afganos por décadas.

La convivencia entre los dos estados comenzó de forma muy ríspida: mientras Afganistán optó por no dar su reconocimiento al nuevo Estado islámico y votar en contra de su admisión en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Paquistán contestó cerrando sus fronteras, causando gravísimos perjuicios económicos a su vecino. Aunque el reconocimiento afgano de Paquistán se produjo en 1948, menos de un año después aviones paquistaníes bombardearon algunas aldeas en Afganistán y la crisis se intensificó hasta llegar al paroxismo con el asesinato del premier paquistaní Liaquat Ali Khan en 1952, a manos de un extremista pashtun (Hasan, 1962). Desde entonces la North West Frontier Province (NWFP), el Beluchistán y las posteriormente creadas Federal Administered Tribal Areas (FATA), todas provincias paquistaníes pobladas por pashtunes, son escenario de constantes levantamientos irredentistas. Para Islamabad, la única forma de acallar los reclamos fue otorgar grandes subsidios y una importante autonomía a los líderes tribales de la región, quienes a su vez facilitaron refugio a muchos grupos ilegales. Es de hecho en estas regiones de Paquistán donde se refugian intermitentemente, desde hace casi una década, los líderes del Talibán.

Si bien el asunto del Pashtunistán es la más importante disputa limítrofe de Afganistán, esto no significa que otras etnias minoritarias no hayan causado problemas similares, como era el caso de los reclamos iraníes sobre los territorios habitados por la etnia hazara, o como lo fue en la década de 1990 la problemática presencia de uzbecos y tayicos disidentes que se refugiaban en territorio afgano para luego combatir en las ex repúblicas soviéticas del Asia Central.

De más está decir que los controles fronterizos que dividen el Pashtunistán a través de la Línea Durand no son en absoluto efectivos. La descentralización administrativa delega muchas de estas responsabilidades en las mismas tribus nómadas que cruzan a diario la frontera, y poco puede hacerse —ya sea por cuestiones presupuestarias o políticas— por incrementar la presencia militar fronteriza. Pero este problema de límites no es propio de la Línea Durand sino de toda una región en la cual el nomadismo, la porosidad de las fronteras y las persistentes disputas limítrofes ponen en serio cuestionamiento la existencia de una característica tan indispensable para el Estado como es su base territorial.

EL EJERCICIO EFECTIVO DE TODOS LOS PODERES Y DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Afganistán y Paquistán también tienen una larga historia de impotencia a la hora de monopolizar la coacción en un único actor que pueda erigirse como gobierno nacional. En el caso afgano los ejemplos abundan. Durante sus últimos doscientos años de historia, los escasos períodos de paz sólo fueron el preludio de una nueva, y acaso mayor desintegración. Cuando la campaña de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) cumpla diez años habrán pasado más de tres décadas de guerra continua para los afganos.

La guerra civil que siguió a la retirada soviética en 1989 es un claro ejemplo de cómo esta situación minó los fundamentos mismos de la existencia del Estado. Cuando el régimen comunista colapsó en 1992 después de tres años de absoluto desgobierno, Masúd —líder muya-hidin⁸ de origen tayico— se encontró dispuesto a movilizar sus fuerzas hacia Kabul apoyado por las milicias uzbecas del general Dostúm. Después de la victoria, Masúd requirió el consenso de los líderes partidarios en Peshawar (campamento de refugiados en el territorio de Paquistán y centro político del muyahidin) para acordar la forma de gobierno y la coalición gobernante que sucedería al régimen comunista. Rabani, aliado de Masúd, fue electo líder de la shura —consejo provisional— en Kabul, pero no todos los líderes de la resistencia estaban de acuerdo con su liderazgo. Consecuentemente, Hekmatyar, líder pashtun más cercano a Islamabad, dio por tierra con los acuerdos y hostigó a Kabul durante meses a fuerza de bombardeos y sitios prolongados. El cisma entre pashtunes y no pashtunes, acentuado por la división entre sunnitas y chiítas, ortodoxos y heterodoxos, se sumaba a la falta de acuerdo entre las élites afganas, y al reconocimiento y apoyo cruzados que daban a estos grupos países como Irán, Rusia, Estados Unidos, India y Paquistán, dificultando el desenlace del conflicto (Maley, 1993). El país se dividió de facto en zonas bajo el control de warlords⁹ —líderes tribales al frente de importantes milicias generalmente ligadas a una etnia particular— que imponían la ley y el orden en cada una de sus regiones. La desintegración de la capacidad de coacción del Estado fertilizó el terreno para el surgimiento de un economía paralela afgana que levantaba cabeza con la floreciente producción de heroína. Por definición, ninguno de estos warlords estaría interesado en reconstruir un Estado centralizado. Aún durante el período de gobierno del Talibán, caracterizado por un férreo centralismo, muchas regiones permanecieron bajo el control de la rebelde Alianza del Norte, coalición de líderes opuesta al los talibanes que contaba con el reconocimiento norteamericano. Actualmente, a pesar de los esfuerzos internacionales en el marco del proceso de Bonn llevados adelante por el Presidente Karsai, está claro que los líderes tribales siguen controlando los hilos de la política nacional y administran sus provincias sin restricciones.

El período de dictadura militar liderado por el General Zia logró restaurar el orden en el país de alguna manera, pero la alianza con los muyahidin afganos que este militar supo cultivar abrió las puertas a la desintegración del Estado que se vivió durante el siguiente intermezzo democrático. Entre los más graves problemas que debieron enfrentar los efímeros e inestables gobiernos democráticos de la década de 1990, se encontró el del creciente crimen favorecido por la circulación de armas ligeras de utilización regular durante las guerras afganas y que ahora se conseguían en el mercado negro local. A la creciente criminalidad se sumaron muchos conatos de violencia interétnica y una evidente división de la sociedad en torno a sindhis —pobladores de la provincia del Sindh, vinculados a las actividades comerciales y, en general, votantes de tendencia liberal— y muhajires de las provincias del norte, donde el sector público es la principal fuente de empleo y predomina una tendencia hacia los partidos conservadores.

En lo que respecta a la formulación de la política exterior, Paquistán es también un caso paradigmático de cómo algunos gobiernos estructuralmente débiles pueden perder fácilmente su control en manos de sectores religiosos o militares, partícipes indispensables de toda coalición de gobierno.¹¹

ESPECIFICIDAD DE LA RELACIÓN POLÍTICA

En todo Estado, el poder político se diferencia del poder religioso conceptual y funcionalmente. Sin embargo, en Afganistán y Paquistán, como en muchas otras sociedades en todo el mundo, el límite entre religión y política es borroso y la importación del modelo occidental encuentra fuertes resistencias.

En el Afganistán del Rey Amanullah (1919-1929) se intentó una de las más tempranas reformas del sistema jurídico en el mundo musulmán. Incluía la prohibición del matrimonio entre niños, permisos especiales para ejercer la poligamia y quitaba jurisdicción al clero islámico —los mulás— sobre muchos de los asuntos locales y de familia que solían resolver. Pero ese temprano intento secularizador fue pronto victima de sectores conservadores que torcieron el brazo del monarca. Todo intento ulterior sufrió los mismos traspiés.¹²

Aún hoy, las instituciones políticas y jurídicas incluyen entre sus normas claras referencias a la teología islámica. Tal es el caso de la sharia o ley coránica, impuesta y depuesta de acuerdo con los vaivenes políticos, o el de los mulás, quienes además de los servicios religiosos ejercen funciones judiciales en muchas poblaciones rurales y han llegado a tener puestos políticos de la más alta jerarquía en regímenes islamistas como el Talibán. En el nivel de las ideas políticas, la noción de yihad, tan incomprensible para las sociedades seculares de Occidente como la noción medieval de cruxata, permanece llena de significado. Un claro ejemplo del efecto que estas nociones político-religiosas pueden tener es el muyahidin, quien encarnaba una lucha mística contra el infiel soviético antes que una lucha política por la independencia, y por lo tanto constituyó un movimiento de tal fervor y dimensiones que pudo derrotar a un ejército considerado invencible hasta entonces.¹³ La misma invasión soviética a Afganistán había sido producto de la radical reacción de los grupos del clero y los líderes tribales frente al ascenso del comunista Partido Democrático Popular de Afganistán (PDPA). En sentido contrario, la capacidad del Talibán para terminar con la anarquía de la guerra civil a mediados de la década de 1990 se debió en gran parte al factor religioso que sirvió para justificar la cruel política represiva del régimen.¹⁴

La fusión entre religión y política no puede decirse menos propia de la historia paquistaní. Ya durante los meses anteriores al nacimiento de Paquistán, definir el rol que el Islam jugaría en el novel estado acarreó largas discusiones. Aunque la constitución inicial del Estado adoptó una postura secular¹⁵ que se mantuvo por décadas,¹⁶ nunca dejó de establecer la oficialidad de la religión musulmana, incluyendo ciertas interpretaciones de la sharia en el derecho paquistaní y propendiendo al islamismo en el discurso. En Paquistán, a diferencia de muchos otros estados musulmanes que surgieron con la descolonización, el islamismo se mantuvo siempre fuertemente ligado a la política, y los partidos de los ulemas¹⁷ nunca dejaron de tener un peso considerable. Adicionalmente, el Islam era útil para conformar una identidad nacional frente a los hindúes, y cada una de las guerras con la India (1948, 1965 y 1971) exacerbó este potencial al extremo.

Esta simbiosis permanente entre lo religioso y lo político llegó a su máxima expresión con el golpe de estado del General Zia en 1979, quien convirtió a la religión en uno de los pilares de su gobierno. Sin embargo, y a diferencia de su par iraní Jomeini, no pretendía utilizarla para subvertir el orden establecido, sino para legitimarlo mediante la inclusión de la burguesía piadosa y el clero en un sistema que seguiría estando bajo el control de los grupos militares y administrativos de siempre. La invasión soviética en Afganistán y la consecuente ayuda de los Estados Unidos¹⁸ y de Arabia Saudita con el objeto de solventar a las guerrillas mujahidin refugiadas en Peshawar, reforzaron al régimen de Zia. De esta misma época datan los fuertes vínculos que unen al clero islámico con la Inter Services Intelligence (ISI) —inteligencia paquistaní— y el ejército, vínculos que se generaban usualmente en las madrassas, fuentes de reclutamiento para ambas instituciones en esta época.

INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA

Otra de las características fundamentales del Estado consiste en ser una institución en un sentido que implica, entre otras cosas, la independencia de sus estructuras de aquellas personas que encarnan el poder en un momento determinado. También en este punto la historia de los dos países aquí estudiados escapa al ideal occidental. Los cambios de líderes suponen aquí, casi indefectiblemente, un cambio en las más relevantes instituciones políticas.

Desde los comienzos de la historia afgana, rara vez pudo crearse un orden institucional que no amenazara los intereses de los sectores tradicionalistas y fuese anulado por éstos. Quizá el rey Nadir (19291933) puede contarse entre los pocos gobernantes que, aplicando una delicadísima ingeniería política, logró reunificar al país bajo el poder de Kabul con la aquiescencia de los líderes tribales. Aunque sus logros se esfumaron tras su muerte, otras veces, el soberano siquiera pudo realizar su voluntad en vida. El intento de Zahir (1933-1973) por dotar a Afganistán de una Constitución liberal llevó a un caos tal que el Rey decidió prohibir los partidos políticos, convirtiendo al Parlamento en nada más que una asamblea de líderes tribales. De hecho, más allá de la Logia Jirga —que se diferencia de esta última asamblea por no ser permanente— y el Pushtunwali —código de conducta pashtun—, ambas instancias de más de trescientos años de antigüedad, no parece haber en Afganistán instituciones duraderas ni, mucho menos, compatibles con el ideario occidental moderno. Lo que falta a estas instituciones afganas que es imprescindible para el Estado es la separación entre institución y persona, difícil de concebir en una sociedad tribal como la que se analiza. Aun aquellos líderes más comprometidos con la institucionalización fueron vencidos por la naturaleza interpersonal de la política afgana. El presidente Daud (1973-1978), quien abolió los títulos de nobleza, fue presa de estas costumbres y muy pronto llamado sardar,¹⁹ incluso en contra de su voluntad. Un caso actual de similares características es el de Hamid Karsai, quien aún hoy sigue sin fundar un partido político que trascienda su legitimidad tribal y kandahari, a pesar del consejo de muchos especialistas (Rashid, 2009).

Diferente es el caso de Paquistán, que pudo haber aplicado la experiencia institucional del Imperio a la organización de su democracia federal. Allí la administración británica dejó un Indian Civil Service reconocido como uno de los más complejos y modernos aparatos burocráticos del mundo. Esta burocracia civil heredó también el poder político y económico que tuvo durante el dominio británico, aunque los avatares políticos terminaron por ligarla íntimamente al ejército más que a ningún partido democrático. En adelante la historia de las instituciones paquistaníes puede representarse como una historia de progresiva degeneración y corrupción. Los gobiernos militares de los generales Ayub Khan (1958-1969), Yahya Kahn (1969-1971), Zia ul-Haq (19781988) y Musharraf (1999-2008) interrumpieron constantemente la vigencia de la Constitución, y aún hoy las instituciones que sostienen al gobierno del presidente Zardari deben resistir la asfixiante presión de militares y partidos islámicos.

LA NACIÓN COMO CONTRACARAI DEL ESTADO

Otra de las características del Estado es identificar a su pueblo bajo el concepto de Nación como identidad que da sentido a la coexistencia dentro de una misma unidad política. Para verificar la existencia de una nación afgana o paquistaní deberíamos hurgar en los orígenes de estos dos pueblos, y determinar cuándo adquirieron sus identidades actuales y cuál es su verdadera importancia en comparación con otras identidades políticas paralelas.

A decir verdad, los afganos y paquistaníes, existen y se consideran como tales desde hace muy poco tiempo en relación con otras naciones. De hecho, la idea de Afganistán como concepto que aglomera a las distintas etnias del país data de 1826 y la noción de Paquistán no es siquiera veinte años anterior a la creación misma del estado, en 1947.

La idea de una nación paquistaní es más joven aún. De hecho, hasta bien entrado el siglo XX, los musulmanes de la India Británica habían participado activamente del movimiento político e intelectual de liberación indio bastante cohesivamente,²⁰ con lo que la partición en un estado musulmán y uno hindú no parecía una alternativa para la descolonización (Bianco, 2000).

La división entre un nacionalismo hindú y otro musulmán puede rastrearse en la partición de Bengala de 1905. Esta medida británica, que tenía por objeto reducir la población de los distritos administrativos, fue fuertemente rechazada por los hindúes pues otorgaba a los musulmanes una Bengala Oriental en la que conformarían una clara mayoría. Después de grandes manifestaciones el hecho popularizó la causa nacional hindú, hasta entonces compartida por unos cuantos intelectuales y políticos. Un año más tarde los musulmanes indios formaron la Liga Musulmana y exigieron para las elecciones venideras listas separadas y ponderación de sus escaños. En 1909 los británicos aceptaron los reclamos de la Liga Musulmana transformándola en el segundo partido independentista del país tras el Partido del Congreso. La división social que había estado siempre latente entre hindúes e islámicos se trasladaba ahora al terreno de lo político, en lo que puede considerarse como el primer paso hacia el futuro Estado de Paquistán.

En los años que antecedieron a la II Guerra Mundial, Muhammad Alí Jinnah, líder de la Liga Musulmana, incluyó en el programa de su partido —que hasta entonces no cuestionaba la integridad del territorio indio— la "teoría de las dos naciones" desarrollada tiempo atrás por el juez islámico Iqbal y que fundamentaba la necesidad de un estado independiente con mayoría musulmana.²¹ Asimismo, aprovechando la resistencia hindú a los británicos en los primeros años de la guerra, convirtió a los musulmanes en el primer aliado de estos últimos en el subcontinente. Una vez finalizada la guerra y tras los violentos enfrentamientos religiosos del Direct Action Day,²² la Liga logró que se concediera a los musulmanes la creación de un estado independiente en Paquistán.²³ Así, la nación paquistaní fue el producto de negociaciones políticas acontecidas hace poco más de medio siglo, y se ha superpuesto a identidades como la sindhi y la muhajir, la belucha, la pashtun o la sij, en muchos casos más fuertes que la pretendida identidad nacional.

TERRORISMO Y "ESTADOS FALLIDOS"

El terrorismo, así como otros fenómenos genéricamente identificados como "nuevas amenazas" —particularmente las distintas variantes del crimen transnacional organizado—, encuentran un fértil terreno en estas regiones del globo donde el Estado no existe más que nominalmente. Las fronteras débiles, la superposición de jurisdicciones y confusión administrativa, el escaso control del territorio y las luchas intestinas entre tribus, etnias o grupos políticos conforman un contexto ideal para estas actividades.

Seguramente, una de las razones que explica el espectacular rol que jugó el terrorismo en Afganistán es la larga crisis e inestabilidad política en que se encontraba sumido el país desde hacía décadas. La coyuntural alianza entre el Talibán y Al Qaeda no es más que la alianza entre dos grupos que sacaron provecho de dicha desintegración. De haber logrado la unidad y el efectivo control del territorio, muy posiblemente el Talibán hubiese tendido a monopolizar las decisiones de política exterior, seguridad y defensa y por lo tanto la alianza con el grupo terrorista hubiese perdido peso. Pero para el 2001 Al Qaeda era aún una pieza fundamental para mantener el orden interno y vencer a las fuerzas rebeldes de la Alianza del Norte. Para ese entonces, los norteamericanos hacía tiempo que presionaban al régimen del mulá Omar por su apoyo al terrorismo, y en especial para que entregaran a Osama Bin Laden, sospechoso de haber planificado los actos terroristas más importantes dirigidos contra Occidente. El ministro de relaciones exteriores de Afganistán, Mullah Muttawakkil dejó en claro por entonces los fundamentos de la negativa: "Nunca entregaremos a Osama Bin Laden, y no lo forzaremos a salir. Quedará libre desafiando a América [...] no lo entregaremos a una nación infiel" (Crenshaw, 2003: 328). Después del 11-s no hubo mucho que pensar a la hora de identificar al culpable. Los cómplices, empezando por el mulá Omar, fueron llamados por última vez a cooperar e invadidos ante la negativa.²⁴

En Paquistán, las regiones con mayor actividad terrorista —la North West Frontier Province (NWFP) y las Federal Administered Tribal Areas (FATA)— coinciden con las áreas de menor presencia de las fuerzas de seguridad, mayor descentralización administrativa y mayores índices de nomadismo en su población.²⁵ El terrorismo es uno de los mayores problemas que enfrenta la débil democracia paquistaní, así como el principal factor de tensión en su relación con la India y los Estados Unidos.

Es muy difícil echar una mirada a esta región sin interpretarla en términos occidentales. No solamente tenemos una forma de pensar de acuerdo con nuestra propia cultura, sino que todo lo que hemos aprendido sobre estos pueblos ha sido a través de una historiografía condicionada por nuestra propia experiencia. Los principales instrumentos de las potencias occidentales para resolver problemas de política internacional (Cox, 1981) surgen de teorías de las Relaciones Internacionales que padecen lógicamente estos mismos errores. Incluso este trabajo, mientras pretendió cuestionar nuestra visión occidental del mundo, a fuerza de ser comprensible para el lector —y para el autor—, debió muchas veces hacer referencia a los mismos conceptos y valores estadocéntricos y eurocéntricos que pretendía criticar. Pero esto no nos habilita a pasar por alto que medio planeta —el "mundo premoderno" (Cooper, 2003)— no puede ser explicado a partir de esquemas occidentales.

El terrorismo es sólo una de las realidades que se pueden interpretar mejor dejando de lado la forzada aplicación del concepto de Estado a estos países, y utilizando en cambio un marco crítico para su análisis (Jackson, 2009). Comprender al Asia Central más allá de las fronteras y las instituciones para concentrar el análisis en los actores y los procesos podría aclarar la mente de los planificadores de política exterior abocados al actual conflicto.²⁶

Puedo aventurarme a esbozar dos grandes cuestiones para el trabajo conceptual inmediato:

La primera cuestión es territorial y responde a la siguiente pregunta: ¿existe realmente una guerra en Afganistán contra una insurgencia armada apoyada por elementos situados en Paquistán, o se puede interpretar el conflicto más allá de estos rótulos nacionales? Ver la guerra en un sentido más amplio permitiría considerar que es en el Pashtunistán donde se concentra el conflicto y considerar algunos temas relevantes como la resolución de las disputas en torno a la Línea Durand y la autonomía de las etnias minoritarias —lo que implicaría una sincera negociación con los warlords actuales—, líneas de acción que no se consideran en absoluto en la estrategia presente.

La segunda cuestión se refiere a los actores y responde a la siguiente pregunta: ¿existen en Kabul e Islamabad dos gobiernos que puedan centralizar, procesar y conciliar sus demandas internas con las presiones externas? En países como Afganistán o Paquistán, el gobierno es, a nivel nacional, sólo un primus inter pares más, cuya legitimidad y permanencia en el poder depende de la conformidad de otros grupos muchas veces equivalentes en términos de poder —los warlords, los líderes tribales, los militares, el clero, los partidos y sociedades islámicas, etcétera— y por lo tanto, las negociaciones deberían, tal vez, involucrar, aún cuando sólo sea informalmente, a una mayor cantidad de actores. Negociar sólo con Kabul o Islamabad podría llevar a que la situación del gobierno se haga progresivamente insostenible, como sucedió ya con el régimen de Musharraf. Claro está que esta interpretación supone relegar las anteojeras del Estado y por lo tanto está en conflicto con las nociones del Derecho Internacional, que no pueden ser desconsideradas.

Las alternativas pueden ser muchas, pero han sido escasamente elaboradas. Mientras tanto, se hace cada vez más evidente que cualquier solución requerirá trabajar sin dejar que la ficción del Estado enceguezca a quienes intentan resolver este conflicto.

FUENTES CONSULTADAS

Axelrod, R., Keohane, R. O. (1985), "Achieving Cooperation Under Anarchy: Strategies and Institutions", en World Politics, vol. 38, núm. 1, octubre-diciembre, Princeton, NJ: Princeton Institute for International and Regional Studies/Cambridge University Press, pp. 226-254.         [ Links ]

Bianco, L. (2000), Asia contemporánea, Buenos Aires: Siglo XXI.         [ Links ]

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NOTAS

¹ Región comprendida por las provincias del este de Afganistán y gran parte de las provincias paquistaníes del Beluchistán y la North West Frontier Province (NWFP), territorios donde vive la mayoría de las tribus de la etnia pashtun.

³ Resumo aquí muy brevemente muchos años de debate en una de las disciplinas más prolíficas en cuestionamientos teóricos de este tipo en las ciencias sociales. Para dar coherencia a la exposición me centro en lo que Ole Wsever (1996) llama el "tercer debate" en la Teoría de las Relaciones Internacionales y que de alguna manera resume los fundamentos del estado actual de la disciplina (o "cuarto debate"). También sigo a Wsever al diferenciar claramente a las teorías racionalistas —neoliberales y neorrealistas— de las radicales o reflectistas —que aquí llamo genéricamente "críticas".

⁴ El espíritu de esta pregunta parece estar presente también en el trabajo de Krasner (2001) que aborda la presente problemática desglosando la idea de soberanía.

⁵ Entre los ghilzai, la tribu pashtun más numerosa, muchas familias que se dedican al pastoreo trashuman cruzando todos los veranos la frontera entre Afganistán y Paquistán.

⁶ El concepto mismo de Afganistán está estrechamente ligado a la etnia pashtun en tanto proviene de "afghi", nombre que los chinos dieron a este pueblo.

⁷ Frontera occidental de Afganistán, impuesta por la comisión británica liderada por Henry Durand entre 1893 y 1895, cuando el país era un protectorado británico.

⁸ Una traducción del árabe puede ser "guerreros sagrados". Nombre que adquirió fama en Occidente para nombrar a los rebeldes islámicos que lucharon contra la invasión soviética.

⁹ Palabra compuesta en inglés, que significa literalmente "señores de la guerra".

¹⁰ La tensión en el Beluchistán fue creciendo y se sumó a otras divisiones políticas del país que llevaron a que el entonces primer ministro, Bhutto, decretara la prohibición del alcohol, los clubes nocturnos y, finalmente, la imposición de la ley sharia en su desesperación por recuperar el orden perdido. Este camino de la represión implicó el aumento de las fuerzas de seguridad en servicio, y llevó al jefe de Estado Mayor, el general Zia ul-Haq a tener en sus manos el futuro político de Paquistán, oportunidad que manejó para su propio beneficio. En julio de 1977, Zia decretó la ley marcial y se nombró administrador de la misma. En 1979 la Corte Suprema levantó cargos contra Zulficar A. Bhutto, y Zia fue nombrado presidente. Para finalizar la crisis desatada en Beluchistán, Zia propuso una amnistía a quienes depusieran las armas y retiró las tropas de la región. Una vez finalizado el conflicto, Paquistán comenzó un importante plan de obras públicas en la región —que se extendió durante muchos años— con el objeto de generar una mayor prosperidad económica y así evitar nuevos levantamientos. La política de Zia logró mantener la paz en la región durante años, pero no eliminó las tensiones subyacentes. Desde el 2002 una nueva guerra civil tiene lugar en el Beluchistán (Rashid, 2009: 47), aunque permanezca en la absoluta oscuridad mediática.

¹¹ En la voluntad de estos grupos descansa, en última instancia, la continuidad institucional en Paquistán. Un caso paradigmático es el ascenso al poder del general Musharraf. Durante la primavera de 1999, siendo éste principal comandante del ejército, decidió, sin consultar al presidente Sharif, el envío de milicias paramilitares hacia el valle de Cachemira. Acompañados por fuerzas regulares paquistaníes los rebeldes tomaron control de la cordillera de Kargil, al borde de la ruta que a través de Ladakh une a Cachemira con el resto de la India. La sola escalada de tensiones —la mayor en veintiocho años, agravada por el nuevo contexto nuclear y que terminó en una nueva derrota para los paquistaníes— dejó a Musharraf a las puertas del que sería el último golpe de Estado de la historia del país (Dixit, 2002: 299).

¹³ Paquistán, aliado de los insurgentes sunnitas, estaba interesado por sacar beneficios de la situación afgana desde antes de la invasión y aprovechó las circunstancias para incrementar exponencialmente la cantidad de madrassas (escuelas islámicas) y campos de entrenamiento terrorista en Peshawar, en los que se adoctrinaba y entrenaba milicias rebeldes afganas que en un futuro también podrían servir para su conflicto personal con la India por Cachemira. Paquistán actuaba como intermediario entre los estados sunnitas interesados en la victoria islámica —Arabia Saudita principalmente—, quienes a su vez colaboraban financieramente con la causa. Del otro lado, un renovado Irán aprovechó la situación para instalar en el norte del país campamentos similares en Meshad. Irán emprendió esta tarea sin ayuda y en el contexto de su guerra con Irak, por lo que únicamente pudo ayudar modestamente a las minorías de origen persa como la etnia hazara. Así, la religión determinó claramente las alianzas políticas y sirvió de principal estandarte a los rebeldes durante esta guerra (Maley, 2002).

¹⁴ En Kabul y otros centros urbanos se comenzaron a aplicar antiquísimas prácticas para el castigo de los delincuentes y rebeldes tales como el azote público, la lapidación de mujeres, las ejecuciones sumarias públicas y la amputación de miembros. Los nuevos decretos reflejaron la más estricta aplicación de una concepción ortodoxa de la ley sharia. Medidas autoritarias proliferaron, entre ellas la estipulación de una longitud exacta para la barba, la publicación de una lista de nombres permitidos, la expulsión de todas las mujeres de las escuelas y la reclusión de todas ellas en su hogar, donde debían trabajar con las ventanas ennegrecidas para no poder ser vistas. Todas estas medidas, claramente fundamentadas en conceptos religiosos, contribuyeron sustancialmente a terminar con la anarquía en el país (Rashid, 2001).

¹⁵ La postura secular predominó, entre otras cosas, por haber sido la postura de Jinnah, máximo líder de la independencia.

¹⁶ La única excepción durante estos primeros años fue la constitución de 1956, que estuvo vigente menos de dos años y que convertía a Paquistán en un Estado confesional bajo el nombre oficial de República Islámica de Paquistán.

¹⁷ Estudiantes de la ley coránica o sharia. Al día de hoy participan activamente en la arena política a través de partidos populares de alcance nacional como la Jamiat-i-Islamí.

¹⁸ Resulta paradójico que los norteamericanos decretaran paralelamente el cese de toda ayuda económica a Paquistán con motivo de su renuencia a firmar el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y el acelerado desarrollo de su plan nuclear, por lo que los fondos debieron enviarse clandestinamente a través de la cia u otros países árabes (Rashid, 2009).

¹⁹ Como cabeza de la familia Mohammedzai, que había gobernado el país durante más de cien años, el pueblo le dio este título, asimilable al de un príncipe heredero.

²⁰ La célebre Rebelión de los Cipayos (1857), una reacción unánime de los indios — musulmanes e hindúes— frente al dominio extranjero que había dilapidado su manufactura local, llenado sus ciudades de propaganda cultural y religiosa occidental, confiscado sus tierras y gravado excesivamente productos de primera necesidad, es un ejemplo de esta armonía política entre las comunidades. La tensa división de la India Británica en musulmanes e hindúes pudo ser en todo caso producto de las enseñanzas que los británicos sacaron de este episodio, en tanto la corona aprendió de los errores y comenzó a explotar las diferencias culturales aplicando la máxima del divide et impera (Bianco, 2000).

²¹ La postura de Muhammad Iqbal no era la más extrema entre los nacionalistas musulmanes; las ideas de Saiyid Ahmed Khan fundamentaban ya en el siglo XIX la idea de una patria islámica, negando la existencia de una civilización hindú en el subcontinente por las profundas divisiones religiosas, étnicas y de casta que dividen a la mayoría de la población no musulmana. Sin embargo, estas teorías no tuvieron gran repercusión hasta que Muhammad Alí Jinnah —líder de la Liga desde 1934— las incluyó en la plataforma del partido en el año 1940 (Bianco, 2000).

²³ El mismo nombre de "Paquistán" que se dio al nuevo Estado evidencia la celeridad con que surgió esta pretendida identidad nacional. Su significado se atribuye a un acrónimo que hace referencia a los territorios que conformarían al nuevo estado: P (por el Punjab), A (por la NWFP o Afgania), K (por Cachemira o Kashmir) y S (por el Sindh). Paralelamente el vocablo significa en urdu "la tierra de los puros".

²⁴ Como si hubiese sabido que la ofensiva norteamericana tomaría esta forma, Al Qaeda había perpetrado un atentado contra Masud unos días antes del atentado al World Trade Center de Nueva York, dejando descabezado al movimiento. El grupo terrorista también era un fuerte aliado del Talibán en el frente interno (Rashid, 2009).

²⁵ Diferente es el caso de la Cachemira paquistaní, región con escasa autonomía y controlada por los militares, donde el terrorismo es muy importante pero es utilizado como instrumento de política exterior y controlado por ciertas agencias gubernamentales (Misra, 2005).

²⁶ Hay de hecho muchos acontecimientos recientes que han sido interpretados como "irracionales" sin que la teoría hiciera el esfuerzo de adaptarse a la realidad para explicar el por qué de estos fenómenos. La resistencia del Talibán a una salida negociada es aún hoy uno de ellos. La posición indeclinable del Talibán frente a las exigencias de Estados Unidos y la comunidad internacional durante septiembre y octubre de 2001 es otro de esos célebres episodios (Tarzi, 2005).

INFORMACIÓN SOBRE EL AUTOR

Luis L. Schenoni. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica Argentina (UCA), Docente Adscripto de Teoría de las Relaciones Internacionales y Coordinador del Programa de Estudios sobre América Latina de la misma Universidad. Director de la revista Ágora Internacional (ANU-AR).