Enfrentando las políticas de integración y de ciudadanía: migrantes latinoamericanos en la ciudad europea

Facing Integration and Citizenship Policies: Latin American Migrants in the European City

Fabiola Pardo*

* Docente e Investigadora de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, (Colombia). Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, Universidad de Leiden, Holanda. Master en Ciencias Políticas, Universidad de Montreal, Canadá. Abogada, Universidad Externado de Colombia. Filósofa, Universidad Nacional de Colombia. Sus líneas de investigación son: migraciones internacionales, teoría, política y cultura, estudios urbanos, política de la diversidad y relaciones interétnicas. Entre sus últimas publicaciones destacan: Inmigración, multiculturalidad y políticas de integración en Europa: colombianos en Amsterdam, Londres y Madrid (2012); Territorialidades Cívicas: espacio público y cultura urbana en Bogotá (2008); La inmigración y el devenir de las sociedades multiculturales: perspectivas políticas y teóricas (2008). Correo electrónico: maria.pardo@uexternado.edu.co.

RESUMEN

En las últimas dos décadas y con el llamado "fracaso del multiculturalismo" emerge un debate importante sobre la formulación de las políticas de integración de los inmigrantes en Europa. Aunque estas políticas deben apuntar a fortalecer la participación de los inmigrantes en todos los ámbitos de la sociedad y a favorecer procesos interculturales, en la práctica los migrantes deben asumir la entera responsabilidad de su integración. Considerando el contexto internacional económico y político actual, Europa enfatiza su rechazo a la migración no occidental y sus políticas tienden a reforzar las medidas de control y el establecimiento de criterios estrictos de selección. Como ilustra el caso de la comunidad latinoamericana, la eficacia de las políticas de integración es limitada y los inmigrantes están participando en las sociedades receptoras por medio de las redes cívicas informales y las actividades transnacionales creadas por ellos mismos, más que por las políticas diseñadas para integrarlos. El resurgimiento de los conceptos de ciudadanía y de identidad nacional como una estrategia para la integración y la cohesión social, así como la urgencia con que se implementan estas políticas -mientras que éstos son procesos que requieren perspectivas de más largo plazo- están conduciendo a la ineficacia por no decir al fracaso de estos esfuerzos legislativos.

Palabras clave: política de integración; multiculturalidad; migrante; ciudadanía; transnacionalismo; comunidad colombiana.

ABSTRACT

Over the last two decades, and with the so-called failure of multiculturalism, an important debate has emerged around integration policy making for immigrants in Europe. While these policies should aim to strengthen the participation of immigrant groups in all spheres of society and encourage intercultural processes, in practise, immigrants are made to shoulder the whole responsibility of their integration. Given the international economic and political context, Europe has underscored its rejection of non-western immigration and its policies tend to enforce control measures as well as the establishment of strict selection criteria. As shown in the Latin-American case, the efficiency of these policies is limited and migrants are participating in host societies through the use of informal social and civic networks and transnational activities developed by migrants themselves, instead of through formal policies designed to integrate them. Immigrants are opening alternative channels of participation in response to the weakness in the government's policies. The resurgence of the concepts of citizenship and national identity as a strategy for integration and social cohesion, and the urgency that characterises these integration policies despite the fact that they are processes that require long-term views and goals, are leading to the inefficiency -if not the failure- of these legislative efforts.

Keywords: integration policy; multiculturalismi migrant; citizenship; transnationalism; Latin-American migrants.

Introducción

Este artículo presenta los resultados de una investigación reciente sobre las políticas de integración y ciudadanía -y la conexión entre estos ámbitos- en su desarrollo en las últimas décadas en Europa, examinadas a la luz de las experiencias de integración de los migrantes latinoamericanos en Ámsterdam, Londres y Madrid. Desde los años ochenta, la migración internacional ha constituido uno de los grandes conflictos culturales y políticos en Europa y es uno de los temas que más ocupan a la opinión pública. Se trata, por cierto, de una cuestión de definitivo alcance global, teniendo en cuenta que en la actualidad la mayoría de los países del mundo son afectados por los flujos de migrantes en tanto que países de origen, destino o tránsito. Igualmente, las sociedades urbanas devienen cada vez más multiculturales, enfrentando los desafíos de una mayor diversidad cultural, étnica y nacional. En el contexto político y económico internacional actual, los países de la zona europea están viviendo un momento de resistencia a la inmigración no occidental, con un foco particular en la migración económica de baja calificación, los solicitantes de refugio y los indocumentados, concentrando sus intervenciones en políticas de integración de corte asimilacionista, en el reforzamiento de las medidas de control y en el establecimiento de criterios estrictos de selección. En lo que respecta a las políticas de integración, y tras la crisis del multiculturalismo de los años noventa,¹ los gobiernos tienden a implementar reformas legislativas centradas en nuevas condiciones para el acceso a la ciudadanía y a recurrir a una revaloración de este concepto en el tema de la integración, con la intención de obtener soluciones rápidas para procesos que necesitan perspectivas a largo término.

En este texto, la integración comprende los procesos que emprenden individual y colectivamente los inmigrantes para devenir parte de la sociedad receptora. En estos procesos, la interculturalidad refiere a las dinámicas entre colectividades distintas que cohabitan y se reconstruyen, política y culturalmente, a través de relaciones de negociación, conflicto e intercambio recíprocos. En los procesos interculturales y de integración se articulan las diferencias y las contradicciones, a la vez que se generan interconexiones que forjan fenómenos políticos, culturales e identitarios nuevos, donde se define el dinamismo y la complejidad intrínseca del fenómeno migratorio y el consecuente devenir de las sociedades multiculturales. En la Europa occidental de las dos últimas décadas, el tema de la integración se ha situado en el centro del debate político y público. En consecuencia, la gestión del Estado se ha expresado en desarrollos legislativos de tendencia asimilacionista que depositan en los inmigrantes la entera responsabilidad de su integración, evidenciado las limitaciones estatales para responder a los desafíos que impone la gestión de la diversidad socio-cultural aportada por la inmigración. Igualmente, el carácter unilateral y obligatorio de estas políticas hace que el Estado se desvincule del desarrollo de estos procesos y refuerce la indiferencia de la sociedad receptora frente a la integración.

En este artículo argumentamos que las políticas adelantadas desde los años ochenta en torno a la gestión de la diversidad cultural, étnica y racial derivada de los procesos de inmigración, han tenido aplicaciones imperfectas que, si bien en algunos casos han contribuido al proceso de reconocimiento político y público de las minorías inmigrantes al interior de las sociedades receptoras, durante la última década han evidenciado su fragilidad y sometimiento a los cambios legislativos intempestivos, a las vicisitudes de la economía, al impacto de los medios masivos de comunicación y la influencia del discurso político en la opinión pública. Como se observa a través del caso de los latinoamericanos en la ciudad europea, los inmigrantes no son receptores pasivos de la ejecución de estas políticas, sino ciudadanos activos que además de responder a las exigencias de los Estados y de las políticas locales, crean sus propios canales de participación, sus redes de apoyo y sus estrategias de integración y comunicación con la sociedad receptora y con los otros grupos de inmigrantes que conforman la sociedad, generando realidades socioculturales complejas y dinámicas así como procesos transnacionales que escapan a las fronteras del Estado receptor.

Aspectos geopolíticos de la nueva migración en Europa

Se ha destacado en la literatura reciente que los nuevos flujos migratorios hacia Europa son de carácter diferente a los postcoloniales y de aquellos desarrollados en la posguerra. Efectivamente, se ha introducido el término genérico de "nueva migración" para estudiar las nuevas realidades socioculturales y geopolíticas que están emergiendo en el marco de los conflictos internacionales acentuados por el terrorismo y la crisis económica (Castles y Miller, 2003; Koser y Lutz, 1998). Con el final de la guerra fría, la caída de los regímenes comunistas y la apertura de las fronteras entre el Este y el Oeste, se originaron nuevas olas migratorias hacia Europa. Estos flujos se revelan nuevos por su número e intensidad y, junto a los inicios de esta nueva migración, se deja ver una nueva Europa en la que se cuestionan su propia definición y sus propios límites (Fassman y Münz, 1994; Collinson, 1993).

A partir de los años noventa, como resultado de las notables transformaciones económicas globales, la naturaleza de los procesos migratorios internacionales y la geografía de la inmigración cambian radicalmente. A la vez que surgen nuevos países de emigración, surgen nuevos países de destino en el interior de Europa que incluyen los países del sur pero también algunos países del centro y el este. Particularmente, los países sur europeos se transforman rápidamente en países de inmigración con la llegada constante y numerosa de inmigrantes provenientes de Latinoamérica, África y Asia. También, esta nueva disposición geográfica favorece la intensificación de los movimientos a corto plazo, la migración circular y de tránsito. Adicionalmente, la nueva migración se ha asociado con una diversificación en el perfil de los inmigrantes que incluye a los migrantes económicos, los de alta calificación, los inversionistas y profesionales, los indocumentados, los solicitantes de asilo, las personas en parejas mixtas y los estudiantes, entre tantos otros, transformando a la inmigración en un tema de trascendental importancia en el ámbito político y público (Castles y Davidson, 2000; Collinson, 1993).

Asimismo, se destaca el aumento sin precedentes de la participación de las mujeres en los movimientos migratorios y su impacto en las estructuras familiares y comunitarias aparece como nueva característica, transformando a escala global a las mujeres en las pioneras del proceso migratorio y de la integración en las sociedades receptoras. Esta llamada "feminización de la migración", fenómeno destacado en el caso latinoamericano, es asociada con una creciente presencia de las mujeres en sectores en crecimiento de la economía, como el sector de los servicios (Oso, 2007). Con la crisis económica desatada en el año 2008, países como España -que tan sólo en la última década se transforma en un país de inmigración- están adquiriendo de nuevo características de país de emigración, con el aumento de los flujos de retorno y de emigración de nacionales hacia otros destinos en el norte de Europa y Latinoamérica. Igualmente, países del sur global tradicionalmente emisores de inmigrantes se están transformando en receptores de inmigrantes, no sólo de población refugiada sino también de trabajadores calificados y no calificados. Estas transformaciones geopolíticas en las migraciones internacionales están teniendo un importante impacto en los procesos de establecimiento e integración de las olas migratorias recientes.

El transnacionalismo y los nuevos espacios globales creados por la inmigración

Al debate sobre la nueva migración en Europa y las transformaciones geopolíticas se anexa el transnacionalismo, un fenómeno enmarcado en la globalización que da cuenta de las nuevas prácticas y los nuevos espacios sociales que emergen en el contexto contemporáneo de la inmigración. Uno de los aspectos destacados de la globalización ha sido el avance de las tecnologías del transporte y la comunicación, que ha facilitado para los nuevos inmigrantes el mantener lazos frecuentes con sus lugares de origen y con otros lugares del mundo donde se encuentran dispersos sus familiares o conocidos (Castells, 1996). Igualmente, los inmigrantes se están transformando en generadores de contenidos y de información originando un nuevo espacio público transnacional con dinámicas independientes de las fronteras que demarcan los territorios nacionales.

Las investigaciones realizadas en los años noventa dieron origen a nociones como "espacio transnacional" y "comunidades transnacionales", con que se ha buscado dar cuenta de los nuevos lazos sociales derivados de la inmigración en el contexto global. Al inicio de la reflexión sobre el transnacionalismo, Glick Schiller, Basch y Szanton-Blanc (1994 y 1992) anunciaron la emergencia de Estados nacionales desterritorializados donde se redefine la relación con el territorio, rompiendo de este modo con la visión clásica donde el Estado-nación es definido en los términos de un pueblo que comparte una cultura común al interior de fronteras definidas. Igualmente, la perspectiva transnacional entiende el proceso migratorio como un proceso dinámico de construcción y reconstrucción de redes sociales que marcan la movilidad espacial y las condiciones laborales, sociales, políticas y culturales de la población emigrante, de sus familias y comunidades de origen y destino.

En efecto, se constata el surgimiento y la afirmación de las comunidades transnacionales y el hecho de que han sido y siguen siendo fortalecidas por los procesos globales y la intensificación de las migraciones internacionales. Igualmente, se introduce en este análisis la posibilidad de más de un destino, lo que amplía los espacios migratorios y rompe con la relación binaria, un origen/un destino. Asimismo, estas relaciones son influidas en su desarrollo por las políticas nacionales de los países de origen de los migrantes, dirigidas a promover las conexiones transnacionales reforzando los lazos de los connacionales residentes en el extranjero con el país de origen. Este tipo de iniciativas políticas han sido generadas en parte por la importancia económica que han adquirido las remesas, y por la valoración de los emigrantes en el desarrollo de procesos políticos y económicos nacionales en cuestiones tales como el derecho de ciudadanía dual, el derecho al voto desde el exterior, la promoción de la inversión privada e incentivos fiscales o económicos, así como la promoción de la cultura nacional entre los inmigrantes en el exterior. Igualmente, las políticas imperantes en materia de inmigración e integración también influyen en la intensidad y las posibilidades de estas prácticas transnacionales que se extienden con la inmigración (Vertovec, 2009; Joppke y Marawska, 2003). Se comprende entonces que estas prácticas son un elemento importante en los procesos de integración que se emprenden en la sociedad de acogida.

En Europa, con la llegada de la nueva inmigración crece el interés en el transnacionalismo, interpretándolo como un fenómeno que se ha intensificado con la globalización generando nuevos espacios culturales y políticos y nuevas dialécticas entre lo global y lo local. Joppke y Morawska destacan tres aspectos: primero, que el transnacionalismo actual no es tan nuevo como sus proponentes lo han presentado, ya que reúne los compromisos y las experiencias translocales y transnacionales económicos, sociales y políticos de los anteriores viajeros a través de las fronteras. Segundo, que los compromisos transnacionales de los inmigrantes no caducan y coexisten generalmente con su integración económica, política y cultural en la sociedad receptora. Finalmente, indican que los Estados receptores, en lugar de perder influencia por la participación transnacional de su población extranjera, continúan afectando la intensidad, las formas y las direcciones del transnacionalismo (Joppke y Morawska, 2003: 20).² Evidentemente, las políticas estatales de extranjería y de control de los flujos, así como el estatus legal del inmigrante tienen una influencia en las prácticas transnacionales y en las posibilidades de visitar el país de origen o de desplazarse a otros países. De este modo, desde finales de los noventa, el transnacionalismo ocupa un lugar importante en el análisis desde diferentes disciplinas de las prácticas de los inmigrantes, a la vez que ha tenido desarrollos propios en Europa donde se destacan sus capacidades como escenario para la reproducción cultural, como espacio público, cultural y político situado más allá de las fronteras del Estado-nación y como un fenómeno reactivador de lo local (Favell, 2010; Joppke y Morawska, 2003; Vertovec, 2009). Las relaciones transnacionales multilaterales se transforman en sustento importante de los procesos de construcción identitaria de los inmigrantes que tienen también una influencia importante en los procesos identitarios y culturales de aquellos que permanecen en el contexto familiar y social de origen del emigrante (S0rensen, 2008).

Los modelos de integración aplicados en Ámsterdam, Londres y Madrid

Ámsterdam, Londres y Madrid devinieron sociedades multiculturales en momentos históricos distintos y en el marco de Estados nacionales con historias de inmigración y estructuras políticas y legislativas diferentes. Asimismo, en los tres casos la transición hacia sociedades de inmigración estuvo marcada por los desarrollos económicos y la necesidad de mano de obra extranjera para fortalecer los avances de la economía (Penninx, Karel, Martiniello y Vertovec, 2004). En Ámsterdam y en Londres la inmigración obedeció en principio a procesos postcoloniales iniciados en el período de la postguerra y, posteriormente, en los años sesenta al sistema de los trabajadores invitados bajo el cual llegaron al norte de Europa poblaciones procedentes del Sur de Europa, Turquía y los países del Magreb del norte de África (Alexander, 2007; Panayi, 1999). Por su parte, España a final de los años setenta experimenta su transición a la democracia, pasando del autoritarismo de Franco a la construcción de un Estado descentralizado y democrático. Este proceso implicó un período de incertidumbre social y de reformas constitucionales e institucionales, que además incluyó una respuesta a las demandas de mayor autonomía regional de los diferentes componentes culturales del Estado: Cataluña, País Vasco y Galicia que transforman a España en un Estado multicultural. Por su parte, Madrid -que desde los años sesenta se había nutrido con la diferencia regional de España a causa de los procesos migratorios internos- se transforma a su vez en la década de los años noventa en el destino escogido de muchos inmigrantes internacionales que impactan de modo más radical su desarrollo económico y socio-cultural. Como consecuencia, en el contexto urbano europeo, Madrid emerge como una urbe multicultural tan sólo a comienzos del siglo XXI, lo que determina una construcción distinta de las políticas de integración en comparación con las experiencias en las sociedades del norte de Europa en ciudades como Ámsterdam y Londres, que desde los años ochenta se reconocían como multiculturales (Arango, 2006).

En líneas generales, en el ámbito político de Ámsterdam -bajo las directivas estatales- y de Londres -de modo pragmático e independiente del Estado-, el multiculturalismo es adoptado como el modelo de integración, favoreciendo el reconocimiento de la diversidad cultural. Como consecuencia, se abrieron espacios de participación a través de las políticas de discriminación positiva, afirmando al mismo tiempo la existencia de identidades trans o post-nacionales, transformando la concepción tradicional de la ciudadanía. Así, el multiculturalismo se erige en los años ochenta y parte de los noventa como un modelo capaz de combatir la discriminación y de responder a la protección de los derechos colectivos culturales, generando condiciones más igualitarias en el proceso de integración de las minorías inmigrantes en la sociedad. En este contexto, los inmigrantes aparecen como portadores de un mundo nuevo multicultural y postnacional donde se cuestionan las identidades nacionales únicas y fijas, renovando al mismo tiempo el concepto de ciudadanía (Joppke, 2010; Modood, Triandafyllidou y Zapata-Barrero, 2006; Soysal, 1994; Glick-Schiller, Basch y Szantón-Blanc, 1994). A comienzos de los años ochenta, con la puesta en práctica de la política del multiculturalismo, en Ámsterdam se empieza a utilizar el término de "minorías étnicas" para definir el carácter colectivo de los inmigrantes a quienes se dirigen las políticas. En el modelo holandés, inspirado en el sistema de la pilarización,³ los diferentes grupos inmigrantes son apoyados económicamente en la preservación de sus prácticas culturales y religiosas, así como en sus posibilidades de organización y participación en la sociedad (Vertovec y Wessendorf, 2010; Alexander, 2007; Vermeulen, 1997). Se destaca que en países como Canadá y Australia, el multiculturalismo es dirigido a toda la población, mientras que en Europa el multiculturalismo se institucionalizó solamente en relación a los inmigrantes, identificándolos como "minorías étnicas".

En España, el debate sobre la implementación de un modelo de integración se ha sustituido a través de la adopción del "principio de interculturalidad" que preside toda la política nacional, regional y local, y permite posicionarse frente a otros modelos utilizados en el norte de Europa. Se trata de un principio definido vagamente y que busca de una manera pragmática hacer compatible el respeto y la valoración positiva de las diversas aportaciones culturales, facilitando la cohesión y la integración, y evitando el surgimiento de sociedades paralelas (II Plan Madrid de Convivencia Social e Intercultural 2009-2012; Bernstein, 2009). Adicionalmente, han influido en la formulación de las políticas de integración los principios políticos generales introducidos por la Unión Europea. Otro principio básico en su formulación ha sido el rechazo a la creación de políticas específicas para los inmigrantes, quienes deben acceder a los derechos a partir de las políticas generales. Así, en teoría los inmigrantes se equiparan a los ciudadanos en cuanto a sujetos de derechos, en la misma dimensión que los locales. Como lo señala el Plan de Ciudadanía e Integración (2009-2012), el concepto de ciudadanía en España se presenta como concepto que incluye a todas las personas que residen allí. Por su parte, los inmigrantes indocumentados se hacen sujetos de algunos derechos sociales como salud y educación gratuita para los hijos por medio de su inscripción en el Padrón municipal, ("empadronamiento").⁴ En términos generales, los conceptos de interculturalidad y ciudadanía han fundamentado las políticas, los planes y los programas implementados en Madrid para promocionar la integración de los inmigrantes en la vida cotidiana. Este lento proceso en la formulación de políticas de integración a nivel nacional se experimenta también a nivel local, teniendo en cuenta que tan sólo en el año 2005 Madrid establece las primeras políticas en este campo.

La crisis del multiculturalismo o la crisis de los valores nacionales

Lo acontecido en la última década permite registrar una transición en las sociedades de inmigración en Europa de perspectivas postnacionales y de multiculturalismo -como las adoptadas en sociedades como la inglesa y la holandesa- hacia visiones en las que se refuerza la visión individualista, se renueva el énfasis en la asimilación a los valores del Estado-nación y se adopta el concepto de ciudadanía en términos nacionales para enmarcar las política de integración de los inmigrantes (Joppke y Morawska, 2003). En este contexto, Holanda, tras las críticas al multiculturalismo de comienzos de los años noventa, abandona el multiculturalismo e introduce la "Política de la diversidad". Esta política abandona la estrategia de integración basada en la protección de los inmigrantes en tanto que pertenecientes a comunidades culturales distintas, pasándose a una visión más universalista, atendiendo más a las diferencias entre los individuos que a las diferencias entre los grupos y dando valor a las diferentes diversidades existentes en la ciudad. Posteriormente, a comienzos de la primera década de los años 2000, se introduce el modelo de integración nacional del "trayecto hacia la ciudadanía" (Inburgering), de carácter obligatorio y basado en la integración cívica a través del seguimiento de cursos de ciudadanía y de lengua. Ámsterdam adopta los principios generales de esta legislación nacional, pero en resistencia a los imperativos de este modelo mantiene en vigor los principios de la política de la diversidad, que valoriza la participación de todas las diversidades existentes en la ciudad.

En Londres, los ataques terroristas de julio de 2005 marcan el cambio en la mirada que hasta entonces se mantenía hacia los inmigrantes y en la actitud de "laissez faire" estatal en materia de integración. Se evidencia entonces en el debate público que bajo esa superficie de convivencia creada por las prácticas multiculturales se esconden problemas de segregación y de división importantes entre las comunidades inmigrantes presentes en la urbe. En consecuencia, como se observó en el caso de Ámsterdam quince años atrás, surgen fuertes críticas respecto a la fragilidad de las políticas multiculturales que conducen a una sociedad fragmentada -principalmente en relación a la comunidad musulmana- y contribuyen a fragilizar los valores y la cultura nacional. En Londres, en medio de esta crisis, se mantiene la necesidad de preservar los principios del multiculturalismo, pero al mismo tiempo surge el imperativo de promover los valores y la ciudadanía británica entre las comunidades inmigrantes (Grillo, 2010; Joopke, 2010). Entre las decisiones tomadas por el gobierno británico tras los ataques del 2005, dirigidas a reducir la marginalización de las minorías inmigrantes -principalmente las musulmanas- se contemplan: en primer lugar, nuevas condiciones para el acceso a la ciudadanía que incluyen un determinado conocimiento del idioma inglés, así como de la historia, la cultura y las costumbres británicas; en segundo lugar, se promueve mejorar el diálogo y promocionar un islamismo moderado. Se observa la significación que adquiere la integración de las minorías musulmanas y los esfuerzos para disminuir el extremismo (Malik, 2005a, 2005b, 2005c).

En Madrid, por su parte, el comienzo de la crisis económica en el años 2008 es el elemento que determina el cambio frente a la inmigración que se ha traducido en reformas legislativas nacionales como la introducción de políticas de retorno, el aumento de los controles a la inmigración indocumentada y de las limitaciones a la reunificación familiar así como mayores exigencias para la obtención y renovación de los permisos de residencia, entre otros. Estas reformas políticas han sido acompañadas por cambios de la percepción de la sociedad receptora frente a la inmigración y la reducción de los presupuestos y programas dirigidos a la integración de los inmigrantes. Adicionalmente, en el año 2009 se produce la reforma a la Ley de Extranjería con la adopción de la Ley 4/2000, cuyo reglamento entró en vigor en abril del año 2011. Igualmente, se adoptan reformas donde se aplican directivas políticas de la Unión Europea como la Directiva de Retorno (2008) y el Pacto sobre inmigración y asilo (2009). De este modo, con la nueva legislación se aumenta el período de internamiento de 40 a 60 días para los inmigrantes indocumentados en trámite de expulsión, se introducen límites adicionales a la reunificación familiar y se endurecen las sanciones al apoyo a los residentes indocumentados por emplear a una persona indocumentada o por empadronarle (Tedesco, 2010). De este modo, como consecuencia de la crisis a nivel nacional se están produciendo cambios en la perspectiva de apertura a la inmigración que están teniendo repercusiones importantes en el marco político desarrollado para la integración en la última década. Principalmente, se registra el énfasis adquirido por las políticas de retorno, el cambio en las políticas de ciudadanía así como la reducción de los derechos sociales otorgados a la población indocumentada frente a quienes están aumentando los controles y las estrategias de persecución, internamiento y expulsión.

La nueva inmigración latinoamericana en Europa

Principalmente a partir de las restricciones a la inmigración impuestas en los Estados Unidos como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, Europa emergió como un destino migratorio alternativo de gran importancia, especialmente para los colombianos y ecuatorianos (Peregrino, 2004). Igualmente, en el curso de la década del 2000, la población proveniente de Bolivia, México, Perú, Brasil y otros países latinoamericanos ha ido en aumento. Hasta comienzos del año 2000, la gran mayoría de la población latinoamericana era constituida por los llamados migrantes económicos y los asilados, así como sus familias; en los últimos años, la población irregular, estudiante y profesional, altamente calificada y las personas en matrimonios mixtos han diversificado la presencia latinoamericana. Esta diversificación refleja asimismo una variación de las causas y tienen un impacto en la dinamización de los procesos de integración en las sociedades receptoras (Pardo, 2012).

En Londres, junto a la importante migración política de los años setenta y ochenta, llega la migración económica proveniente mayoritariamente de Colombia, favorecida por el sistema de permiso de trabajo existente durante la década del setenta. A partir de los años ochenta empiezan a llegar progresivamente los ecuatorianos, peruanos, brasileros, argentinos y desde el 2005 bolivianos; todos esos colectivos impulsados a la emigración debido a las crisis económicas en sus respectivos países. También en este caso hay dificultades para precisar el tamaño del colectivo latinoamericano, debido a que los censos no discriminan el colectivo. Además, se destaca el hecho de que éste comprende diferentes nacionalidades que no están siempre separadas y en general se contabilizan las nacionalidades sin tomar en cuenta el país de origen, tomando a muchos latinoamericanos como italianos, portugueses o españoles (McIlwaine, Cock y Linneker, 2011: 16). En el debate más reciente han surgido aproximaciones de parte de algunos académicos y organizaciones así como de algunas instituciones del gobierno considerando igualmente que los datos oficiales dejan de lado el alto porcentaje de migración ilegal y las segundas generaciones. La más importante contribución a este debate es un estudio sobre la comunidad latinoamericana elaborado en el año 2010 -en el que se entrevistó a más de mil personas en Londres- que ofrece la primera y más amplia compilación de los datos de las estadísticas oficiales que ha producido un estimativo de 113,500 latinoamericanos viviendo y trabajando en Londres contando la población legal, ilegal y las segundas generaciones. Sobresalen los brasileros, colombianos, ecuatorianos, bolivianos y peruanos como los grupos mayoritarios. El estimativo para Gran Bretaña es de 186,500, lo que determina que un 61% de los latinoamericanos residen en Londres. Todas estas cifras no dejan de ser aproximativas y no han sido producto de un estudio demográfico. Sin embargo, la literatura existente comprueba que los datos registrados por el Censo de población del año 2001 están muy por debajo de las cifras reales (Ibídem, 2011).

En Madrid, a lo largo de la última década, el crecimiento de la población inmigrante ha sido más grande que la media española, alcanzando en el año 2011 el número de 557,117 extranjeros lo que significa el 16,92% de la población. Las nacionalidades con mayor presencia en la ciudad son: Ecuador (con 77,853 personas), Rumania (65,585), Perú (37,037), Bolivia (35,583), Colombia (33,707), China (29,695), Marruecos (26,036), República Dominicana (24,317), Paraguay (22,603) e Italia (18,898) (Observatorio de la Inmigración de Madrid, 2011: 3). A comienzos de los años noventa, el grupo inmigrante que se destaca es el argentino, al que se une el grupo chileno compuesto de clases medias y profesionales (Herranz, 1998). Para la segunda mitad de esta década, estos grupos van a descender numéricamente, en parte por su acceso a la nacionalidad y en parte por los procesos de retorno tras el restablecimiento de la democracia en los países de origen. La inmigración argentina va a ganar de nuevo importancia al inicio de los años 2000 debido a la profundización de la crisis económica. En la segunda mitad de la década de los años noventa, la inmigración peruana y dominicana aumenta notablemente, superando a la inmigración argentina en el año 1997 (Aparicio y Tornos, 1997). Estos grupos siguen afianzando su presencia hasta entrada la década del año 2000, período en el que se produce un aumento espectacular de inmigrantes de dos nacionalidades con una presencia mucho menor hasta el momento: los ecuatorianos y los colombianos (Izquierdo, 2004; Aparicio y Giménez, 2003; Pujadas y Massal, 2002). A partir del año 2003 empiezan a llegar los bolivianos en número importante (una migración mayoritariamente ilegal) y se produce el regreso de la migración argentina, esta vez animada por la crisis económica. Después del 2005 empiezan a llegar paraguayos y brasileros, estos últimos han ido aumentando su número probablemente por las medidas frente a la inmigración tomadas en Portugal, un país que entra en crisis económica antes que España. Por su parte, la inmigración boliviana ha logrado poco a poco niveles positivos de legalización y de establecimiento (Pajares, 2010). En el proceso de legalización del año 2005, los bolivianos fueron uno de los grupos más importantes junto con los colombianos y ecuatorianos. Cerca de 50,000 bolivianos solicitaron su regularización, en un momento en que solamente 7,000 bolivianos residían en situación regular en el país.

Enfrentando las políticas de integración y de ciudadanía

La experiencia de los inmigrantes latinoamericanos -en lo que concierne a los procesos de integración en la sociedad urbana europea- ha variado según los diferentes momentos históricos de la migración y según los marcos políticos y legislativos imperantes (Pardo, 2012; Penninx y Martiniello, 2004). En efecto, en el caso holandés, la valoración de los inmigrantes sobre la política de integración se diferencia según las condiciones y causas de la inmigración, así como por el momento histórico de la misma. Las personas que llegaron en los años ochenta -sean asilados, o personas en parejas mixtas, o inmigrantes económicos o indocumentados- expresan haber vivido una mejor experiencia de llegada y establecimiento en el país. A comienzo de los años noventa hubo un retroceso de la importancia de la presencia latinoamericana y de su visibilidad como grupo en Holanda. Esto fue así en tanto que la generación de migrantes del Cono Sur por razones políticas disminuyó notoriamente, regresando a sus países tras el restablecimiento de la democracia o integrándose progresivamente a la vida holandesa. Desde los años noventa se produce una diversificación de la migración y sus causas con la llegada de los colombianos, dominicanos y brasileros, a la vez que en los últimos años se registra el arribo de ecuatorianos y mexicanos. Aunque se impone la migración de carácter económico y de parejas mixtas, otras causas como la educación o la práctica profesional se refuerzan, lo que contribuye a dinamizar la presencia latinoamericana en la ciudad.

En general, en el tema del trayecto a la ciudadanía se enfatizan los aspectos negativos principalmente por la manera en que esta política se ha llevado a la práctica destacando el carácter obligatorio y la falta de consideración de las circunstancias individuales, la intensidad horaria (cuatro días a la semana, durante cinco horas), la falta de criterios en la selección de los grupos en las clases de holandés, las ofertas de empleos que no responden a las capacidades de los profesionales, el bajo nivel del contenido de las charlas de integración cultural, la falta de proyectos de capacitación para las mujeres, entre otros. No obstante estas críticas, se valora la importancia del aprendizaje del idioma en la vida en Holanda, pero se considera necesario evaluar más en detalle las necesidades y las capacidades de las personas, así como sus condiciones económicas particulares.

En el ámbito político de Ámsterdam, el trabajo por la integración y la interculturalidad hace parte de la política de la diversidad que promociona una identidad propia de la ciudad definida por la pluralidad. La identidad del "Amsterdammer" ha penetrado las diferentes capas sociales y los diferentes grupos inmigrantes; de este modo, es más frecuente encontrar personas que se identifican con la ciudad y se sienten parte de ella a personas que se identifiquen con el país y se sientan holandeses. Igualmente, los migrantes indocumentados aparecen como bien adaptados al contexto urbano y con su acción cívica contribuyen al dinamismo de la comunidad latinoamericana en Holanda, creando lazos entre los miembros de la comunidad a través de la red de servicios e información que ellos manejan.

En el caso de Londres, los procesos de integración se han dado en el marco de la complejidad derivada del desafío de abrirse paso en una sociedad profundamente multicultural y de habla inglesa, donde las dinámicas urbanas son múltiples y multilaterales y donde habitan minorías étnicas e inmigrantes con una larga historia en la ciudad. En esta atmósfera, los inmigrantes que llegaron en las primeras décadas fueron habitando barrios específicos, en la mayoría de los casos en zonas con una alta presencia de inmigrantes y caracterizados por deficientes condiciones de vivienda e infraestructura urbana, que terminaron convirtiéndose años más tarde en los espacios urbanos representativos de la comunidad latinoamericana. Entre estos barrios se destacan Elephant y Castle, Seven Sisters en el norte y Brixton y Clapham Common. En ellos se han ido desarrollando áreas comerciales para los latinoamericanos, incluyendo diversos negocios como restaurantes, cafeterías, tiendas de comida, música y productos latinoamericanos, salones de belleza, tiendas de ropa, agencias de envíos de dinero y paquetes, agencias de viajes, etc. A primera vista pareciera que un grupo importante de inmigrantes no ha experimentado procesos de integración, sino por el contrario de marginación y guetización. En primer lugar, por la concentración de la comunidad en determinadas zonas y en segundo, porque una gran parte de la migración que lleva más de quince años en Londres no ha aprendido el inglés o apenas lo habla y su vida se ha desarrollado mayoritariamente al interior de la comunidad. Si bien esto es cierto, también se observa en este grupo un conocimiento suficiente de la ciudad, no sólo en términos geográficos, sino también en los términos de una adaptación a la experiencia urbana en general.

Ahora bien, la historia de la presencia latinoamericana en Londres está mediada por la economía y el trabajo. La participación de los inmigrantes en la economía de Londres ha estado influida por los cambios económicos globales y por el paso de una economía basada en la industria manufacturera a una economía basada en los servicios. Estos cambios económicos han producido una amplia demanda de personas para trabajar en el sector de los servicios, tanto en servicios altamente calificados como la banca, las finanzas, las industrias creativas y la tecnología, como en la escala de poca calificación y bajos salarios. De este modo, la inmersión en el medio laboral sobresale como el indicativo determinante de todo el proceso de integración de los inmigrantes. Como se observa en el caso de los latinoamericanos, cualquiera que sea o haya sido el estatus inmigratorio o las condiciones económicas o el nivel de educación, los inmigrantes han tenido que abrirse paso en la urbe primero que todo con su fuerza de trabajo y en la mayoría de los casos ejerciendo oficios por debajo de su nivel de educación, o de sus expectativas y capacidades.

Por su parte, para la elección de España (y de Madrid en particular) como destino inmigratorio influyeron las referencias históricas y las semejanzas lingüísticas y culturales. Sin embargo, la experiencia de la emigración intempestiva latinoamericana estuvo marcada por momentos difíciles que se explican tanto por la manera tan apresurada y numerosa en que se produjo la salida, como por la fragilidad de la sociedad receptora en términos políticos y socio-culturales para gestionar este fenómeno (Pardo, 2012). Los estudios sobre los procesos de integración apuntan a diferencias según las nacionalidades y a procesos complejos y fragmentados que han fluctuado siguiendo las condiciones económicas del país. También es importante destacar los diferentes momentos históricos y económicos de la inmigración y la gran heterogeneidad del colectivo en términos culturales, sociales, económicos, lingüísticos y de maneras de utilizar el lenguaje. Durante los ochenta, con el auge económico en España y el alto nivel cultural de los inmigrantes latinoamericanos que llegaron en esa década, se produjeron condiciones que facilitaron el avance de sus procesos de integración, su acceso a mejores oportunidades laborales y facilidades para su legalización. Bajo estas circunstancias, se fue creando una primera capa de inmigración latinoamericana que se fue fundiendo progresivamente en la sociedad receptora y estableciéndose de modo permanente (Herranz, 1998).

Posteriormente, durante la década de los años noventa, la llegada de los inmigrantes de República Dominicana, mayoritariamente mujeres vinculadas principalmente al servicio doméstico, de origen rural y perteneciente a las clases bajas, da inicio a un cambio de percepción de parte de la sociedad española sobre la población latinoamericana, debido principalmente a su diferencia racial. A partir de este momento se empieza a generar una representación distinta, asociando esta población por sus rasgos étnicos y sus condiciones socioeconómicas a los inmigrantes senegaleses o gambianos presentes en estos años en el territorio. En efecto, en este período se empieza a crear una representación diferenciada del colectivo latinoamericano en términos de etnicidad y raza que se profundizará aun más con la llegada de población con rasgos indígenas, visible a través del colectivo mayoritario proveniente de Ecuador, seguidos de los bolivianos que llegarán más tarde.

Aunque se pueden establecer algunas trayectorias de integración particulares dependiendo de los grupos, estudiosos del tema como Aparicio, advierten la necesidad de evitar la tendencia a crear clasificaciones como la región andina o los inmigrantes del Cono Sur o los caribeños. Sin embargo, se pueden establecer algunas aproximaciones generales sobre las formas de integración de los diferentes colectivos. En términos generales, se afirma que los ecuatorianos permanecen más encerrados en su propio grupo mientras que los peruanos y los colombianos tienden a establecer relaciones públicas y privadas con la sociedad española. Una de las razones atribuidas a estas tendencias es la proveniencia mayoritariamente rural de los ecuatorianos que se caracterizan por ser más endogámicos, estableciendo relaciones débiles con la sociedad local. En esta tendencia influyen también los prejuicios ligados a la diferencia racial y la representación que se tiene de la misma por parte de la sociedad local. En este sentido, los inmigrantes colombianos y peruanos son menos visibles étnicamente y tienden a ser más susceptibles a formas de asimilación.

No obstante los avances notorios en materia de integración, con la llegada de la crisis económica en el año 2008 crece el sentimiento de que se está transformando la actitud de la sociedad local respecto a la presencia inmigrante. Igualmente, sobresale la situación de los migrantes indocumentados que no alcanzaron a regularizarse en el año 2005 y de aquellos que están recayendo en la irregularidad a causa de la pérdida de sus trabajos, que afecta el cumplimiento de los requisitos para la renovación de sus permisos de residencia. Lo que Izquierdo llama con mucho acierto "la producción institucional de la irregularidad", tiene dos focos: la ineficiencia de la gestión y la renovación anual de los permisos. (Izquierdo, 2004: 53). En el contexto actual de crisis económica se está utilizando el concepto de la "irregularidad sobrevenida", un fenómeno que se presenta cuando personas que han tenido la documentación han perdido su puesto de trabajo y por esta causa no pueden renovar sus permisos.

En estos términos, el balance presentado sobre los procesos de integración de la migración latinoamericana en Madrid, da cuenta de dinámicas complejas y en construcción en un momento coyuntural donde es precipitado aventurarse en conclusiones. Se espera que los logros alcanzados sean lo suficientemente fuertes como para soportar las dificultades sobrevenidas a causa de la crisis económica; una situación que está disminuyendo el interés político y público en la integración, enturbiando las dinámicas socioculturales y poniendo en riesgo el espacio que se les había abierto en el contexto cultural, político y económico de España. Esto se empieza a hacer patente en la cancelación de programas, la disminución de presupuesto y el proceso político de adhesión al discurso europeo de control estricto de la inmigración y en contra de la inmigración indocumentada.

En el caso latinoamericano, el transnacionalismo emerge como un fenómeno de gran importancia en las tres ciudades, con expresiones más tangibles en el caso de Madrid. Como se anotó, desde los años noventa la diversificación de los destinos migratorios trae consigo una multilateralidad de las relaciones transnacionales que conectan y posicionan a los migrantes en más de un país; un fenómeno que recoge la teoría transnacional y pasa a ser elemento importante en los estudios sobre inmigración (Portes, 1997). En efecto, la nueva inmigración latinoamericana mantiene relaciones transnacionales sostenidas con familia y amigos en sus países de origen, o en otros países como los Estados Unidos, Canadá, Inglaterra, Bélgica o Italia, que consideran de gran importancia en sus procesos de establecimiento e integración en el contexto inmigratorio. En general, los migrantes además de mantener prácticas transnacionales constantes están emprendiendo una nueva vida y desarrollando al mismo tiempo intereses culturales y políticos con el ámbito urbano receptor. Se produce una coexistencia de las prácticas transnacionales y las prácticas de integración en el desarrollo de la experiencia inmigrante.

Finalmente, teniendo en cuenta el carácter mayoritariamente laboral de la inmigración en España, uno de los efectos de la crisis económica y la consecuente disminución de la oferta laboral ha sido la reducción de la inmigración tanto documentada como indocumentada y las modificaciones en la procedencia de la irregularidad. En los años anteriores, la inmigración se debía básicamente a la entrada de nuevos inmigrantes por cauces no reglados (o principalmente en calidad de turistas, para luego permanecer en el país tras la expiración de la visa), pero en años posteriores al 2008 ha crecido la proporción de las personas que sufren de la llamada "irregularidad sobrevenida" (Pajares, 2010: 76). Ciertamente, las políticas en torno a la inmigración y la integración han constituido parte integrante de las medidas gubernamentales para combatir la crisis económica, pero sin un mensaje público claro, lo que ha llevado a la opinión pública a culpabilizar hasta cierto punto al inmigrante sobre la situación de precariedad económica que están viviendo los españoles.

A modo de conclusión:

El debate político sobre la integración de los inmigrantes y la identidad nacional, principalmente desde los años 2000, está conduciendo a una revaloración del concepto de ciudadanía y al desarrollo de legislaciones y políticas de integración como medio para determinar cuáles inmigrantes pueden o no pertenecer al Estado-nación. En consecuencia, se abandonan los discursos sobre la valoración de la diversidad, la equidad en las relaciones étnicas y culturales, el respeto a la diferencia y el desarrollo de procesos de integración en los cuales tanto las instituciones como los inmigrantes y la sociedad local combinan esfuerzos para el desarrollo de sociedades multiculturales inclusivas y prósperas. El proceso de la integración adquiere un carácter obligatorio donde se hace responsable exclusivamente al inmigrante de su conquista de la ciudadanía; una logística institucional y organizativa que, como se ha observado a través de las experiencias de los inmigrantes latinoamericanos, ha tenido repercusiones limitadas en sus procesos de integración. Bajo la visión nacionalista que se está imponiendo en Europa, inspirada en el sentido histórico de construcción de Nación y centrada en las facultades del Estado, la integración deja de ser un ideal social y deviene una estrategia planeada y ejecutada por el gobierno para gestionar los procesos sociales interculturales (Favell, 2001; Rex, 1996). En este sentido, el concepto de integración adquiere en Europa un carácter complejo y se convierte en la expresión de sentimientos contradictorios: por un lado el deseo de alcanzar una cohesión social en un contexto urbano de creciente diversidad cultural, y por otro, la ambición de mantener la especificidad de sus culturas nacionales.

En esta dualidad se debaten en la actualidad los diferentes enfoques con que se ha abordado políticamente la cuestión de la integración de los inmigrantes en los diferentes países. Paralelamente, las nuevas formas de cooperación regional e internacional y los nuevos espacios transnacionales creados por la inmigración, así como la emergencia de la ciudad como el territorio donde se dan efectivamente los procesos de integración, están reduciendo la importancia del Estado-nación como el contenedor exclusivo de la definición de la sociedad. En este contexto, la política local sobreviene como un actor importante, en algunos casos desafiando las políticas estatales como en el caso de Ámsterdam, o implementando sus propios modelos y prácticas como en los casos de Madrid y Londres. De esta manera, la ciudad se legitima como espacio político y adquiere nuevas roles en relación con la elaboración y aplicación de las políticas de integración de los migrantes, abriendo nuevas perspectivas frente a las políticas estatales.

Como se ha señalado, las respuestas en torno a las problemáticas de la integración han conducido al establecimiento de políticas con la adopción de algunos tópicos altamente simbólicos de la identidad nacional, que determinan los parámetros de inclusión y pertenencia. En esta medida, la inmigración aparece como una amenaza al mantenimiento de los valores y la identidad, dando cuenta de una crisis identitaria que requiere ser estudiada. Además, en la situación de crisis económica que atraviesa Europa desde el año 2008, el tema de la integración está perdiendo centralidad en el debate político y público, imponiéndose temas como el retorno y el control de las entradas; incrementando los asedios a la inmigración indocumentada y poniendo énfasis en la necesidad de seleccionar la inmigración siguiendo las necesidades de mano de obra del país receptor. Esto ha contribuido a la profundización del sentimiento anti-inmigrante que se está instalando en toda Europa y a una mayor politización de estos temas en los ámbitos de la economía y el mercado de trabajo. Las problemáticas ligadas a la integración se refieren a procesos que toman mucho tiempo en resolverse y que no deben ser sometidos a los resultados esperados entre un cambio de ley a otra. Este afán de lograr, a través de legislaciones constrictivas, la facilitación de procesos que requieren una visión a largo término, conduce a la ineficacia por no decir al fracaso de estos esfuerzos legislativos.

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Notas

¹ La política del multiculturalismo, inicialmente implementada en Canadá en 1971 -seguida por otros países de inmigración como Australia y Nueva Zelanda- consiste en la creación de políticas estatales para garantizar la igualdad de las diferentes culturas y etnias presentes en el territorio, dando un tratamiento legal particular a las minorías para garantizar su acceso a los derechos. Holanda es el primer país en Europa en instaurar el multiculturalismo como política oficial en 1981. Otros países como Gran Bretaña o Alemania han utilizado estas políticas en la práctica sin oficializarlas a nivel estatal (véase: Kymlicka, 1995).

³ A finales de siglo XIX, la idea de una coexistencia separada pero equitativa en el nivel comunitario se institucionaliza a través de la llamada pilarización (verzuiling) (Lijphart, 1968). Ésta significa que cada uno de los cuatro pilares oficiales -protestantes, católicos, socialistas y liberales- tenían sus propios partidos políticos, sus sindicatos, sus escuelas y sus medios de comunicación, con total apoyo del Estado.

⁴ Estos derechos están siendo cuestionados en el marco de la crisis económica actual y, como consecuencia, a partir del 1° de septiembre del año 2012 se decreta el retiro de la tarjeta sanitaria y se reducen los servicios de salud a los casos de urgencia, accidente o embarazo.

⁵ En este sentido, Barajas señala que los temas relacionados con la integración como el empleo, la educación, la ilegalidad, la participación política y el acceso a servicios no han sido investigados ni analizados en el caso específico de los latinoamericanos, lo que demuestra la poca visibilidad de estos colectivos en el contexto holandés (Barajas, 2008: 8).

⁶ Los niños extranjeros vienen sobre todo de Colombia, Brasil, Taiwán y China.