Competencia interna y adaptación partidaria en el frente amplio de Uruguay

Internal competition and party adaptation in Uruguay's Frente Amplio

Jaime Yaffé*

* Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Recibido el 19 de diciembre de 2011
Aceptado el 10 de octubre de 2012

Resumen

Entre 1994 y 2004, el Frente Amplio de Uruguay experimentó un importante proceso de renovación ideológica y programática y de reformulación estratégica, lo que le permitió aprovechar con éxito las oportunidades de crecimiento electoral emergentes del contexto socioeconómico y político. A partir de la reconstrucción analítica de ese exitoso proceso de adaptación partidaria, en este artículo se cuestiona la frecuente asociación entre institucionalización partidaria y rigidez estratégica. De igual modo, se sostiene que, dentro de ciertos límites, la fraccionalización intrapartidaria no necesariamente es un factor negativo para el desempeño electoral de los partidos.

Palabras clave: adaptación partidaria, fraccionalización, competencia intrapartidaria, Frente Amplio, Uruguay.

Abstract

Between 1994 and 2004, the Uruguayan Frente Amplio (FA) experienced a considerable renovation of its ideological and programmatic features, as well as an important reformulation of its strategy. This changes allowed FA to exploit with success the electoral opportunities emerging from the socio-economic and political context. Based on an analytical reconstruction of this successful party adaptation process, this article questions the frequent association between institutionalization and strategic rigidity. It is also argued that within certain limits, the intra-party fractionalization is not necessarily a negative factor for electoral performance.

Introducción

En teoría, los partidos altamente institucionalizados tienden a perder su capacidad de adaptación y, por lo mismo, a ver reducidas sus probabilidades de realizar las opciones estratégicas que resultarían óptimas desde el punto de vista de la maximización electoral, dadas las condiciones del contexto al que se enfrentan (Panebianco, 1982). Esto sería así porque los liderazgos renovadores dispondrían de un margen menor de maniobra para operar, y esto haría que el partido como tal se volviese menos flexible en la definición de sus lineamientos estratégicos (Levitsky, 2003). Sin embargo, los estudios de Samuels (2004) y Hunter (2010) para el caso del Partido de los Trabajadores en Brasil (PT) comprueban que esto no siempre es así. Por otra parte, algunos estudios producidos en los años noventa sobre otros partidos latinoamericanos, habían asociadoasociaban —ya)— el fraccionamiento intrapartidariola fraccionalización intrapartidaria con la debilidad institucional y con la dificultad para adoptar estrategias adecuadas en la competencia electoral, confirmando una idea que estaba ya presente en los trabajos clásicos de Sartori (1976) y Panebianco (1982). Éste es el caso de los estudios de Coppedge (1994) sobre la Acción Democrática en Venezuela, y de Bruhn (1997) en relación con el Partido de la Revolución Democrática, en México.

Uno de los objetivos de este artículo es contribuir —, a partir del estudio del Frente Amplio (FA) de Uruguay, un partido de la misma época y orientación ideológica que el PT—, al cuestionamiento de la predisposiciótendencian a relacionar negativamente la institucionalización partidaria con la escasa flexibilidad estratégica y con una insuficiente capacidad de adaptación. Estos dos casos exitosos parecen evidenciar que, bajo ciertas condiciones internas y externas, los partidos altamente institucionalizados pueden experimentar algunas transformaciones y desplegar estrategias propias de los partidos "agarra todo" (Kirchheimer 1966) o "escoba" (Panebianco, 1982), que buscan ganar el apoyo de nuevos votantes que no pertenecen a su electorado tradicional. El otro objetivo del trabajo es mostrar que la fraccionalización no necesariamente limita la capacidad de adaptación, perjudicando el desempeño electoral de los partidos. Por el contrario, me propongo evidenciar y fundamentar, dedicando especial atención al papel que cumplen las fracciones y los líderes en el caso estudiado, que —obviamente dentro de ciertos límites que no es posible preestablecer con independencia de las circunstancias específicas que rodean a cada caso—, la fraccionalización y la competencia en el seno de los partidos, también pueden ser factores concurrentes en la determinación positiva de la capacidad de adaptación partidaria y de la maximización electoral.

En el año 2004, con un programa de corte socialdemócrata (Lanzaro, 2004; Luna, 2007), el FA ganó por mayoría absoluta las elecciones presidenciales y parlamentarias, poniendo fin a un bipartidismo centenario. En las elecciones de 2009, aunque no se repitió el triunfo por mayoría absoluta y el FA debió por ello comparecer a una segunda vuelta de la elección presidencial, dicho partido obtuvo la mayoría de las bancas en el Parlamento nacional y retuvo la Presidencia de la República, renovando su mandato para un nuevo periodo quinquenal de gobierno. Así, la elección de 2004 no sólo marca un hito muy significativo en el sistema político uruguayo, al poner fin al histórico predominio del Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN), los dos partidos liberales tradicionales que hasta entonces se habían alternado en el ejercicio del gobierno, sino que inaugura una nueva etapa dominada por el partido que, desde 1971, expresa la unificación de las principales corrientes de la izquierda uruguaya. Este cambio político fue el resultado de un proceso gradual y relativamente largo (de dos décadas, si se toma como punto de partida la restauración democrática concretada en 1984, al término del régimen dictatorial que gobernó el país desde el golpe de Estado de 1973) de transformación del sistema de partidos, y de cambio en el comportamiento electoral.

La orientación política seguida por el FA durante ese periodo es, por lo menos, uno de los factores destacados que permiten explicar esa transformación política. En particular, entre 1994 y 2004 el FA formuló e implementó una estrategia política que resultó ser la adecuada para aprovechar las oportunidades y superar los desafíos que le planteó el cambiante contexto uruguayo desde los años noventa. Aunque algunos estudios relativizan la importancia de este factor (Moreira, 2004), resulta claro que, como parte de la estrategia implementada durante ese periodo, el FA se ajustó a una importante moderación ideológica y programática a la vez que concretaba alianzas con socios ubicados más hacia la centroizquierda nacional respecto al nuevo lugar que el propio FA pasó a ocupar (Garcé y Yaffé, 2004). De este modo, amplió su capacidad para obtener el apoyo de una parte significativa del electorado de centro, históricamente reticente a votar por las opciones de izquierda y, por lo tanto, más bien alineado con los partidos tradicionales. La estrategia adoptada por el FA en la segunda mitad de los años noventa, no se agotaba en este elemento, sino que combinó la moderación de sus ideas y de su programa de gobierno, con el ejercicio de una firme oposición a las políticas desplegadas por los gobiernos del PC y el PN en esos años, en general orientadas hacia la liberalización económica. Por esa vía, el FA pudo posicionarse como la única oposición auténtica a dichos partidos, granjeándose la adhesión de un sector significativo del electorado, que se fue decantandoalejando de ellos. En la combinación de ambos componentes (moderación y oposición), la estrategia adoptada por el FA le permitió ganar terreno en el electorado de centro a la vez que capitalizaba el descontento con los partidos gobernantes.

De esta manera, el partido que expresaba la unidad de la casi totalidad de las corrientes de la izquierda uruguaya, se volvió al mismo tiempo crecientemente competitivo en la arena electoral. ¿Cómo fue posible esto, si en ese periodo el FA experimentó asimismo un importante avance en su nivel de institucionalización partidaria, y un igualmente significativo aumento de su grado de fraccionalización (Piñeiro y Yaffé, 2004)? Al menos dos factores, en los que no nos detendremos aquí, concurren a la explicación de estos hechos. Por un lado, el simultáneo avance en la dimensión actitudinal de la institucionalización partidaria (Randall y Svasand, 2002),¹ que consolidó la adhesión de los miembros y electores mediante el fortalecimiento de la identidad frenteamplista, con base en el desarrollo de una tradición propia tanto o más potente que las de los dos viejos partidos liberales uruguayos (Caetano y Rilla, 1995); por otro, el histórico vínculo entre la izquierda y el sindicalismo (Doglio, Senatore y Yaffé, 2004), que además de evitar los vetos que una relación más orgánica podía haber impuesto al proceso de adaptación, facilitó la retención del apoyo de una parte de sus bases electorales tradicionales. Ambos factores redujeron las posibilidades de desarrollo de alternativas políticas de izquierda críticas del FA. Éste es un riesgo que, como demuestran los estudios de Kitschelt (1994) y Przeworski y Sprague (1986) para numerosos casos de las izquierdas europeas, deben asumir los partidos que se desplazan hacia el centro en busca de nuevos votantes. Al incrementar el FA la capacidad de retener a su electorado tradicional, tanto el desarrollo de una identidad frenteamplista fuerte por encima de la diversidad interna, como la asociación con el sindicalismo, actuaron como factores de neutralización de esos riesgos. De este modo, el FA pudo fortalecer su capacidad de captación electoral en el centro del espectro político ideológico, sin sufrir mayores pérdidas en lo relativo a sus políticasentre los votantes de izquierda.

Si bien estos dos factores neutralizaron los riesgos de la moderación, no bastan para explicar cómo el proceso de adaptación partidaria logró desarrollarse dentro de un partido altamente institucionalizado. En este artículo se argumentará que la construcción de un liderazgo fuerte, y la configuración en su apoyo de una coalición interna favorable a la renovación, permitieron que se procesase una adaptación partidaria exitosa; y que esto fue posible porque el formato y la dinámica de la competencia intrapartidaria es muy cambiante, lo que facilita los procesos de cambio, aun cuando éste se produzca en un partido caracterizado por la alta institucionalización organizativa.

En las dos secciones de este artículo intento reconstruir el itinerario interno de renovación seguido por el FA entre la restauración democrática de 1985 y su triunfo electoral en 2004, centrándome en el papel que en ello desempeñó la competencia interna. En la primera parte analizo la evolución del formato y del mapa intrapartidario; en la segunda, me concentro en la dinámica interna, prestando particular atención a la forja del liderazgo de Tabaré Vázquez y a la configuración de la coalición que lo apoyó y daría sustentación política al proceso de renovación y adaptación partidaria.

1. Formato y actores en la competencia intrapartidaria

Terminada la dictadura (1973-1985), el FA dejó de ser paulatinamente un coalición de partidos para convertirse en un partido propiamente dicho (Lanzaro, 2004). Así, al cabo de este proceso, los partidos y grupos constituyentes de la coalición fundadora del FA terminaron convirtiéndose en fracciones de un nuevo partido que los reunió sin fundirlos. Cada fracción mantuvo su identidad y autonomía relativa dentro de una estructura partidaria propiamente frenteamplista, que se fue volviendo más densa y compleja. En este aspecto, el FA pasó a compartir una característica que era propia de los partidos tradicionales uruguayos: la de ser partidos fraccionalizados, con corrientes internas organizadas.

En esto tiene mucho que ver el marco institucional establecido por la normativa electoral desde principios del siglo XX. El sistema electoral uruguayo no sólo reconoce la existencia de las fracciones dentro de los partidos, sino que transfiere la dilucidación de la competencia entre ellas a los propios votantes del partido en el mismo momento en que se dirime la confrontación entre partidos. En efecto, la institución delel dispositivo llamado doble voto simultáneo (DVS), un mecanismo de voto preferencial intrapartidario, permite a los electores votar simultáneamente por un partido y, dentro de él, por una de sus fracciones: se vota por el partido a través de alguna de las fracciones que comparecen en las elecciones. Al mismo tiempo, la representación proporcional (RP) que regula la adjudicación de las bancas parlamentarias entre los partidos, también lo hace entre las fracciones de cada partido. Incluso, hasta la reforma constitucional de 1997, las fracciones partidarias podían presentar sus propios candidatos presidenciales, y resultaba electo el candidato más votado dentro del partido más votado. Desde la elección de 1999, el DVS ya no rige para la elección presidencial (desde entonces, los partidos deben comparecer con un solo candidato presencial previamente nominado en elecciones primarias dentro de cada partido), pero sigue aplicándose a la elección parlamentaria y, por tanto, en combinación con la RP, a la distribución de bancas entre las fracciones de cada partido en forma proporcional a su votación.

Como se observa en el cuadro 1, el grado de fraccionalización electoral en los tres partidos mayores del sistema político uruguayo, entre 1984 y 2009, no tuvo un comportamiento uniforme. Mientras que el PN y el PC presentaron desde 1999 un nivel de fraccionalización de entre dos y tres fracciones relevantes, el FA duplicaba esos valores exhibiendo una tendencia constante al crecimiento entre 1989 y 2004. A la aparición de nuevas fracciones nacidas dentro de la propia estructura del FA, se agregó la incorporación de socios externos como resultado de su política de alianzas. En 2009, la fraccionalización del FA se ubicó en un nivel inferior al de 2004, pero resultaba de todos modos muy alto en relación con el PC y el PN, que además entre 1999 y 2009 registraron valores significativamente más bajos con respecto a sus propios niveles de 1989 y 1994.

Se han señalado dos posibles causas de la tendencia creciente de la fraccionalización del FA entre 1994 y 2004 (Piñeiro y Yaffé, 2004). En primer lugar, como puede observarse en el cuadro 2, en cada una de las tres instancias electorales de ese decenio, el FA aumentó significativamente su votación y, por lo tanto, también el número de bancas repartidas entre sus fracciones. Por efecto de la aplicación del DVS, el FA se fue convirtiendo en una circunscripción cada vez más grande conforme se distribuían entre sus fracciones las bancas ganadas por el partido. Como la proporcionalidad que regula la distribución de bancas entre partidos, también lo hace entre las fracciones dentro de ellos, el crecimiento del contingente parlamentario del FA fue aumentando las posibilidades de las fracciones menores para acceder a cargos. Por el contrario, la disminución del número de votos y cargos a que accedieron el pn y el PC, redujo la magnitud de las circunscripciones dentro de las que sus fracciones competían. Ello pudo volverse en su caso un incentivo para la concentración (o sea para la reducción de la fraccionalización), puesto que las fracciones debían reunir la mayor cantidad de recursos para maximizar sus oportunidades de conquistar, contra otras fracciones de su propio partido, la mayor cantidad posible de los cada vez más escasos votos y bancas del partido. La tendencia divergente al achicamiento o agrandamiento de las bancadas de blancos y colorados, por un lado, y de frenteamplistas, por otro, podría haber inducido las respectivas trayectorias hacia la concentración o la fraccionalización.

En segundo lugar, y dado que, como acabamos de argumentar, la magnitud de las circunscripciones electorales afecta positivamente el grado de fraccionalización, puede sostenerse que la persistente concentración del voto frenteamplista en las dos circunscripciones electorales más grandes entre el total de 19 en que se divide el territorio nacional (los departamentos de Montevideo y Canelones, donde en 2009 se eligieron 56 de los 99 integrantes de la Cámara de Representantes), operó como un incentivo a la fraccionalización. Se reforzó de este modo el mismo efecto que se verifica en la elección de senadores, ya que los 30 cargos en disputa se eligen en una circunscripción única nacional, y el FA fue aumentado constantemente la cantidad de bancas senatoriales que repartía entre sus fracciones, pasando de las seis que obtuvo en 1984 y 1989, hasta las 16 obtenidas en 2004. A la inversa, el predominio del electorado blanco y colorado en las circunscripciones más chicas (los restantes 17 departamentos, en 16 de los cuales sólo se eligen dos o tres diputados), así como la reducción del número de bancas senatoriales obtenidas, operaron como un incentivo a la concentración. Al reducirse notoriamente, para las fracciones pequeñas, las posibilidades de obtener bancas, muchas veces la única banca obtenida por su partido en la mayoría de las circunscripciones, el voto tendió a concentrarse en las fracciones mayores, que tenían a su vez una presencia más homogénea y extendida en todo el país.

En resumen, el propio crecimiento electoral del FA y su concentración territorial en las circunscripciones donde se disputa el mayor número de cargos parlamentarios, serían los factores explicativos de su creciente tendencia a la fraccionalización. De igual forma, la reducida fraccionalización de los otros dos partidos mayores respondería a su decreciente peso electoral y a su concentración en las circunscripciones departamentales de menor tamaño. A ello debe agregarse un tercer factor: la forma en que se concretaron las alianzas construidas por el FA en esos años (la creación del Encuentro Progresista en 1994, y de la Nueva Mayoría en 2002).² Utilizando el DVS, los aliados se fueron agregando como fracciones electorales de un partido que se iba agrandando. Este factor agregó una fracción en 1994, y otra en 2004, llevando el valor de la fraccionalización de 4 a 6.

Por otra parte, se trata de una relación de ida y vuelta. Así como la expansión electoral del FA es un factor explicativo de sus elevados niveles de fraccionalización, éstos también tienen efectos sobre el desempeño electoral. En efecto, la diversidad de la oferta presentada por el FA, con un arco de opciones variadas que van desde la izquierda radical hasta la izquierda moderada, amplió su capacidad de captar el apoyo de un espectro igualmente amplio de votantes. Al mismo tiempo, como vimos, los partidos establecidos a los que el FA desafiaba, presentaban un menú de opciones internas más acotado. Desde este punto de vista, el FA creció en su capacidad competitiva con relación al PC y el PN, con los que se disputaba particularmente el electorado de centro. Pero para ello no bastaba con tener una oferta interna diversificada; además, era necesario moderar el programa partidario, con miras a transformarlo en una opción atractiva para los votantes ubicados en ese sector del electorado. Esta necesidad de ajustar el programa, fue una de las banderas de los sectores que promovieron la renovación partidaria en la segunda mitad de los años noventa. Para ello, también las características de la configuración intrapartidaria fueron importantes, pues, como ya lo dijimos, una estructura muy institucionalizada tiende a crear obstáculos para el éxito de los procesos de renovación. Observemos ahora la evolución de esa configuración. En el cuadro 3 se presenta, en orden alfabético, la lista de las fracciones frenteamplistas entre 1971 y 2009, indicando su porcentaje de votación e incluyendo a los aliados antes mencionados. De estos datos se pueden derivar varias conclusiones.

En primer lugar, el total de fracciones nacionales entre 1971 y 2009 ascendió a más de 24. El número de fracciones por elección se ubica en un promedio de ocho y muestra una tendencia ascendente hasta 2004, cuando superó las 10. En segundo lugar, se desprende de lo antedicho que no hubo estabilidad en la composición del FA, sino que se produjeron desapariciones y apariciones de fracciones elección tras elección, a veces como resultado de acuerdos entre las preexistentes, otras por fracturas de las mismas, otras por incorporaciones de nuevos sectores y, finalmente, por escisiones de sectores que abandonaron el FA.³ En tercer lugar, sólo dos fracciones (PCU y PS) tuvieron presencia en todas las elecciones nacionales, desde 1971 hasta 2009, lo cual reafirma la inestabilidad característica de la evolución del mapa intrapartidario del FA. En cuarto lugar, también los pesos relativos de las distintas fracciones, muestran una gran variabilidad elección tras elección. Como resultado de ello, las posiciones relativas de las fracciones varían una y otra vez. Sólo dos alcanzaron el primer lugar en más de una ocasión: el PCU en 1971 y en 1989, y el MPP en 2004 y 2009. Por último, ninguna fracción alcanzó nunca la mayoría absoluta de los votos del FA; la que más se aproximó fue el PCU en 1989, cuando alcanzó el 47% del electorado frenteamplista. Por su parte, el ps, el otro miembro estable del FA, fue la fracción que habiendo alcanzado la mayoría simple, se posicionó más lejos de la mayoría absoluta (28% en 1999).

Sin embargo, como ha señalado, entre otros, Levitsky (2003), para que un proceso de renovación partidaria se ponga en marcha se necesita, además, un liderazgo que impulse la transformación ideológica, programática y estratégica, y logre conquistar el apoyo de al menos una mayoría simple de dirigentes y miembros del partido, que luego deberán convencer a los votantes. En un partido muy fraccionadofraccionalizado, donde ninguna fracción lograba consolidar y mantener una posición mayoritaria, como sin duda fue el caso del FA hasta 2004, dicha posición firme sólo pudo obtenerse por la vía de la conformación de una coalición interna renovadora mayoritaria y relativamente estable. Esto es lo que observaremos en el siguiente apartado.

2. La dinámica intrapartidaria de la renovación

Como pudo apreciarse en el cuadro 2, fue a partir de 1994 que el FA inició un proceso de crecimiento electoral que se prolongó hasta alcanzar, en 2004, la mayoría absoluta. El periodo 1994-2004 también constituyó una nueva etapa en el proceso de transformación ideológica y programática del FA. La adaptación partidaria y la reformulación estratégica, hasta entonces trabadas, se abrieron camino; al igual que sucedió con Lula en el caso del pt (Hunter, 2010), el estilo y el peso del liderazgo de Vázquez fueron un factor muy importante en ello. Pero en este caso, la figura de Vázquez operó en el contexto de una fuerte dinámica intrapartidaria. Ésta fue propiciada por las reglas electorales, que al vincular la competencia intrapartidaria con la competencia entre partidos, y al dar a los propios votantes la posibilidad de definir los pesos relativos de las diversas tendencias internas, favorecieron una importante y variable dispersión de fuerzas. Fue en ese marco que, tras el liderazgo de Tabaré Vázquez, se fue gestando una coalición renovadora que pudo brindar una base de apoyo interno cada vez más amplio a las propuestas de transformación partidaria. Ambos factores —la emergencia de un liderazgo renovador y la dinámica intrapartidaria— fueron decisivos para sortear los escollos que la pesada estructura interna había interpuesto con éxito hasta entonces; y fueron igualmente decisivos, por lo tanto, para alcanzar el triunfo en 2004, triunfo facilitado por el contexto de crisis económica y deterioro social que afectó al país desde 1999, y que se tradujo en la muy mala evaluación que la ciudadanía manifestaba con respecto a la gestión del último gobierno nacional.⁴

La renovación y el crecimiento electoral de la izquierda se produjeron en un entorno político que le fue favorable: por un lado, la configuración de la estructura de competencia política como un multipartidismo bipolar, situó al FA en el rol de única oposición frente a la alianza de los gobernantes del PC y el PN; por otro, el crecimiento del descontento ciudadano con la gestión de los gobiernos que se sucedieron a lo largo de los años noventa, disgusto incrementado por la crisis hacia el final del periodo, fue creando un espacio disponible para el FA. Desde mediados de los años noventa, éste adoptó una estrategia orientada a la maximización electoral, que combinó la firme oposición a las reformas de inspiración liberal con la moderación ideológica y programática y con la ampliación de las alianzas (Lanzaro, 2004; Yaffé, 2005). Para poder explicar la adopción de esa estrategia, elegida entre otras alternativas que estuvieron presentes en los debates de la izquierda de los años noventa, es necesario indagar en la dinámica de la competencia entre las distintas fracciones que conformaban el FA y, en el marco de ésta, en la lucha por el liderazgo de la izquierda.

Durante la segunda mitad de la década de los ochenta, una vez restaurada la democracia y rehabilitada la legalidad de la izquierda, el FA había asistido a un primer impulso renovador promovido por el MGP y secundado por el pdc. Tras dos años de duros enfrentamientos, en particular con el PC y el ps, el proceso terminó en ruptura cuando abandonaron el FA las dos fracciones que reclamaban la renovación de la izquierda (Garcé y Yaffé, 2004). Sin embargo, desde los primeros años de la década de 1990, la presión del contexto económico y social —profundamente transformado por el impulso neoliberal doméstico, la integración regional y la crisis del socialismo real— encontró otros actores internos receptivos que promovieron la transformación ideológica, programática y estratégica de la izquierda. Éstos fueron la renovación comunista, mayoritaria en el pcu hasta 1992, el ps y la va. Para ese entonces, la caída de los regímenes comunistas había puesto en cuestión aspectos centrales del pensamiento de la izquierda. Por otra parte, en un aspecto que tiene alguna similitud con lo que Samuels (2004) registra para el caso de los gobiernos locales en manos del pt brasileño en los años noventa, la experiencia del ejercicio gubernamental en el departamento de Montevideo hizo que una parte de la dirigencia de la izquierda y de sus cuadros intermedios, visualizaran la necesidad de incorporar el pragmatismo a la hora de administrar los recursos escasos para traducir las formulaciones programáticas e ideológicas en el diseño concreto y la ejecución de políticas públicas.⁵

Esos actores internos asumieron los desafíos emergentes de la competencia electoral: para crecer, había que conseguir la adhesión de una porción del electorado que se concentraba en el centro del espectro ideológico. Para ello visualizaron la triple necesidad de moderar el programa y sus fundamentos ideológicos, reformular la estrategia, y desarrollar una política de alianzas que permitiera construir una coalición mayor que, con el FA como eje, pudiese cubrir todo el espectro político-ideológico desde la izquierda hasta el centro, confinando a los partidos tradicionales gobernantes en la porción derecha del electorado. La escisión del pdc y el MGP, si bien no le restó votos, había impedido que el FA aumentara significativamente su votación entre 1984 y 1989, y este estancamiento preocupó a aquella parte de la dirigencia frenteamplista para la que ya había empezado a hacerse evidente que si no se sumaban socios de centroizquierda, incluidos los recién escindidos, sería imposible alcanzar la mayoría electoral necesaria para acceder al gobierno nacional.

Ésa fue precisamente la estrategia impulsada por Vázquez desde muy poco tiempo después de haber comenzado su acción como gobernante departamental de Montevideo, en febrero de 1990. En ambos postulados (la necesidad de la moderación, y la construcción de una alianza con socios de centroizquierda), los renovadores chocaron con resistencias internas que, utilizando las prerrogativas de una estructura partidaria rígida y densa, lograron bloquearlos (Garcé y Yaffé, 2004). En aquel momento, tanto Líber Seregni como Danilo Astori, que eran a la sazón sus dos dirigentes más destacados y, por lo mismo, los integrantes de la fórmula presidencial del FA en 1989, se opusieron a la estrategia promovida por los renovadores, en particular a la propuesta de ampliación de alianzas, a la que consideraron un intento por terminar con el fa y así dar lugar a otra formación partidaria.

En el documento de estrategia aprobado por el segundo congreso del FA (julio de 1991), la resolución acerca de la política de alianzas evidencia una transacción entre los impulsores de la línea de moderar el programa para viabilizar una alianza electoral que diera sustento a un "gobierno de mayorías", y los defensores de la estrategia de apostar a ganar a partir del propio fa, ajustando su programa histórico a las nuevas circunstancias, pero sin alterarlo en esencia, y en ningún caso moderándolo para ganar aliados y votantes de centro. El documento aprobado sostenía la necesidad de una política de alianzas que permitiera construir un gobierno de mayorías; pero no entendía a ese gobierno como algo cuya obtención requiriese un programa distinto al del FA.⁶

Apoyados en las resoluciones del congreso de 1991, y reconociendo las dificultades que tenía el FA para emprender como tal el camino de la construcción de un acuerdo que permitiese la conformación de una coalición mayor para las elecciones de 1994, el PS y la VA⁷ tomaron en sus manos, a comienzos de 1992, la tarea de iniciar conversaciones con el PDC, el PGP⁸ y el Polo Progresista (PP) del Partido Nacional.⁹ El objetivo de estos contactos era generar acuerdos programáticos que permitiesen constituir una "macro-coalición progresista" que impulsara una candidatura presidencial común en las elecciones de 1994. En noviembre de 1993 se hizo pública la realización de una reunión en la que participaron dirigentes de todos los grupos antes mencionados.¹⁰ La difusión del hecho provocó una nueva confrontación interna, en la que Astori y su recientemente creada fracción (AU) fueron especialmente duros en su combate contra lo que consideraban una tentativa para poner fin al fa y sustituirlo por otro tipo de acuerdo programático y electoral; tratativatentativa en la que revistarían los rupturistas de 1989 y algunos dirigentes de los partidos tradicionales.¹¹

Sin lograr retener a todos los socios iniciales (el PGP y algunos miembros del PP abandonaron los contactos), las tentativas desarrolladas a lo largo de 1992 y 1993 culminaron, a mediados de 1994, con un acuerdo programático entre los sectores frenteamplistas, el PDC y algunos dirigentes del pp que abandonaron el PN. En el clima de confrontación antes descrito, no fue fácil que el congreso del fa reunido en julio de 1994 aprobase la incorporación del fa al acuerdo que dio nacimiento al EP; pero finalmente se alcanzó la mayoría especial requerida por los estatutos. El FA mantuvo su programa¹² y simultáneamente se adhirió a la plataforma electoral del EP, sensiblemente más moderada y llamativamente breve.¹³ Además, tras la remisanegativa de Seregni a ser postulado, el congreso proclamó a Vázquez como candidato presidencial y autorizó —esto era clave para viabilizar la conformación del EP— que la fórmula se completara con un socio no frentista como candidato a la vicepresidencia.

Tras el congreso del FA, el EP se puso en marcha con Vázquez como candidato presidencial. La derrota sufrida en las elecciones de 1994, a pesar de que se había logrado incorporar a una décima parte del electorado (pasando de 21% a 31%), consolidó la convicción de los renovadores acerca de la necesidad de insistir en la línea de actualizar la ideología, moderar el programa y ampliar las alianzas, a la vez que se ejercía una firme oposición a los partidos tradicionales. Esta orientación se vio fortalecida tras la aprobación de la reforma constitucional que en 1997 introdujo el requisito de mayoría absoluta para la elección presidencial. En 1999, el EP conquistó por primera vez la mayoría relativa (véase el cuadro 2), pero perdió en la segunda vuelta frente al candidato común del PC y el pn. La maximización electoral que la estrategia adoptada producía, aún no era suficiente para lograr el objetivo principal.

La creación del EP marcó un punto de inflexión decisivo, impulsado por Vázquez con el apoyo de la coalición interna ya mencionada, para empezar a destrabar el proceso de renovación que hasta ese momento no lograba abrirse camino dentro del fa. Pero la cuestión del liderazgo aún no estaba definida, y de ello dependía el desarrollo futuro de la renovación. La consolidación del liderazgo de Vázquez aún debía salvar dos desafíos. Seregni había dado un doble paso al costado (por él mismo y por su candidato preferido, que había sido hasta entonces Astori) a favor de Vázquez, al apoyar su candidatura presidencial en 1994. Pero mantenía en sus manos la presidencia del fa, lo que le aseguraba un espacio de poder interno muy importante. Vázquez de alguna forma lo compensaba desde la presidencia del EP, pero Seregni seguía ejerciendo un fuerte liderazgo y era secundado por Astori, el otro rival de Vázquez, que mantenía posiciones siempre coincidentes con Seregni, lo cual configuraba una disputa de dos contra uno.

La reforma constitucional de 1996, que Seregni negoció personalmente con los líderes del PC y el PN, fue el episodio decisivo en la remisión o, diríamos, solución de esta tensión. A comienzos del año 1996, el FA rechazó el acuerdo suscrito por Seregni. Sintiéndose desautorizado, éste renunció a la presidencia del FA. Así comenzó el declive del líder histórico del FA, que abandonó la estructura partidaria y creó una fundación de corte académico-político.¹⁴ El congreso del FA reunido en diciembre de 1996, marcó la consagración oficial del liderazgo partidario de Vázquez, al designarlo, por unanimidad, como su presidente, llenando de esa forma la vacante dejada meses antes por Seregni.

El debate en torno a la reforma constitucional, fue asimismo el escenario de la primera confrontación fuerte entre Vázquez y Astori. Este último había visto su posición fortalecida al resultar su fracción (AU) la más votada en 1994. Alineado con Seregni, apoyó públicamente la reforma, confrontando con firmeza la posición de Vázquez, lo que le valdría una censura por parte de la mayoría del congreso del FA reunido en diciembre de 1996, y sería seguido de una importante pérdida de apoyo entre los miembros del partido.¹⁵

A partir de este episodio, las posiciones relativas de ambos líderes cambiaron. Vázquez se fue posicionando como el más duro en el ejercicio de la oposición a los gobiernos de los partidos tradicionales. De este modo, agregó a los apoyos que ya tenía entre los renovadores, el de los grupos más radicales del fa. Éstos, aunque eran reacios a la renovación programática, coincidían en la conveniencia de ejercer una oposición fuerte. Hasta la reforma constitucional, estos grupos se habían sentido mejor representados por Astori, quien había encarnado mejor la tradición frenteamplista ante los planteamientos de los renovadores. En este sentido, fue particularmente importante el papel del MPP, la fracción liderada por José Mujica, ubicada más a la izquierda dentro del fa. Desde 1999, el MPP comenzó a brindar un apoyo explícito a la estrategia promovida por Vázquez. De esta manera, los eventuales costos electorales del corrimiento hacia el centro se vieron muy reducidos al contar con la convalidación de un sector que gozaba de un amplio apoyo en el electorado más puramente izquierdista (Garcé y Yaffé, 2004).

En cambio, en el terreno ideológico y programático, Vázquez y Astori comenzaron a coincidir en la conveniencia de la moderación; de. Sin embargo, el pleito sobre la forma de ejercer la oposición los mantendría cada vez más enfrentados. Astori comenzó a aparecer como el blando, el negociador, el que tendía puentes hacia los partidos tradicionales y reclamaba moderar, también y sobre todo, el talante opositor y contestatario que Vázquez le imprimía al fa. Por eso Astori dejó de ser el referente de los grupos contrarios a la renovación programática, que pasaron a reconocer en Vázquez al líder que mejor expresaba su preferencia por la oposición firme a los gobiernos "neoliberales". Así, mientras Vázquez ampliaba la coalición interna que le servía de respaldo, y consolidaba apoyos fuera del FA (los socios del EP), Astori —tras la renuncia de Seregni y la campaña por la reforma constitucional— se fue quedando aislado, con el único apoyo de su propia fracción. Si bien AU había obtenido la mayoría relativa en la elección de 1994 y contaba, por ende, con la mayor porción dentro de la bancada parlamentaria del fa, esto no era suficiente para competir en igualdad de condiciones con Vázquez, quien contó desde 1996 con una amplia coalición de respaldo que le daba mayoría en la estructura del fa y trascendía las fronteras de éste. Aunque el congreso del FA reunido en noviembre de 1998, nominó a Vázquez como candidato presidencial oficial, el líder de AU decidió competir en las elecciones primarias de abril de 1999. El 82% de los votantes apoyaron a Vázquez contra sólo 18% a favor de Astori. La elección nacional de octubre de ese año terminó de confirmar la supremacía de Vázquez: AU cayó de la primera a la segunda posición dentro del electorado del EP, el cual disminuyó su apoyo relativo de 39 a 20%.

El último episodio importante en esta disputa se produciría un año antes de las decisivas elecciones nacionales de octubre de 2004. En diciembre de 2003 se realizó un plebiscito convocado para derogar o confirmar una ley que había autorizado la asociación de la empresa petrolera estatal ANCAP con inversores privados. Vázquez apoyó la derogación de esta ley, en cuya elaboración había participado el propio Astori. Finalmente, la derogación fue apoyada por 60% de los votantes, mientras que sólo 34% votó por mantenerla. De este modo, a pocos meses de la decisiva elección de 2003, la larga lucha por el liderazgo llegaba a su término a favor de Vázquez.

Por otra parte, como se señaló anteriormente, el apoyo del MPP garantizaba la retención de la porción más izquierdista del electorado, cuya pérdida era un riesgo implícito en la estrategia de moderación. AU y el MPP, convergiendo desde ubicaciones políticas diferentes en el seno del FA y teniendo auditorios electorales diferenciados, coadyuvaron al éxito de la estrategia electoral del conjunto (Luna, 2007). De este modo, con una oferta muy diversificada por razón de su fraccionalización interna, el FA pudo disputar con éxito la elección de 2004, por cuanto cubría un amplio espectro de electores en un momento en que, por el contrario, los partidos tradicionales presentaban un abanico de opciones internas significativamente más restringido.

Conclusión

El cometido principal de este artículo fue establecer cuál fue el papel cumplido por la competencia intrapartidaria en el proceso de adaptación y reformulación estratégica del FA a partir de 1994, que a la postre le permitió acceder al gobierno nacional de Uruguay con mayoría parlamentaria tras triunfar en las elecciones nacionales de 2004. La intención ha sido también contraponer el caso estudiado con las conclusiones a las que han arribado algunos estudios sobre otros partidos políticos latinoamericanos, en el sentido de que la fraccionalización debilita a los partidos y tiende a producir resultados insatisfactorios en términos de estrategias competitivas.

El número de fracciones relevantes evidenció una tendencia al crecimiento que convirtió al FA en el partido más fraccionalizado del sistema político uruguayo. La composición interna ha sido muy dinámica, mostrando una volatilidad importante en la distribución del electorado partidario, aunque los miembros principales se mantienen a lo largo del periodo. Desde la perspectiva de la capacidad de adaptación, este factor desempeñó un importante papel compensatorio respecto a la rigidez propia de una estructura partidaria muy institucionalizada; en la práctica, facilitó considerablemente los procesos de cambio que se desarrollaron durante la década que antecedió a la victoria electoral de 2004.

Como vimos, en ello tuvo un papel muy importante el sistema electoral, que al vincular necesariamente la competencia entre partidos con la competencia intrapartidaria mediante el uso del doble voto simultáneo (instrumentomecanismo por el cual se tiene que votar al partido a través de alguna de sus fracciones), otorga a los electores el poder tanto para dirimir la relación de fuerzas internas como para decidir la contienda entre partidos. Al mismo tiempo, la regla de representación proporcional se constituyó, en las circunscripciones electorales grandes (aquellas donde se elige el total de los senadores y aproximadamente la mitad de los diputados), en un estímulo a una mayor fraccionalización. De hecho, ninguna fracción del FA logró nunca tener el apoyo de la mayoría absoluta del electorado partidario, y hasta 2004 ningún sector había logrado tener la mayoría simple por dos periodos electorales consecutivos.

Si bien tras la fractura de 1989 no se verificaron amenazas importantes a la unidad partidaria, el nivel de tensión en la competencia interna durante el periodo considerado, fue muy importante. La disputa por el liderazgo partidario y la competencia entre las fracciones, fueron factores decisivos en el proceso de renovación y adaptación. Ambos aspectos de la competencia interna (entre líderes y entre fracciones) deben ser considerados en la explicación del resultado: buena parte del éxito de Vázquez en el ejercicio del liderazgo partidario y en la adopción de la estrategia que acabaría conduciendo a la victoria electoral del fa, residió en su capacidad de articular una coalición intrapartidaria renovadora.

La competencia por el liderazgo partidario se superpuso y amplificó los réditos potenciales que la notable fraccionalización del FA generaba al ofrecer a los votantes, tras una misma candidatura presidencial, una oferta electoral diversificada en la elección parlamentaria, la cual lograba cubrir una amplia gama de posiciones desde la izquierda revolucionaria hasta la centroizquierda moderada. De esta forma, al moderar su programa, el FA logró incorporar nuevos votantes de centro sin correr el riesgo de perder a los votantes ubicados más a la izquierda.

Para concluir, puede decirse que a la luz de esta reconstrucción del caso estudiado, ni la alta institucionalización estructural (o rutinarutinización organizativa), ni la llamativa fraccionalización intrapartidaria, ni la intensidad de la competencia entre fracciones y líderes, constituyen factores necesariamente contradictorios con el despliegue de una importante capacidad de adaptación. Pueden servir incluso a la renovación del liderazgo, a la actualización ideológica y programática y al desarrollo de una estrategia exitosa que, apostando a la captación de nuevos votantes, logre también retener a los viejos.

La experiencia del FA muestra que la emergencia de un liderazgo renovador, con capacidad de concitar apoyos fuera del electorado tradicional del partido, y el dinamismo del mapa intrapartidario, son factores que al compensar los frenos que interpone una estructura muy institucionalizada, facilitan el proceso de renovación adaptativa. En cuanto a lo primero, el caso del FA permite confirmar las observaciones de Hunter (2010) a propósito del papel del liderazgo en el caso del pt, otro partido de la izquierda latinoamericana que a despecho de una organización altamente institucionalizada, llevó a cabo un exitoso proceso de adaptación, respondiendo adecuadamente a los incentivos para la moderación emergentes del contexto económico-social y de la estructura de la competencia política. En cuanto a lo segundo, a pesar de ser un partido altamente institucionalizado, la gran mutabilidad en las relaciones de fuerzas entre fracciones y coaliciones de fracciones en un contexto de notable fraccionalización, configuró un escenario dinámico en el que los sectores y líderes renovadores tuvieron la posibilidad de vencer las resistencias internas a la transformación partidaria.

Por lo tanto, no es sólo en la dialéctica que se establece entre un líder que responde adecuadamente a los estímulos externos, y estructuras internas que frenan o moderan las tendencias al cambio, que deben buscarse las razones del éxito de estos procesos. Como ha señalado Samuels (2004) también a propósito del PT, aunque se trate de un partido muy institucionalizado, ciertas características de las reglas de funcionamiento pueden favorecer la convergencia entre el liderazgo renovador y los miembros del partido. Samuels sostiene que los mecanismos de democracia interna fueron los que abrieron el camino a aquellos miembros del pt que, a partir de las experiencias de gobierno local, se fueron adhiriendo a las posturas renovadoras impulsadas por el liderazgo de Lula y sus colaboradores cercanos.

De acuerdo con el análisis presentado en este artículo, en el caso del FA es la dinámica de la competencia interna entre fracciones lo que, combinado con el surgimiento de un liderazgo partidario fuerte, permite explicar el avance de la renovación y de la estrategia orientada a la maximización electoral. Ello tuvo lugar en el marco de una estructura general de competencia interpartidaria donde no existió un partido con posibilidades de restarle votantes al FA por izquierda, y en un partido que por sus históricos vínculos con el sindicalismo, y por la fuerte identidad que lo unía a sus adherentes, pudo sortear sin mayores problemas los riesgos implícitos en los procesos de corrimiento hacia el centro que han sido señalados por Przeworski y Sprague (1986) y por Kitschelt (1994) en sus estudios sobre la socialdemocracia europea.

Sin embargo, la experiencia del PRD mexicano, muestra que las conclusiones que son válidas para el FA uruguayo y el PT brasileño, no pueden generalizarse; por el contrario, deben relativizarse mediante su inscripción en configuraciones de factores específicas. Lo que puede es que la fraccionalización y la competencia intrapartidaria no necesariamente se asocian negativamente con la capacidad adaptativa y el desempeño electoral. Por otra parte, lo que algunos estudios sobre el PRD evidencian (Bruhn, 1997; Prud'homme, 1997; Martínez, 2005) es que cuando estos factores operan en organizaciones que exhiben una débil institucionalización partidaria combinada con una conducción altamente personalizada y carismática, se vuelven perjudiciales para el desarrollo de la capacidad adaptativa y la formulación de estrategias competitivas electoralmente exitosas.

He aquí una diferencia importante entre los tres casos mencionados; los dos partidos en que se produce el resultado positivo (PT y FA) son maquinarias con una institucionalidad muy desarrollada a lo largo de más de tres décadas, mientras que el PRD es un partido que ha enfrentado serias dificultades para la consolidación de su organización (estructura y reglas) luego de su emergencia a comienzos de los años noventa. Si bien este estudio centrado en el FA no permite derivar, a partir de esta constatación, ninguna conclusión explicativa generalizable, creemos que deja abierta una interesante perspectiva de investigación a partir de la contrastación sistemática de éstos y otros casos de partidos de la izquierda latinoamericana que tuvieron diferentes desempeños electorales en la posguerra fría.

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Notas

¹ La institucionalización partidaria tiene al menos dos dimensiones. Además de la estructural u organizativa, tiene una dimensión actitudinal que la complementa y refuerza. Ésta se refiere a la adhesión, al sentimiento de pertenencia que los miembros y votantes desarrollan hacia el partido, hacia la organización partidaria en sí misma. Se trata del fortalecimiento de la identidad partidaria y de la capacidad de la organización para generar adhesión y lealtad tanto por vías racionales (ideología, programa) como emocionales (tradición, símbolos, héroes).

² El Encuentro Progresista fue resultado de un acuerdo programático y electoral del FA con el Partido Demócrata Cristiano y un sector escindido del Partido Nacional. La Nueva Mayoría fue el acuerdo suscrito entre el FA y el Nuevo Espacio. En ambos casos, los aliados del FA apoyaron la candidatura presidencial de Tabaré Vázquez y presentaron sus propias listas de candidatos parlamentarios dentro del fa. En el año 2005 abandonaron su condición de socios para integrarse formalmente como fracciones del fa.

³ Las escisiones han sido más bien excepcionales en el fa. La única salida importante de fracciones con representación parlamentaria, se produjo en 1989, cuando se apartaron el MGP y el PDC, que juntos habían obtenido 49.6% de la votación total del FA en la elección de 1984. De ellos, el PDC retornaría en 1994 en el marco de la ap, al conformarse el EP, reintegrándose como miembro pleno del FA en 2005. En 1993 y en 2008, abandonaron el FA dos pequeños grupos sin representación parlamentaria: el Movimiento Revolucionario Oriental (MRO), que no aparece en el cuadro 3, pues nunca tuvo expresión electoral propia, y el M26, respectivamente. En cambio, las incorporaciones han sido más frecuentes. En 1984 ingresó el PVP, como parte de la IDI. En 1989 se produjo el ingreso del Movimiento de Liberación Nacional (MLN), y éste, el PVP, el MRO y otros grupos menores, conformaron el MPP. Como ya fue dicho, en 1994, al formarse el EP, se produce la incorporación de la AP. Finalmente, en 2002 y en el marco de la NM, se agrega el NE (una escisión del MGP que se había retirado en 1989), que en 2005 ingresa como miembro pleno del fa. Más frecuente aún ha sido la creación de nuevas fracciones dentro del propio FA, como resultado de fracturas o alianzas entre las preexistentes: el MPP (MLN, PVP y aliados) y la VA (reconversión de la IDI sin el PVP), en 1989; Confa (ex comunistas), AU (constituida, tras el liderazgo de Astori, por militantes frenteamplistas provenientes de diversas fracciones, entre ellas muchos cuadros intermedios comunistas) y UNIR (M26 y otros pequeños grupos), en 1994; UF (alianza del PVP y grupos de alcance subnacional) y CI (escisión del MPP), en 1999; CAPL (escisión del MPP), en 2004; FLS (alianza de AU, NE y AP), LFF (reconversión de la UF) y CF (escisión del M26), en 2009.

⁴ De acuerdo con los relevamientos de la encuestadora EQUIPOS, entre enero y septiembre de 2004, los meses previos a la elección de octubre en que el fa alcanzaría la mayoría absoluta, los niveles de aprobación a la gestión del gobierno apenas oscilaban entre 9 y 10% de los encuestados, mientras que los de desaprobación lo hacían entre 71 y 74%. Fuente: Banco de Datos de Política y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

⁶ Grandes líneas de acción política, Montevideo, Frente Amplio, agosto de 1991.

⁷ Para entonces, los renovadores comunistas habían abandonado el PCU e ingresado en un periodo de dispersión y pérdida de gravitación dentro de la izquierda.

⁸ Poco antes de retirarse del fa, el MGP cambió su denominación de "movimiento" por la de Partido por el Gobierno del Pueblo (PGP).

⁹ El PP era un grupo del entonces gobernante Partido Nacional, que agrupaba a disidentes de la orientación neoliberal que, a su juicio, predominadopredominaba en el gobierno.

¹⁰ Semanario Búsqueda, Montevideo, 25 de noviembre de 1993.

¹¹ Ibid., 2 de diciembre de 1993.

¹² Plataforma electoral y programa de gobierno, Montevideo, Frente Amplio, julio de 1994.

¹³ Bases políticas, Montevideo, Encuentro Progresista, agosto de 1994.

¹⁴ A través de las actividades que promovió desde el Centro de Estudios Estratégicos 1815, y de incursiones episódicas en el debate político, trató de incidir sobre la estrategia de oposición frontal que se imponía en la conducción de la izquierda.

Información sobre el autor:

Jaime Yaffé

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