La gobernanza económica global en el G20: perspectivas para la agenda del trabajo

Global economic governance in the G20: perspectives on a working agenda

Marcelo Saguier*

* Doctor en Política y Estudios Internacionales por la University of Warwick, Reino Unido. Actualmente se desempeña como Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), radicado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Argentina. Ayacucho núm. 555, C.P. 1026 Buenos Aires, Argentina Tel. (54 11) 5238 9368. msaguier@flacso.org.ar

Recibido el 4 de agosto de 2010.
Aceptado el 2 de mayo de 2011.

Resumen

La crisis financiera internacional desatada en 2008 ha dado un renovado protagonismo al Grupo de los 20 (G20) como principal foro de concertación política para la gobernanza de la economía global. El principal desafío del G20 es lograr articular un diálogo político capaz de generar consensos básicos para un nuevo paradigma de globalización que no sólo permita superar la actual crisis, sino también garantizar el sostenimiento social y ambiental de un nuevo modelo de crecimiento en un contexto posneoliberal. A diferencia de otras crisis internacionales, la defensa del empleo y de la seguridad social ingresa al G20 como agenda ineludible para definir las políticas de recuperación económica. Esto se atribuye al liderazgo conjunto de Brasil y Argentina, en coalición con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el movimiento sindical internacional. El presente artículo analiza el tratamiento y alcance de la agenda del trabajo a partir de los cambios en la coyuntura política internacional, crecientemente marcada por una restauración neoliberal de la globalización.

Palabras clave: Grupo de los 20 (G20), crisis financiera, globalización, trabajo, movimiento sindical internacional, gobernanza global, posneoliberalismo, multilateralismo complejo.

Abstract

The international financial crisis unleashed in 2008 has given renewed prominence to the Group of 20 (G20) as the main forum of governance in the world economy. The main challenge of G20 is to articulate a political dialogue that can generate a basic consensus for a new paradigm of globalization that not only can overcome the current crisis, but also ensure social and environmental sustainability of a new growth model in a context post-neoliberal. Unlike other international crises, the G20 acknowledges that employment and social security are imperative agendas for sustainable economic recovery. The incorporation of this agenda results from the joint leadership of Brazil and Argentina in coalition with the International Labour Organization (ILO) and the international labor movement. The article discusses the content and scope of the labor agenda in response to changes in the international political context marked by a restoration of neoliberal globalization.

Introducción

El Grupo de los 20 (G20)¹ se creó en 1999 para dar respuesta a la crisis financiera asiática de 1997, convocando a las principales economías avanzadas y emergentes para estabilizar el mercado financiero global. Desde su establecimiento, el G20 celebra anualmente reuniones de ministros de Economía y gobernadores de bancos centrales para discutir medidas que promuevan la estabilidad financiera del mundo y el crecimiento económico sostenible. Las economías de los países re-presentados en este foro constituyen el 85 por ciento del producto bruto mundial (PBM). Para enfrentar la crisis financiera y económica que se extendió por todo el mundo en 2008, los miembros del G20 fueron llamados a intensificar la cooperación internacional. A partir de entonces, el G20 ha adquirido gran protagonismo político como foro de gobernanza de la economía global. Las cumbres del G20 a nivel de jefes de Estado han tenido lugar en Washington en 2008, Londres y Pittsburgh (en 2009), en Toronto y Seúl (en 2010), y en Francia (prevista para noviembre de 2011).

Los impactos de la crisis financiera internacional en el empleo han sido considerables. Hoy en día hay más de 220 millones de desempleados en el mundo, el nivel más alto registrado en la historia, lo que supone un incremento de más de 31 millones respecto del nivel de 2007. Otros 100 millones de personas —principalmente en los países en desarrollo— han quedado sumidos en la más extrema pobreza (OIT, 2010). El tema del empleo se retomó en el G20 en la Cumbre de Londres como una dimensión a considerar en la búsqueda de consensos para coordinar multilateralmente políticas frente a la crisis. Particularmente, el debate sobre el empleo se ha centrado en medidas que aseguren la preservación y generación de empleo decente y ambientalmente sostenible, sistemas de protección social de acuerdo a estándares mínimos universales, derechos laborales, y reformas para el sistema financiero con criterios redistributivos.

La incorporación del tema del empleo en el G20 da cuenta del hecho de que, a diferencia de las crisis financieras que azotaron las economías emergentes durante los años noventa, esta vez la crisis afecta el centro del sistema económico mundial. Se advierten las implicaciones del carácter sistémico de la crisis, la cual comprometería la continuidad y orientación general del conjunto del sistema financiero y productivo mundial. Los desequilibrios en la economía mundial, el capital no regulado y las enormes concentraciones de riqueza en una economía financiada y desvinculada de la economía real resultaban insostenibles y han conducido a un severo colapso económico.

En una primera aproximación para determinar el significado de la inclusión de la agenda del trabajo en el principal foro de gobernanza económico global, al menos dos interpretaciones son plausibles: por un lado, es importante no caer en entusiasmos fáciles, vaticinando el inicio de un nuevo paradigma de política s más inclusivo que quizá reemplace y supere a un neoliberalismo en decadencia. Existen elementos que sugieren que el proceso G20 puede terminar siendo "más de lo mismo", con la única diferencia importante de haber invitado a nuevos socios (Tedesco y Youngs, 2009).

Asimismo, que el significado del G20 sea simplemente el de un espacio para la administración política de la crisis, de forma tal que viabilice el reordenamiento del capitalismo global en su matriz financiera, especulativa y concentrada, en el marco de nuevas condiciones políticas e institucionales (Soederberg, 2010). Desde esta perspectiva, la agenda del trabajo entra al G20 como táctica coyuntural para contener los impactos sociales de la crisis en el empleo, así como para descomprimir las demandas de políticas proteccionistas sobre el Estado que, en principio, se temía que llegarían a erosionar los lineamientos de una economía abierta de mercado. En este caso, el G20 efectivamente habrá marcado un cambio de rumbo, aunque no uno que propicie una distribución de la renta más equitativa y que fomente la economía productiva reduciendo la preponderancia del sector financiero.

Por otro lado, tampoco es conveniente desestimar las oportunidades que presenta el contexto político actual para avanzar en las formas de vinculación internacional que permitan posidonar el empleo en la matriz de un orden poscrisis. Existen condiciones favorables para ello. No todo es igual que antes. El hecho de que la crisis se asiente en los países centrales, en un contexto de relativo fortalecimiento de las economías emergentes del Sur, no es un dato que pasa inadvertido (Garten, 1997; Hurrell, 2006; Woods, 2010). Se abre un espacio político que permite al menos suponer posibilidades de transformación que, si bien modestas, al menos orientan la discusión en otra dirección.

Existe el riesgo de que la agenda del trabajo pierda la gravitación que suscitó inicialmente en el G20, en la medida en que se vislumbran indicios de recuperación económica. A partir de este diagnóstico surgió la interrogante de qué implicaciones tendría el ingreso de una agenda del trabajo en el G20, para las posibilidades de construcción de un paradigma global del crecimiento que supere al del neoliberalismo.

Una premisa fundamental es que no es posible vislumbrar a priori si el proceso G20 conducirá necesariamente a una u otra de las dos tendencias ya mencionaos das. A diferencia de otros momentos en la historia de las relaciones internacionales, el actual no está signado por el liderazgo hegemónico de un Estado o conjunto de Estados, o bien por la coincidencia armónica de intereses públicos y privados que permitan transitar con facilidad por procesos de construcción de nuevas formas de gobernanza económica global. Múltiples intereses que convergen en el G20 se disputan la orientación futura de la globalización y la distribución de sus costos y beneficios. Éstos se articulan en configuraciones diversas de alianzas y coaliciones nacionales, internacionales y transnacionales entre gobiernos, gobiernos y organizaciones sindicales, así como entre sindicatos en el marco de un renovado movimiento sindical internacional, además de las empresas transnacionales y particularmente las financieras. En última instancia, las posibilidades de que el tratamiento de una agenda del trabajo en el G20 transforme lo que hasta hace poco fue el paradigma predominante de la economía política internacional están supeditadas a las contingencias de un proceso complejo cuyos resultados dependerán de las dinámicas de poder en curso (Beeson y Bell, 2009).

En una primera sección se presenta a los actores que confluyen en el G20, en torno a la negociación y disputa de una agenda del trabajo. El proceso G20 no es lineal y está regido por lógicas de relacionamiento intergubernamental y transnacional, a partir de alianzas y coaliciones de actores sociales diversos, fundamentalmente el movimiento sindical internacional. Ambas dimensiones de política que conforman el proceso G20 expresan su condición de "multilateralismo complejo". La segunda sección examina la evolución de la agenda del trabajo en el G20, a partir de un análisis de proceso en curso. Por último, en la conclusión se retoman algunas de las ideas centrales planteadas y se esboza las expectativas y posibilidades de fortalecer una agenda del trabajo, de cara a la próxima cumbre del G20 que tendrá lugar en Francia en noviembre de 2011.

Los actores de la agenda del trabajo

El tema del trabajo en el G20 vincula un amplio y heterogéneo conjunto de intereses representados por actores políticos, sociales y empresariales. Entre los primeros se encuentran principalmente los Estados, pero también organismos internacionales. Los gobiernos de Argentina y Brasil son los principales actores estatales que impulsan una agenda del trabajo en el G20. Si bien son Estados de menor peso en las decisiones del G20, la convergencia alcanzada entre ambos gobiernos en varios aspectos de la agenda del trabajo les ha permitido aumentar su influencia en este foro. Alemania y Francia son también países de suma relevancia para 8 el tema del empleo, independientemente del hecho que cuenten con considerable influencia en el G20, dado el tamaño de sus economías. El gobierno alemán fue impulsor en el G20 de la llamada "Iniciativa Merkel", o Carta de Actividad Económica Sustentable, que consiste en un conjunto de principios para regular la economía mundial (Stancanelli, 2009). Entre estos principios se encuentra la protección de los derechos laborales que toman como referencia los derechos básicos de la OIT.

Se encuentra también Estados Unidos, especialmente en lo relacionado con la necesidad de priorizar políticas contraciclicas para estimular la reactivación económica y para contener el creciente desempleo. Por su parte, Gran Bretaña ha desempeñado un papel importante en ampliar los temas que se retoman en el G20 para incorporar los del empleo y las finanzas, los cuales dieron origen a este foro. Asimismo, Corea del Sur ha sido un actor fundamental en ampliar aún más la agenda temática del G20 para vincular los debates sobre la crisis financiera y económica a una concepción más integral centrada en el desarrollo.

Aunque las posibilidades de coordinación política del G20 están ligadas a los consensos encabezados por los gobiernos, algunos organismos internacionales han adoptado un papel crecientemente importante en la gobernanza del proceso, especialmente en lo relacionado con la elaboración de diagnósticos, estándares comunes y criterios de evaluación de desempeños de políticas. Éste es el caso de la OIT y su aporte a partir del Pacto Mundial para el Empleo que se firmó en la conferencia de la OIT de junio de 2009, el cual tiene como objetivo orientar las políticas nacionales e internacionales destinadas a estimular la recuperación económica, a generar empleos y a proteger a los trabajadores y sus familias en un escenario de crisis que genera aumento del desempleo, pobreza y desigualdad, además de que provoca el colapso de numerosas empresas. Para ello se propone una serie de medidas para responder a la crisis, que los países adapten a sus necesidades y situaciones específicas. No se trata de una solución única para todos, sino de un portafolio de propuestas basadas en ejemplos exitosos, que también han sido diseñadas para informar y apoyar las acciones al nivel multilateral. Los lineamientos de políticas se centran en generar empleo, ampliar la protección social, respetar las normas laborales contenidas en los convenios y recomendaciones de la OIT, promover el diálogo social, y fomentar una globalización equitativa.

Con el ingreso de la OIT al G20, se suma también la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), aportando una visión "de mercado" que contrasta y, en cierto medida, compite con la de la OIT por influir los términos de discusión y políticas frente a la crisis. La incorporación de la OCDE plantea el problema de la doble representación de sus Estados miembro en el G20; situación que ya ocurre con la Comunidad Europea como un miembro más del G20.

Las organizaciones sindicales son los actores sociales de mayor relevancia en el proceso G20 en lo que respecta al trabajo. Éstas se vinculan al proceso multilateral mediante las diversas formas de incidencia disponibles para contribuir en la definición de las agendas de negociación de los respectivos gobiernos en el G20. La capacidad de incidencia es variable, con las características político-institucionales específicas de cada país, así como con la correlación de fuerzas relativas con las que cuentan los sindicatos para instalar temas de agenda en el debate público y ejercer presión en los gobiernos.

Más allá de la participación de organizaciones sindicales en el proceso G20, mediante su incidencia en la escala nacional, existe también una escala transnacional que se expresa en el movimiento sindical internacional. En las últimas décadas, se ha fortalecido un movimiento obrero global, a partir de un paulatino proceso de conformación de centrales sindicales internacionales, campañas globales y regionales coordinadas entre sindicatos en varios países, con el fin de impulsar distintos temas, como la promoción de estándares laborales universales o la conformación de marcos globales para la negociación y la supervisión sindical a empresas transnacionales con pautas comunes. El movimiento sindical sin duda ya es un actor más en la globalización (Anner, 2006; Bronsfenbrenner, 2007; Harrod y O'Brien, 2002; Moody, 1997; Munck, 2002; Saguier, 2008 y 2010; Verma y Kochan, 2004; Waterman, 2001).

La voz del movimiento sindical internacional en el proceso G20 es comúnmente s llamado "G20 Sindical", el cual lo conforman unos cincuenta secretarios generales a o responsables de las secciones internacionales de las principales centrales sindicales de los países del G20 ampliado (que incluye a España y Holanda). También lo integran los máximos responsables de la Confederación Sindical Internacional (CSI),² la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la agrupación Global Unions(GU). A su vez, esta última la conforman la CSI y la TUAC, las cuales afilian a las centrales sindicales nacionales integradas por sindicatos de diversos sectores, así como por las once Federaciones Sindicales Internacionales (FSI) que agrupan a los sindicatos nacionales en función del sector u ocupación. El movimiento sindical internacional cuenta con la infraestructura y el apoyo del grupo de trabajo sobre políticas de trabajo y sociales de la TUAC para investigación y elaboración de informes.

Las principales reivindicaciones del G20 Sindical son la necesidad de consensuar un plan coordinado de recuperación y crecimiento sostenible, pactado a nivel internacional, orientado a la creación de empleo, la inversión pública y la lucha contra la pobreza en el mundo; la coordinación de los esfuerzos para estabilizar el sistema financiero internacional y el establecimiento de una regulación mundial de aquél, con normas fuertes y supervisores que las apliquen (ITUC, 2007); la lucha contra el riesgo de deflación salarial y medidas para poner fin a décadas de crecientes desigualdades; gran iniciativa en materia de lucha contra el cambio climático y la creación de empleos verdes (Green New Deal); la renovación del sistema de gobernanza económica mundial, a través de la reforma de las instituciones financieras y económicas internacionales (FMI, BM, OCDE, OMC) y el protagonismo de la OIT.

No se intenta sobredimensionar aquí la densidad y autonomía de los procesos sindicales transnacionales en relación con los procesos nacionales en los que se encuentran insertos. Ciertamente, el G20 Sindical no está exento de contradicciones y tensiones, propias de una fuerza con características tan heterogéneas. Existen diferencias Norte-Sur en torno a las visiones sobre el mundo del trabajo y sus prioridades. Sindicatos en países del Norte tienden a priorizar las pérdidas de empleos, producto de la reubicación de las empresas en países con menores costos laborales, muchas veces ligados a la precarización de las condiciones de trabajo, poca capacidad regulatoria del Estado y debilidad sindical, especialmente en la región del sudeste asiático y China (Anner, 2006). Algunos movimientos sindicales del Sur expresan visiones sociopolíticas que van más allá de la defensa del empleo y los derechos de los trabajadores para cuestionar el modelo de desarrollo imperante y el papel del Estado en éste (Godio, 2003). A esto se suman las crecientes dinámicas de competencia Sur-Sur por el empleo y las inversiones, lo cual también condiciona las posibilidades de solidaridad global del movimiento sindical (Ross y Chan, 2002).

A pesar de tal diversidad de intereses y expectativas, se ha logrado confluir en temas de la agenda global, como en la actual crisis internacional, entre otras. Los procesos sindicales nacionales y globales (o regionales) no son excluyentes, sino complementarios. En la medida en que la interdependencia económica y política vincula transnacionalmente realidades locales y nacionales, el movimiento sindical desarrolla nuevas formas de organización y movilización acordes a los desafíos que plantea la defensa del trabajo en un contexto de globalización. Para el movimiento sindical internacional, el G20 es una oportunidad de insertarse en la estructura de gobernanza de la globalización, y así incidir en la definición de políticas que garanticen la centralidad del trabajo decente en la matriz del modelo productivo de la globalización. Para esto aspira a formalizar un papel consultivo permanente en el proceso G20, instituyéndose como órgano asesor en la imagen de la función que cumple la Comisión Sindical Consultiva (CCS, o TUAC, por sus siglas en inglés) ante la OCDE.

Esta sección retomó los principales actores que convergen en el G20, para incidir en la construcción de consensos e instrumentos que permitan colocar una agenda del trabajo en la coordinación internacional de políticas frente a la crisis. El conjunto de interacciones formales e informales entre estos actores públicos y privados, tanto a nivel nacional, internacional o transnacional, conforma el espacio político del G20. Así, el multilateralismo complejo (O'Brien et al, 2000) es una constelación dinámica de fuerzas y contrafuerzas, alianzas tácticas y estratégicas que demarcan un campo de acción abierto e indeterminado. En este proceso se estructuran las relaciones de fuerza, expectativas y funciones de las que se desprenden las posibilidades de formas emergentes de gobernanza global (Beeson y Bell, 2009). En el siguiente apartado se evalúa el alcance y limitaciones de este proceso político para avanzar en una agenda del trabajo.

Avances y retrocesos del proceso G20

Las perspectivas de avanzar en una agenda del trabajo en el G20 están supeditadas a una coyuntura cambiante de difícil previsión. Desde que este grupo adquirió gran protagonismo político en el contexto de la crisis internacional, con las a cumbres de jefes y jefas de gobierno, se distinguen dos periodos coyunturales en g los que se plantean distintas oportunidades y correlaciones de fuerzas para impulsar la agenda laboral. El primer periodo comienza con la inclusión del tema s del trabajo en el G20, en el marco de la Cumbre de Londres (en abril de 2009) y se extiende hasta la irrupción de la crisis griega en 2010. La Cumbre de Londres avanzó en algunos consensos que habían sido esbozados en la Cumbre de Washington el año anterior. En aquella oportunidad se alcanzaron amplios compromisos para reformar y fortalecer los mercados financieros. Se conciliaron las posturas de la Comunidad Europea y favorable a una mayor regulación pública de los mercados, y la de Estados Unidos, renuente a la regulación internacional excesiva que atentara contra el libre mercado. Por su parte, Estados Unidos impulsó mayores controles a nivel nacional de entidades financieras, en especial promovió la adopción de medidas anticíclicas para evitar el agravamiento de la crisis. En cambio, Argentina y Brasil priorizaron simultáneamente la regulación financiera internacional y las políticas contracíclicas (Abeles y Koper, 2010). Estos compromisos incipientes adquieren mayor sustancia en la Cumbre de Londres, en la que, por primera vez, los gobiernos hacen referencia a la importancia del sostener el empleo como respuesta frente a la crisis.

Si bien estas iniciativas de estímulo fiscal las aplican por su cuenta los distintos países, en Londres, Estados Unidos, Reino Unido, Japón y Turquía procuran obtener un compromiso colectivo entre los miembros del G20 para crear nuevos estímulos fiscales. Esto lo rechazaron Francia y Alemania, con el acompañamiento de la Comunidad Europea. En cambio, insisten en adoptar medidas rápidas para luchar contra los paraísos fiscales y para regular los mercados financieros. La declaración final de la Cumbre sólo hizo referencia a que ya se han invertido dos billones de dólares por parte de los diversos países para hacer frente a la recesión.

Asimismo, hay diversas propuestas orientadas a garantizar el financiamiento para apoyar a los países que quieren solventar el incremento del gasto fiscal para políticas contracíclicas (entre las que se hallan incluidas las destinadas a contener el empleo). En este sentido, hay compromisos para transferir fondos al FMI y al Banco Mundial, acompañado por demandas de países emergentes por una reforma en el sistema de representación política de estos organismos que garantice mayor equilibrio democrático. Asimismo, Corea del Sur, Sudáfrica, Indonesia y Turquía plantean la necesidad de generar mecanismos alternativos como un fondo global de apoyo al gasto para países emergentes.

Después de la Cumbre de Londres, la OIT anunció la firma de su Pacto Mundial para el Empleo, el cual constituye un paso importante en el posicionamiento del tema del trabajo en el debate global desatado por la crisis. Al ser un organismo tripartito — compuesto por gobiernos, sindicatos y el sector empresarial—, los consensos plasmados en esta iniciativa dan cuenta de las convergencias entre amplios sectores que coinciden en la necesidad de resguardar el empleo mediante políticas coordinadas internacionalmente. Los países miembro del G8 expresaron su apoyo a dicho pacto en la reunión convocada por este grupo en julio de 2009. Algunos países comienzan a adoptar, por iniciativa propia, los lineamientos del Pacto en sus políticas nacionales para mitigar el impacto de la crisis en el empleo (ILO, 2009b). Incluso hay países que no son miembros del G20 que suscribieron el plan de acción del Pacto de Empleo, como los 22 países árabes³ que participaron en el marco del Foro Árabe de Trabajo, realizado en Beirut, en octubre de 2009 (ILO, 2009a).

En la Cumbre de Pittsburgh (en septiembre de 2009), se reafirmó la agenda del trabajo con la adopción del "Marco del G20 para un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado" (referido en lo sucesivo como el Marco G20). Tal acuerdo procura garantizar "una recuperación duradera, capaz de crear los empleos de calidad que nuestros ciudadanos necesitan". El sentido de este consenso es mantener medidas de recuperación centradas en la creación de empleo, con el fin de reducir el déficit público mediante un crecimiento económico sostenido y no por medio de recortes en el gasto. El empleo de calidad pasa a ocupar el epicentro de la recuperación. La OIT fue invitada por primera vez a participar en esta cumbre. Ese logro se debió a la diplomacia argentina, iniciativa a la que se sumó el apoyo de Brasil. Desde entonces, la OIT estará presente en las sucesivas cumbres del G20. a Asimismo, los gobiernos refrendan el Pacto del Empleo de la OIT y encomiendan a este organismo la tarea de contribuir a lograr los objetivos del Marco G20, en colaboración con la OCDE.

Este hecho refleja que los gobiernos entienden que se ha despejado la amenaza de una recesión global de mayores magnitudes y, consecuentemente, se abocan a definir los lineamientos de largo plazo para la gobernanza macroeconómica para evitar nuevos desequilibrios. Adoptan un "proceso de evaluación mutua" (mutual assessment process) como pilar del Marco G20, mediante el cual los miembros de dicho grupo identifican cooperativamente objetivos para la economía global y se aseguran de que sus políticas monetarias, fiscales, financieras y estructurales alcancen los objetivos planteados en el G20.

También en Pittsburgh los gobiernos convocaron al FMI a estudiar cuál sería una "contribución justa y sustancial" del sector financiero para afrontar las cargas derivadas de los paquetes de ayuda destinados al sistema bancario. Instaron al FMI a fortalecer su capacidad para asistir a los países para que sobrelleven la volatilidad financiera reduciendo los impactos económicos de súbitos cambios en los flujos de capital. Ambos mandatos se vieron como la apertura para pensar la creación de un impuesto global a las transacciones financieras, si bien posteriormente el FMI se pronunciaría en contra de esta posibilidad (ITUC, 2010).

Se alcanzó una mayor definición de los compromisos de Pittsburgh en la reunión de ministros de finanzas del G20 en St. Andrews (en noviembre de 2009). Los gobiernos establecieron que "la creación de empleo" y la "reducción de la pobreza" constituyen dos de los cinco objetivos del Marco G20.

Otro hito importante en el proceso G20 es la Cumbre de Ministros de Trabajo y Empleo del G20, celebrada en Washington en abril de 2010, cuyo objetivo consistió en fortalecer la cooperación internacional y la coordinación de las políticas de empleo y sociales en el proceso del G20. Los ministros debatieron entonces la situación del mercado de trabajo mundial, las formas de promover la creación de empleo, de fortalecer los sistemas de protección social y de preparar la fuerza de trabajo global para una economía poscrisis. Se elaboró una serie de recomendaciones que permitían continuar la definición del contenido del Marco G20. Argentina y la OIT propusieron conjuntamente la inclusión del empleo como un criterio adicional para el manejo de la política monetaria, además del ya utilizado criterio de inflación. Las recomendaciones de los ministros fueron esporádicamente dirigidas como insumos para la discusión en la siguiente cumbre de jefes de Estado del G20.

El movimiento sindical internacional puso a disposición de los delegados ministeriales una serie de recomendaciones derivadas de un proceso de articulación sindical, realizado antes de la cumbre. La posición sindical se acordó en una reunión previa, que tuvo lugar en la Comisión Interamericana de Ministros de Trabajo o (CIMT) de la OEA. Se contó con la participación de los gobiernos y representantes sindicales de Argentina, Brasil y México (los tres miembros latinoamericanos del G20) y Chile (miembro de la OCDE), entre otros. En esta reunión se alcanzó un consenso regional que establecía la importancia de un piso mínimo de protección social; políticas activas para la administración del trabajo ante la crisis; el apoyo a las políticas de estímulo de la demanda; la defensa de puestos de trabajo; la identificación del Programa de Recuperación Productiva (Repro), implementado por Argentina como una buena práctica para preservar puestos de trabajo, así como el fortalecimiento de la negociación colectiva como institución laboral.

Paradójicamente, la Cumbre de Ministros de Trabajo del G20 marca el comienzo de una nueva etapa en la coyuntura internacional, en la que se empieza a relegar la agenda del trabajo y a intentar desandar la trayectoria de consensos logrados en Londres, Pittsburgh y Washington. Empezó la puja para erosionar el sostén político en el G20, para mantener políticas fiscales expansivas, y avanzar en la regulación financiera. No hubo una ruptura abrupta de estas políticas, pero se advertía un mayor esfuerzo por condicionarlas.

A partir de entonces, el debate comenzó a centrarse en torno a cuándo era el momento más adecuado para descontinuar estas políticas; en tanto que un recorte prematuro reavivaría la crisis, además de erosionar los esfuerzos ya realizados por los países (G20 Communique, 2010). El FMI propuso extender el periodo del gasto público para evitar que cayera la economía mundial, mientras que el Banco Central Europeo promovió una reducción fiscal más acelerada para los miembros de la eurozona, con el fin de fortalecer la confianza mediante la reducción del déficit (The Economist, 2010). El supuesto que subyacía en este debate es que el reestablecimiento de la "normalidad" del modelo es un resultado inevitable; de ahí el a alejamiento de los consensos mínimos sobre la necesidad de transformar el actual g régimen de acumulación centrado en el sector financiero.

Esta tendencia se profundizó con el episodio de la crisis en Grecia y con su vertiginoso contagio, durante el año 2010, a otras economías europeas participantes de la eurozona. Se instaló la idea de que el salvataje de las entidades financieras es necesario porque eran "demasiado grandes para dejarlos caer". La fenomenal intervención pública en el rescate a las entidades financieras, tanto en Europa como en Estados Unidos, permitió transformar una crisis financiera en una fiscal. En respuesta a la situación comprometida de estos países, la respuesta de los gobiernos europeos y del FMI fue emprender un camino de consolidación fiscal y deflación competitiva mediante el desmantelamiento de beneficios y protecciones sociales. Esto incluyó reformas de los sistemas previsionales en España, Francia y Portugal, y la flexibilización laboral. Se aprovechó políticamente la crisis para denostar el Estado benefactor y así legitimar el ajuste fiscal. No hubo una evaluación crítica de los abusos e incoherencias del Estado benefactor con un modelo de integración regional europeo que prioriza la liberalización financiera por sobre la integración de la estructura productiva con debidos criterios de equilibrio regional.

Este giro en los acontecimientos de Europa tiene implicaciones para el proceso G20. Hay un cambio en la correlación de fuerzas entre actores, favorable al sector financiero y en detrimento de las perspectivas de recuperar el dinamismo de la agenda del empleo. El hecho de que la agenda de regulación financiera sea tratada en el G20, independientemente de sus resultados hasta el momento, se atribuye a que los gobiernos de economías emergentes del G20, como China, India y Brasil, fueron cruciales para contener las presiones que ejerce el poderoso sector financiero global en los gobiernos del G7 para que este tema no ingresara al G20. Así fue como los principales actores del sector financiero lograron recuperar rápidamente la rentabilidad después de la crisis (Woods, 2010: 9).

Como consecuencia de estas medidas de ajuste estructural, se abre un ciclo de protestas populares y huelgas en los países más afectados de Europa, convocadas y coordinadas regionalmente por la confederación europea de centrales sindicales. Las principales protestas tienen lugar en España, Bélgica, Grecia y Francia, a lo que se suman también acciones coordinadas en Portugal, Irlanda, Eslovenia y Lituania. Las protestas tienen un gran poder de convocatoria entra organizaciones sociales y políticas diversas, así como de miles de ciudadanos sin afiliación o militancia social. Irrumpen por primera vez en el escenario público nuevas generaciones de movimientos sociales que habían tenido poca presencia durante las últimas décadas, como el movimiento estudiantil en el Reino Unido, que se moviliza en repudio al recorte del financiamiento público a la educación.

La crítica situación fiscal de algunos países contrasta con la solvencia de las economías emergentes del G20. La reunión de ministros de finanzas y gobernadores de 5 bancos centrales del G20 que tuvo lugar en Busan, Corea del Sur, en junio de 2010, evaluó la posibilidad de instaurar un impuesto mundial a los bancos que permitiría financiar futuros planes de rescate en caso de crisis financiera. Esta iniciativa la impulsaba Estados Unidos, aunque Brasil, Canadá, India y Australia se oponían a la propuesta. La prioridad estuvo marcada por procurar "finanzas públicas sostenibles" y "acelerar el ritmo de la consolidación". La agrupación Global Union advirtió que la reunión de Busan constituía un revés para el G20 (ITUC, 2010).

La Cumbre del G20 de Toronto de junio de 2010 era esperada con grandes expectativas, dadas las necesidades de alcanzar definiciones políticas precipitadas por el súbito deterioro económico provocado por los impactos de la crisis en Europa. En esta oportunidad se vislumbra con mayor claridad las implicaciones en el proceso G20 de un creciente clivaje entre países de economías superavitarias y deficitarias. Se imprime una lógica de relacionamiento político que desborda la tradicional lógica Norte-Sur, y que expresa las características de una nueva geografía económica mundial.

Esto se observa en el intento frustrado de los líderes de las economías industrializadas del G20 por obtener un compromiso para establecer metas de reducción de 50 por ciento del déficit para 2013 y de estabilización o mejora de la deuda respecto del PBI para el año 2016. Las economías emergentes se han opuesto a tal propuesta con el argumento de que no tienen problemas de déficit y de deuda y que, por lo tanto, continuarán gastando en políticas para el desarrollo. Finalmente, las economías emergentes del G20 (junto con Japón como caso aparte) quedan exentas del acuerdo sobre metas de reducción fiscal que los otros miembros del G20 deciden adoptar.

El intento por coordinar pautas de reducción del déficit afecta los compromisos asumidos en la Cumbre de Ministros de Trabajo en Washington. La agenda del trabajo corre el riesgo de resultar marginada de los consensos de Toronto. Esto queda de manifiesto cuando los sindicatos obtienen una copia filtrada del borrador de la declaración de la Cumbre y constatan que el empleo recibe una leve mención relégada en el apéndice del documento. Fue a partir de las presentaciones realizadas por la delegación sindical ante varios de los líderes y jefes de organizaciones internacionales presentes en Toronto que, finalmente, se logró que el preámbulo de la declaración final se refiriera a los empleos y a las recomendaciones de la reunión de ministros de Trabajo y Empleo en Washington (CSI, 2010a). Esto obtuvo el apoyo del gobierno argentino de Cristina Fernández de Kirchner, quien, dias previos a la Cumbre de Toronto, reafirmó sus coincidencias con las demandas del movimiento sindical internacional, siendo la única mandataria en participar en el Congreso a Mundial de la Central Sindical Internacional, realizado en Vancouver (el evento 8 convocó a más de 1400 delegados(as) de todo el mundo a debatir el futuro del movimiento sindical frente a la crisis).

En la Cumbre de Seúl de noviembre 2010, los miembros del G20 reconocen que la crisis había golpeado desproporcionadamente a los más vulnerables de entre los países más pobres y había ralentizado el progreso hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Con el fin de intensificar los esfuerzos para responder a esos desafíos, aprobaron el Plan de Acción Multianual sobre Desarrollo, cuya aplicación comprende el plazo entre 2011 y 2014. El plan incluye acciones relacionadas con la construcción de infraestructuras, recursos humanos y desarrollo, inversión privada y creación de empleo, seguridad alimentaria, crecimiento resistente, inclusión financiera y movilización de recursos internos, y avance en cuanto a compartir conocimiento.

Con la ampliación de la agenda formal para incluir el desarrollo, el G20 se muestra más receptivo a las preocupaciones de los mercados emergentes y otras economías en desarrollo dentro del G20, lo que sucede también en la mayoría de los 172 países que no son miembros del G20. En la declaración conjunta se afirma que el grupo de trabajo sobre desarrollo seguirá activo y que supervisará el progreso del plan de acción, informándolo a los altos representantes de los miembros del G20.

La decisión de poner el desarrollo en la agenda de la Cumbre del G20 en Seúl constituye un nuevo paso en posidonarlo como el foro para la gobernanza económica global. Por iniciativa del gobierno coreano se logró que el G20 adoptara un "enfoque del desarrollo" a partir de una visión económica de éste centrada en el crecimiento sostenible, equilibrado y duradero. Esto refleja el creciente poder de países del Sur con economías en crecimiento, actualmente menos vulnerables a la crisis, que comienzan a adoptar posiciones proactivas en la definición de la política internacional del desarrollo, particularmente Corea del Sur, China, e incluso Brasil. Esto marca un cambio en las relaciones de poder político mundial, en tanto que los lineamientos del desarrollo pertenecen tradicionalmente a un ámbito de los países o de la OCDE, instrumentados por el Comité de Asistencia al Desarrollo (DAC).

El movimiento sindical internacional recibe favorablemente los resultados de la Cumbre de Seúl, en tanto se reconoce que el empleo ha de situarse en el epicentro de la recuperación y se reafirma el compromiso de brindar protección social a los más vulnerables. A pesar de ello, no se oculta la profunda preocupación respecto de las consecuencias a escala mundial de unas medidas de austeridad prematuras (CSI, 2010b).

Es difícil evaluar el significado de esta nueva coyuntura internacional para determinar cuáles son los márgenes de maniobra disponibles para impulsar una agenda del trabajo en el G20. Sin embargo, se afirmaría que la situación es al menos ambivalente, dada la presencia de tendencias contrarias en el debate político. Al menos hasta el momento, medidas alternativas de fortalecimiento fiscal, que representarían una reducción de las tasas de ganancia del sector financiero y productivo concentrado (impuestos a ganancias, transacciones financieras, etc.), no parecen tener apoyo político.

Conclusión

El presente artículo inicia con la interrogante de si la incorporación de la agenda del trabajo al G20 evidencia un cambio estructural en la orientación del paradigma económico internacional. ¿Estamos frente a un reacomodamiento de las bases sociopolíticas, institucionales e ideológicas para restaurar la legitimidad de una globalización excluyente? En este caso, el G20 es un proceso cautivo de los intereses financieros y de las grandes empresas. O bien ¿podemos pensar que presenciamos las posibilidades de nuevos consensos globales más sensibles al desarrollo equitativo? De ser así, el G20 constituye entonces un proceso embrionario de nuevas formas de gobernanza global, en las que convergen y se disputan un conjunto amplio de actores e intereses en condiciones de mayor igualdad relativa. Una revisión de la agenda del trabajo en este foro internacional sugiere un diagnóstico que denominaríamos "sobriamente optimista" en relación con el potencial transformador que se vislumbra en el G20.

Entre las principales limitaciones que se plantean para avanzar en cambios más profundos, se encuentran el gran poder de influencia del sector global financiero en su capacidad para obstaculizar la reforma de instrumentos financieros y especialmente la creación de impuestos a las transacciones financieras internacionales. Esto se expresa en la constante presión que se ejerce en el G20 para minimizar los acuerdos alcanzados que orientan las pautas del crecimiento económico a la protección del empleo decente, así como a hacer que la economía de la producción cobre preponderancia por sobre la financiera.

Los aspectos institucionales que dan cuenta de las fragilidades de la agenda del trabajo en el G20 se relacionan con la falta de certidumbres y compromisos expresos acerca de continuar con las Cumbres de Ministros de Trabajo del G20. Hasta el momento ha habido sólo una de estas cumbres, lo cual no es un dato auspicioso si se considera la renovada presión hada la consolidación fiscal a partir de la crisis en Europa. Además, no obstante los intentos de algunos gobiernos y sindicatos por crear un grupo de trabajo del G20 que funcione permanentemente, aún no se ha alcanzado este objetivo. Asimismo, cabe remarcar el hecho de que la OIT no ha sido convocada a integrar el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) y que tampoco se haya instaurado un sistema formal de consultas con sindicatos.

Ciertamente, el balance no es del todo negativo. Un dato favorable son los espacios de convergencia que comienzan a desplegarse entre países con economías superavitarias para afianzar el mantenimiento de políticas de estímulo económico, con implicaciones favorables para el empleo y planes de desarrollo en el Marco del G20. En este plano existe un consenso incluso más amplio entre los ministros de trabajo del G20.

Asimismo, el papel que desempeña el movimiento sindical internacional en el proceso G20 constituye un elemento positivo para influir en las negociaciones de forma directa, mediante los gobiernos, e incluso indirectamente a través de medidas de fuerza y movilización en diversos países. Este movimiento actúa como una red de vasos comunicantes en la cual confluyen perspectivas sindicales distintas en la búsqueda de agendas y visiones comunes en temas de alcance global como los planteados en el G20. En este sentido, el movimiento sindical internacional constituye en sí un espacio público global que se inserta y complementa procesos políticos intergubernamentales. Las sinergias que pueden generarse entre gobiernos, sindicatos y la OIT potenciarían las capacidades de estos actores, contribuyendo a mejorar la correlación de fuerzas para la incidencia.

A esto se suman las innovaciones en términos de prácticas institucionales formales e informales, que favorecen el proceso G20 en la agenda del trabajo. Tal es el caso de la inclusión de la OIT en la construcción del Marco del G20, especialmente a partir de sus aportes a la definición de pisos mínimos de protección social, así como el Pacto del Empleo. Las consultas a actores sindicales en el proceso de cumbres es también un dato favorable. Da cuenta del reconocimiento de la necesidad de aumentar la legitimidad democrática del proceso intergubernamental, incorporando actores sociales al debate. La Cumbre de Seúl, en particular, contó con amplias oportunidades de consulta con actores de la sociedad civil.

En la medida en que, a partir de la Cumbre de Seúl, se instaló un enfoque del desarrollo propio del G20, se vuelve cada vez más imperioso avanzar en la creación de mecanismos para financiar políticas de desarrollo (focalizadas en sectores sociales vulnerables, pero también destinadas a políticas estructurales de inversión pública). A pesar de ello, no ha habido avances por el momento en este plano. En este sentido, se espera que en la próxima cumbre del G20 en Francia (en este año 2011) sea posible consensuar un impuesto a las transacciones financieras internacionales que permita generar fondos para ser destinados a tales objetivos de políticas públicas. De lo contrario, en el mejor de los casos, se avanzará en compromisos discursivos, pero sin contar con fondos para el desarrollo.

Sarkozy como anfitrión de la siguiente cumbre, ha expresado su ambición por avanzar en acuerdos para un sistema innovador de financiación para el desarrollo, como un impuesto a las transferencias financieras internacionales. Entre los apoyos previsibles para esta iniciativa se encuentran Alemania, Francia y Argentina, así como el movimiento sindical internacional (TUAC, 2010). También, en la próxima cumbre de Francia, es recomendable reforzar la participación de la OIT en la gobernanza mundial, crear un estándar minim o de protección social universal, incluso convocar a una segunda cumbre ministerial del trabajo del G20 (CSI, 2010).

Estas perspectivas no pueden sino abonar el optimismo de que los compromisos asumidos en Londres, Pittsburgh y Seúl no quedarán simplemente en palabras, sino que habrán sido parte de una difícil trayectoria para lograr que el empleo constituya un elemento fundante de un orden mundial posneoliberal. Pero esta historia aún no ha sido escrita.

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NOTAS

² La CSI representa a 175 millones de trabajadores en 155 países y territorios, además de contar con la afiliación de 311 organizaciones nacionales.

³ Argelia, Bahrein, Egipto, Comoros, Yibuti, Irak, Jordania, Reino de Arabia Saudita, Kuwait, Libano, Libia, Mauritania, Marruecos, Omán, Autoridad Palestina, Qatar, Somalia, Sudán, Siria, Túnez, Emiratos Árabes Unidos y Yemen.