La necesidad de formación de capacidades para la gestión del desarrollo rural territorial

Aníbal Quispe Limaylla*

* Profesor-investigador del Programa de Estudios del Desarrollo Rural, Colegio de Postgraduados, Km. 36.5 carretera México-Texcoco, Montecillo, Texcoco, Estado de México. Teléfono: 01 (595) 952-02-00, extensión 1857. Correo electrónico: anibalq@colpos.mx.

Recibido en octubre de 2005 ]]> Revisado en febrero de 2006

Resumen

El acrecentamiento de la pobreza, la desigualdad social y la aparición de nuevas situaciones en el ámbito rural en países latinoamericanos han motivado el surgimiento de enfoques alternativos de desarrollo rural, en contraposición a los convencionales. La revalorización del territorio en la organización del Estado y el crecimiento socioeconómico y, como parte de ello, el enfoque territorial del desarrollo rural han sido de los pasos más importantes dados en la última década. Algunos gobiernos, sectores organizados de la sociedad y asociaciones internacionales de cooperación técnica y financiera han reconocido la importancia de este nuevo enfoque, y han empezado a utilizarlo para abordar la problemática rural. A pesar de su relevancia, uno de los aspectos aún débiles para aplicarlo es la capacitación. El propósito de este trabajo es analizar la situación de la oferta y la demanda para la formación de personal con este nuevo enfoque, y proponer modos de instrucción en gestión local y desarrollo territorial rural. Para ello, se hizo un estudio sistemático sobre el tema, que incluyó una revisión bibliográfica y aplicación de encuestas y entrevistas a personas clave de la región.

Palabras clave: desarrollo regional, desarrollo rural, desarrollo territorial, desarrollo local, formación de capacidades, gobernanza local.

Abstract

The increasing poverty, social inequity, and the emerging of new situations in the rural scenario of latin American countries have motivated the emergence of alternative approaches of rural development, against the conventional ones. The territorial revaluation in the state organization and the socioeconomic development, and the territorial approach of rural development as part of that, have been the most important steps taken in the last decade. Some governments, organized sectors of the society and international organizations of financial and technical cooperation have recognized the importance of this new approach, and started using it in order to study the rural problems. in spite of the relevance of the new approach, one of the still week elements for its implementation is training. The purpose of this work is analyzing the supply and demand situation for personnel training using this new approach, and suggesting some training ways on local management and territorial rural development. in order to do so, i made a systematic research on the theme that included a bibliographic revision, survey and interviews to key people of the region.

Key words: regional development, rural development, territorial development, local development, training capacities and local governance.

La pobreza rural y la inseguridad alimentaria han sido de las mayores preocupaciones mundiales en políticas de desarrollo, en los últimos años. En efecto, según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) (2002, 16), uno de cada cinco habitantes del mundo (1 200 millones de personas) viven en condiciones de pobreza extrema; que no sólo se refiere a bajos ingresos y carencia de activos, sino también a su vulnerabilidad, exclusión e impotencia para salir de ese círculo. En América latina y el caribe, el fenómeno afecta directamente a cuatro de cada diez personas (Moncayo 2002, 9). A su vez, la incidencia de la pobreza rural en la región se ha mantenido constante desde hace tres décadas, en la actualidad hay más indigentes rurales que hace veinte años (Berdegué, Ocampo y Escobar 2000, 12).

Para superar dicha condición de la sociedad, en la cumbre Mundial sobre Desarrollo social, celebrada en 1995, la comunidad internacional llegó a un amplio consenso: todos los agentes del desarrollo deberían centrarse en la reducción de la pobreza. Cinco años más tarde, en la cumbre del Milenio, los gobiernos se comprometieron a reducir a la mitad la proporción de personas que viven en condiciones de pobreza extrema para el año 2015 (Banco Mundial 2004, 6-7). Sin embargo, el mismo informe indica que los avances para superarla han sido poco significativos. Algunos organismos de apoyo internacional han señalado que no se está prestando suficiente atención a la reducción de la pobreza rural. También enfatizan que no se aprecia la contribución de los propios campesinos para salvar los nuevos problemas que dificultan el crecimiento.

Aunque el origen de muchas de sus causas son externas al sector, no debemos ignorar la poca efectividad de las políticas de desarrollo rural, impulsadas desde hace al menos cuatro décadas, y reflejadas en los resultados evidenciados en los informes, que indican la indudable irrelevancia de los viejos enfoques usados en las últimas décadas, frente a la magnitud de los cambios en las sociedades rurales. las orientaciones tradicionales y la insatisfacción de sus resultados han provocado el surgimiento de estrategias alternativas, para superar los problemas en dicho ámbito. Autores como Schejtman y Berdegué (2004, 4); Sepúlveda, Rodríguez y Echeverri (2003, 6-7), identificaron los defectos de esos enfoques:

1. Toman en cuenta sólo parcialmente el alto grado de heterogeneidad característica de las sociedades rurales, del mundo de la pobreza, de la agricultura y de la empresa rural no agrícola en pequeña escala. El mismo trato le conceden a la necesidad de políticas diferenciadas, que sólo recientemente y de manera parcial han adoptado algunos gobiernos de la región.

2. Desconocen el carácter multidimensional de la pobreza rural, y tienden a enfrentarla con respuestas unívocas que no logran dar cuenta de la complejidad del fenómeno, sus causas y manifestaciones.

3. Están centrados en la actividad agrícola, no incorporan el rasgo multiactivo de las unidades familiares rurales, a pesar de la importancia alcanzada por su trabajo no agrícola, especialmente en el caso de las mujeres que se incorporan al mercado laboral.

4. Descuidan totalmente la corrección de fallas o falta de mercado, presentes a menudo en el mundo rural, que afectan en particular a los agricultores de pequeña y mediana escala. Se contentan con suplir o mitigar algunos errores con los recursos de los proyectos de crecimiento, para aparentar algunos logros.

5. Desvinculan con frecuencia las acciones orientadas a la transformación productiva, de las que apuntan a la reforma de las instancias rurales. Además, la dimensión institucional muchas veces queda reducida a los aspectos relativos a la organización y funciones del sector público.

]]> 6. Fallan con frecuencia en la articulación o ignoran el vínculo entre las políticas y las acciones específicas de desarrollo rural de las de carácter 'macro', con lo que la viabilidad y sustentabilidad de las primeras quedan cuestionadas.

7. Tienen serias dificultades para asumir que es el mercado y sus agentes los que deciden crecientemente la determinación de las tendencias, oportunidades y restricciones enfrentadas por los pobres rurales.

8. consideran con escasa frecuencia la posibilidad de inducir a la agroindustria, a los servicios, a las empresas medianas y grandes, incluso aquellas localizadas en el sector urbano, a asumir el papel de difusoras de tecnología hacia determinados segmentos de la población rural.

9. carecen de capacidad para adecuar las propuestas estratégicas o las políticas gestadas centralmente a las potencialidades y restricciones específicas de cada localidad o, a la inversa, no incorporan desde el inicio consideraciones de replicabilidad y escalamiento de las experiencias exitosas.

10. ignoran los efectos potenciales de un avance del núcleo urbano determinado, tanto en la transformación productiva de la actividad rural, como en las condiciones de vida y de trabajo de la población, en particular los pobres.

Son numerosas las experiencias con enfoques alternativos nuevos, que en muchos aspectos coinciden particularmente con la visión de promover el progreso rural "desde abajo" y "desde dentro". En efecto, en los últimos cinco años ha cobrado fuerza en nuestra región el debate sobre el llamado "enfoque territorial del desarrollo rural"; múltiples instituciones y analistas se han manifestado sus impulsores o seguidores. El también denominado desarrollo territorial rural es entendido como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio determinado, cuyo fin es mejorar las condiciones de vida de las familias que viven en el territorio, especialmente de los pobres. El cambio productivo pretende estimular y facilitar la interacción de los actores locales entre sí y entre los agentes externos relevantes, e incrementar las oportunidades para que la población participe del proceso y sus beneficios.

Por tanto, el desarrollo territorial rural implica el desenvolvimiento armónico del medio rural, traducido en un crecimiento y generación de riqueza en función de dos propósitos superiores: a) la cohesión social, como expresión de sociedades nacionales en las que prevalece la equidad, solidaridad, justicia, pertenencia y la adscripción y b) la cohesión territorial como expresión de espacios, recursos, sociedades e instituciones inmersos en regiones, naciones o espacios supranacionales, que los definen como unidades cultural, política y socialmente integradas. La construcción de la cohesión social sobre la base de la territorial le confiere al fomento rural una orientación pragmática y apegada a la realidad de los procesos económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales regentes del destino de las naciones (Miranda y Matos 2002, 19-20).

Según Schejtman (2003, 28) la propuesta de desarrollo rural con enfoque territorial plantea una proposición que busca obtener el máximo provecho de la diversidad de recursos de los territorios rurales. Ésta parte de un conjunto de elementos de diagnóstico, entre ellos destacan: a) las características de la economía de la región, b) la heterogeneidad espacial y socioeconómica del sector, c) la diversidad institucional y política de las situaciones locales, d) la variedad de oportunidades y posibilidades que ofrece la población, e) las diferencias ecológicas entre unidades territoriales y f) los enlaces entre estas unidades y el resto de la economía. La propuesta aspira a alcanzar la prosperidad rural en el país, fin que se lograría fomentando la equidad, la competitividad productiva, el manejo sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente, la estabilidad política y la gobernabilidad democrática. En este caso, prosperidad significa la superación de la pobreza y la garantía de la seguridad alimentaria.

Al concebir el desarrollo rural desde una perspectiva territorial se pretende cumplir armónicamente las metas del crecimiento en toda la nación.

El enfoque territorial del desarrollo rural, como puede apreciarse, es una propuesta centrada en las personas, que toma en consideración los puntos de interacción entre los sistemas humanos y ambientales, y contempla la integración productiva y el aprovechamiento competitivo de los recursos productivos como medios que posibilitan la cooperación amplia de los diversos actores sociales.

El desarrollo territorial y local

Los procesos de desarrollo local transcurren en un territorio específico; cuando hablamos de él nos referimos al crecimiento de una región conformada por un espacio físico, y una construcción social. El territorio es a la vez condicionador y condicionado por y desde las acciones de los actores y las comunidades (Gallicchio 2001, 13). Con esto en mente, lo local es una categoría conceptual construida por los actores, los técnicos y gestores involucrados; lo local no es una escala, división política administrativa ni un sistema de interacciones, más bien es un concepto relativo, construido siempre en relación con uno global, que va modificándose según el territorio. Así, lo local puede ser un barrio, ciudad, microregión o una región.

Algunos rasgos específicos del desarrollo local son: a) tiene un enfoque multidimensional, donde coexisten al menos las dimensiones económica, ambiental, cultural y política, b) es un proceso orientado hacia la cooperación y negociación entre actores y c) es un proceso que requiere actores y agentes de desarrollo (Albuquerque 2004, 166).

Así, el desarrollo local aparece como una forma nueva de mirar y actuar desde el territorio en el contexto de la globalización; el desafío para las sociedades locales es insertarse en forma competitiva en lo global, capitalizando al máximo sus capacidades, a través de las estrategias de los diferentes actores en juego. Esta misma visión debe estar presente en el mejoramiento rural.

Actualmente, varios organismos reconocen la importancia del enfoque territorial para el desarrollo rural, y algunos incluso ya lo adoptaron como parte de sus estrategias, como el Fondo internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la FAO, la GTZ** y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).

Algunos de los gobiernos latinoamericanos que también lo han implantado, y han tenido experiencias exitosas con matices propios, son: Brasil (Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar), Bolivia (Ley de Participación Popular y experiencias de acción concretas), Colombia (Programa de Desarrollo Integral Campesino) y México (Ley de Desarrollo Rural sustentable y experiencias concretas). También hay ejemplos en países desarrollados, como el de la comisión Europea con el programa LEADER*** y Canadian Rural Partnerships.

Desafíos del desarrollo rural según el enfoque territorial

Si bien el enfoque territorial teóricamente ofrece ventajas amplias para superar los problemas de la sociedad rural de los países latinoamericanos, las aplicaciones iniciales han alertado sobre los desafíos siguientes para utilizarlo: 1) el replanteamiento del modelo de desarrollo rural, 2) la construcción de una nueva institucionalidad, 3) el mejoramiento de la gestión pública y privada y 4) la adquisición de las capacidades necesarias para afrontar exitosa y oportunamente los desafíos identificados. Por ello, es necesario reforzar la formación de funcionarios gestores y actores del desarrollo rural, para que comprendan mejor los cambios recientes en el ámbito rural y global, y se familiaricen con las ventajas y riesgos que implica la adopción de estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial.

Las necesidades de formación en gestión local para el desarrollo rural

Los grandes desafíos, mencionados en el apartado anterior, obligan a invertir en la capacitación para enfrentarlos, más cuando se trata de un enfoque propositivo. Deben responderse, entre otras, las preguntas siguientes: ¿contamos con los recursos humanos preparados para emprender programas de desarrollo rural con enfoque territorial o gestión local en América Latina y el Caribe? ¿Qué cualidades deben reunir los participantes en los programas de desarrollo con enfoque territorial? ¿Quiénes deben ser capacitados, en qué y cómo? ¿Quién debe participar en la formación de los talentos? ¿En qué aspectos es necesario reforzar la capacitación, y cómo debe ser?

El propósito de este trabajo fue determinar los conocimientos actuales sobre el desarrollo territorial rural, analizar la oferta y demanda de la formación en su gestión local con enfoque territorial, y proponer algunas ideas sobre las formas de capacitación.

La literatura consultada y la realidad actual indican que en América Latina y el caribe no se cuenta con suficiente personal capacitado, para emprender programas de desarrollo rural con enfoque territorial. Es insignificante el número de instituciones u organizaciones que ofrecen formación-capacitación para el desarrollo territorial rural, aunque la oferta ha crecido en los últimos años.

El estudio se fundamenta en una revisión bibliográfica, en algunas entrevistas a personas clave y en el análisis de la experiencia personal sobre el tema. Este es parte de un trabajo mayor realizado a solicitud del Proyecto Regional de Cooperación Técnica para la Formación en Economía y Políticas Agrarias y de Desarrollo Rural en América Latina (FODEPAL) de la FAO, de la oficina regional para América Latina y el caribe.

A continuación, se analizan los datos respecto a la oferta y la demanda en América Latina y el caribe, las formas de capacitación y los grados de formación. con los datos obtenidos se trató de estimar la demanda por tipo de instituciones y organizaciones. Gran parte de la información se obtuvo de internet y de encuestas aplicadas a representantes y personalidades de la región.

Análisis de la oferta de capacitación

Con los datos obtenidos se realizó un análisis para el que se utilizaron cuatro aspectos: modalidad de la capacitación, temática ofrecida, profundidad y tipo de oferentes.

De esto se desprende que la formación-capacitación se ofrece en su mayoría como cursos cortos, denominados de desarrollo local, ofrecidos mayormente por instituciones educativas de nivel superior y en gran parte en forma presencial.

Análisis de la demanda

En primer lugar, se identificaron los centros e instituciones donde puede encontrarse la demanda potencial, para después, con los datos de FODEPAL de la FAO, identificar los tipos de demandantes reales.

El público objetivo para la capacitación estaría localizado en las siguientes entidades:

1. Los gobiernos locales. Por varias razones, los funcionarios de dichas instancias deberían ser los responsables de dirigir los procesos del desarrollo local.

2. Las empresas. Las micro, pequeña, mediana y grandes y de todo tipo (producción, comercio y servicios) están llamadas a participar activamente en la promoción y acción del desarrollo local.

3. centros de formación o capacitación. Las autoridades universitarias y el personal docente, por su tarea de formar el capital humano necesario, están obligados a participar en la promoción y desarrollo local.

]]> 4. El gobierno central o nacional. su participación es determinante para la articulación de las dinámicas económicas, sociales, políticas y legales.

5. La sociedad civil organizada. En una sociedad local existen diversas formas de coordinación, algunas de las cuales participan directa o indirectamente en acciones de desarrollo local, como las denominadas no gubernamentales.

Como se indicó, se analizaron los 592 participantes en los cursos sobre desarrollo rural ofrecidos por FODEPAL desde el año 2000. Gran parte de ellos fueron virtuales, es decir, a distancia.

La edad promedio de los participantes fue de 39 años, sin embargo, 36 por ciento tenía de 35 a 45 y 30 de entre 25 a 35 años. En cuanto a su procedencia, se agruparon en cuatro subregiones: grupo andino, Mercado Común del Sur (MERCOSUR), México y Centroamérica y otros. Del primer grupo provino 47 por ciento, especialmente de Perú y Ecuador; 27 de México y Centroamérica; 23 del MERCOSUR y 3 por ciento de otro países (véase gráfica 1).

Para el análisis, también se consideró el tipo de institución u organización donde trabajaban los participantes; 36 por ciento lo hacía en alguna ONG; 31.1 en una dependencia del gobierno nacional; 11.1 en instituciones de educación superior; 7.1 en organismos de cooperación internacional y el resto, 15.7 por ciento, en empresas privadas o en el gobierno regional y local (véase gráfica 2).

Finalmente, en cuanto a las responsabilidades laborales, 34.3 por ciento fungía como coordinador o consultor nacional; 30.4 ocupaba algún cargo menor en su centro de trabajo; 10.6 trabajaba en alguna institución de educación superior; 7.3 era consultor internacional; 5.9 dirigía alguna ONG y el resto, 11.5 por ciento, tenía un cargo importante en el gobierno nacional, era gerente o estaba desempleado.

¿Quiénes deben recibir capacitación en desarrollo territorial rural?

Los datos siguientes se obtuvieron de una encuesta aplicada a los participantes en el seminario desarrollo regional: marco conceptual y lineamientos estratégicos para las acciones de la FAO en América latina y el caribe, organizado por FODEPAL y celebrado del 17 al 19 de agosto de 2004 en Santiago de Chile. De los 22 participantes, la mayoría indicó que quienes deben capacitarse en desarrollo territorial rural, en orden de importancia, son: 1) personal de gobierno local y representantes de organizaciones locales, 2) personal de gobierno vinculado a programas regionales, representantes de ONG y de organizaciones sociales regionales y nacionales y 3) funcionarios de alto nivel de gobiernos nacionales y organismos internacionales. por tanto, tendrían preferencia los actores locales, lo cual coincide con la propuesta del mismo enfoque.

Perfil deseado al finalizar la capacitación

La identificación y precisión de características básicas que debe tener un agente de desarrollo local es importante. Esto permitirá definir, a su vez, lo que se ofrecerá en un programa de capacitación. De acuerdo con Galfione (2002), citado por Quispe y Critician (2004, 17), un actor clave para promover y dirigir el proceso de desarrollo rural con enfoque territorial debe contar con las características siguientes:

1. Ser profesional para la gestión proactiva, es decir, capaz de anticipar los acontecimientos; de trabajar imaginando escenarios y articulando actores. También mediar entre los recursos privados, estatales y la población beneficiaria; entre los discursos oficiales y los ciudadanos; entre las soluciones propuestas por la política pública o vacíos de éstas y las iniciativas de los grupos sociales; entre lo intereses de quienes asignan los recursos y los de los destinatarios; entre el poder establecido y la base constituyente.

2. Ser relacionador global, un agente articulador que medie en relaciones desiguales de poder.

]]> 3. Ser un interventor en un campo de tensión rearticuladora, que reestructura el sistema social, político y cultural en un proceso de potenciación de los distintos actores, en un contexto donde opere el discenso creador.

Temas para la capacitación

El análisis del marco general de la realidad rural en América Latina y el caribe, la oferta y la demanda para la capacitación sobre el tema, el perfil deseado de los agentes y actores y los resultados de la encuesta a los participantes en el referido seminario, sirvieron para delinear la temática de un posible plan de estudios para la formación en desarrollo rural con enfoque territorial. Los temas sugeridos y señalados en orden de importancia fueron: desarrollo institucional y económico local, planificación del desarrollo local, desarrollo social, ordenamiento territorial, alianzas estratégicas, evaluación y seguimiento, descentralización administrativa, desarrollo del capital humano y municipalización del desarrollo rural.

Conclusiones

La situación cambiante y la persistencia de la pobreza rural en los países de América Latina han provocado el surgimiento de enfoques alternativos de desarrollo, en contraposición a los convencionales. La revalorización del territorio en la organización del Estado y el crecimiento socioeconómico y, como parte de ello, el enfoque territorial del desarrollo rural han sido de los pasos más importantes dados en los últimos años. Algunos gobiernos, sectores organizados de la sociedad y asociaciones internacionales de cooperación técnica financiera, entre ellas la FAO, han reconocido la importancia de este enfoque y están empezando a utilizarlo para abordar la problemática rural.

El enfoque territorial aborda la situación general de una región, como resultado de un proceso que abarca múltiples factores, como son: la base de los recursos naturales, la distribución de los modos de vida de la sociedad, la disponibilidad de los conocimientos especializados adecuados, la eficiencia de la administración local, la eficacia de los vínculos entre lo rural y urbano y la capacidad relativa de la gente, para participar en los mercados nacionales e internacionales.

Uno de los desafíos para la aplicación de este nuevo enfoque es la adquisición de las capacidades para enfrentar el desarrollo local. El análisis de la oferta y la demanda para la formación de ellas en la región indica que aún son escasos los oferentes y la existencia de una gran demanda potencial.

Con base en el análisis del marco general de la realidad rural en América Latina y el caribe, la oferta y la demanda para la capacitación sobre el tema, el perfil deseado de los agentes y actores y los resultados de la encuesta, se elaboró una lista de temas que puede utilizarse para diseñar un plan de estudios para un programa de capacitación sobre desarrollo rural con enfoque territorial, cuyo propósito sea contribuir a generar cambios en las formas de pensar y actuar de los funcionarios, promotores, gestores y sus actores, al conocer y entender las ventajas y los riesgos de la adopción de estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial, en un contexto cambiante.

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Notas

** Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit.

*** Liaisons Entre Actions de Développement de l Économie Rurale.