El ejercicio de los controles constitucionales de la Suprema Corte de Justicia en México

The exercise of constitutional checks on the Supreme Court in Mexico

Alberto Escamilla Cadena*

* Doctor en Estudios Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana. Profesor investigador de tiempo completo de la UAM Iztapalapa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrónico: <aescamillac@hotmail.com>.

Artículo recibido el 9 de mayo de 2012
Aceptado el 18 de octubre de 2013

Resumen

El presente trabajo analiza el ejercicio de los controles constitucionales (controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad) por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México, en conflictos donde han estado involucrados el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En particular, se abordan dos casos, las leyes federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión aprobadas en 2006, que motivaron una acción de inconstitucionalidad; y la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación en el año 2005, que, a su vez, derivó en una controversia constitucional.

Palabras clave: controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ley Federal de Telecomunicaciones, Ley Federal de Radio y Televisión.

Abstract

This paper analyzes the constitutional controls (constitutional controversies and actions of unconstitutionality) that the Supreme Court of Justice has ruled in Mexico, specifically in the conflict between the Executive and the Legislature. In particular, we study two cases: the approval of the expenditure budget of the federation in 2005, which led to a constitutional controversy, and telecommunications law, radio and television passed in 2006, which resulted in an action of unconstitutionality.

Introducción

Desde hace más de una década, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en México ha intervenido de manera recurrente para resolver los diversos conflictos que la clase política no ha podido dirimir. Para llevar a cabo su función de arbitraje, este órgano cuenta con el instrumento de los controles constitucionales. Este trabajo trata sobre su aplicación, particularmente en situaciones donde han estado involucrados los poderes Ejecutivo y Legislativo. La intervención de  la Suprema Corte y sus resoluciones en los conflictos suscitados entre estas dos instituciones permiten conocer en qué medida el Poder Judicial procede con independencia y contribuye a la construcción de un equilibrio de poderes, un régimen democrático y un Estado de derecho. Este trabajo analiza la actuación de la SCJN en dos casos políticamente relevantes que tuvieron lugar durante el mandato de Vicente Fox; uno, relacionado con los problemas derivados de la aprobación del presupuesto en el año 2005, y el otro, referido a la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones que se llevó a cabo en 2006.¹ Las resoluciones de la Suprema Corte en los casos que involucraron a los poderes federales tienen consecuencias políticas pues sus fallos producen ganadores y perdedores en las relaciones de poder político. De ahí que cabe preguntar, ¿cómo ha ejercido la SCJN en México los controles constitucionales en los conflictos suscitados entre los poderes Ejecutivo y Legislativo? Este tema ha adquirido particular relevancia en países que están construyendo democracias soportadas por un Estado de derecho.

Controles jurisdiccionales y tribunales constitucionales

Uno de los mecanismos más importantes que tiene el Estado para limitar el ejercicio del poder político y garantizar la división de poderes son los medios de control, cuya práctica se expresa de formas variadas como el freno, la vigilancia, la revisión, la inspección y la fiscalización, entre otros (Huerta, 2010: 103). El control al poder político se realiza con el fin de evitar que tanto el ejecutivo como el legislativo abusen de sus facultades y se extralimiten. De acuerdo con Manuel Aragón, "el control [es] el vehículo a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder" (1986: 87). Para Karl Lowenstein, el control sobre las acciones de la política implica "la presencia de un órgano que puede exigir responsabilidad" (1976: 36). Existen tres tipos de control dirigidos a limitar las acciones de los órganos representativos y de gobierno: los políticos, los administrativos y los jurisdiccionales (Hesse, 1983: 20). El primero es ejercido por el poder legislativo y funciona como un contrapeso (en una situación de gobierno sin mayoría) hacia las disposiciones legislativas del presidente; en el caso del segundo, su objetivo es fiscalizar, vigilar y auditar el ejercicio de la administración pública que encabeza el titular del ejecutivo; mientras que el tercero regula los procedimientos de los poderes públicos para someterlos al criterio de la legalidad. Konrad Hesse afirma que la presencia de controles no garantiza su plena aplicación "si no se establece un sistema de responsabilidades y sanciones" (1983: 20); esto requiere necesariamente la presencia de un órgano que garantice que los límites al poder sean acatados y se hagan cumplir.

La eficacia de estos instrumentos ha sido cuestionada en la región latinoamericana, sobre todo durante la etapa de democratizaciones. La variedad de casos en la región muestra diferentes tipos de interacciones institucionales. Por principio, la ausencia de estos controles es característica de los gobiernos sin contrapesos donde predomina el ejecutivo. En segundo lugar, cuando operan únicamente uno o dos de estos controles, puede considerarse que el régimen político se encuentra en transición. Por último, donde operan los tres tipos de control, se considera que hay gobiernos limitados y con presencia de contrapesos.

El Estado democrático y de derecho no puede ser ajeno a la responsabilidad de los representantes populares y de los servidores públicos; su actuación necesariamente tiene que ser vigilada y sancionada, de lo contrario, se fomenta la corrupción, la opacidad y la elusión de responsabilidades (Medina y Nieto, 2005: 7). Desde el sistema de justicia se ejercen los llamados controles constitucionales; esta facultad generalmente se le atribuye al poder judicial. Su función consiste en contener la acción de los poderes públicos buscando sujetar sus procedimientos al principio de la legalidad. Cuando estas instituciones no pueden dirimir sus conflictos por la vía política, intervienen los tribunales constitucionales con el fin de resolver sus disputas. Para llevar a cabo esta función, los órganos judiciales deben contar con la suficiente autonomía, facultades expresas y una sólida estructura organizativa. Este ejercicio lo llevan a cabo los tribunales constitucionales, quienes tienen la facultad para revisar y declarar anticonstitucionales ciertas leyes. En México, uno de los instrumentos que el órgano judicial utiliza para esta encomienda son los controles constitucionales, dos de ellos son las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La primera "es un juicio que se inicia ante el órgano jurisdiccional en caso de conflictos entre poderes federales -ejecutivo, legislativo o judicial- o entre niveles de gobierno locales, en los que se considera que hay invasión de competencias" (SCJN, 2004: 54). En lo que se refiere a la segunda, se trata de un procedimiento en el que "se denuncia la posible contradicción entre normas de carácter general -ley, decreto o reglamento- o tratados internacionales, por una parte, y la constitución federal, por la otra, con el objeto de invalidar la norma general o el tratado internacional impugnados para que prevalezcan los mandatos constitucionales" (SCJN, 2004: 50).

La importancia del ejercicio de los controles constitucionales por parte de los tribunales constitucionales en el espacio de la política, radica en que las partes en conflicto someten sus intereses al arbitraje de un tercero, lo cual genera incertidumbre entre los actores involucrados pues no tienen certeza sobre el fallo final de la instancia judicial. La intervención de los tribunales constitucionales en la esfera de la política produce equilibrios institucionales que de otra manera impedirían una convivencia política controlada. De acuerdo con Eduardo Ferrer, un tribunal constitucional es parte de "los altos órganos judiciales o jurisdiccionales situados dentro o fuera del Poder Judicial, independientemente de su nominación, cuya función material esencialmente consiste en la resolución de litigios o conflictos derivados de la interpretación o aplicación directa de la norma constitucional" (2002: 147). La intervención de los tribunales en los conflictos de carácter político tiene varias interpretaciones, Hans Kelsen sostiene que su presencia "expresa una cierta desconfianza hacia los órganos ejecutivo y legislativo, de ahí su posición privilegiada dentro del sistema político" (1988: 33). Por su parte, Maurice Duverger afirma que su función es "controlar a los gobernantes para que actúen dentro de los límites del derecho, siendo la aplicación del principio de legalidad la base del control jurisdiccional de los actos gubernamentales" (1996: 236). Por otro lado, J. H. Ely afirma que la revisión judicial puede interpretarse como "una especie de medida antimonopólica destinada a asegurar el funcionamiento apropiado de la política pluralista" (1981: 353). Mientras que Paloma Requejo considera que la función de este órgano "consiste en realizar un control de la ley aplicando la constitución como parámetro de enjuiciamiento y proceder así a la anulación de la misma en el supuesto de que contradiga inequívocamente el texto constitucional" (2000: 136). Tanto Kelsen como Duverger y Ely ponen énfasis en la correlación que hay entre la actividad política y la regulación de su ejercicio a través de la justicia. El tema ocupa un lugar central en la región latinoamericana, pues contribuye a acotar el poder del presidencialismo, a la vez que le otorga mayor protagonismo dentro del sistema político a los poderes legislativo y judicial en un contexto de democratizaciones.

La aplicación de los controles constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México durante la etapa de cambio político

Una de las características del sistema político mexicano durante buena parte del siglo XX fue la instauración de un presidencialismo exacerbado, arropado por facultades constitucionales y metaconstitucionales de gran alcance, lo que permitió subordinar a los otros dos poderes federales. El control del Ejecutivo sobre el órgano judicial implicaba que el poder político estaba por encima de la impartición de justicia, por lo que esta función carecía de autonomía. No fue sino hasta los años noventa cuando comenzó a atenuarse el ejercicio del presidencialismo, cuando se estableció un pluralismo de partidos en las dos cámaras del Congreso y también cuando el Poder Judicial comenzó a adquirir mayor autonomía respecto de la influencia del Ejecutivo. Las dos figuras jurídicas más utilizadas por la Suprema Corte de Justicia para ejercer el control del poder político son la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad (art. 105).

La reforma al Poder Judicial de 1994 amplió el esquema de facultades de la SCJN, modificando su estructura orgánica, su marco jurisdiccional y el alcance de sus competencias, además de que cambió el método para nombrar a los jueces y magistrados. A partir de estas modificaciones, algunos especialistas manifestaron sus reservas pues consideraron que la Suprema Corte no terminó por convertirse en un auténtico tribunal constitucional como era el caso de otros países. Por ejemplo, Jaime Cárdenas Gracia sostuvo que "la figura de la SCJN era la de un tribunal constitucional a medias, pues la intervención del Ejecutivo en el nombramiento de los ministros causaba sospechas" (2000: 185). José Ramón Cossío, por su parte, afirmó que si se pretendía que la SCJN cumpliera la función de un auténtico tribunal constitucional, "era necesario dotarla de atribuciones para controlar la constitucionalidad de cualquier acto de autoridad, permitir que los órganos del Estado defendieran sus competencias, facultar el planteamiento de cuestiones de constitucionalidad de tipo abstracto, y darle a las resoluciones efectos generales" (2001: 99); ello contribuiría, según este autor, a que la Suprema Corte se constituyera en "un verdadero garante del proceso democrático". A pesar de las limitaciones señaladas, la reforma de 1994 no consistió en una simple readecuación de la estructura orgánica interna del Poder Judicial, también le confirió a la Suprema Corte competencias que la acercaron a la figura de un tribunal constitucional.

Otro cambio significativo al órgano judicial tuvo lugar con la reforma de 1996 que estableció en la Constitución la figura de las acciones de inconstitucionalidad. Los agentes facultados para interponer acciones de inconstitucionalidad son: a) las dos cámaras del Poder Legislativo, b) los congresos locales, c) la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y d) el procurador general de la República (como representante del Poder Ejecutivo). Para que la Suprema Corte pueda declarar la invalidez de una norma impugnada, tiene que reunir una mayoría de cuando menos ocho votos del total de los once ministros que conforman el pleno de la Suprema Corte de Justicia. Cabe mencionar que son las minorías parlamentarias quienes recurren a este mecanismo con mayor frecuencia para solicitar la revisión judicial de una legislación aprobada por una mayoría del Congreso.²

Desde que se instauró en México un gobierno sin mayoría en las elecciones intermedias de 1997, el Ejecutivo perdió el control que tradicionalmente tenía sobre la legislatura, y esto potenció la posibilidad de que sus iniciativas de ley o reforma pudieran ser rechazadas por la oposición. Después de aquel año, la representación en el Poder Legislativo quedó fragmentada como consecuencia de las reformas electorales que introdujeron esquemas proporcionales. Esto ha derivado, en algunos momentos, en una situación de bloqueos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, por lo que el presidente ha debido usar con mayor frecuencia sus facultades de decreto para emitir reglamentos, sobre todo en el interior de la administración pública federal, a la vez que el Legislativo comenzó a utilizar sus instrumentos de fiscalización para vigilar el manejo de recursos públicos por parte del Ejecutivo. Esto ha provocado un aumento del número de controversias entre estos dos poderes, y ha dado paso a la intervención del Poder Judicial, órgano que no solo amplió sus competencias sino que adquirió un nuevo protagonismo dentro del sistema político con las reformas de los años noventa. Desde el mandato de Ernesto Zedillo, y particularmente en los sexenios de Vicente Fox y Felipe Calderón, creció el número de conflictos. La presencia de un bloque mayoritario por parte de la oposición partidista en las dos cámaras del Poder Legislativo le ha permitido llevar a cabo sus funciones de contrapeso del Ejecutivo. La mayoría de los conflictos suscitados entre estos dos poderes se han dirigido a la forma en que se maneja la administración pública, particularmente en áreas estratégicas del Estado, como el ejercicio de las auditorías dentro del gabinete de gobierno, la aprobación del presupuesto de egresos y las modificaciones legales a los sectores de telecomunicaciones y energía. Las leyes relacionadas con estas materias han sido objeto de la intervención de la Suprema Corte de Justicia, una vez que el Ejecutivo y el Legislativo han discrepado sobre la forma en que deben ser administradas estas áreas.

A continuación se presentan dos cuadros, uno relativo a las controversias constitucionales y otro a las acciones de inconstitucionalidad; ambos se refieren a los conflictos donde estuvieron involucrados únicamente el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Los casos expuestos son aquellos que tuvieron lugar después de las reformas de 1994 y 1996, cuando la corte comenzó a procesar conflictos con mejores instrumentos. La primera controversia constitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo tuvo lugar en 1999, en tanto que la primera acción de inconstitucionalidad entre ambos poderes se presentó en 1996. Los casos expuestos tienen un corte hasta el año 2009. De acuerdo con el cuadro 1, de las doce controversias constitucionales habidas entre 1999 y 2009, una fue enviada por las dos cámaras del Poder Legislativo, cinco por la Cámara de Diputados, una por parte del Senado, y en las cinco restantes el demandante fue el Ejecutivo. En cuanto a los casos en donde el Legislativo interpuso la controversia, una tuvo lugar con Ernesto Zedillo, cuatro bajo el mandato de Vicente Fox y dos en el sexenio de Felipe Calderón; mientras que de las cinco controversias que interpuso el titular del Ejecutivo, todas fueron en el gobierno de Vicente Fox.

De acuerdo con el cuadro 1, de las doce ocasiones en que la SCJN debió dirimir controversias constitucionales entre el Ejecutivo y el Legislativo, siete veces falló a favor del primero, y cinco, del segundo. Por su parte, los ministros de la corte votaron en ocho ocasiones por la vía de la unanimidad, en dos ocasiones lo hicieron por mayoría y en otras dos su decisión estuvo dividida. De las siete ocasiones que la corte le concedió la razón al Ejecutivo, la primera se debió a que el Senado intervino en el nombramiento de tres magistrados de los Tribunales Unitarios Agrarios, siendo una prerrogativa exclusivamente presidencial (caso cuatro); en la segunda, el Ejecutivo impugnó una serie de requerimientos administrativos que le hizo la Auditoría Superior de la Federación (ASF) al secretario de Energía y al presidente de la Comisión Reguladora de Energía (caso seis); en la tercera, la ASF elaboró un "Pliego de Observaciones" a la Ley de Fiscalización Superior y el presidente solicitó la invalidez de dicho pliego (caso siete); en la cuarta, el Ejecutivo impugnó frente a la corte el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005 emitido por la Cámara de Diputados que modificaba sustancial-mente el contenido que inicialmente había propuesto (caso ocho); en la quinta, el Senado propuso modificar la Ley Orgánica del Tribunal Federal en Materia de Nombramientos y Ratificaciones de Magistrados que había emitido el titular del Ejecutivo (caso nueve); en cuanto a las dos últimas, la Cámara de Diputados solicitó invalidar varios artículos de la Ley de Petróleos Mexicanos que había modificado el presidente (casos 11 y 12).

En lo que respecta a los fallos que la corte emitió en contra del Ejecutivo, en el primero, el presidente debió entregar la información que le requirió la Cámara de Diputados sobre las operaciones fiduciarias, una 56 vez que fueron realizadas varias auditorías al Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) (caso uno); en el segundo, legisladores de las dos cámaras solicitaron invalidar varios artículos del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (RLSPEE) emitido por el Ejecutivo (caso dos); en el tercero, los diputados pidieron invalidar un decreto del presidente que exentaba del pago de impuestos a los contribuyentes (caso tres); en el cuarto, la ASF ordenó a la Secretaría de Hacienda y al Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) llevar a cabo una serie de procedimientos administrativos para revisar algunas irregularidades que fueron detectadas (caso cinco); en el último, la cámara baja pidió suspender la transmisión de una serie de promocionales del presidente Vicente Fox en los que, en tiempos electorales, se mostraban los logros de sus programas sociales. De las cinco ocasiones que el Ejecutivo recurrió a la SCJN para interponer controversias constitucionales, cuatro fueron en contra de la Cámara de Diputados y una contra el Senado; todas tuvieron lugar en el sexenio de Vicente Fox.

En lo que se refiere a las acciones de inconstitucionalidad en donde han estado involucrados tanto el Ejecutivo como el Legislativo, durante el periodo que abarca de 1996 a 2008, en el cuadro 2 se presenta cada uno de los casos. En estas once acciones, las minorías parlamentarias recurrieron a la corte tres veces, y el Ejecutivo lo hizo en ocho ocasiones (en tres de ellas acompañado por una minoría de diputados de su partido). De las once acciones, una tuvo lugar con el presidente Ernesto Zedillo, nueve durante el sexenio de Vicente Fox y una bajo el mandato de Felipe Calderón.

En cuanto a los casos en los que la SCJN falló en contra del Ejecutivo, en el primero, el mandatario solicitó la invalidación de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas aprobada por las dos cámaras (caso 4); en el segundo, pidió la invalidación de algunos artículos de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar aprobada por el Congreso de la Unión, la corte desestimó esta acción de inconstitucionalidad por no lograr los ocho votos requeridos para su discusión, de tal forma que el precepto quedó tal y como fue aprobado por el Congreso (caso 7); en el tercero, una minoría senatorial solicitó modificar diversas disposiciones de la Ley Federal de telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisión (caso 8); en el último, fue una minoría de diputados quien pidió invalidar tres tipos de legislación: la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios (caso 11). De las ocho ocasiones que el Ejecutivo recurrió a la SCJN para interponer acciones de inconstitucionalidad, seis fueron en contra de las dos cámaras, una contra la Cámara de Diputados y otra contra el Senado; todas tuvieron lugar en el sexenio de Vicente Fox.

A partir de estos datos, se puede asentar lo siguiente. En el caso de la Suprema Corte de Justicia: a) sus decisiones no han favorecido sistemáticamente a alguno de los actores en conflicto; y b) sus fallos tienden a ser por unanimidad o mayoría, aunque aparecen casos excepcionales de votación dividida. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo: a) es un actor que recurre a la corte para resolver sus conflictos en una situación donde puede ganar o perder; b) el Poder Judicial puede vetar algunos decretos presidenciales; y c) no siempre ha sido favorecido por la SCJN, sobre todo en los temas considerados políticamente relevantes. En el caso del Poder Legislativo: a) ha utilizado sus instrumentos de control hacia el Ejecutivo con mayor frecuencia en los últimos años; b) las minorías parlamentarias han logrado vetar legislaciones aprobadas por las mayorías en el Congreso, apoyadas por el presidente; y c) la mayoría de sus conflictos con el Ejecutivo se han centrado en el manejo de la 62 administración pública.

En los siguientes apartados se abordan dos casos políticamente relevantes, una acción de inconstitucionalidad (sobre las leyes federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión aprobadas en 2006) y una controversia constitucional (referente a la aprobación del Presupuesto de Egresos 2005).

La actuación de la Suprema Corte de Justicia en el caso de las leyes federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión en 2006

La reforma al régimen de telecomunicaciones y de radio y televisión en México es un tema que se ha discutido desde hace más de una década. Una parte del debate se ha dirigido al asunto relacionado con la rectoría del Estado y la persistencia de monopolios. En 2005 se llevó a cabo una reforma promovida por la Cámara de Diputados y hacia 2006 devino la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Senado y el Ejecutivo, debiendo intervenir la SCJN para resolver el caso.³

Por principio, el 22 de noviembre de 2005 el diputado del PRI Miguel Lucero Palma, asesorado por Javier Orozco Gómez, quien había sido abogado en Televisa, presentó una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones y a la Ley Federal de Radio y Televisión, cuyo contenido se centraba en el régimen de concesiones hacia los medios de comunicación electrónicos, y consideraba que con la legislación de aquel momento, la rectoría estatal estaba siendo rebasada. Amparado en los artículos 27 y 28 constitucionales, que establecen la pertenencia que tiene la nación sobre el espacio territorial y la facultad del Ejecutivo para otorgar concesiones a particulares en materia de telecomunicaciones, propuso un nuevo esquema de regulación jurídica para los medios de comunicación. Otro punto que se pretendía modificar era la forma en que tenía lugar el nombramiento de los comisionados de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), pues si bien se trataba de una prerrogativa presidencial, el diputado sugirió que el Senado pudiera objetar sus propuestas.

La iniciativa consideraba los siguientes aspectos:

]]> • Modificar la modalidad de los nombramientos de los comisionados de la Cofetel en donde ahora participaría el Senado, además de que en adelante serían nombrados de manera escalonada

• Plasmar las facultades de la Cofetel, por primera vez, en una ley federal

• Ampliar y fortalecer las atribuciones de la Cofetel como órgano regulador de las telecomunicaciones

• Dotar a la Cofetel de autonomía técnica y financiera respecto de la Administración Pública Federal

• Establecer un nuevo sistema para el otorgamiento de concesiones por la vía de la licitación de subasta pública

El primero de diciembre de 2005, la reforma fue aprobada por unanimidad en la Cámara de Diputados, en una sesión a la que asistieron 327 legisladores; todos emitieron su voto a favor, no hubo abstenciones ni votos en contra. Este resultado llamó la atención de la opinión pública, pues la forma en que votaron los diputados (por unanimidad) resultaba poco comprensible porque, en primer lugar, se trataba de un tema que llevaba años discutiéndose y que había polarizado las posiciones de los partidos políticos; en segundo lugar, se consideró que la reforma fortalecía en los hechos el poder de dos televisoras (Televisa y Televisión Azteca) al entregarles, de manera exclusiva, el futuro de las telecomunicaciones; en tercer lugar, algunos especialistas señalaron que se estaba limitando la posibilidad de una auténtica competencia en la adquisición de concesiones al depositar el espectro comunicacional en estos dos consorcios televisivos.⁴

Después de la aprobación de la reforma, algunas organizaciones civiles, productores independientes, cineastas, académicos y escritores, expresaron su rechazo hacia la reforma⁵ al considerar que las únicas beneficiadas serían las dos empresas televisivas, además de que la rectoría del Estado no quedaba debidamente fortalecida. "De aquí que muchos de los diputados que habían aprobado estos cambios mostraron públicamente su arrepentimiento" (Guerrero, 2006).

El 30 de marzo de 2006, el Senado recibió una iniciativa paralela por parte de la Cámara de Diputados que fue aprobada sin modificaciones por una mayoría de senadores de todos los partidos, con 81 votos a favor, haciendo caso omiso de las observaciones que habían sugerido algunos expertos. El 11 de abril, el proyecto de decreto fue enviado al Ejecutivo para su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Este capítulo fue conocido como "Ley Televisa". Posteriormente, varios legisladores reconocieron que algunos aspectos de la nueva ley habían sido tratados de manera insuficiente. Por ejemplo, reconocieron que "no se le habían otorgado suficientes facultades a la Cofetel para sancionar a quienes violentaran el marco legal, ni tampoco se habían establecido las suficientes salvaguardas para impedir que una persona ligada a la industria de las telecomunicaciones pudiera ser nombrada comisionado" (Guerrero, 2006).

Esto abría la posibilidad de que personas cercanas a los intereses de quienes monopolizan las telecomunicaciones pudieran, desde la Cofetel, establecer sus propias directrices. De igual forma, las concesiones se otorgarían por plazos fijos de veinte años y sin necesidad de entrar en un proceso de litigación. Esto mostraba la habilidad de las televisoras para negociar a su favor la nueva legislación, "lo que parecía más una imposición de los consorcios que una negociación con los legisladores" (Guerrero, 2010: 278). Esto fue interpretado por un sector de la opinión pública y la prensa escrita como un sometimiento de la clase política a las televisoras, una vez que se conocieron las nuevas condiciones del marco legal y, sobre todo, por la forma en que la reforma había sido aprobada (unanimidad). Un argumento para explicar este comportamiento de los legisladores tiene que ver con el contexto en que tuvo lugar la aprobación de la reforma, pues en aquel momento los partidos estaban en plenas campañas políticas de cara a la elección presidencial de 2006, por lo que no querían ver afectada su imagen o sus intereses, ni enfrentar un conflicto con las principales televisoras. Sin embargo, hubo una minoría de senadores que no pensaban de la misma forma y decidieron recurrir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que revisara el caso.

El 4 de mayo de 2006, un grupo de 47 senadores de todos los partidos políticos -equivalente a 36.7% del total- promovieron ante la Suprema Corte una acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez del decreto, argumentando que algunos conceptos contravenían varios principios constitucionales. El documento interpuesto impugnaba 13 artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 30 de la de Radio y Televisión. La argumentación de la parte demandante se centró en dos aspectos. Por un lado, se cuestionó la designación escalonada de los comisionados de la Cofetel, pues se interpretó como un ejercicio transexenal dados los tiempos en que tendrían lugar los cambios de su integración, ya que el presidente electo en 2006 no nombraría a los comisionados, y solo lo haría hasta el penúltimo año de su mandato, lo que otorgaba estabilidad y permanencia a los comisionados que estuvieran al frente de este órgano. Mientras que en lo que se refiere al tema de la rectoría del Estado en materia de telecomunicaciones, se consideró que se violentaban los principios de igualdad y libre concurrencia en la adquisición de concesiones, debido al trato desigual que se daba a los concesionarios y a los particulares tanto en el caso de la radiodifusión como en el de las telecomunicaciones. Esto suponía, de acuerdo con la versión de la minoría senatorial, una causal de procedencia que atentaba contra el Estado en cuanto a la potestad soberana para el otorgamiento de concesiones, además de que nulificaba su derecho para establecer las modalidades de uso primario y secundario del espectro radioeléctrico, por lo que quedaba limitado para planificar la administración de dicho espectro a corto, mediano y largo plazos. Estos fueron los motivos que llevaron a la minoría de senadores a impugnar el artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión. En contraparte, el Ejecutivo consideró la medida como un acto constitucional que cumplía con el principio de igualdad, en virtud de que se establecían mecanismos para el combate a monopolios. Incluso, se había reducido el tiempo de concesión de 30 a 20 años y, además, se conservaba la función social de la radio y la televisión en su modalidad abierta y gratuita. Sin embargo, el presidente cuestionó la participación del Senado 66 en los nombramientos de los comisionados de la Cofetel, pues podrían objetar sus propuestas, lo que, a su juicio, invadía sus atribuciones para designar y remover libremente a los funcionarios de la Administración Pública Federal (artículo 89 constitucional).

...la participación de la cámara alta resultaba inconstitucional, en virtud de que la Cofetel era un órgano de carácter centralizado de la Administración Pública Federal y no órgano autónomo. Además, al ser una entidad desconcentrada que atiende los derechos de expresión, de información y de prensa, debe quedar aislada de todo interés económico y político. Como órgano desconcentrado, sus facultades en materia de radio y televisión no deben ser ejercidas por un órgano que tenga relación de jerarquía con el presidente de la República.⁷

Por su parte, el ministro Valls Hernández sostuvo en el mismo sentido que "el Senado estaba invadiendo un campo que pertenecía exclusivamente al presidente, razón por la cual la intervención del primero era inconstitucional".⁸ Mientras que el ministro Silva Meza opinó que "la regulación que debe ejercer el Ejecutivo en materia de telecomunicaciones, es de tal importancia, que necesariamente debía estar despolitizada".⁹

De ahí que la SCJN decidió, en primer término, respetar la facultad reglamentaria que tenía el titular del Ejecutivo en materia de nombramiento de los funcionarios de la Administración Pública Federal, asentando que con esta reforma el Senado estaba invadiendo atribuciones del presidente, por lo que le concedió la razón en este caso al Ejecutivo. En cuanto a la rectoría del Estado en materia de comunicaciones, la Suprema Corte sostuvo que dicha rectoría no puede quedar en manos del mercado tecnológico, sino que, más bien, es este último quien debe quedar sujeto a los principios constitucionales, por lo que otorgó la razón en esta discusión a la minoría senatorial. Así, la Suprema Corte falló en contra del Ejecutivo y de una mayoría de senadores cuyos propósitos inicialmente favorecían a los intereses de las dos televisoras.

La decisión de la SCJN sentó un precedente, pues la actuación de una minoría senatorial logró echar abajo una legislación favorable a los consorcios que monopolizan las telecomunicaciones. Por primera vez en México, un grupo parlamentario minoritario y plural, desafió una decisión mayoritaria y utilizó la acción de inconstitucionalidad como herramienta legal para frenar el intento de entregar de manera exclusiva a las dos televisoras el manejo de las telecomunicaciones.

En esta acción de inconstitucionalidad, la corte fue capaz de dirimir un conflicto entre los otros dos poderes públicos, generó un ganador (una minoría senatorial) y un perdedor (el Ejecutivo y una mayoría de senadores) en un caso que puede considerarse políticamente relevante, pues también estaban en juego los intereses de un poder fáctico como los consorcios televisivos.¹⁰ Por ello, este tema no ha dejado de ser materia de debate entre la clase política, los especialistas y las televisoras.

La actuación de la Suprema Corte de Justicia en el caso del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005

La aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es uno de los aspectos más importantes del proceso legislativo, pues define la forma en que se distribuye el gasto público en los diferentes niveles de gobierno y en las diversas áreas del Estado. Aunque constitucionalmente corresponde al titular del Ejecutivo definir el PEF, la Cámara de Diputados tiene la atribución constitucional de revisar, discutir y aprobar la propuesta. Desde que se instauró el formato de gobierno sin mayoría en 1997 y hasta la actualidad, han aparecido una serie de dificultades para lograr su aprobación. En el año 2005, bajo el mandato de Vicente Fox, se presentó una situación límite en donde ni el presidente ni la cámara pudieron alcanzar un acuerdo, por lo que debió intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Antes de este acontecimiento, cabe recordar que en aquel sexenio, la relación que se estableció entre el presidente y el Congreso estuvo marcada por una permanente confrontación, lo que obstaculizó la posibilidad de materializar una serie de reformas estructurales.

Conforme a esta tabla, los aspectos que transformaron la iniciativa del Ejecutivo fueron los siguientes: a) la Cámara de Diputados aprobó un incremento del gasto neto total (mismo que se obtiene de la suma del gasto programable más el gasto no programable) de 74 071.1 millones de pesos (mdp), por lo que aumentaba 4.25%; b) para el caso de las dos cámaras del Poder Legislativo y de la Auditoría Superior de la Federación, los diputados efectuaron un recorte de 230 mdp; c) en cuanto al Poder Judicial, la reducción fue de 188.7 mdp; d) para el IFE, su presupuesto se amplió en 200 mdp; d) para la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el incremento fue de 4.1 mdp; e) para la Presidencia de la República y la Secretaría de Gobernación se estableció una reducción de 216.5 mdp para la primera y 665.3 mdp para la segunda; f) en cuanto a las paraestatales (Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, IMSS e ISSSTE), los legisladores también aprobaron reducciones presupuestarias. En la sesión plenaria del 15 de noviembre se aprobó el dictamen con las modificaciones hechas por diputados del PRI y del PRD. Se emitieron 323 votos a favor, 137 en contra y una abstención; de los votos en contra, 135 correspondieron al PAN.

Una vez que la Cámara de Diputados envió al Ejecutivo el Decreto de Presupuesto con las modificaciones, este lo regresó a dicho recinto el 29 de noviembre con cuatro observaciones generales y 66 puntuales. Los legisladores rechazaron las observaciones y le turnaron nuevamente el documento al primer mandatario. A partir de aquel momento, toda vez que habían fracasado las negociaciones, solo quedaron dos alternativas posibles para el presidente: publicarlo con las modificaciones hechas por la cámara o interponer una controversia constitucional ante la Suprema Corte. El 21 de diciembre de 2004, el Ejecutivo interpuso la controversia demandando la invalidez del Decreto de Presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados. El argumento expuesto era que se pretendía obligar al presidente a ejecutar actos administrativos contrarios a las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que la cámara estaba invadiendo sus facultades en materia presupuestal. También sostuvo que tenía el derecho de veto que le confiere el artículo 72 constitucional para efectuar observaciones a los proyectos de ley o de decreto, y que la cámara había hecho uso de funciones que no le correspondían.

En este sentido, el entonces presidente Vicente Fox sostuvo que la mayoría legislativa había reasignado el gasto público a partir de sus intereses partidistas y sin atender los principios establecidos en el Sistema Nacional de Planeación. La discusión se centró en la facultad que el 70 presidente tenía para vetar las modificaciones hechas por la cámara en materia presupuestal, pues el titular del Ejecutivo consideraba que sí podía llevar a cabo observaciones al Decreto de Presupuesto aprobado en el recinto legislativo. Así, la corte debió decidir si la facultad de la cámara para modificar el PEF tenía limitaciones o era absoluta; además de resolver si estas modificaciones transgredían o no los poderes legislativos del presidente.¹¹

En lo que se refiere al debate en la SCJN, se trataba de la primera experiencia en donde el órgano judicial tenía en sus manos un asunto de esta naturaleza. En cuanto a los argumentos que se expusieron en el pleno, por principio, la ministra Margarita Beatriz Luna Ramos puntualizó con claridad los términos del debate al señalar que "nuestro argumento toral, es determinar si el presidente tiene o no facultades para vetar el Presupuesto de Egresos de la Federación".¹² En el caso del ministro Góngora Pimentel, su postura era que el presidente "no tenía facultad para vetar el PEF".¹³ Por su parte, el ministro Cossío Díaz manifestó la idea de "dejar que los dos poderes actuaran políticamente en la solución de este tipo de conflictos a fin de que la corte evitara incurrir en asuntos materiales y presupuestales que sólo a ellos compete".¹⁴ Para el ministro Silva Meza, la controversia en cuestión debía resolverse "desde el ángulo de la división de poderes y, por lo tanto, lo que correspondía al órgano jurisdiccional no era decidir quién era el ganador y quién el derrotado sino establecer con claridad las atribuciones constitucionales de cada uno de los dos poderes",¹⁵ además de que resaltó el cuidado que debía tener el pleno de la corte para evitar entrar en particularidades del gasto público, tales como quién gasta y cómo lo gasta, pues dicha situación conduciría a suplantar el ejercicio de atribuciones constitucionales que corresponden a los otros poderes. De ahí que consideró que "la Cámara de Diputados sí puede hacer las modificaciones al presupuesto, pero no era una facultad absoluta, pues tiene limitaciones constitucionales, lo establecen las leyes secundarias y no podemos, como Tribunal Constitucional, ir más allá de nuestras atribuciones que son las de señalar la simetría constitucional en el ejercicio de las atribuciones de estos dos poderes".¹⁶

En la sesión que tuvo lugar en la corte el 17 de mayo, después del debate del pleno, se decidió en votación dividida -seis contra cinco-, las modalidades bajo las cuales el presidente puede vetar el Decreto de Presupuesto. Asimismo, declararon la nulidad del presupuesto aprobado por los diputados y encomendaron a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión que convocara a sesiones extraordinarias en la Cámara de Diputados "para atender las observaciones".¹⁷ Con esta sentencia, la corte ordenaba a la cámara que tomara en cuenta las 66 observaciones formuladas por el Ejecutivo, aunque no estableció los mecanismos para sancionar en el supuesto de que el órgano legislativo desatendiera tales indicaciones, situación que finalmente ocurrió, pues la cámara se negó a atender la resolución. Con ello, la SCJN le otorgaba la razón al Ejecutivo en el sentido de poder vetar las modificaciones hechas por los diputados al presupuesto.

A partir de aquel momento, cabía la posibilidad de que la SCJN entrara en una situación en donde podía terminar decidiendo el presupuesto, no en el sentido de definir los contenidos y distribución del gasto público, sino en otorgarle la razón a uno u otro actor. Este aspecto resultaba novedoso, pues no es común que una corte o tribunal supremo termine orientando la política presupuestaria. De ahí que el ministro Cossío Díaz se pronunció por que fueran "los propios poderes públicos, quienes en el terreno político, definieran las modalidades del presupuesto".¹⁸ La sentencia de la SCJN se publicó el 24 de octubre de 2005 en el Diario Oficial de la Federación.

De esta forma, la corte entró por primera vez a un conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en donde se definía un presupuesto. Al reconocer que el primero tiene la facultad -mediante el poder de veto- de neutralizar todo acto que considere contrario a los principios constitucionales, le otorgó al presidente la posibilidad de no atender las modificaciones de la cámara. El problema entre estos dos órganos de poder y la intervención de la Suprema Corte no necesariamente producen un juego de "suma cero", pues en el caso de la aprobación del presupuesto, tanto el presidente como los grupos parlamentarios son quienes deciden la distribución de los recursos, por lo que se presenta más bien una situación en donde "todos ganan". La dificultad para aprobar el PEF 2005 se debió a que privó un desacuerdo entre la clase política, dada la polarización existente entre los partidos por coyunturas políticas previas como el desafuero del ex jefe de Gobierno del Distrito Federal Andrés Manuel López Obrador, la división interna que en aquel momento había en el PRI y la sistemática confrontación que el mandatario Vicente Fox tuvo con la Cámara de Diputados durante su mandato.

A pesar de que el presidente mexicano tiene considerables facultades en materia legislativa (el veto, el decreto, la iniciativa, entre otros) y puede hacer uso de sus poderes reactivos,¹⁹ el problema reside en que al cohabitar con una legislatura fragmentada y sin mayoría de su partido, se le dificulta la posibilidad de que salgan adelante sus propuestas. Durante el mandato del presidente Vicente Fox, la legislatura tuvo una actitud y un comportamiento obstruccionista, y la aprobación del presupuesto fue una muestra de ello.

Las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México no tienen una fuerza vinculatoria que obligue a los diferentes poderes públicos a sujetarse a sus sentencias, toda vez que no hay una sanción aplicable en caso de incumplimiento y desacato. Esto significa que existe la posibilidad de que los actores a quienes la corte no les otorgue la razón, no acepten sus resoluciones, como sucedió en el caso de la aprobación del presupuesto para el año 2005. De ahí que la SCJN no pueda ser considerada un verdadero tribunal constitucional en la medida en que no tenga la capacidad de sancionar a los actores que desacatan sus fallos.

Al convertirse el Poder Judicial en un actor con capacidad de veto, se ha atenuado considerablemente la influencia que tenía el Ejecutivo en el sistema de impartición de justicia. Desde que la corte hace uso efectivo de los controles constitucionales, no ha favorecido de manera sistemática al Poder Ejecutivo o al Legislativo con sus sentencias, lo cual contribuye a que el órgano judicial legitime su actuación y sus procedimientos en aras de ganar credibilidad como garante del proceso democrático frente a la ciudadanía. Esto ha permitido que las relaciones entre los tres poderes tiendan a estar menos desequilibradas y, en consecuencia, mejor balanceadas.

De acuerdo con el resultado de las sentencias de la corte en los casos donde estuvieron involucrados los poderes Ejecutivo y Legislativo, los procedimientos de aquella tienden hacia un ejercicio imparcial que parece estar más apegado al principio de legalidad, y ya no necesariamente orientado e influenciado por intereses de carácter político. El periodo de tiempo estudiado indica una menor influencia del Ejecutivo, lo que ha contribuido a atenuar su preeminencia dentro del régimen político. Los controles ejercidos por la SCJN han resultado ser un factor que ha contribuido a ello.

En cuanto al Poder Legislativo, la instauración de un gobierno dividido en las dos cámaras ha permitido que este órgano haga uso de sus facultades para fiscalizar la actividad del Ejecutivo. Después de la alternancia en el año 2000, sus funciones de control político han comenzado a ser efectivas al no aprobar iniciativas que provienen de la presidencia, vigilar a través de la Auditoría Superior de la Federación el gasto público y condicionar y restringir la aprobación del presupuesto; también ha tenido en algunos momentos un comportamiento no cooperativo y obstruccionista hacia las políticas del Ejecutivo.

Los conflictos entre estos dos poderes se han suscitado, en la mayoría de los casos, por diferencias en el manejo de la administración pública federal. La fiscalización que lleva a cabo el Congreso ha conducido a una serie de conflictos en donde las partes solicitan la intervención de la SCJN, pues el presidente ha tenido que recurrir de manera más frecuente a la emisión de decretos. La vigilancia de las finanzas públicas por parte del Congreso, y los reglamentos suscritos por el Ejecutivo referentes a la administración pública, han derivado en diferencias que son difíciles de conciliar. Esto muestra que los tres tipos de control (político, administrativo y jurisdiccional) están comenzando a funcionar.

Las consecuencias de ello para la democracia y el Estado de derecho son significativas pues, por un lado, se ha modificado el esquema de relaciones de poder político permitiendo que aparezca un sistema de pesos y contrapesos, en donde la toma de decisiones es producto de consensos partidistas; por otro lado, la aplicación de estos tres tipos de control ha atenuado su discrecionalidad en el manejo de la administración pública, el proceso legislativo y el sistema de impartición de justicia, aunque ello no necesariamente se ha traducido en una presidencia más responsable.

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Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 9 de mayo de 2005.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 17 de mayo de 2005.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 24 de mayo de 2007.

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Notas

¹ En este trabajo se presentan doce controversias constitucionales que comprenden el periodo que va de 1999 a 2009, es decir, son casos que se produjeron después de la reforma al Poder Judicial de 1994, cuando se ampliaron las facultades de la SCJN en materia de controversias. En lo que se refiere a las acciones de inconstitucionalidad, se presentan once casos que comprenden la etapa de 1996 a 2008, esto es, posterior a la reforma de 1996 al órgano judicial. Tanto las modificaciones constitucionales al régimen de telecomunicaciones en 2006 como los problemas para la aprobación del presupuesto en 2005, se consideran políticamente relevantes respecto al resto de los casos presentados. En el primer caso, estaban en juego intereses de un poder fáctico como son las televisoras. Se trataba de una reforma que había sido demandada desde hacía algunos años por un amplio sector de la opinión pública; además, mostró la influencia de las minorías parlamentarias en el proceso legislativo. En cuanto al presupuesto, desde que se instauró el formato de gobierno dividido en México, se potenció la posibilidad de que el Congreso pudiera modificar o rechazar la propuesta presidencial, lo que provocaría la intervención del Poder Judicial. La aprobación del presupuesto es uno de los temas más importantes del proceso legislativo y en aquel año hubo dificultades para llegar a un acuerdo entre el presidente y la Cámara de Diputados. Además, los dos casos centraron la atención de los medios de comunicación y dividieron las posturas de la clase política.

² Sobre la efectividad de las acciones de inconstitucionalidad, Robert Dahl (1998: 142) considera el siguiente cuestionamiento: ¿Es razonable decir que el proceso de revisión judicial de la legislación nacional ha proporcionado de hecho una protección efectiva a las minorías frente a las invasiones de las mayorías, y al mismo tiempo ha impedido que las mayorías alcancen sus metas? Si fuera así, entonces la corte presentaría una buena solución al problema del grave desacuerdo asimétrico.

³ En el periodo referido, la conformación de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura (2003-2006) era así: el PRI era la primera fuerza con 224 legisladores, el PAN tenía 151, el PRD 97 y el resto de los partidos 28. Mientras que la composición del Senado durante el periodo 2000-2006 tuvo como primera fuerza al PRI con 60 senadores, en tanto que el PAN tenía 46, el PRD 15, y 7 el resto de los partidos.

⁴ Durante los primeros 15 días de diciembre de 2005, la prensa escrita (Reforma, La Jornada, El Universal, entre otros) criticó y cuestionó el contenido de estas modificaciones, pues consideró que beneficiaban claramente al llamado duopolio televisivo.

⁶ Para tal efecto, el pleno de la SCJN consideró necesaria la participación de expertos en la materia, motivo por el cual, se dedicaron dos sesiones para escuchar a especialistas provenientes del Instituto Politécnico Nacional y de la Universidad Nacional Autónoma de México.

⁷ Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 24 de mayo de 2007.

⁸ Idem.

⁹ Idem. 67

¹⁰ Sobre este punto, el actual presidente de la SCJN, Juan Silva Meza, reconoció que "Los poderes constitucionales y fácticos ejercen constantemente presión sobre los tribunales en función de sus intereses, algunos legítimos y otros cuestionables, aunque los jueces deben tomar decisiones de manera independiente" (El Universal, "Invaluable, la autonomía del Poder Judicial", 29/4/2012)

¹¹ En México, la prerrogativa de la iniciativa presupuestal corresponde exclusivamente al Ejecutivo aunque el Congreso tiene la facultad de modificarla. Sin embargo, la última palabra la tiene el presidente. Al respecto véase, Ma. Amparo Casar, "Los frenos y contrapesos a las facultades del ejecutivo; la función de los partidos políticos, el judicial, el legislativo y la administración pública", en Andrew Ellis, Jesús Orozco Henríquez y Daniel Zovatto (coords.), Cómo hacer que funcione el sistema presidencial, México, UNAM-IIJ, 2009, p. 408.

¹² Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 9 de mayo de 2005.

¹³ Idem.

¹⁴ Idem.

¹⁶ Idem.

¹⁷ Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sesión Pública Ordinaria, 17 de mayo de 2005.

 ¹⁸ Idem.

¹⁹ Los poderes legislativos reactivos del presidente son aquellos que le permiten vetar leyes, ningún proyecto puede convertirse en ley sin su aprobación. Al respecto, véase Scott Mainwaring, "Pluralismo, federalismo fuerte y presidencialismo en Brasil", en Scott Mainwaring y Matthew Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia en América Latina, Barcelona, Paidós, 2002, p. 70.