Efectos del diseño electoral municipal en la formación y en el ejercicio del poder en México¹

Effects of Electoral Local Design in Making and Exercising Power in Mexico

Ixchel Pérez Durán*

* Ixchel Pérez Durán es maestra en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), y actualmente trabaja en proyectos de investigación en la División de Administración Pública de este mismo centro. Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 12100, México, D.F. Tel. 5727 9800 ext. 2327. Correo-e: ixchel.perez@cide.edu.

Artículo recibido el 12 de junio de 2007.
Aceptado el 7 de noviembre de 2007.

Resumen

El objetivo central de este análisis es plantear que el diseño institucional del sistema electoral adoptado en los gobiernos municipales en México influye y produce efectos políticos y públicos tanto en la formación del poder, como en el ejercicio de éste. Haber elegido un cuerpo colegiado con fuertes poderes legales y partidarios en manos del alcalde, un sistema de representación proporcional como corrección, formas de candidaturas mediante listas cerradas y bloqueadas en la elección de regidores y síndicos municipales, así como la imposibilidad de reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento, genera consecuencias durante la formación del poder, pero también durante el ejercicio de éste, influyendo así en algunos de los problemas que se desarrollan en dicho ejercicio.

Palabras clave: sistema electoral, gobierno municipal, formación del poder, ejercicio del poder.

Abstract

The central objective of this analysis is to present that the institutional design of the electoral system adopted in the municipal governments in Mexico, influences and produces political and public effects in the formation of the power, as in its exercise. To have chosen a collegiate body with strong legal and political powers in hands of the mayor, a system of proportional representation as correction, ways of candidacies through closed and blocked lists in the election of municipal councils, as well as the impossibility of immediate reelection of the members of the town hall or ayuntamiento, generates consequences during the formation of the power, but also, during its exercise, influencing this way, in some of the problems that in this are developed.

INTRODUCCIÓN

Aquellos que han estado en la arena de juego saben que las reglas determinan la forma de jugar. Los mecanismos que establecen el número de jugadores por equipo, la forma en la que cada uno de éstos es seleccionado, la dinámica que establece quién o quiénes serán proclamados triunfadores, así como los diversos tipos de reconocimientos, recompensas y sanciones, entre otros más, generan determinados efectos en el desarrollo del juego. Algo similar ocurre con el sistema electoral: cómo se vota, por quién se vota y cómo se cuentan los votos pueden adquirir diversas modalidades produciendo efectos distintos tanto en la formación como en el ejercicio de gobierno. La elección de cada componente del diseño electoral genera efectos diversos: no es lo mismo el ejercicio de gobierno que se lleva a cabo mediante un cuerpo mayoritario que el que se realiza mediante uno consensual; tampoco es lo mismo el ejercicio de un cuerpo colegiado que ha sido electo con mecanismos de lista cerrada que otro que lo ha sido mediante procesos de listas abiertas; no funcionan de la misma manera un gobierno que cuenta con mecanismos de reelección inmediata y otro que no los contempla.

Visto así, el sistema electoral es un factor de consecuencias, pues representa un conjunto de instituciones políticas que establece un entramado de reglas del juego, rutinas, procedimientos, creencias y convenciones, en torno a las cuales se construye la actividad política, pero también, la actividad gubernamental. La formación del cuerpo político que gobierna y el ejercicio del poder que éstos realizan, representan dos piezas que de manera inevitable forman parte de un mismo cuerpo, son indisolubles y por lo tanto deben ser compatibles.

La pregunta de investigación de este artículo es la siguiente: ¿Cuáles son los efectos que está generando el diseño institucional electoral local en la formación y en el ejercicio del poder en los gobiernos municipales en México? En este sentido, la tesis central que se plantea es que el diseño institucional del sistema electoral adoptado en los gobiernos locales influye y produce efectos políticos y públicos, tanto en la formación del poder, como en el ejercicio de éste. Haber elegido un cuerpo colegiado con fuertes poderes legales y partidarios en manos del alcalde, un sistema de representación proporcional como corrección, formas de candidaturas mediante listas cerradas y bloqueadas en la elección de regidores y síndicos municipales, así como la imposibilidad de reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento, genera consecuencias durante la formación del poder, pero también durante el ejercicio de éste, influyendo así en algunos de los problemas que se desarrollan en dicho ejercicio.

La tesis presentada se desagrega en tres planteamientos. El primero señala que la elección de los miembros del cabildo -regidores y síndicos- a través de listas cerradas y bloqueadas, en los gobiernos municipales en México, está influyendo en los siguientes problemas en el ejercicio del gobierno local: en que se privilegie la formación de una representación partidista en lugar de una representación ciudadana; en una mayor identificación e influencia entre el representante y su respectivo partido, no sólo durante la formación del gobierno, sino también durante el ejercicio cotidiano de éste; en la reducción de las posibilidades de implementar mecanismos de rendición de cuentas ante la ausencia de conexiones directas entre los representantes y los ciudadanos; y, en que se fomente una tendencia hacia gobiernos mayoritarios debido a que se elige en bloque por un determinado partido político.

El segundo planteamiento señala que la elección del diseño de un cuerpo colegiado con fuertes poderes legales y partidarios en manos del alcalde, así como un sistema de representación proporcional como corrección, que privilegia los cuerpos mayoritarios en los gobiernos municipales en México, está influyendo en las siguientes contradicciones en el ejercicio del gobierno local: en la formación y en el ejercicio de gobiernos de uno con mayorías partidistas, pese a que constitucionalmente se establecen cuerpos colegiados de representación plural; en que los regidores tengan poca influencia política, institucional y administrativa; en que el presidente municipal ejerza una fuerte influencia en el cabildo, pero también, en el resto del cuerpo de funcionarios; en que se privilegie una división por funciones y no una división de poderes en los ayuntamientos.

Por último, el tercer planteamiento de la tesis aquí presentada, señala que el establecimiento de la no reelección consecutiva de los miembros del ayuntamiento en los gobiernos municipales en México, está influyendo en los siguientes problemas en el ejercicio de gobierno: disminuye las posibilidades de una rendición de cuentas y de una mayor responsabilidad de los cuadros políticos con los ciudadanos; reduce los efectos de profesionalización sobre el cuerpo político y de funcionarios; y disminuye las posibilidades de continuidad de los resultados exitosos de gobierno, así como de una planeación gubernamental de largo aliento.

Es importante señalar que esta investigación no se inclina por un determinado diseño del sistema electoral subnacional. Por el contrario, lo que busca señalar es que los componentes fundamentales de las instituciones políticas que, de manera general, han sido adoptados por los gobiernos municipales en México hacen que se descarte el funcionamiento de los gobiernos como verdaderos cuerpos colegiados -o bien, parlamentarios- con un sistema de representación proporcional que privilegie la formación del modelo consensual; como el funcionamiento de un modelo fuertemente presidencialista con mayoría absoluta. Es decir, en las constituciones estatales se menciona que los ayuntamientos serán gobernados por cuerpos colegiados, pero en la mayoría de esas mismas legislaciones también se establecen sistemas de representación que continúan favoreciendo la integración de cabildos con mayorías partidistas a favor del alcalde. Y lo más importante es que esta ausencia de definición no sólo afecta la formación del poder, sino la forma en la que éste se ejerce, pues los ayuntamientos se enfrentan cotidianamente con un diseño político contradictorio. De ahí que uno de los pendientes de la reforma municipal es la búsqueda de esquemas institucionales coherentes: hace falta responder qué tipo de sistema electoral se requiere, pero sólo en la medida en la que se defina cómo se busca que los ayuntamientos gobiernen.

En el segundo apartado, titulado "Efectos del diseño electoral local en la formación y en el ejercicio del poder en los gobiernos municipales en México", se analizan los efectos que producen, en términos de ejercicio de gobierno, los siguientes elementos del diseño electoral: un cuerpo colegiado con fuertes poderes legales y partidarios en manos del alcalde, un sistema de representación proporcional como corrección, formas de candidaturas mediante listas cerradas y bloqueadas en la elección de regidores y síndicos municipales, así como la imposibilidad de reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento. El punto que se destaca es que estos componentes generan consecuencias durante la formación del poder, pero también durante el ejercicio de éste, influyendo así en algunos de los problemas que se desarrollan en dicho ejercicio. Por último, se presentan algunas conclusiones.

EFECTOS DEL DISEÑO INSTITUCIONAL ELECTORAL EN LA FORMACIÓN Y EN EL EJERCICIO DEL PODER

El sistema electoral como factor de causalidades en la formación y en el ejercicio del poder

Por un lado, los sistemas electorales han sido analizados a partir de su relación con el sistema de partidos; los estudios que pertenecen a esta línea de investigación establecen que el sistema de partidos es producto directo de las características del diseño electoral adoptado (Duverger, 1957; Sartori, 2005). Por otro lado, otros estudios acerca de los sistemas electorales son aquellos que los relacionan directamente con el régimen democrático (Bobbio, 1996). De esta manera, si se parte de una concepción formal y política de la democracia, el sistema electoral aparece como la vía idónea encargada de llevar a cabo el proceso de formación legítima de la voluntad política de los ciudadanos, a través del cual el elector manifiesta por medio del voto su preferencia hacia un determinado partido o candidato, y según el cual esos votos se convierten en escaños, o bien, en cargos de gobierno (Nohlen, 1998, 145).

Pese a los estudios ya señalados, lo que esta investigación enfatiza es la influencia que generan los diversos diseños electorales, no sólo en el ámbito de lo político partidista sino también en el ámbito del ejercicio del poder. Por esta razón, lo primero que se debe reconocer es que los sistemas electorales pueden ser entendidos, como algo "causado" y a su vez como un "factor" de causalidades y consecuencias: "(...) sostener que los sistemas electorales son 'causados' no implica que en ese momento se rompa con la cadena causal. El supuesto previo es, en cambio, que cuando se establecen los sistemas electorales se convierten en factores causales que producen, a su vez, consecuencias de la consecuencia" (Sartori, 1994, 39).

En segundo lugar, se rescata la idea de que las reglas en torno a cómo se vota, por quién se vota y cómo se cuentan los votos representan instituciones políticas fundamentales que establecen las reglas tanto para la elección de los representantes políticos como para la propia actividad gubernamental (Colomer, 2003). De tal suerte que el sistema electoral es un conjunto de instituciones políticas que tienen repercusiones en la esfera de lo público, en la medida que establecen un entramado de reglas del juego, rutinas, procedimientos, creencias y convenciones en torno a las cuales se construye la actividad política, pero también la actividad pública. "Por reglas significamos rutinas, procedimientos, convenciones, papeles, estrategias, formas organizativas y tecnologías en torno a los cuales se construye la actividad política. Asimismo, las creencias, paradigmas, códigos, culturas y conocimiento que rodean, apoyan, elaboran y contradicen papeles y rutinas. (...) las rutinas son independientes de los actores individuales que las ejecutan y pueden sobrevivir a una considerable rotación de individuos" (March y Olsen, 1997, 68).

Un punto central que se busca destacar es que las instituciones políticas -como todas las instituciones- generan una "memoria condensada" (Merino, 2005, 20), que a su vez se traduce en acciones repetidas, o bien, en "tradición y práctica". Por esta razón, es importante volver a señalar que el sistema electoral, entendido como este conjunto de instituciones políticas, genera a través de las reglas del juego que establece, una serie de rutinas no sólo políticas, sino también públicas, que se reproducen continuamente en la vida gubernamental (March y Olsen, 1997, 68). De esta manera, en la medida en que el sistema electoral establezca estas denominadas reglas del juego, también se estarán fomentando ciertas acciones y rutinas en el ejercicio cotidiano de lo público.

Existen dos formas principales de candidaturas: unipersonales y por lista. En términos generales, dentro de las segundas se encuentran las siguientes modalidades: lista cerrada y bloqueada, lista cerrada y no bloqueada, y lista abierta. La primera permite al elector votar en bloque por un partido, el cual es el encargado de asignar los nombres y los lugares de los candidatos en la lista. La segunda permite al elector decidir quién o quiénes deben representar al partido de su preferencia, dándoles la posibilidad de alterar el orden de aparición de los candidatos en dichas listas, pero eligiendo siempre a los de un mismo partido. La tercera permite que el elector pueda configurar su propia lista, a partir de las propuestas realizadas por los partidos políticos, dejando abierta la posibilidad de elaborar una lista con candidatos de los distintos partidos contendientes (Nohlen, 1998).

En primer lugar, uno de los efectos que producen las diversas formas de candidatura está en función de la influencia e identificación entre el representante, el elector y el partido. En este sentido, se establece que la lista cerrada y bloqueada puede generar una mayor identificación e influencia de los candidatos ganadores con su partido, al permitir que sean las élites partidistas, o bien, los círculos internos quienes planifiquen la composición de los grupos de representantes populares. Por su parte, la lista cerrada y no bloqueada puede influir en que la dependencia entre el representante y su partido disminuya debido a que, aunque sea el partido quien elabore la lista, es el ciudadano quien decide quiénes de éstos son electos. Por último, la lista abierta permite una mayor independencia en la relación ya mencionada, debido a que cuando se vota por una persona importa "quién es quién", haciendo que la relación entre el representante y el elector sea menos distante. Esta mayor "identificabilidad" implica que los votantes reconocen a los competidores -individuos o equipos gubernamentales- y pueden "establecer una conexión lógica inmediata entre su candidato o partido preferido y su voto óptimo" (Shugart y Mainwaring, 2002, 42).

En segundo lugar, las formas de candidatura pueden influir en la formación de una representación ciudadana, o bien, de una representación partidista en el cuerpo gubernamental. Así, tanto las candidaturas unipersonales, como aquellas que permiten al ciudadano una mayor cercanía con el representante pueden influir en la generación de una mayor representación ciudadana en el ejercicio de gobierno. Por su parte, las formas de candidaturas basadas en listas cerradas incentivan que sean los partidos políticos quienes funjan como los principales representados en dicho ejercicio, en la medida que existe una conexión más directa entre estos dos actores (Nohlen, 1998).

Y en tercer lugar, otro de los efectos en los cuales influyen las formas de candidatura en el ejercicio de gobierno es el de las posibilidades de implementar mecanismos de rendición de cuentas electoral. La denominada accountability electoral designa "el grado y los medios con que los funcionarios electos son electoralmente responsables ante los ciudadanos". De esta manera, se tiene que "cuanto más directa es la conexión entre las opciones hechas por los votantes en las urnas y las expectativas de los funcionarios electos, mayor es la accountability electoral" (Shugart y Mainwaring, 2002, 40-41). Por esta razón, se puede decir que las formas de elección que establecen conexiones más directas entre los representantes y los ciudadanos incentivan que los representantes electos de manera directa tengan mayores probabilidades de ser juzgados. Por el contrario, mientras más distante sea esta relación, las probabilidades de asignaciones directas de responsabilidades serán menores.

Efectos del modelo mayoritario y modelo consensual en el ejercicio de gobierno

Primero. De acuerdo con Arend Lijphart se pueden presentar dos modelos de democracia: el consensual y el mayoritario. En términos generales, el primero intenta dividir, dispersar y limitar el poder caracterizándose por la inclusión, el pacto y el compromiso; mientras que el segundo tiene como objetivo concentrar el poder en manos de una mayoría escasa, caracterizándose como un modelo excluyente, competitivo y de confrontación. En este planteamiento, tanto el modelo consensual como el mayoritario se empalman con la democracia presidencial y la parlamentaria: la primera puede implicar un gobierno mayoritario no consensual pese al establecimiento y al ejercicio de la separación de poderes, el cual tiene como objetivo añadir los pesos y contrapesos de una democracia consensual. Uno de los argumentos de esta propensión mayoritaria de las democracias presidenciales es que al Ejecutivo lo representa una sola persona, mientras que en los modelos parlamentarios el cuerpo ejecutivo es un organismo colegiado. Por otra parte, el modelo presidencial tiende a la formación de gabinetes de un solo partido, mientras que el parlamentario tiende a generar gabinetes multipartidistas (Lijphart, 2000; Colomer, 2003).

Segundo. Por otro lado, los efectos analizados en la relación entre votos y escaños se enfocan en una mayor o menor proporcionalidad, lo que a su vez se traduce en la formación de cuerpos mayoritarios o bien, consensuales. En este sentido, se pueden diferenciar tres tipos de representación: el de mayoría, el de representación proporcional y el de representación proporcional como corrección.

De acuerdo con Giovanni Sartori, "la aplicación del principio de decisión mayoritario o fórmula mayoritaria implica que sólo cuentan políticamente los votos obtenidos por el candidato ganador. La mayoría requerida puede ser relativa (= mayor número de votos que cualquier candidato) o absoluta (=mayor número de votos que todos los demás candidatos juntos). (...) Por esta razón cabe decir que en el principio mayoritario no cuentan por igual todos los votos depositados: sólo conducen al éxito los votos emitidos a favor del candidato ganador" (Sartori, 1994, 116-117). Por otro lado, la fórmula proporcional "produce resultados electorales que otorgan a cada partido una importancia proporcional al número de votos obtenidos". Por regla general, los partidos derrotados en las urnas obtienen escaños parlamentarios, es decir, los votos son iguales en cuanto a contribuir al resultado, por lo menos dentro de lo posible (Sartori, 1994, 116-117). Sin embargo, también es importante señalar que dentro de este sistema de representación proporcional se encuentran diversas fórmulas de asignación que producen grados distintos de representación política.

Tercero. A partir de lo anterior, se pueden mencionar algunos de los efectos que generan, en el ejercicio de gobierno, tanto el modelo consensual como el mayoritario: Por un lado, el modelo consensual, que encuentra como mejor espacio de reproducción tanto a las democracias parlamentarias como a los sistemas de representación proporcional, tiende a generar gobiernos colegiados así como gabinetes basados en coaliciones multipartidistas. En este sentido, se espera un modelo de gobierno que tiende a dividir, dispersar y limitar el poder, pues se basa en un sistema de pesos y contrapesos en su ejercicio cotidiano. Pero a su vez, se trata de un modelo que adquiere su carácter consensual a partir del establecimiento de lógicas de gobierno colegiadas y multipartidistas.

Por otro lado, el modelo mayoritario, que encuentra como mejor espacio de reproducción tanto a las democracias presidenciales como a los sistemas de mayoría, tiende a generar gobiernos de uno así como gabinetes mayoritarios, o bien, de un solo partido. En este sentido, lo que se espera es un modelo excluyente y competitivo, derivado de la concentración de poder en el ejercicio gubernamental. Sin embargo, también es importante mencionar, que dentro de este modelo existe la posibilidad de diseñar mecanismos institucionales que permitan coaliciones de gobierno (Colomer, 2003; Linz, 1997; Lijphart, 2000).

Efectos de la reelección consecutiva y de la no reelección en el ejercicio de gobierno

En primer lugar, de acuerdo con Juan Linz, el establecimiento de la no reelección consecutiva no es algo que defina al presidencialismo, pero es una característica dominante en éste. Los presidentes son electos por un periodo de tiempo determinado, el cual no puede acotarse en circunstancias normales -a excepción de que sea sometido a un proceso de juicio político-, pero tampoco puede prolongarse debido a la imposibilidad de reelección consecutiva y, en algunos casos, absoluta. Lo anterior cambia tanto en los cuerpos legislativos nacionales, como en los poderes Ejecutivo y Legislativo estatales y subnacionales, en donde -siguiendo con el autor es más probable encontrar mecanismos de reelección consecutiva. El punto central es que el establecimiento de periodos de gobierno específicos hace que el ejercicio gubernamental se vea atado a esta cuestión temporal.

Siguiendo con Linz, el autor plantea que "la democracia es por definición un gobierno pro tempore, un gobierno en el cual el electorado puede, a intervalos regulares, exigir responsabilidades a los que gobiernan e imponer un cambio. El límite máximo de tiempo para cualquier gobierno entre elecciones es probablemente la mayor garantía contra la omnipotencia y el abuso del poder, la última esperanza para los que están en posición minoritaria. El requisito de elecciones periódicas no excluye, sin embargo, la posibilidad de que los que estén en el poder puedan volver a ganar la confianza del electorado" (Linz, 1997, 50). Es entonces, en este sentido, en donde la reelección adquiere relevancia pues permite exigir responsabilidades y rendición de cuentas a quienes detentan el ejercicio del poder público. De esta manera, aún cuando los procesos electorales se realicen a través de candidaturas unipersonales, o bien, a través de listas abiertas, la conexión entre los ciudadanos y los representantes será frágil al no existir la posibilidad de que estos últimos se sometan a un proceso de evaluación ciudadana a través de la reelección -o no- de su gobierno.

Ante la ausencia de la no reelección consecutiva, el representante "no puede ni ser castigado por los votantes y salir derrotado, ni puede ser recompensado por el éxito y volver a salir elegido con el mismo voto o incluso uno mayor que en la elección anterior" (Linz, 1997, 44). Es así como la no reelección disminuye la capacidad de enjuiciar -positiva o negativamente- a un gobierno, trasladando la rendición de cuentas a manos de los partidos políticos, los cuales, en su papel de principal, son los encargados de evaluar, premiar o castigar al representante. Por su parte, el efecto positivo de la reelección es que traslada la relación agente-principal a una relación entre los ciudadanos, en su papel de principal, y el representante en su papel de agente. Es decir, aumenta las probabilidades de responsabilidad pública al funcionar como un mecanismo directo de evaluación ciudadana. Y si bien es cierto que algunos análisis plantean que aunque no esté establecida la reelección es el partido el que puede ser evaluado en lugar del representante (Shugart y Mainwaring, 2002, 42), lo que también es cierto es que la rendición de cuentas implica una asignación de responsabilidades de manera directa.

En segundo lugar, la imposibilidad de la no reelección consecutiva influye en una menor profesionalización del cuerpo político y de funcionarios. Lo que se busca destacar es que sin la posibilidad de la reelección consecutiva se disminuyen considerablemente las probabilidades de que los cuadros políticos se especialicen. Sin embargo, también es importante mencionar que la existencia por sí sola de ésta no garantiza en automático dicha especialización. Finalmente, se puede decir que la continuidad de los programas de gobierno que han resultado exitosos encuentra un marco propicio cuando éstos no están sujetos a periodos de tiempo específicos. De acuerdo con Shugart, Mainwaring y Linz, en aquellos regímenes en los cuales se prohíbe la reelección tienen como consecuencia que "los buenos presidentes son dejados cesantes aun cuando la población en general, las élites y los partidos políticos y otros actores importantes continúen apoyándolos. Por consiguiente, los presidentes cuentan con relativamente poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y por lo tanto a menudo se ven tentados a tratar de realizar demasiado en muy poco tiempo" (Shugart y Mainwaring, 2002, 37). El punto que se busca señalar es que esto conlleva a una premura en el diseño, pero también en la implementación de políticas públicas.

Como ya se mencionó en la parte introductoria de este análisis, el planteamiento de esta investigación es que algunos de los problemas de gobierno que presentan los municipios en México tienen influencia desde la propia formación del gobierno y no sólo, desde el proceso de éste. Haber elegido el diseño de un cuerpo colegiado con fuertes poderes legales y partidarios en manos del alcalde, un sistema de representación proporcional como corrección, formas de candidaturas mediante listas cerradas y bloqueadas en la elección de regidores y síndicos municipales, así como la imposibilidad de reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento, generan consecuencias durante la formación del poder, pero también durante el ejercicio de éste, influyendo así en algunos de los problemas que se desarrollan en dicho ejercicio.

Efectos de las formas de candidatura por listas cerradas y bloqueadas en el ejercicio de gobierno de los ayuntamientos en México

Una de las características centrales del diseño del sistema electoral local en México es la siguiente: por un lado, el presidente municipal se elige de forma directa mediante mayoría relativa en una única vuelta. Por otro lado -para la mayoría de los municipios- la elección de regidores y síndicos municipales se realiza a través de listas cerradas y bloqueadas, las cuales están encabezadas por los candidatos a presidentes municipales. Aunado a esto, cada legislación local establece de diversas maneras, tanto el número como las fórmulas de asignación de estos miembros del cabildo. Es decir, al votar por un determinado presidente municipal, el elector vota automáticamente en bloque por un partido político, el cual es el encargado de asignar los nombres y los lugares, tanto de los síndicos como de los regidores que formarán parte del ayuntamiento.

Al descartar la elección por lista cerrada y no bloqueada, así como la elección por lista abierta, se eliminan las siguientes posibilidades: primero, que el elector decida quiénes deben representar al partido de su preferencia, dándoles la posibilidad de alterar el orden de aparición de los candidatos en dichas listas, pero eligiendo siempre a los de un mismo partido. Y segundo, que el elector pueda armar su propia lista a partir de las propuestas realizadas por los distintos partidos políticos contendientes. Por esta razón, la forma de candidatura cerrada y bloqueada que han adoptado los gobiernos municipales privilegia que sean los partidos políticos quienes aparezcan como los ejes centrales en la representación política, pues son a éstos a quienes la mayoría de los regidores y síndicos municipales les deben su posicionamiento. Así, se delega a las negociaciones partidistas el posicionamiento de estos miembros fundamentales del cabildo, aceptando al mismo tiempo la probabilidad de una injerencia permanente por parte del partido político ganador durante el ejercicio de gobierno.

En cuanto a la forma de elección de los regidores municipales, se tiene que: hasta finales del 2005, para los municipios de veinticinco estados de la República se establecía un número determinado de regidores de mayoría y de representación proporcional (ver cuadro 3). En estos municipios, los regidores de mayoría son incorporados en la misma lista mediante la cual los electores votan por un determinado presidente municipal; por su parte, los regidores de representación proporcional también son tomados de las propias listas que elaboran internamente los partidos políticos. En sólo seis entidades federativas -Durango, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Tlaxcala y Veracruz- se establece la elección de todos los regidores mediante el principio de representación proporcional. Pese a ello, para todos los municipios de estas entidades, los regidores también son incorporados en las listas que elaboran los propios partidos políticos.

Para el caso de la elección de los síndicos municipales, se observan algunas diferencias. En las legislaciones de veinticinco entidades (ver cuadro 1) se contempla la elección de uno o dos síndicos por mayoría relativa mediante planilla cerrada y bloqueada. Es importante mencionar que en aquellos municipios en donde se establece la existencia de dos síndicos se corresponde a una causa de densidad poblacional, o bien, a una asignación diferenciada para las ciudades capitales de los estados.

Por su parte, para los municipios del estado de Querétaro (ver cuadro 1) se establece la elección de uno a tres síndicos, pero ésta se realiza internamente. Es decir, una vez que está formado el cabildo, éstos eligen de entre sus miembros tanto el número, como las personas que serán designadas como síndicos del ayuntamiento. Aunado a esto, la legislación no establece que éstos deben corresponder al partido que obtuvo mayoría relativa en el proceso electoral.

Por su parte, los municipios de los estados de Campeche, Coahuila, Estado de México e Hidalgo incorporan en sus legislaciones la figura de síndicos municipales de representación proporcional (ver cuadro 2). En estos estados se encuentran las siguientes diferencias: en los municipios del estado de Campeche, se eligen de uno a dos síndicos de mayoría relativados para los municipios de Campeche y el Carmen- y para el total de los ayuntamientos se anexa un síndico de representación proporcional al partido que ocupe la primera minoría. Por su parte, en los municipios correspondientes al estado de Coahuila se establece un síndico de mayoría relativa y uno de representación proporcional, asignado al partido que también ocupe la primera minoría. En cuanto al Estado de México y al de Hidalgo, no en todos los ayuntamientos aparece la figura de síndico de representación proporcional, éste se establece para determinados municipios con densidad poblacional alta. Pese a estas diferencias sustanciales, en estos cinco casos mencionados, tanto los síndicos de mayoría relativa como los de representación proporcional son designados a partir de las planillas cerradas y bloqueadas elaboradas por los propios partidos políticos.

Con la descripción ya realizada, se puede decir que la elección de los regidores y síndicos municipales a través de las formas de candidatura por listas cerradas y bloqueadas es una de las razones que está influyendo directamente en algunos de los problemas que se producen en el ejercicio de gobierno de los ayuntamientos en México.

Son un elemento que privilegia el origen y la formación de una representación partidista, en lugar de una representación ciudadana

Si son los partidos -y en especial, sus elites federales o locales- los encargados de la elaboración de las listas, existen mayores posibilidades de que sean ellos quienes aparezcan como los sujetos representados, disminuyendo así la probabilidad de que sean los propios ciudadanos. Como se puede observar en los cuadros anteriores, tanto los regidores como los síndicos municipales son electos -en su gran mayoría- en bloque favoreciendo a un determinado partido; y aun en aquellos casos en los que se eligen por representación proporcional, éstos también son designados mediante listas cerradas y bloqueadas. Aunado a esto, en todos los municipios del país aún no están establecidos formalmente los procesos de elecciones primarias internas, lo que hace aún más débil la representación ciudadana, pues vuelven a ser los círculos internos de los partidos políticos los principales encargados de planificar la composición de los grupos de quienes serán los representantes populares. Y si bien es cierto que en todo régimen democrático el sistema de partidos debe estar consolidado e institucionalizado, esto no debe hacerse a costa de la disminución de la representación e influencia ciudadana (Acedo, 2000).

Fomentan una mayor identificación e influencia entre el representante y su respectivo partido

Las formas de elección mediante lista cerrada y bloqueada están promoviendo una mayor identificación e influencia entre el representante y su respectivo partido no sólo durante la formación del gobierno, sino también durante el ejercicio de éste. El punto fundamental es que esta influencia se deriva desde su origen electoral reproduciéndose así durante el ejercicio de gobierno. Mientras sigan siendo los partidos políticos los encargados de la designación de los lugares en las listas de regidores y síndicos municipales, y mientras éstos sigan siendo electos mediante procedimientos de planillas cerradas y bloqueadas, la cercanía de los representantes con los partidos seguirá siendo un elemento que permanezca, pues los actores políticos tendrán mayores incentivos de responder al grupo político que los coloca en dichas posiciones, y no a los ciudadanos.

Reducen las probabilidades de implementar exitosamente mecanismos de rendición de cuentas

Por esta razón, la ausencia de conexiones directas para con los ciudadanos inhibe que la forma de elección adoptada funcione como un mecanismo que: por un lado, permita a los representantes informar y justificar sus decisiones; y por otro, conceda a los ciudadanos la posibilidad de llevar a cabo las recompensas y sanciones al momento de emitir su votación. Mientras la designación de la mayoría de los regidores y síndicos municipales siga siendo trasladada a las negociaciones internas de los partidos y no a los propios ciudadanos, el desarrollo de programas de gobierno que busquen incentivar la rendición de cuentas de los cabildos continuará encontrando contradicciones con esta parte del diseño electoral.

Efectos del presidencialismo y del sistema de representación proporcional como corrección en el ejercicio de gobierno de los ayuntamientos en México

Una de las características centrales del diseño del sistema electoral municipal en México es la siguiente: pese a que constitucionalmente se establece el funcionamiento del ayuntamiento como un cuerpo colegiado, éste funciona -en la mayoría de los casos- como un gobierno de uno. En términos generales, se puede decir que: por un lado, el presidente municipal cuenta con la integración de un cabildo con mayoría partidista, dejando un espacio incipiente y casi nulo para la representación política de la oposición. Y por otro lado, el presidente municipal ejerce una fuerte influencia durante el ejercicio del poder público que se deriva no únicamente de los poderes partidistas, sino también de los poderes que legalmente se le otorgan (Merino, 1994, 2004; Cabrero, 2000, 2003; Guillén, 1996). Algunas de estas atribuciones que son concedidas en la mayoría de las legislaciones estatales son las siguientes: la facultad de designar y remover libremente a los funcionarios del municipio y, en algunos casos, la de proponer al ayuntamiento algunos de los nombramientos clave como el del secretario y tesorero municipales; la facultad de emitir voto de calidad en caso de empate en las sesiones de cabildo que se realicen; la ejecución y aplicación de reglamentos, acuerdos y decretos establecidos en el municipio; y la facultad de dirigir la sesiones de cabildo. Lo cierto es que la elección de estos componentes del sistema electoral en los ayuntamientos hace que se descarten, tanto el funcionamiento de los gobiernos locales como verdaderos cuerpos colegiados -o bien, parlamentarios- con un sistema de representación proporcional que privilegia la formación del modelo consensual a nivel local, como el funcionamiento de un modelo fuertemente presidencialista con mayoría absoluta.

En cuanto a la forma de integración de los cabildos se tiene lo siguiente: Primero: En los municipios de veinticinco entidades se establece -de acuerdo con las legislaciones locales- un número determinado de regidores de mayoría y de representación proporcional. Como se puede observar en el cuadro 3, la diferencia entre ambos tipos de regidores permite al presidente municipal -en la mayoría de los ayuntamientos- contar, al menos, con mayoría relativa. Éste es el caso de los municipios correspondientes a los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Chiapas, Coahuila, Colima, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Sinaloa, Sonora, Yucatán y Zacatecas.

En términos del número correspondiente a los regidores de mayoría y de representación proporcional, se tiene que: a) En algunos municipios de los estados de Coahuila, Nayarit, Puebla y Tabasco, la diferencia entre el número de regidores de mayoría y de representación, permite al presidente municipal contar con mayoría absoluta. b) En los municipios de menos de 250,000 habitantes del estado de Baja California se abre la posibilidad de empate entre ambos tipos de regidores. Esto mismo ocurre en los municipios del estado de Puebla que tienen de 60,000 a menos de 90,000 habitantes; así como en los del estado de Colima, con población hasta de 25,000 habitantes, y en aquellos con población de 50,001 a 100,000 habitantes. Sin embargo, es importante mencionar que esta posibilidad de empate establecida adquiere un carácter poco relevante, pues el presidente municipal es quien -en caso de empate en la toma de decisiones del cabildo- tiene voto de calidad. c) Por su parte, en los municipios del estado de Chiapas con una población de más de 100,000 habitantes, se establece la posibilidad de que los regidores de representación proporcional sean más que los de mayoría.

Por último, es importante mencionar que existe una diferencia en el efecto proporcional del sistema electoral, en términos de la densidad poblacional de los municipios. En este sentido, se observó que los efectos proporcionales mayores corresponden a municipios de alta densidad poblacional; y, por el contrario, los efectos proporcionales menores corresponden a municipios con densidad poblacional pequeña. Este punto es fundamental, puesto que la formación de gabinetes con una representación partidista mucho más equilibrada será más frecuente en municipios grandes que en municipios con densidades poblacionales bajas.

Segundo: La asignación de regidores de representación proporcional en los ayuntamientos de estas veinticinco entidades se realiza mediante las fórmulas de asignación contempladas en el cuadro 4. Es importante mencionar que, en su gran mayoría, estas fórmulas privilegian a los partidos de oposición que ocupan la primera y la segunda minoría, de ahí que ésta sea una de las razones por las cuales la pluralidad política se plasme con poca fuerza al no contar con espacios significativos de representación. Tercero: En los municipios de los estados de Durango, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Tlaxcala y Veracruz, sólo se contempla la distribución de regidurías de representación proporcional, estableciendo el número total de regidores y las fórmulas de asignación de éstos (ver cuadro 5). Sin embargo, en los municipios de los estados de Durango y Guerrero se mantienen asignaciones mayoritarias de regidores a los partidos que alcancen la mayoría de votos -en Durango, se asigna 60 por ciento de los regidores al partido que obtenga mayoría relativa, y en Guerrero se asigna 50 por ciento de éstos. Por otro lado, en los municipios que corresponden a los estados de Guanajuato, Morelos, Tlaxcala y Veracruz, se contemplan fórmulas de asignación que favorecen una mayor pluralidad partidista en la integración de los regidores del ayuntamiento.

Con la descripción ya realizada se puede decir que las fórmulas de representación, adoptadas en los municipios, es una de las razones que está influyendo directamente en algunas de las contradicciones que se producen en el ejercicio de gobierno de los ayuntamientos en México.

Fomentan la formación y el ejercicio de gobiernos de uno con mayorías partidistas haciendo que los regidores tengan poca influencia política, institucional y administrativa

Como ya se dijo antes, pese a que constitucionalmente se establece el funcionamiento del ayuntamiento como un cuerpo colegiado, éste funciona -en los casos ya mencionados- como un gobierno de uno con mayorías partidistas. El punto central es que la presencia de una mayoría partidista al interior del cabildo inhibe que el establecimiento del alcalde, de los regidores y de los síndicos municipales funcione como una división de poderes a nivel local. Esta división de poderes se sustituye entonces por algo mucho más endeble: una división por funciones (Merino, 2006a).

De esta manera, si uno de los principios esenciales de la separación de poderes es la imposibilidad de conjugar más de uno de éstos en una sola persona, se tiene que para el caso de los ayuntamientos en México se reproduce lo que sucedía -hasta hace pocos años- en el nivel nacional: un presidencialismo apoyado por diversas instituciones -en especial, por el partido político del que era miembro- que permitían al ejecutivo federal controlar al sistema político en su conjunto (Carpizo, 1978). En efecto, en el escenario local, la figura del presidente municipal, llega a traslaparse con el resto de los poderes locales debido a la fuerte influencia que éste detenta sobre los regidores, los síndicos y el resto del aparato gubernamental.

Esta ausencia de pesos y contrapesos genera que los regidores tengan poca influencia política, institucional y administrativa al interior de los ayuntamientos, inhibiendo que éstos funcionen como cuerpos colegiados de gobierno. Como ejemplo de ello, Tonatiuh Guillén plantea un análisis de la relación que tienen los regidores -en términos de orientación, decisión y evaluación- frente a una de las funciones de gobierno fundamentales de los municipios: los servicios públicos. La respuesta anticipada es que esta relación es superficial, en la medida en que los regidores detentan una fragilidad institucional. El autor plantea que "la primera distancia de los regidores con la administración de los servicios la establece la propia reglamentación, al reservar para el presidente el nombramiento de los funcionarios -salvo algunas excepciones, como el secretario y el tesorero-, así como el control exclusivo en la operación de los servicios municipales. Con estas contribuciones no sólo se reitera un ejercicio presidencialista, sino también se sientan las bases para que ocurra una disfunción estructural en las administraciones municipales: la discontinuidad en las políticas de gobierno y en la acumulación de calificación y experiencia" (Guillen, 1996, 183).

Privilegian que el presidente municipal ejerza una fuerte influencia en el cabildo, pero también en el resto del cuerpo de funcionarios

Lo que se busca enfatizar en este punto, es que la formación de ayuntamientos mayoritarios también se traslada a la formación de gabinetes gubernamentales de un solo partido. En este sentido, un punto fundamental es que el presidente municipal tiene la facultad de designar y remover libremente a los funcionarios de primer nivel del municipio, proponiendo al ayuntamiento los nombramientos del secretario, del tesorero y de los titulares de las dependencias y organismos auxiliares de la administración pública local. Por estas razones, se refuerza la influencia del presidente municipal, tanto al interior del cabildo como al interior del cuerpo de gobierno.

Otra de las consecuencias de estas atribuciones del edil es que se disminuyen las posibilidades de especialización y de profesionalización de los servidores públicos municipales. La razón es clara: la rotación de puestos es mayor cuando dependen de las decisiones personales del alcalde en turno. Cuando éstos rotan de puesto cada tres años, las posibilidades de profesionalización, continuidad y especialización disminuyen. En consecuencia, no es de extrañar que de acuerdo con la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, realizada por la Secretaría de Desarrollo Social, se afirmó que 95 por ciento de los funcionarios municipales rotan cada tres años.

Finalmente, si la conformación de cuerpos mayoritarios partidistas al interior del cabildo la trasladamos al ayuntamiento como órgano de gobierno, se tiene que en la mayoría de los municipios las decisiones se toman por mayoría simple, estableciendo únicamente algunos rubros, en donde por disposición reglamentaria lo hacen por mayoría absoluta o calificada. De acuerdo con las leyes orgánicas locales, las sesiones de cabildo son presididas por el presidente municipal, quien además tiene la facultad de emitir un voto de calidad en caso de empate en la toma de decisiones. Estas atribuciones nuevamente reflejan que tanto el marco jurídico estatal como el municipal representan elementos que fortalecen la posibilidad de centralizar en manos del presidente municipal, muchas de las funciones ejecutivas, pero también políticas y administrativas del ayuntamiento.

EFECTOS DE LA NO REELECCIÓN CONSECUTIVA EN EL EJERCICIO DE GOBIERNO DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MÉXICO

En el caso de los ayuntamientos mexicanos, las constituciones estatales establecen un periodo de gobierno de tres años. Hasta la fecha estudiada, sólo en los correspondientes al estado de Coahuila se fija una duración de cuatro años. Aunado a esto, el artículo 115 constitucional establece que: "los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa no podrán ser reelectos para el periodo inmediato". De esta manera, se cierra la posibilidad de reelección consecutiva, dejando abierta únicamente la posibilidad de reelección una vez que ha transcurrido un periodo de gobierno. Es importante señalar que, pese a que el establecimiento de la no reelección consecutiva se hace a nivel federal, el periodo de gobierno es un elemento que le corresponde determinar a cada uno de los poderes legislativos estatales. Sin embargo, como ya se mencionó, sólo el estado Coahuila ha utilizado esta facultad constitucional de modificar libremente los periodos de gobierno de sus ayuntamientos.

Lo que se busca destacar es que el establecimiento de la no reelección consecutiva de los miembros del ayuntamiento es una de las razones que influye directamente en algunos de los problemas que se producen en el ejercicio de gobierno.

Disminuye las posibilidades de una rendición de cuentas, así como de una mayor responsabilidad de los cuadros políticos con los ciudadanos

La no reelección consecutiva de los ayuntamientos en México, reduce la capacidad de enjuiciar -positiva o negativamente- a los gobiernos locales, trasladando así, la rendición de cuentas a manos de los partidos políticos; los cuales, son los encargados de evaluar, premiar o castigar al representante que detenta el poder público en el periodo de tiempo ya determinado. Así, pese a que el presidente municipal se elige por candidatura individual o unipersonal, y pese a que este procedimiento establece una conexión más estrecha con el ciudadano; al no existir la alternativa de reelección, no es posible someterlo a un proceso de rendición de cuentas electoral, pues los electores no tienen la posibilidad de sancionarlo o premiarlo en las urnas.

Por su parte, el caso de los regidores y síndicos municipales es aún más incipiente debido a que desde el momento de la votación no se encuentran conexiones directas con los ciudadanos, pues se eligen mediante planillas cerradas y bloqueadas. De esta forma, la rendición de cuentas que se intente incorporar a estos miembros del cabildo, carece de fuerza, al no existir la posibilidad de reelección consecutiva como un mecanismo directo de evaluación y juicio ciudadano del ejercicio del poder que realicen. Y si bien es cierto que existe la posibilidad de evaluar al partido político, lo que también es cierto es que esta evaluación resulta insuficiente e incipiente, pues no asigna responsabilidades directas a estos miembros del ayuntamiento.

Reduce los efectos de profesionalización sobre el cuerpo político y de funcionarios

Segundo, porque esta rotación y falta de profesionalización de los miembros del cabildo también tiende a reproducirse en el cuadro de gobierno, pues el presidente municipal continúa siendo una pieza central en la designación y en la remoción de la mayoría de los funcionarios de alto nivel del ayuntamiento. De ahí que, cuando se renueva el cabildo existan más probabilidades de que el alcalde entrante modifique al gabinete en su conjunto. Con estas atribuciones, no sorprende que casi 60 por ciento de los funcionarios de primer nivel del municipio carecen de experiencia en el sector público local; que 87.7 por ciento de los secretarios, 89.7 por ciento de los tesoreros y 92.2 por ciento de los oficiales mayores, no cuenten con más de tres años de experiencia en el sector público. Tampoco sorprende que 95 por ciento de los titulares de las áreas administrativas roten cada tres años (Merino, 2006a; García, 2006).

Disminuye las posibilidades de continuidad de resultados exitosos de gobierno, así como de una planificación de largo aliento

El periodo de gobierno municipal sujeto a tres años, así como la imposibilidad de reelección consecutiva, incentivan la improvisación de políticas públicas y la discontinuidad de programas de gobierno exitosos. Por el contrario, se puede decir que estos programas encuentran un marco propicio de implementación y desarrollo cuando no están sujetos a periodos de tiempo tan cortos. "Como consecuencia, en los gobiernos municipales no se han generado suficientes técnicas de gestión pública específicamente diseñadas para atender los problemas locales. La improvisación, aun siendo exitosa, prevalece sobre la tecnología institucional de largo aliento (...) La mayor parte de los gobiernos locales opera bajo la lógica de la administración pública tradicional y, en el mejor de los casos, por proyectos especiales que incluyen los paquetes técnicos de control y evaluación de cada uno de ellos, caso por caso" (Merino, 2006b, 15). Como muestra de ello, hasta el año 2005, el Premio de Gobierno y Gestión Local organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) había registrado, a lo largo de cinco ediciones, un número total de 2,210 experiencias exitosas de gobiernos municipales en todo el territorio nacional, sin embargo, de lo que también hay evidencia es que la mayoría de estas experiencias se diluyen y se ven vulneradas al comenzar un nuevo periodo de gobierno.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Si el diseño del sistema electoral de los municipios mexicanos es el aquí señalado: ¿Por qué resulta extraño que los regidores y los síndicos se alejen de la representación ciudadana mientras realizan el ejercicio cotidiano del poder público; que haya una mayor identificación y rendición de cuentas para con el partido que los postula, o bien, para con el presidente municipal que encabeza al ayuntamiento; que el presidente municipal ejerza una fuerte influencia sobre los regidores, los síndicos y el cuerpo de servidores públicos; que se reduzcan los efectos de profesionalización del cuerpo político y de funcionarios; que algunos de los esfuerzos de planeación se vean interrumpidos conforme a los cambios de gobierno; y que algunas políticas públicas exitosas se vean truncadas en cada cambio de gobierno?

Si la elección de los regidores y síndicos municipales a través de listas cerradas y bloqueadas en México está influyendo directamente en que se privilegie la formación de una representación partidista, en lugar de una representación ciudadana; en una mayor identificación e influencia entre el representante y su respectivo partido no sólo durante la formación del gobierno, sino también durante el ejercicio de éste; en la reducción de las posibilidades de implementar mecanismos de rendición de cuentas ante la ausencia de conexiones directas entre los representantes y los ciudadanos; y en que se fomente una tendencia hacia gobiernos mayoritarios en la medida en la que se está eligiendo en bloque por un determinado partido.

Si la elección de un cuerpo colegiado con predominancia del presidente municipal, así como un sistema de representación proporcional como corrección está influyendo directamente en la formación y en el ejercicio de gobiernos de uno con mayorías partidistas, pese a que constitucionalmente se establecen cuerpos colegiados de representación plural; en que los regidores tengan poca influencia política, institucional y administrativa; en que el presidente municipal ejerza una fuerte influencia en el cabildo, pero también, en el resto del cuerpo de funcionarios; en que se privilegie una división por funciones y no una división de poderes en los ayuntamientos.

Si lo anterior sucede: ¿Por qué se mira únicamente al ámbito del proceso de gobierno para solucionar dichos problemas?, ¿por qué no reconocer entonces que algunos de éstos tienen como parte de su origen al propio diseño del sistema electoral? Parece claro que de no hacerlo, algunos de los esfuerzos que se continúen realizando en los gobiernos locales, en términos de responsabilidad y rendición de cuentas, de creación de legislaciones locales en materia de transparencia y acceso a la información, de rediseños organizacionales, de incorporación de herramientas de Nueva Gestión Pública, de profesionalización del servicio público, y de mecanismos directos de participación ciudadana, entre otros, continuarán chocando constantemente con estos incentivos contradictorios que establece el propio diseño electoral.

Los esfuerzos que se realicen en los gobiernos locales en términos de proceso de gobierno continuarán siendo avances significativos; pero lo serían en mayor medida si se revisaran algunas partes elementales del propio diseño institucional encargado de la formación del poder: el anonimato de las listas cerradas y bloqueadas en la elección de algunos representantes del gobierno local; la no reelección consecutiva de los miembros del cabildo como una imposibilidad de juicio ciudadano y de rendición de cuentas; y la contradicción de establecer constitucionalmente al ayuntamiento como un cuerpo colegiado, formando en los hechos gobiernos de uno con mayorías partidistas.

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¹ Agradezco al doctor Mauricio Merino sus valiosos comentarios en la elaboración de este artículo. Invariablemente la responsabilidad de lo aquí presentado es sólo mía.