Características esenciales del sistema presidencial e influencias para su instauración en América Latina

Jorge Carpizo*

* Investigador de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue rector. Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.

Resumen

Palabras clave: formas de gobierno, sistema presidencial, sistema parlamentario, desarrollo político.

Abstract

The study of the differences between presidential and parliament systems allow the possibility of putting in historical context the understanding of forms of government in the American continent. In this way, the historical differences explain the diverse path followed by Latin American mode ls of government in relation to the American presidential syslem. Several faclors which set apart these systems, contributed to allow the emergence of charismatic leaders, with whom democracy broke down, leading thus to the inctalialion of dictatorships, military governments or a mixture of both. Thus, the author reflects on the faclors that explain the emergence and the evolution of presidential systems in Latin America.

Keywords: forms of government, presidencial system, parliamentary system, political development.

Sumario

I. Sistemas presidenciales y parlamentarios. II. Características esenciales del sistema presidencial. III. Principales influencias en los sistemas presidenciales originales de América Latina. IV. Algunos autores que influyeron en nuestros sistemas presidenciales. V. Principales factores que alejaron a nuestros sistemas presidenciales del modelo estadounidense. VI. El caudillo.

A. Hay que preguntarse cuáles son las características que distinguen al sistema presidencial del parlamentario y cómo funcionan el uno y el otro; en dónde reside realmente el quid de la diferencia entre ambos sistemas de gobierno.

Estas cuestiones han sido abordadas por infinidad de autores. Recuerdo a tres que expusieron su pensamiento en las décadas de los años cincuenta a setenta del siglo XX.

Maurice Duverger afirmó que el sistema presidencial se caracteriza por el principio de la separación de poderes, la elección del presidente a través del sufragio universal, el nombramiento y la remoción de los ministros por parte de aquél, y porque todos ellos no son responsables políticamente ante el parlamento.¹

Joseph LaPalombara escribió que en el sistema presidencial: a) El presidente, quien es jefe de estado y de gobierno a la vez, es independiente del Poder Legislativo y, por tanto, no depende mayor ni continuamente de éste para su existencia o sobrevivencia; b) Los poderes Legislativo y Ejecutivo son independientes: el primero no está obligado a aprobar los proyectos de ley que provienen del Ejecutivo, pero éste puede vetar los proyectos de leyes del congreso; c) El presidente tiene la facultad de realizar nombramientos; d) El Ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebiscitos y referendos; e) El Legislativo puede juzgar y remover al presidente; f) Éste posee facultades para designar a los miembros del gabinete, para presentar iniciativas de ley y para preparar el presupuesto; g) El pueblo elige al presidente y espera que sea su líder.²

Paul Marie Gaudemet caracteriza al sistema presidencial como aquel en el cual: a) El presidente concentra la integridad de las competencias ejecutivas y es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno, b) Los jefes de los departamentos ministeriales dependen únicamente de la autoridad presidencial, por lo cual generalmente se les denomina secretarios y no ministros, c) El principio de la separación de poderes se encuentra rigurosamente aplicado, d) El presidente no es políticamente responsable ante el congreso, pero tampoco puede disolverlo.³

B. Considero que la manera más clara de captar las características que configuran el sistema presidencial es contrastando sus notas con las del sistema parlamentario; ésta es la forma en que he procedido en ensayos anteriores.

En principio, las características del sistema parlamentario son las siguientes:

a) Los miembros del gabinete (Poder Ejecutivo) son también miembros del parlamento (Poder Legislativo).

]]> b) El gabinete está integrado por los dirigentes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición forman la mayoría parlamentaria.

c) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene principalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de gobierno; este último conduce la administración y al gobierno mismo.

d) En el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien se suele denominar primer ministro.

e) El gabinete subsistirá, siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria.

f) La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento.

g) Existe entre parlamento y gobierno un control mutuo. El parlamento puede exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros o al gabinete como unidad. Además, el parlamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero el gobierno no se encuentra desarmado frente al parlamento, debido a que tiene la atribución de pedirle al jefe de Estado, quien accederá —salvo situaciones extraordinarias—, que disuelva el parlamento. En las nuevas elecciones, el pueblo decide quién poseía la razón: el parlamento o el gobierno.⁴

En principio, las características del sistema presidencial son las siguientes:

a) El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.

b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Legislativo, lo cual le da independencia frente a éste.

]]> c) El presidente generalmente nombra y remueve libremente a los secretarios de Estado.

d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son políticamente responsables ante el congreso.

e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado, como regla general, pueden ser miembros del congreso.

f) El presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del congreso.

g) El presidente no puede disolver el congreso, pero éste no puede darle un voto de censura.⁵

Todas estas notas no se dan en la totalidad de los sistemas presidenciales, mucho menos en forma pura, pero establecer sus principios sirve para precisar si un sistema es presidencial o parlamentario, o si es predominantemente presidencial o viceversa. En un sistema presidencial, el equilibrio de poderes pretende ser más diáfano, ya que se trata de realizar un deslinde entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, aunque entre ellos existen múltiples vínculos de colaboración, y que miembros de uno no sean al mismo tiempo miembros del otro, pero existen excepciones.

C. A finales de los años ochenta del siglo XX surge especial interés por el análisis de los sistemas de gobierno, por profundizar en el funcionamiento de los regímenes presidenciales y parlamentarios, y en el problema de su estabilidad. A esos estudios se debe renovada inquietud por el conocimiento de aquéllos. El distinguido tratadista Juan Linz abrió brecha en este sentido.

También, al caracterizar al sistema presidencial en dicho análisis, se trató de señalar cuáles son los elementos esenciales del sistema, aquellos que realmente lo conforman y que lo diferencian del parlamentario.

Así, para Linz, las características representativas del presidencialismo son:

]]> a) La legitimidad democrática dual, debido a que tanto el presidente como el congreso son electos por el pueblo; característica que no se desvirtúa incluso cuando el presidente es designado por un colegio electoral, el cual es electo por el pueblo con ese único propósito.

b) La rigidez del sistema, en virtud de que ambos poderes son electos para un periodo fijo, y la permanencia del presidente en el cargo es independiente de la voluntad del Legislativo, cuya existencia, a su vez, es independiente de la intención del presidente.

Las otras características y problemas que presenta el sistema presidencial, afirma, derivan de las dos mencionadas.⁶

Arend Lijphart agrega a las características apuntadas por Linz una tercera: el presidente constituye el Ejecutivo de una persona; en cambio, el primer ministro y el gabinete configuran un Ejecutivo colegiado o colectivo.

Lijphart no debió agregar esta tercera característica como esencial, porque en la mayoría de los sistemas parlamentarios, si el partido del primer ministro cuenta con mayoría en el órgano Legislativo, tiene predominancia real sobre éste y el gabinete. En cambio, en los sistemas presidenciales de coalición, cada día más frecuentes, el presidente, de acuerdo con las circunstancias, tendrá que tomar en cuenta a los dirigentes y a los ministros de los partidos coaligados.

En otras palabras, en la realidad, en este aspecto, los sistemas parlamentarios y presidenciales funcionan en forma cercana; lo definitorio es si el partido del jefe de gobierno cuenta con mayoría en el parlamento o congreso, y si su gabinete es de coalición o no.

Lijphart, que se inclina por el sistema parlamentario sobre el presidencial, no deja de reconocer que en este último la separación de poderes implica mayor independencia del Legislativo, y un vínculo Ejecutivo-Legislativo más balanceado, debido a que en el sistema parlamentario, los legisladores votan sobre los proyectos legislativos del gobierno no sólo en relación con los méritos de los mismos, sino teniendo en cuenta la estabilidad del gabinete, lo cual le otorga a éste un fuerte peso en el proceso legislativo.

No obstante, este tratadista, siguiendo su esquema de democracias de mayoría y consensuales, afirma que el sistema presidencial implica la concentración del poder en una persona, configurando un régimen de mayoría, razón por la cual es muy difícil que el presidente comparta el poder, lo que es diferente a lo que acaece en los sistemas parlamentarios.⁷

La anterior afirmación no es correcta. En los sistemas presidenciales de América del Sur es frecuente que existan coaliciones de gobierno, y es esa coalición la que obtiene mayoría en el congreso, con lo cual, de acuerdo con la terminología del propio Lijphart, se estaría frente a gobiernos consensuale⁸ y, desde luego, entonces no existe concentración del poder en una persona.

Shugart y Carey exponen que el sistema presidencial posee cuatro características que lo conforman:

a) La elección popular del Ejecutivo.

b) Los periodos del Ejecutivo y del Legislativo son fijos, y la existencia de estos poderes es independiente de la voluntad política del otro.

c) El Ejecutivo nombra y dirige la integración del gobierno.

d) El presidente tiene constitucionalmente alguna intervención en el procedimiento legislativo, primordialmente con su facultad de veto, a través de la cual se trata de asegurar que el programa por el que fue electo, lo va a poder llevar a la práctica.

De acuerdo con estos dos autores, todos los sistemas presidenciales satisfacen dichos requisitos, salvo Venezuela que no lo hace con el cuarto.⁹

Las observaciones de Mario Serrafero sobre este específico punto me parecen interesantes, cuando indica que en el sistema parlamentario la función legislativa la realiza fundamentalmente el gobierno, el cual se convierte en algo así como un apéndice del parlamento y una especie de comisión legislativa, y que la identidad política entre la mayoría parlamentaria y el gobierno dificulta las funciones de control del primero, viéndose las minorías con frecuencia reducidas a criticar, presentar quejas y exponer los defectos del gobierno. Este autor indica que, por el contrario, en el sistema presidencial, el congreso debe crear la ley como instrumento de gobierno, el presidente ejecutarla y el Poder Judicial controlar su constitucionalidad. Además, propio del sistema es la realización, por parte del congreso, del control político-institucional al Ejecutivo.¹⁰

D. Existe tendencia en los sistemas presidenciales, especialmente en los de América Latina, y desde su creación, a introducir matices o instrumentos parlamentarios; tendencia que se ha venido fortaleciendo, por ejemplo, actualmente, en varios países de la región, se aceptan diversas modalidades de censura o falta de confianza al gabinete o a los ministros individualmente; incluso en ciertas situaciones, en tres de nuestros países, el presidente puede disolver el congreso. Esta última institución, en la realidad, ha sido utilizada excepcionalmente, cuando menos hasta ahora. También se ha venido creando la figura de jefe de gabinete o premier. Al respecto, el panorama es variado y disímbolo.¹¹

Lo anterior ha llevado al conocido jurista argentino Pedro Sagüés a preguntarse ¿qué es lo que hace a un Estado parlamentario o presidencial? Su respuesta es, por demás, original.

Sagüés se contestó con dos indicadores: el primero, la bipartición del Poder Ejecutivo entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno, sin importar el nombre que este último reciba. A cada uno de ellos, la Constitución debe atribuirle el 50% de las competencias del antiguo Poder Ejecutivo. Si el jefe de gobierno tiene menos de ese porcentaje, por ejemplo, únicamente un 20%, entonces ese régimen es sustantivamente presidencial con vestigios de parlamentarismo. Al contrario, si el jefe de gobierno, por ejemplo, posee el 70% de las facultades y el presidente las restantes, ese régimen es sustancialmente parlamentario. ¿Qué será, entonces, un sistema que reparte las competencias ejecutivas en un 45 ó 55%?

Esta idea de Sagüés muestra hasta dónde ha llegado la confusión entre sistemas presidenciales y parlamentarios en América Latina. Cabe preguntarse, desde el punto de vista de la gobernabilidad y del funcionamiento del sistema, si es factible la existencia de un Ejecutivo bicéfalo, cada uno con la mitad de las competencias que corresponden al Poder Ejecutivo. Todo parece indicar que los sistemas híbridos son los más inestables.¹³ Además, ¿con qué parámetros se van a medir esos tantos por ciento?

Considero que en este aspecto existe entre los políticos y los académicos inmensa confusión. No está de más traer a colación la reflexión de Sartori de que respecto a las cuestiones institucionales la pregunta esencial es: ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer? Su preocupación consiste en dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y cómo cambiarlo, a lo cual contestó que no, lo que ha acarreado como consecuencia que "las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes".¹⁴ Estoy de acuerdo con el distinguido tratadista.

II. Características esenciales del sistema presidencial

La forma más accesible para captar la esencia de un sistema presidencial o parlamentario es enumerando y contrastando sus características, tal y como lo he realizado desde hace décadas, y he recordado en el inciso B del número anterior de este ensayo.

No obstante, es posible simplificar el esquema y hacer el esfuerzo de señalar las características esenciales de esos sistemas y, aun desde esta perspectiva, queda claro en dónde se encuentra el problema actual o la confusión que se está dando al tratar de diferenciarlos.

El sistema presidencial, en contraste, con el parlamentario, presenta tres características esenciales:

a) La separación de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo es nítida sólo desde el punto de vista de que cada uno de ellos es electo por el voto popular, origen de su legitimidad. Es decir, el congreso, como regla general, no designa, directa o indirectamente, al presidente. Ni la original Constitución de Estados Unidos de América intentó una división tajante de poderes. Al respecto, existen múltiples ejemplos como la intervención del Ejecutivo en el procedimiento de elaboración de la ley con su facultad de veto.

]]> b) Los periodos para los cuales son electos, tanto el Ejecutivo como el Legislativo, son fijos y, en principio, uno de ellos no puede modificar el periodo del otro.

c) Existen entre esos dos poderes controles mutuos, los que son diversos de aquellos que se dan en un sistema parlamentario.

Ahora bien, esas características requieren de algunas precisiones:

a) El significado de voto popular no cambia, aunque la elección la realice un colegio electo por el pueblo con el propósito de designar presidente. Sin embargo, los colegios electorales están afortunadamente desapareciendo. El voto directo es método superior. El colegio electoral aún subsiste en Estados Unidos de América. El gran inconveniente que dicho método presenta consiste en que puede ser electo presidente el candidato que no obtuvo la mayoría de los votos populares, tal y como ha sucedido en dicho país, lo cual es profundamente antidemocrático.

b) Los controles mutuos en el sistema parlamentario consisten, como es sabido, en que el parlamento puede censurar o negarle un voto de confianza al gabinete o a un ministro; entonces aquel tendrá que renunciar. A su vez, el primer ministro puede solicitar al jefe de Estado, quien normalmente aceptará, la disolución del parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones.

c) En un sistema presidencial, en principio, esos controles no existen, en virtud de que el sistema estructura otros de naturaleza distinta. Si un presidente disuelve el congreso, como ha acontecido en la realidad, está efectuando un golpe de Estado, porque está rompiendo el orden constitucional al actuar anticonstitucionalmente, suprimiendo el principio de la separación de poderes. No desconozco que en América Latina existen tres países en los cuales esta situación se permite por la Constitución, como ya asenté.

d) El congreso no puede censurar al presidente, porque éste no es responsable políticamente ante él, y debido a que el presidente ha sido electo por el pueblo para un periodo fijo.

e) El juicio político o impeachment es de carácter excepcional, difícil de llevarse a cabo; es instrumento para situaciones extremas y su contenido es de carácter penal o casi penal, no político, aunque ciertamente, al final de cuentas, el asunto se resuelve si se reúne o no el número de votos requeridos por la Constitución para ese fin.

f) En el sistema presidencial existen controles propios. El control más importante en manos del presidente es la facultad de veto de las leyes, mismo que para ser realmente tal, el congreso sólo lo debe poder superar por mayoría calificada, que generalmente es de dos terceras partes de los votos de los legisladores presentes. Si el veto presidencial puede desecharse por simple mayoría, el veto no implica mecanismo alguno de control.

]]> Desde luego, el veto presidencial tiene también otras finalidades, como el análisis de la constitucionalidad de un proyecto de ley aprobado por el congreso.

g) El Poder Legislativo, generalmente, posee diversas facultades que asimismo realizan funciones de control; entre las más importantes se encuentran: la ratificación de nombramientos y actos realizados por el presidente; el poder de la bolsa, que incluye la ley de ingresos, el presupuesto de egresos y el límite de la deuda pública, las comisiones de investigación y el control extremo y extraordinario que es el impeachment. En esta concepción de control está implícita la de responsabilidad, que es esencial al sistema democrático.

h) Cuando me refiero a sistemas parlamentarios y presidenciales, parto del supuesto que se trata de gobiernos democráticos, excluyendo cualquier degeneración, como son los de facto, dictaduras, tiranías, teocracias o gobiernos militares.

i) En principio, en un sistema presidencial los controles operan mejor y con mayor eficacia que en uno parlamentario, porque en este último la mayoría legislativa cuida que el gabinete, que es parte de ella, subsista y no vaya a ser censurado, lo que traería consigo nuevas elecciones en las que no se tiene asegurada la mayoría parlamentaria. Por esta razón, un primer ministro se convierte en el más importante legislador.

j) Casi no existen sistemas puros. Los sistemas presidenciales y parlamentarios adoptan diversas modalidades de acuerdo con su evolución política y su realidad. No hay recetas, pero sí principios generales que definen al sistema.

k) Los sistemas presidenciales y parlamentarios funcionan en forma diferente, de acuerdo con el número de partidos políticos que existe en ese Estado; es decir, si se configura un bipartidismo, tripartidismo, multipartidismo moderado o multipartidismo extremo.

l) En cualquier sistema presidencial, el funcionamiento de los controles mutuos es esencial. De este aspecto depende en mucho la calidad de la democracia y la gobernabilidad del país.

ll) No funciona en un régimen presidencial hacer a un lado los controles propios del sistema e introducir los que son inherentes al parlamentario, o realizar un híbrido. La realidad ha demostrado que no se obtienen buenos resultados.

m) Lo anterior no implica que no sea posible introducir matices parlamentarios en un sistema presidencial. Desde luego que sí, siempre y cuando no se confundan los mecanismos de control de uno y otro sistema. Existen diversos instrumentos para perfeccionar un sistema presidencial.

n) Lo que muchos autores han confundido o relegado en sus análisis y propuestas sobre este tema es la cuestión de los controles, la que es esencial para evitar construir sistemas que no funcionan o mal funcionan.

]]> ñ) Si en un país, el sistema presidencial no marcha o no marcha bien, deben examinarse cuáles pueden ser las soluciones, incluso el paso al sistema parlamentario, siempre y cuando estén dadas las condiciones para ello, y se esté seguro que lo que se está construyendo es un sistema parlamentario, no un asambleísmo de por sí inestable y desestabilizador.

Si las condiciones se dan, es preferible dar los pasos hacia un sistema parlamentario o semi-presidencial que establecer sistemas híbridos, cuya experiencia no es alentadora, o estar, peor aún, confundiendo los controles propios de un sistema con los del otro, y aderezando una ensalada que tiene los defectos de los dos sistemas, y ninguna de sus virtudes. Aclaro, cuando me refiero a sistemas híbridos pienso en los presidenciales-parlamentarios, no en los semi-presidenciales, cuya naturaleza es la alternancia entre los dos sistemas clásicos, dependiendo si el jefe de Estado cuenta o no con el apoyo de la mayoría parlamentaria.

o) Para que un sistema presidencial opere bien, hay que ser cuidadoso de la ingeniería constitucional y evitar los excesos que han entorpecido el buen funcionamiento del mismo, como la abundancia de facultades legislativas atribuidas al Poder Ejecutivo; por ejemplo, los llamados decretos ley o leyes de emergencia, los cuales deben limitarse a los indispensables.

p) No me canso de repetir: parte de la confusión actual que existe en la cuestión de los sistemas de gobierno se encuentra en el desarreglo respecto de los controles propios de cada sistema, lo que cada día se hace con mayor desparpajo.

q) Si se quieren superar los problemas que presenta el sistema de gobierno de un país, es necesario, en primerísimo lugar, realizar un diagnóstico acertado, para no recetar correctivos que, por ineficaces, lo único que logran es multiplicar y complicar los problemas.

r) No se conciben médicos o ingenieros impreparados o que actúen por intuiciones o chispazos. En la ingeniería constitucional acontece lo mismo, a pesar del ruido constante y agudo de los charlatanes.

III. Principales influencias en los sistemas presidenciales originales de América Latina

A. El constitucionalismo latinoamericano tuvo, en sus albores, primordialmente cuatro influencias en la configuración de las instituciones: la estadounidense; la española liberal proveniente de la Constitución de Cádiz; el pensamiento francés, en forma principal, las ideas de Rousseau, Montesquieu y Sièyes, y la de los códigos fundamentales de 1791, 1793 y 1795; e indirectamente la inglesa en las obras de Locke, Blackstone y otros; en algunos documentos de la época se afirma que los constituyentes tuvieron como guía a la Constitución inglesa.¹⁵

En términos generales, puede afirmarse que la Constitución estadounidense influyó en América Latina en la parte orgánica, y la Constitución de Cádiz en la dogmática y en algunos aspectos precisos como la noción de soberanía nacional, de origen francés; la incorporación de garantías; el sistema de reformas constitucionales; el régimen electoral indirecto de varios grados; el monopolio de la religión católica; el refrendo ministerial; algún grado de descentralización política proveniente de las diputaciones provinciales.

B. Los originales sistemas presidenciales de América Latina se inspiraron claramente en el de Estados Unidos de América; algunos estructuraron un presidente muy fuerte o fuerte a secas, pero controlado por el congreso; otros fortalecieron al Poder Legislativo como el centro del poder, aunque posteriormente la primera corriente haya prevalecido.

Resulta interesante conocer cuáles fueron los antecedentes y algunas fuentes de los constituyentes estadounidenses, debido a que, indirectamente, tuvieron presencia en América Latina, precisamente a través de la ley fundamental estadounidense:

a) El derecho público inglés, ya que en parte trataron de imitar, aunque deformándolo, el sistema monárquico de Inglaterra; en lugar de un jefe de Estado hereditario, querían uno de elección popular, con funciones limitadas en el tiempo.

b) La Constitución de Nueva York de 1777 y, en menor medida, la de Massachussets de 1780, que configuraron ejecutivos independientes con los rasgos principales que después estructuraron la presidencia estadounidense. A su vez, descartaron los modelos de las Constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde existían legislativos sin mayores frenos.¹⁶

c) Las obras de Locke, Montesquieu y Blackstone, en las cuales "el Poder Ejecutivo no está delineado en términos de suspicacia o aversión".¹⁷

Estos elementos fueron los que principalmente ayudaron a crear el sistema en cuestión, y todo parece indicar que Paolo Biscaretti di Ruffia puede tener razón, al afirmar que, de manera completamente casual, nació la nueva forma de gobierno presidencial,¹⁸ sin ignorarse que los constituyentes de Filadelfia deseaban alejarse, en parte, del sistema monárquico inglés; no obstante, que naturalmente los haya influido, porque lo conocían bien. Lo "casual" se encuentra en que los constituyentes estadounidenses buscaban crear un Ejecutivo electo periódicamente por el pueblo.

C. La inspiración que las primeras Constituciones de los países recién independizados del continente americano recibieron de Estados Unidos de América y que se reflejó, entre otros aspectos, en la incorporación del sistema presidencial en sus regímenes políticos, puede considerarse lógica y natural por las siguientes razones:

]]> a) Antes de la aprobación de la Constitución estadounidense de 1787, se produjo un amplio debate en ese país, el cual parece ser que fue conocido por algunos constituyentes latinoamericanos.¹⁹

b) Estados Unidos de América fue el primer país que alcanzó su independencia en el continente, por lo cual se le admiraba y se le contemplaba como ejemplo, debido a que se consideraba que su Constitución aseguraba las libertades, al alejarse de gobiernos monárquicos de corte absolutista. Por ejemplo, la comisión redactora de la Constitución centroamericana de 1824 declaró: "Al trazar nuestro plan, nosotros hemos adoptado en la mayor parte el de Estados Unidos de América, ejemplo digno de los pueblos independientes".²⁰

Además, los diplomáticos estadounidenses hicieron política activa a favor de la adopción de principios constitucionales similares a los suyos, lo cual se reforzó a partir de la doctrina Monroe, manifiesta en 1823. Los ejemplos abundan; cito únicamente la labor de Joel R. Poinsset en Chile y México, en las dos primeras décadas del siglo XIX.

No me olvido que la corriente absolutista obtuvo triunfos al lograr concentrar el poder en una persona, como las grotescas monarquías de Dessalines y Christophe, en Haití, desde su independencia y hasta 1820; la corta experiencia del emperador Agustín de Iturbide en México de 1822 a 1823; de Francisco de Paula Santander en Colombia de 1819 a 1828, o de Gaspar Rodríguez de Francia en Paraguay de 1814 a 1840. En estos casos, y en otros, las fuerzas políticas provenientes de la Colonia obtuvieron el triunfo, entre las que sobresalían: la Iglesia Católica, los grandes hacendados que constituían la alta clase española y criolla, y el ejército, cuyos jefes principales pertenecían a dichas clases.

c) La existencia de una gran corriente liberal que sufrió derrotas, pero que también obtuvo triunfos importantes, la cual no quería sustituir al monarca absoluto español con uno autóctono, sino que luchaba para que la autoridad ejecutiva fuera electa, basada en el principio de la soberanía popular, aunque en algunos casos fue designado por el Poder Legislativo, así como que este poder sirviera de contrapeso a las facultades del presidente, los conocidos checks and balances, y que se garantizaran los principios republicano y de separación de poderes.²¹

d) No obstante, tampoco se perseguía instaurar un Ejecutivo débil, lo cual no correspondía a la concepción estadounidense, debido a que existía temor a que los congresos pudieran degenerar en asambleas demagógicas, como había acontecido en Francia, y pudiera instaurarse la dictadura de la mayoría.

e) En consecuencia, si se buscaba instaurar un sistema republicano y de elección del Poder Ejecutivo, no existían varios modelos para escoger. El sistema parlamentario, en las primeras décadas del siglo XIX, tal y como lo concebimos actualmente, no se conocía. Incluso en Gran Bretaña, el gabinete era responsable ante el rey, cuya autoridad era independiente del electorado. Esta situación cambió claramente hasta el reinado de Victoria durante los gobiernos de Disraeli y Gladstone. Walter Bagehot, en 1867, se percató de que los ministros habían adquirido un poder superior al del rey y al del parlamento. Aun si se considera que dicho sistema se había definido desde 1782, el rey conservaba múltiples e importantes facultades materiales.

El sistema parlamentario, como bien se ha dicho, no fue edificado, construido o diseñado, es producto conformado en la historia y lentamente; en los años alrededor de 1820, aún le faltaban algunas décadas para finalizar el proceso²² que iba limitando el poder del monarca a favor del parlamento, poder que posteriormente fue ejercido por el gabinete y el primer ministro.

Entonces, ¿En cuál sistema se iban a inspirar las Constituciones latinoamericanas? ¿En el de la convención francesa? ¿En el presidente vitalicio de Bolívar que poseía tufos monárquicos?

D. No debe pasarse por alto que la Constitución de Cádiz de 1812 tuvo alguna influencia en nuestros sistemas presidenciales.

El refrendo, en las Constituciones francesa y española mencionadas, no implicaba que los ministros eran copartícipes del poder, sino que funcionaban como "una salvaguardia de las leyes y una traba al Poder Ejecutivo al no poder éste expedir órdenes o decretos sin la firma del secretario respectivo".²⁴ No obstante, para valorar su exacto alcance, no debe olvidarse que los ministros o secretarios eran designados y removidos libremente por el rey o el presidente.

E. En la configuración de los sistemas presidenciales en América Latina hay tres aspectos que vale la pena comentar:

a) El congreso estadounidense representaba, y representa, intereses locales; lo mismo pasó con esos órganos en América Latina. Este aspecto no era, no es, singular del sistema estadounidense, porque dicha situación acontecía igualmente en Gran Bretaña. Los intereses locales tuvieron, y tienen, peso en algunos países de nuestra región.

b) Se ha sostenido que en los presidencialismos latinoamericanos influyó la herencia prehispánica, en virtud de que los emperadores azteca e inca concentraron el poder; aunque existían diferencias entre ellos, las similitudes fueron mayores, ya que fueron monarcas, jefes militares, sumos sacerdotes y ejercían funciones administrativas, legislativas y judiciales. El emperador azteca era electo por una oligarquía, el inca por derecho hereditario.²⁵

Sin embargo, difícilmente algo subsistió de aquella organización política absolutista, misma que se destruyó con la conquista, y cualquier vestigio que hubiera quedado, desapareció en tres siglos de dominación colonial.

No existe testimonio que los constituyentes latinoamericanos hubieran aludido o recordado antecedente alguno de origen indígena en la configuración de sistemas presidenciales con Ejecutivo fuerte o muy fuerte.

c) Asimismo, se afirma que la tradición política y administrativa colonial-española inspiró el presidencialismo latinoamericano. No se puede dudar que durante los tres siglos de dominación, la política que imperó fue el absolutismo y el centralismo que puede existir en territorios tan extensos y mal comunicados. No obstante, el poder era piramidal y provenía del monarca hacia los virreyes, los capitanes generales y, posteriormente, los intendentes. Desde luego que existieron vestigios de algún equilibrio de poder en estos últimos tres cargos, y que la llegada de la Casa de Borbón al trono español implicó una centralización no conocida con anterioridad. Las relaciones de las colonias eran directas con Madrid, y tenían poco contacto entre ellas. Esta "tradición centralista se fue imponiendo llevando a concentrar en una sola persona, la del presidente de la república, la práctica totalidad del poder de decisión, incluido el territorial".²⁶

La tesis anterior posee su lógica propia. Tres siglos de existencia de un sistema son muchos; además, en la realidad, múltiples presidentes latinoamericanos acabaron concentrando los poderes en su persona, con lo cual dicha tesis se comprobaría.

En todo caso, el antecedente del gobierno colonial de carácter absolutista no estuvo presente en los congresos constituyentes que construyeron las repúblicas, como sí aconteció respecto a la Constitución liberal de 1812.

Si el absolutismo del gobierno colonial influyó en la psicología colectiva o individual, y hasta dónde, no lo preciso. La ambición por el poder desborda sistemas y épocas; así lo confirma la historia.

IV. Algunos autores que influyeron en nuestros sistemas presidenciales

A. Aludí ya a las principales influencias que se manifestaron en el constitucionalismo latinoamericano. Ahora, unos párrafos respecto a algunos autores que pudieron ser fuente de inspiración para los sistemas presidenciales de la región.

Hamilton, Madison y Jay publicaron, de octubre de 1787 a mayo de 1788, setenta y siete artículos en tres periódicos para explicar y defender la nueva Constitución estadounidense, mismos que, más otros ocho, de inmediato fueron editados en dos volúmenes con el nombre de El Federalista.

Gustavo R. Velasco considera que dicha obra no tuvo mayor influencia en el constitucionalismo latinoamericano, debido a que fue traducida al portugués hasta 1840 y al español en 1868, aunque no descarta que se haya conocido a través de la traducción francesa de 1792, la cual en ese año fue reimpresa, y reeditada tres años después.

El autor mexicano escribió que únicamente encontró citas de El Federalista en Alberdi y Sarmiento, aunque aclaró que no investigó la importante folletería de las primeras décadas del siglo XIX, la prensa ni las discusiones en los congresos constituyentes. Respecto a México, encontró citado a Hamilton en dos ocasiones, en documentos constitucionales alrededor de la segunda mitad del siglo XIX.

En relación con Sarmiento, Velasco apunta que su obra Cartas de un americano sobre las ventajas de los gobiernos federativos, publicada en Londres en 1826, en buena parte, está basada en El Federalista, obra de la cual transcribe numerosos párrafos.²⁸

B. El pensamiento de Thomas Paine fue estudiado por la elite latinoamericana, varios de sus libros fueron traducidos y publicados en Venezuela, Perú y Filadelfia y distribuidos en otros países de la región.

García Laguardia y de la Torre Villar resaltan la traducción al español que realizó el venezolano Manuel García de Sena de La Independencia de la Costa Firme justificada por Thomas Paine treinta años ha. Extracto de sus obras, publicada en 1811, y en la cual se incluyeron diversos textos legales estadounidenses, tales como la Declaración de Independencia de 1776, los Artículos de la Confederación y Perpetua Unión de 1778, la Relación de la Constitución de Connecticut y las Constituciones de Nueva Jersey, Massachussets, Pennsilvania y Virginia.

C. También fue conocido el pensamiento de Jefferson. Locke y Montesquieu fueron estudiados y aceptados ampliamente.

El ayuntamiento de Guatemala elaboró unas Instrucciones Constitucionales en 1810 para su diputado en las Cortes de Cádiz, mismas que incluyeron una Declaración de Derechos del Hombre y un proyecto de Constitución. La influencia de Montesquieu es notoria, nada menos que la última parte de dichas instrucciones contiene como epígrafe la oración de este pensador: "Todas las instituciones humanas tienen el sello del siglo en que se hicieron", y se aceptó su teoría de la división de poderes.²⁹

Morelos, el gran dirigente de la independencia mexicana, en el proyecto de la Constitución de Apatzingán, incorporó con claridad meridiana la concepción del autor de El espíritu de las leyes en los artículos referentes a la división de poderes;³⁰ concepción modificada de la misma se incorporó en la Constitución federal de 1824.

Las ideas de Locke y Montesquieu se encuentran en otros de los primeros documentos constitucionales de América Latina. Al respecto, se pueden mencionar, sin ánimo exhaustivo:

a) En Argentina, el Reglamento orgánico del 22 de octubre de 1811, que no llegó a estar vigente; la Constitución de las Provincias Unidas en Sudamérica de 1819; la Constitución de 1826.

b) En Chile, la Constitución de 1823.

]]> c) En Perú, las Bases de la Constitución Política de la República Peruana de 1822; las Constituciones de 1823 y 1826.

d) En Uruguay, las Instrucciones del año XIII de Artigas; la Constitución de 1830.

e) En Bolivia, la Constitución federativa de 1826 o Constitución boliviana, en virtud de que fue obra de Simón Bolívar.

f) En Venezuela, la Constitución de 1811.

g) En la Constitución de Cúcuta de 1821, por medio de la cual se unieron Nueva Granada, Quito y Venezuela.³¹

Sin duda alguna, Rousseau, en forma excepcionalmente importante, y el pensamiento español de Feijoo, Mariana y Suárez, influyeron en otros aspectos, no en éste del sistema presidencial.

D. El tratadista irlandés William Burke, quien residió en Venezuela, publicó, en la Gaceta de Caracas, múltiples artículos, los cuales fueron agrupados en su obra Derechos de la América del Sur y México, una invitación a alcanzar la independencia y a seguir el ejemplo de la organización estadounidense "tan cerca como las circunstancias lo permitan", para lograr igualmente la libertad y la felicidad.

Para Burke resultaba esencial la división tripartita de los poderes, y que el Ejecutivo estuviera limitado y controlado:

El establecimiento de un Poder Ejecutivo fuerte y permanente, cualquiera que sea la denominación bajo la que está disfrazado, es el primer paso para que el ejercicio de la soberanía del pueblo sea usurpado; y terminará como todas las grandes monarquías del día, o en un manifiesto y absoluto despotismo o, lo que es tan injurioso y más insultante, en una tiranía producida por corrupción y en nombre del derecho constitucional.³²

Jorge Mario García Laguardia ha encontrado evidencias en Guatemala de que, en 1835, la obra de Tocqueville fue leída en su idioma original, antes de las respectivas traducciones.

V. Principales factores que alejaron a nuestros sistemas presidenciales del modelo estadounidense

A. Se puede afirmar que una gran corriente liberal impulsó el sistema republicano frente al monárquico; al titular del Poder Ejecutivo electo frente al hereditario; al Ejecutivo fuerte, pero no omnipotente, frente al despótico; el equilibrio de poderes frente a su concentración y menos en un solo gobernante; a la democracia frente a la oligarquía o al gobierno de un personaje con facultades incontroladas.

Entonces, ¿por qué los sistemas presidenciales latinoamericanos, unos más, otros menos, fueron acercándose o cayeron en sistemas, con algunas excepciones, en los cuales se concentraron la mayoría de las competencias en una persona hasta las dos últimas décadas del siglo XX?

Cada uno de los países de América Latina presentó sus peculiaridades. Las generalizaciones son casi siempre inexactas y se cometen errores graves. No obstante, en diversos grados, existen algunas coordenadas que son válidas para muchos de ellos. Con cautela, intento señalarlas únicamente como una aproximación al tema, y teniendo en cuenta que varios países, y algunos de ellos durante décadas, contaron con sistemas democráticos y un alto grado de equilibrio entre los poderes políticos.

1. Consumada la independencia, los Estados-nación no existen. Lo que encontramos son los intereses de los grupos oligárquicos, como la burguesía agrícola o la minera, el alto clero y el ejército. La sociedad, muy heterogénea, no se encontraba articulada, no se tenía idea ni proyecto de nación; urgía la estructuración y organización de las energías y los grupos para fortalecer al incipiente Estado sobre las facciones que se disputaban el poder en beneficio de sus propios intereses.

Jacques Lambert, al respecto, escribió:

]]> La transposición del régimen presidencial en la América Latina ha sido muy criticada: ciertamente, ha sido incapaz de impedir los golpes de Estado y las dictaduras, pero sería absurdo buscar la causa de estas dictaduras en los amplios poderes concedidos al presidente, por el contrario reside en el atraso de la estructura social, en la insuficiente integración de las poblaciones en la nación, en la inorganización de la vida política y en la frecuencia de los estados de urgencia que de ello se derivan.³⁴

2. Fuerte inestabilidad política que se agravó debido a guerras externas entre los países, como en el caso de fronteras imprecisas; conflictos internos que fueron el resultado de luchas cruentas por el poder, que degeneraron, a menudo, en violencia y caos o intentos separatistas, e invasiones e intervenciones de potencias extranjeras.

Lo anterior constituyó factor trascendente para otorgar poder y preeminencia a la clase militar. Existía la necesidad de dominar efectivamente el territorio estatal.³⁵

El presidente, en muchas ocasiones, parecía muy fuerte por el cúmulo de competencias que la Constitución le concedía; no obstante, su campo de acción estaba restringido por el de los grupos oligárquicos, los que si sentían que ya no los representaba, o temían por la preservación de sus intereses, conspiraban para derrocar al presidente, originándose múltiples asonadas, revoluciones de palacio, golpes de Estado, lo que, a su vez, reforzaba el poder militar, aparentemente garante del orden social, que ese mismo poder no respetó en múltiples ocasiones. En consecuencia, los presidentes fuertes o muy fuertes, no todos lo fueron en la realidad, oscilaban, como un péndulo, de la dictadura al caos y de éste a la tiranía.

Los países se encontraban mal comunicados y sufrían la inseguridad que traía la existencia de gavillas y bandoleros, vestigios de las guerras de independencia, de la impunidad y de la incapacidad del Estado para exterminar a esta última, a menudo acompañada de corrupción.

Dillon Soares afirma que:

La historia de Latinoamérica ha estado marcada, desde sus inicios, por la inestabilidad política y económica. El periodo inmediatamente posterior a la independencia fue particularmente inestable Hubo guerras civiles y guerras entre las unidades nacionales recién creadas. Aunque la inestabilidad se dio en mayor o menor grado en toda América Latina fue particularmente intensa en el territorio hoy ocupado por Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela. En América del Sur hubo, hasta cierto punto, dos excepciones a la regla: Chile, donde la aristocracia rural aseguró su hegemonía y creó un estado fuerte por medio de la llamada República de Portales, y Brasil, con la institución del Imperio. En Chile los mandatos presidenciales tenían una duración de diez años y sólo en una ocasión hubo una interrupción completa de uno de ellos. En Brasil, desde 1822 hasta 1889, hubo sólo dos emperadores. Con todo es preciso relativizar la estabilidad política de esos dos países toda vez que se produjeron innumerables movimientos armados internos, rebeliones y guerras externas. Las guerras de independencia, las guerras entre los países, las rebeliones y las revoluciones internas son caras y muchos países latinoamericanos destinaron a gastos militares un porcentaje elevadísimo de su presupuesto (con frecuencia superior al 80 por 100). Aquél fue un periodo de gran endeudamiento internacional En América Latina, históricamente, la regla ha sido la inestabilidad, no la estabilidad.³⁶

Esa inestabilidad política se muestra durante los primeros 150 años de vida independiente en inestabilidad constitucional: las 19 naciones de América Latina contaron con 227 Constituciones en ese periodo, aunque en ocasiones son casi la misma Constitución, a la que se agrega el programa del partido, o son realmente reformas que persiguen principalmente la reelección del presidente o la ampliación temporal de ese cargo.³⁷

3. La inestabilidad económica acompañó a la inestabilidad política. Las economías de los países de la región se centraban en unos cuantos productos importantes, generalmente agrícolas, lo que hacía a estas economías muy vulnerables a los vaivenes de los precios de exportación de los mismos, especialmente en aquellos países en los cuales uno, dos o tres productos constituían la base de sus exportaciones. Por ejemplo, Centroamérica: En Costa Rica, el café representaba el 52%, el plátano el 24% y el cacao el 7%. En El Salvador, el café representaba el 66% y el algodón el 11%. En Guatemala, el café el 66% y el plátano el 17%. En Honduras, el plátano el 45%, el café el 19%, y la madera el 13%. En Nicaragua, el café el 34% y el algodón el 26%.

Entre 1929 y 1930, las exportaciones cubanas se redujeron en 70% y las chilenas y bolivianas en casi 80%.

El campo se trabajaba principalmente en grandes extensiones o latifundios, en manos de una minoría, mientras la mayoría los laboraba casi como esclavos, y en varios sistemas las deudas de los campesinos o jornaleros pasaban de padres a hijos.

La pobreza era y es agobiante. Masas enteras casi muertas de hambre. Hoy, aproximadamente la mitad de la población de la región se encuentra en niveles de pobreza o de pobreza extrema.

América Latina es socialmente la región más desigual del mundo. Los rezagos sociales son enormes en educación, protección de la salud, vivienda y trabajo.

La deuda externa es colosal y esteriliza los recursos que debían canalizarse al gasto social.

La hiperinflación llegó a cifras increíbles. Por ejemplo, en Argentina alcanzó el 4.923,3 por ciento en 1989; en Brasil el 2.489,1 por ciento en 1993, y en Perú el 7.649,6 por ciento en 1990.³⁹

4. En términos generales, los poderes legislativos y judiciales, así como los partidos políticos, no lograron prestigio ni confianza sociales. En muchos casos se les identificó con corrupción y sufrieron un desgaste inmenso; no se les contemplaba como parte de la solución de los problemas, sino como pieza integrante de los mismos.

Muchos países latinoamericanos contaron con sistemas pluripartidistas moderados o extremos, muy ideologizados; todo lo contrario del bipartidismo estadounidense, en el cual las orientaciones políticas de esas organizaciones no son profundas y son fluctuantes; son realmente maquinarias electorales.

La desesperación social ante las inestabilidades políticas y económicas, ante la creciente pobreza y carencias sociales, abrió las puertas al "caudillo", que supuestamente iba a resolver todos los problemas. El "caudillo" en América Latina fue un fenómeno de todo el siglo XIX y buena parte del XX. Con elementos cambiantes y "modernos" llegó hasta las últimas décadas y años del siglo pasado, como lo demuestra el neocaudillismo de Menen en Argentina, Fujimori en Perú, o Chávez en Venezuela, para no referirme a Castro en Cuba.

Dentro de este contexto, varios presidentes lograron, y hasta ahora la práctica continúa, la reforma constitucional para ampliar el periodo o para cambiar las reglas de la no-reelección presidencial.

6. La fuerte injerencia externa en los asuntos políticos y económicos de la región, primero, especialmente de Gran Bretaña y Francia, y muy poco después de Estados Unidos de América. Las injerencias fueron de toda naturaleza, desde los favores de los embajadores a grupos políticos, el control de aspectos económicos hasta intervenciones armadas y apoyos a dictadores o caudillos afines con los intereses de la potencia o potencias. Sólo habría que recordar el imperio de Maximiliano en México, la separación de Panamá de Colombia, o la protección a tiranos como Trujillo en República Dominicana, Somoza en Nicaragua o Stroessner en Paraguay. O, por el contrario, para derrocar a presidentes no-afines como Jacobo Árbenz en Guatemala o Salvador Allende en Chile.

7. La necesidad de enfrentarse a nuevos y graves problemas como son por ejemplo: el crimen organizado, especialmente, el del narcotráfico; guerrillas que, en ocasiones, son financiadas por el propio narcotráfico, y las presiones inmensas de organismos financieros internacionales.

8. Sainz Arnaiz, a los factores enunciados, recuerda otros que han sido expuestos por diversos autores, y que realmente se encuentran incluidos en la enumeración realizada, tales como: el subdesarrollo técnico, el predominio agrario y la semicolonización por parte de Estados Unidos de América, el porcentaje de analfabetismo, la debilidad y personalismo de los partidos políticos, la actitud conservadora del clero, la garantía del orden social y público, y la ausencia de control institucional suficiente.⁴¹

B. Es probable que únicamente uno o dos de los factores mencionados hubieran alterado profundamente el funcionamiento del sistema presidencial inspirado en Estados Unidos de América, y en muchos de los países de la región, se presentaron y presentan más de dos de esos factores. Entonces, nuestras realidades alteraron la estructura propia del sistema presidencial y casi, o sin el casi, nulificaron los controles mutuos que deben existir entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, con el agravante de un Poder Judicial débil, y generalmente no independiente.

En el camino para reencontrar los cauces de la democracia, esos dos aspectos —equilibrio de poderes y controles mutuos— son esenciales para la ingeniería constitucional; hay que tenerlos muy claros, para no perdernos en el bosque y continuar cometiendo errores, que nos alejen de la meta actual: la consolidación de los sistemas democráticos para evitar retrocesos.

C. Sobre esta cuestión, aún deseo hacer una última reflexión. Una dictadura jamás, y por ningún motivo, podrá ser justificada, especialmente por los atropellos a los derechos humanos y a las libertades. Siempre hay que luchar por sistemas democráticos, en los cuales el poder se encuentre al servicio de la comunidad y de la dignidad humana.

Los fracasos de los sistemas presidenciales y de la democracia en América Latina son muy criticados y criticables y, desde luego, que así debe y tiene que ser. Sin embargo, no queda claro que las explicaciones y objeciones tradicionales al respecto sean omnicomprensivas.

Los países de la región se independizaron y enfrentaron los graves problemas a los que he aludido, y pareciera que los mismos se ignoran o minimizan para exigir que, en unas cuantas décadas, esos Estados hubieran alcanzado regímenes democráticos y sistemas de gobierno estables. Ojalá así hubiera sido! Hubiera sido un milagro.

Y creado éste, ¿cuántas luchas, cuántos siglos, cuántos sacrificios para alcanzar un cierto nivel democrático? ¿Cuántos países europeos podían ser considerados democráticos a fines del siglo XIX? Tal vez, orientándose hacia la democracia se encontraban Gran Bretaña, Suiza, algunos países nórdicos y Francia por breves periodos ¿Alguno más?

En la propia Europa, ¿cuántos países poseían un régimen democrático antes de la Segunda Guerra Mundial? ¿y los millones de seres humanos que fueron consciente y fríamente asesinados por Hitler —en la patria de Beethoven, Goethe y Schiller—, y por Stalin —en la nación de Dostoievski, Tolstoi y Gogol?—.

En Estados Unidos de América, hasta después de la segunda mitad del siglo XIX, existió esclavitud; todavía en la década de los sesenta del XX se sufría espantosa discriminación racial —una especie de apartheid—, y su sistema electoral permite que sea electo presidente el candidato que obtuvo el menor número de votos, como ha acontecido en varias ocasiones, y tan recientemente como en 2000. Es un país en el que actualmente la gran mayoría de la población acepta las Patriot Acts, que vulneran derechos humanos que se consideraban intocables en cualquier país civilizado.

Pero a los países de América Latina se les fustiga en virtud de que, a pesar de sus gravísimos problemas de toda índole y el acoso de las potencias estadounidense y algunas europeas, no alcanzó a asegurar la democracia ni el buen funcionamiento de sus sistemas presidenciales con estabilidad y respeto a los derechos de las personas, durante décadas, y la justicia social es aún materia pendiente.

No obstante, algunos países de la región consiguieron estabilidad, régimen de libertades y democracia política por periodos de más de veinticinco años, como Costa Rica, Colombia, Chile, Uruguay y Venezuela. México durante siete décadas del siglo XX fue gobernado por un partido predominante; fue un sistema donde existió respeto, aunque deficitario y con problemas, de las libertades, y algunos avances sociales, con estabilidad política.

Hoy en día, al menos desde la óptica de la democracia electoral, los países de la región, excepto Cuba, califican satisfactoriamente, aunque con obstáculos. Pero la democracia no está asegurada, debido a los graves problemas sociales y económicos que persisten, agravados por un contorno internacional muy injusto.

Es probable que las democracias actuales de América Latina la hayan logrado con menos costos humanos que las europeas. Cuando menos entre nosotros no han existido holocaustos o gulags, cuyas sombras aún están recientes en varias de las regiones que integraron la ex-Yugoslavia, aunque sí hemos sufrido dictaduras poco respetuosas de los derechos humanos, arbitrarias y sanguinarias.

Mi punto de vista es que no resulta acertado condenar sin más a América Latina ni reprocharle que no hubiera alcanzado en unos cuantos años o decenios, lo que Europa no logró sino después de siglos,⁴² y que, en parte, a la región latina del continente todo se le dificultó y obstaculizó por las intervenciones militares, económicas y políticas de Estados Unidos de América y de las propias potencias europeas. Lo anterior me recuerda al ladrón que grita, a voz en cuello, que se agarre al ladrón; o quien sólo ve la paja en el ojo del vecino, pero no en el propio.

Respecto a este tema, también me pregunto ¿si nuestros países hubieran optado por un sistema como el inglés de la segunda década del siglo XIX, la convención o el asambleísmo francés, o cualquier otro que no conozco cuál pudiera ser, hubiese sido mejor que el modelo presidencial estadounidense? Lo más probable es que no, porque el problema no fue el sistema de gobierno, sino los factores que apunté párrafos arriba. Por el contrario, tal vez, la inestabilidad política se hubiera profundizado, y los cambios de gobierno y los dictadores hubieran sido aún más frecuentes. Imposible saberlo.

No es correcto que, en la valoración de los sistemas democráticos y de gobierno, se empleen parámetros diferentes, si la referencia es a países desarrollados, ricos y poderosos, a si los aludidos son Estados en vías de desarrollo, pobres y con débil presencia internacional. Un solo ejemplo de nuestros días: las leyes antiterroristas recientes en Estados Unidos de América y Gran Bretaña, que lesionan gravemente múltiples derechos humanos.

VI. El caudillo

A. En el contexto social, político, económico y cultural que he bosquejado de América Latina, no resulta sorprendente que se buscara quien pudiese resolver dichos problemas y, desde luego, casi siempre existieron abundantes candidatos, a nivel nacional o regional, con frecuencia autoproclamados: el líder carismático que realiza promesas al por mayor, aunque conozca que es imposible cumplirlas.

La figura del caudillo es anterior a la instauración del sistema presidencial. Es probable que el primer caudillo latinoamericano haya sido Bolívar y su concepción de un Poder Ejecutivo vitalicio y concentrador de las competencias gubernativas que, a su vez, centralizara el poder para evitar los diversos caudillismos locales y la fragmentación de los territorios.

El caudillo latinoamericano representa la personalización del poder, en virtud de que en múltiples ocasiones el hombre goza de mayor prestigio que las instituciones, debido a que se considera que es la persona que el país necesita, la que va a resolver los problemas, la que goza de la confianza nacional, alrededor de la cual se forman los partidos políticos o se le subordinan, sin importar si la ideología de estas organizaciones es liberal o conservadora, de derecha o de izquierda. En una palabra, el caudillo es la representación y la simbiosis de las instituciones.

El caudillo carismático generalmente alcanzó la presidencia y ejerció el poder, ya fuera con despotismo, de manera paternalista o, en muchas ocasiones, demagógicamente, impregnada de populismo de derecha o de izquierda, según fueran sus inclinaciones ideológicas o las conveniencias políticas del momento. En muchas ocasiones, el caudillo fue jefe militar a quien el ejército apoyó.⁴³

El caudillo acumuló poder y subordinó a los poderes Legislativo y Judicial. No fue extraño que se aliara con los grupos oligárquicos internos y con fuerzas externas.

Varios de los factores que alejaron a los sistemas presidenciales latinoamericanos del modelo estadounidense contribuyeron a crear caudillos, con lo cual el sistema democrático se pulverizó, y en muchos casos dio lugar a dictaduras, gobiernos militares o a una mezcla de éstos.

En consecuencia, no existe una caracterización uniforme del caudillo; éste revistió múltiples modalidades. Más allá de los elementos que permiten definirlo, se encuentran diversos aspectos que hacen posible establecer una tipología del caudillo, tal y como se desprende de párrafos anteriores.

François Chevalier, con prudencia y preguntándose si tal tipología es posible, la ha construido al distinguir entre el caudillo terrateniente, el macho, el dictador positivista, el cómplice de intereses extranjeros o el protector de los nacionales, y las diversas clases de dirigentes de las muchedumbres rurales o urbanas.⁴⁴

En la tipología de Chevalier se comprende al caudillo militar y al civil, al populista y al socialista.

El caudillo gobierna al margen, en contra o a pesar del orden constitucional, aunque éste se preserve formalmente.

Los sistemas presidenciales sólo pueden darse en contextos democráticos; sus degeneraciones no son regímenes presidenciales, sino precisamente degeneraciones y aberraciones políticas, llámeseles como se quiera. Estas aberraciones no fueron consecuencia del establecimiento de los sistemas presidenciales, sino de la realidad social, política, económica y cultural de muchos de los países de América Latina, y de factores externos, tales como las intervenciones militares, políticas o económicas que la región ha sufrido y sufre.

B. El caudillo o "César democrático" interesó, como es natural, a la historia, ciencia y sociología políticas.

Casi a mediados del siglo XIX comenzó a publicarse, por entregas, Facundo de Domingo Faustino Sarmiento, la historia de un célebre caudillo regional de Argentina. Sarmiento, a su vez, aprovechó la ocasión para desnudar a su enemigo el caudillo y dictador Juan Manuel de Rosas, figura polémica aun en nuestros días.

Desde los primeros años del siglo XX, existen obras interesantes sobre este tema, como Les démocraties latines de l´Amerique que el peruano Francisco García Calderón escribió en francés, o el Cesarismo democrático del venezolano Laureano Vallenilla Lanz.

Este fenómeno ha llamado la atención también a la literatura latinoamericana. Muchos de los mejores novelistas de la región han dejado obras de singular importancia, no sólo desde el punto de vista artístico, sino también desde el histórico y el sociológico. Entre ellos se pueden citar al Premio Nobel Miguel Ángel Asturias con El señor presidente; Alejo Carpentier con El recurso del método; Augusto Roa Bastos con Yo, el Supremo; Arturo Uslar Pietri con Oficio de difuntos; al Premio Nobel Gabriel García Márquez con El otoño del patriarca; Mario Vargas Llosa con La fiesta del chivo; y a Carlos Fuentes con La silla del águila.

Notas

* Agradezco las sugerencias de mis colegas Jorge Mario García Laguardia y Eugenia Lizalde, quienes leyeron el manuscrito. Cualquier error que el artículo pudiera contener, es responsabilidad exclusiva del autor.

¹ Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 1962, p. 319.         [ Links ]

² LaPalombara, Politics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198 y 199.         [ Links ]

³ Gaudemet, Paul Marie, Le pouvoir exécutif dans les pays occidentaux, París, Editions Montchrestien, 1966, p. 16.         [ Links ]

⁴ Esta enunciación está basada en la que realiza Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1965, pp. 105-107.         [ Links ]

⁵ Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno Editores, 2002, pp. 13 y 14.         [ Links ]

⁶ Linz, Juan J., "Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference", en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, p. 6.         [ Links ]

⁷ Lijphart, Arend, "Presidentialism and Mayoritarian Democracy. Theoretical Observations", op. cit., nota anterior, pp. 92-93, 96.

⁸ La bibliografía es amplia. Entre otros pueden citarse a: Gargarella, Roberto, "El presidencialismo como sistema contramayoritario", en varios autores, El presidencialismo puesto a prueba —con especial referencia al sistema presidencialista latinoamericano— , Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 94-96;         [ Links ] Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, 359 pp.         [ Links ]; especialmente los trabajos de Jorge Lanzaro, René Antonio Mayorga y Alonso Lujambio. También Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.         [ Links ]; especialmente los trabajos de Bernhard Thibaut, Grace Ivana Deheza, Petra Bendel, Bolívar Lamounier, Jorge Lazarte, Mario Fernández B., Carlos H. Filgueira y Fernando Filgueira.

⁹ Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 19-20, 22.         [ Links ]

¹⁰ Serrafero, Mario, "Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un debate abierto", Revista Mexicana de Sociología, México, UNAM, año LX, núm. 2, abril-junio de 1998, p. 179.         [ Links ] Véase Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, "Veto, insistencia y control político en América Latina: una aproximación institucional", Perfiles Latinoamericanos. Revista de la Sede Académica de México de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, año 9, núm. 19, 2001, pp. 159-161.         [ Links ]

¹¹ Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 103-117.         [ Links ] En esta obra se encuentran interesantes cuadros comparativos de las Constituciones latinoamericanas sobre diversos temas, tales como la composición del gabinete presidencial, la designación de los miembros de éste, sus funciones y su coordinación; la concurrencia de los ministros al congreso; la interpelación y censura al gabinete, así como el voto de confianza al propio gabinete.

¹² Sagüés, Néstor Pedro, "Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico para la gobernabilidad democrática: El "minipremier" en el Perú y en Argentina. Experiencias y perspectivas", Revista Peruana de Derecho Público, Lima, Editora Jurídica Grijley, año 4, núm. 7, julio-diciembre de 2003, pp. 44 y 45.         [ Links ]

¹⁴ Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica. 1994, p. 12.         [ Links ]

¹⁵ Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico del constitucionalismo hispanoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1976, pp. 61, 63, 142;         [ Links ] también vale la pena examinar las pp. 37-40, 45-46, 51, 59-63, 136-137; Hernández Ruigómez, Manuel, "Las raíces históricas del presidencialismo iberoamericano", Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, Cortes Generales, 1998, núm. 7, pp. 246-248.         [ Links ] Restrepo Piedrahita, Carlos, "El héroe del Barroco. Imagen del presidencialismo latinoamericano", Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, Cortes Generales, 1986, núm. 2, p. 71;         [ Links ] Hernández Valle, Rubén, "El sistema constitucional costarricense", en García Belaunde, D. et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p. 214;         [ Links ] García Laguardia, Jorge Mario, "El sistema constitucional guatemalteco", en García Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., en esta misma nota, p. 535.

¹⁶ Rossiter, Clinton, The American Presidency, Nueva York, Harvest Book, 1960, p. 75.         [ Links ]

¹⁷ Corwin, Edward S., El Poder Ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Buenos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8;         [ Links ] Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 322; Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes políticos contemporáneos. Curso de formación política, Barcelona, Editorial Bosch, 1958, pp. 169-171.

¹⁸ Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho constitucional comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 170.         [ Links ]

¹⁹ Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 246.

²⁰ Véanse Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, p. 142; Gros Espiell, Héctor, "El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina", en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 10;         [ Links ] Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979, pp.34, 42-44.         [ Links ]

²¹ García Laguardia, Jorge Mario, "El sistema", op. cit., nota 15, p. 535; Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, op. cit., nota 10, p. 158.

²² Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 20; Gaudemet, Paul Marie, op. cit., nota 3, pp. 7 y 8; Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 4-6; Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 376 y 377;         [ Links ] Burdeau, Georges, Hamon, Francis y Tropel, Michel, Manuel de Droit Constitutionnel, París, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudente, 1997, pp. 118 y 119.         [ Links ]

²³ Hauriou, Maurice, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial Reus, s. f., p. 448.         [ Links ]

²⁴ Martínez Báez, Antonio, "El Ejecutivo y su gabinete", Revista de la Facultad de Derecho de México, México, UNAM, t. II, núm. 6, 1952, pp. 59-62;         [ Links ] Carpizo, Jorge, El presidencialismo, cit., nota 5, pp. 33-36; Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, p. 284.

²⁵ Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 20, pp. 15-21; Colomer Viadel, Antonio, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica, 1990, p. 119.         [ Links ]

²⁶ Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 248, 252-253.

²⁷ Vescovi, Enrique, "El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina", en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 439;         [ Links ] Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 275-285;         [ Links ] Torre Villar de la, Ernesto y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 203-206; García Laguardia, Jorge Mario, "El sistema", cit., nota 15, p. 535; Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 20, pp. 14 y 15.

²⁸ Hamilton, Madison y Jay, El Federalista, trad. y pról. de Gustavo R. Velasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1957, pp. XV-XVII.         [ Links ]

²⁹ Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 50-61.

³⁰ Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 188 y 189.         [ Links ] Véase Madrid H., Miguel de la, "División de poderes y forma de gobierno en la Constitución de Apatzingán", en varios autores, El decreto constitucional de Apatzingán, México, UNAM, Coordinación de Humanidades, 1964, p. 524.         [ Links ]

³¹ Stoetzer, O. Carlos, Iberoamérica. Historia política y cultural, t. II: Periodo de la Independencia (1808-1826) , Buenos Aires, Editorial Docencia y Fundación Universidad a Distancia "Hernandarias", 1996, pp. 165-175;         [ Links ] véase Herrero, Vicente, La organización constitucional en Iberoamérica, México, El Colegio de México, s. f., p. 45.         [ Links ]

³² Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 38 y 39, 45-50.

³³ La columna vertebral del pensamiento de Tocqueville se encuentra en la idea de la igualdad en la libertad. Es un estupendo desarrollo de su apreciación de la realidad estadounidense y de las ideas de Jefferson, contenidas en la Declaración de Independencia de ese país. Tocqueville temía más la tiranía de los legisladores que la del propio Ejecutivo; en consecuencia, está a favor de un gobierno fuerte que respete los derechos y las libertades de los individuos. Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, Madrid, Ediciones Guadarrama, 1969, pp. 171, 333, 338-339, 370-372. Asimismo, este autor encontró en Inglaterra, según su visión, entre otras características, la independencia del Poder Judicial y la preeminencia de los jueces sobre todas las autoridades, a las que obligaban con sus decisiones al imperio de la ley (pp. 354 y 355). Véase Mayer, J. P., "Alexis de Tocqueville y su obra", en Tocqueville, Alexis de, La democracia, cit., en esta misma nota, p. 25. Este libro desempeñó importante papel, aunque en forma paulatina, en la aceptación latinoamericana de la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes, de acuerdo con el denominado "sistema americano" y sus características de difuso, de oficio o a petición de parte y sentencia con efectos relativos, a quien solicitó la protección. Véase Fix-Zamudio, Héctor, "Estudio preliminar", en Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., nota 18, p. 30. En 1842, en París, se editó La democracia en América, traducida por Leopoldo Borda. En 1843, en Madrid, apareció la traducción de Roado Brandaris; y en 1855 se publicó en México la traducción de Sánchez de Bustamante; datos que he tomado de la edición de México, Fondo de Cultura Económica, 1984, pp. 739-740. Véase la "Introducción" de Enrique González Pedrero, p. 17.

³⁴ Lambert, Jacques, América Latina, Barcelona, Ariel, 1964, p. 403.         [ Links ]

³⁵ Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, "El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas", en id. (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p. 117.         [ Links ]

³⁶ Soares, Dillon y Ary, Gláucio, "Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo: los programas de estabilización en América Latina", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, núm. 106, octubre-diciembre de 1999, pp. 45 y 46.         [ Links ]

³⁷ Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 258; Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 234 y 235.

³⁸ Pinto Ferreira, Luiz, "El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina", en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 52 y 53.         [ Links ]

³⁹ Soares, Dillon y Ary, Gláucio, op. cit., nota 36, pp. 53 y 54, 59.

⁴⁰ Véanse Valadés, Diego, La dictadura constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, 213 pp;         [ Links ] Bacelar Gouveia, Jorge, O Estado de Excepçâo no Direito Constitucional, Coimbra, Almedina, 1998, t. I, pp. 530-541.         [ Links ] En relación con la diferencia entre los sistemas de partidos políticos latinoamericanos y el estadounidense, véase Burdeau, Georges, Hamon, Francis, Troper, Michel, op. cit., nota 22, pp. 245, 263 y 264.

⁴¹ Saiz Arnáiz, Alejandro, "Forma de gobierno y estructura del Poder Ejecutivo: el presidencialismo argentino tras la revisión constitucional de 1994", Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, julio-septiembre de 1997, pp. 197-199.         [ Links ]

⁴² Véase García Belaunde, Domingo, "Perú: veinticinco años de evolución político-constitucional (1950— 1975)", en varios autores, Evolución de la organización político-constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979, vol. II, p. 234.         [ Links ]

⁴³ Serrafero, Mario D., "Presidencialismo y reforma política en América Latina", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, enero-abril de 1991, p. 219;         [ Links ] Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 254-256; Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 20, p. 11.

⁴⁴ Chevalier, François, L´Amérique Latine de l Indépendence à nos jours, París, Presses Universitaires de France, 1993, pp. 322-326.         [ Links ]