Políticas de integración y derechos culturales. Los planes de inmigración de la Junta de Andalucía*

Integration Policies and cultural rights. Immigration Programmes in the Government of Andalucia.

Susana Moreno Maestro**

** Grupo de investigación GEISA, Departamento de Antropología Social, Universidad de Sevilla. C/ Doña María de Padilla s/n, 41004–Sevilla <susanamm@us.es>.

Abstract

This research takes in consideration the constrains of the Andalucian Government to integrate immigrants within the institutionalized discriminatory practices at all goverment levels in the European Union. The Andalucia Government uses an individualistic approach to understand the rights of each person disregarding collective issues, which could facilitate their integration. This contrasts with the view of the Senegales immigrants who see their networks, not just as a cultural concern but as the way to negotiate and solve their necessities and problems.

Key words: immigration policies, collective rights, integration, transnationalism, Senegales.

Resumen

Se parte del análisis de las limitaciones del gobierno andaluz en el proceso de integración de inmigrantes dado el contexto de discriminación institucionalizada que se ejerce en los niveles estatal y europeo. El gobierno andaluz parte del individualismo metodológico al entender que los derechos los tienen las personas y no los colectivos, lo que impide que se conozcan los elementos culturales de cada grupo que pudieran potenciar la integración social de sus miembros. Así, los senegaleses perciben sus redes no como una preservación de la cultura en sí misma, sino como la manera de gestionar necesidades y dificultades en la sociedad receptora.

Palabras clave: políticas migratorias, derechos colectivos, integración, transnacionalismo, senegaleses.

Las políticas de inmigración de la Unión Europea y el Estado español

"La aspiración legítima –por parte de los inmigrantes– a una vida mejor debe conjugarse con la capacidad de acogida de la Unión y de sus Estados miembros". Esta afirmación fue realizada en el Consejo de presidentes de gobiernos de la Unión Europea (UE) celebrado en Sevilla los días 21 y 22 de junio de 2002.

Un año antes, en Laeken, el Consejo Europeo ya había fijado como objetivo prioritario la cooperación entre los servicios de control de fronteras de los Estados de la UE desde la convicción de que "una mejor gestión del control de las fronteras exteriores de la Unión contribuirá a la lucha contra el terrorismo, las redes de inmigración clandestinas y la trata de seres humanos". En este creciente control, España se convierte, por su posición geográfica, en gendarme de la frontera sur del continente,¹ y con el discurso de "combatir las mafias de tráfico de inmigrantes", actuar sobre las consecuencias desestabilizadoras de la inmigración irregular y homologar las políticas de inmigración europeas, se diseñan políticas crecientemente restrictivas. En el Estado español, desde la aprobación de la Ley de Extranjería, en 2000, reformas sucesivas –Ley Orgánica 8/2000, Ley Orgánica 11/2003, Ley Orgánica 14/2003, hasta llegar a la enésima reforma de la Ley de Extranjería a finales de 2009– han acentuado el intento de control de los flujos y dificultado la integración de los inmigrantes regularizados, a pesar del continuo uso del término integración. Como afirma el abogado de Extranjería de la Asociación SOS Racismo Gipuzkoa, "la integración desde la óptica de la UE sufre de una importante esquizofrenia, que se plasma en la radical diferencia entre los planteamientos teóricos y la práctica desarrollada por los diferentes países que adoptan una integración coercitiva y unidireccional" (Mazkiaran, 2010: 8).

La integración es una cuestión central en los discursos sobre inmigración, pero su contenido puede ser muy distinto e incluso contradictorio en unos y otros casos. Para nosotros, la integración implica la posibilidad para los inmigrantes y las minorías de participar plenamente, sin discriminación negativa, en todos los aspectos de la sociedad, ya sea en el nivel social, económico o político (Coleman, 1994). Es, por tanto, un tipo de inserción social que no puede comportar ni marginación, ni exclusión ni asimilación forzada; es decir, se trataría de "un buen proceso de inserción" (Torres, 2002: 49). Así pues, para que sea posible la integración, debe estar garantizada la igualdad de derechos y oportunidades en la sociedad, con ausencia de toda discriminación basada en el origen nacional o en las características culturales.²

Además, vemos cómo el concepto de integración connota, demasiadas veces, una situación de residencia permanente que queda en entredicho con los actuales procesos de migración transnacional –a los que nos referiremos más adelante–, y pone a los inmigrantes en situación de externalidad, aunque, en realidad, formen parte fundamental de la sociedad, siendo esta externalidad social y cultural la que hace problemática en sí misma la presencia de inmigrantes. De tal suerte, la integración se exige y a la vez se niega a los inmigrantes: se les exige porque debe conducirles a la conformidad social; al mismo tiempo, se les niega porque no son nacionales, o no lo son de nacimiento: porque son otros.

En la actualidad, de acuerdo con Trinidad García y Martín Martín (2005: 15–16):

somos conscientes de la ausencia de mecanismos jurídicos capaces de conseguir que se cumplan derechos universales esenciales, y de la proliferación de políticas migratorias que no facilitan la realización de las personales y legítimas expectativas de simples trabajadores extranjeros. Contrariamente, podemos afirmar que la batalla ha sido ganada de forma rotunda por el criterio del control; este, justamente, ha alcanzado un protagonismo indiscutible en dichas políticas debido principalmente al incremento significativo de seguridad que demanda una amplia mayoría de países. Esta circunstancia, de facto, ha provocado un progresivo endurecimiento de las condiciones exigidas para la obtención de un visado por los nacionales de terceros estados, a pesar de que suponga una clara limitación al ejercicio de circulación que alcanza a toda persona tal como proclaman los Derechos Humanos.

De esta forma, la discriminación se institucionaliza en el ámbito europeo. En este sentido, podemos resaltar el caso reciente de Italia, donde se aprobó, en julio de 2010, la Ley de Seguridad que convierte en delito la inmigración irregular, limita la reagrupación familiar y convierte al inmigrante irregular en una persona despojada de los más elementales derechos humanos.

a) Los contingentes son la herramienta principal para llevar a cabo la gestión de los flujos de inmigrantes, de modo que accedan al país solamente los trabajadores que necesita el mercado en aquellos nichos laborales donde no se encuentra suficiente mano de obra "nacional" y durante el tiempo que se convenga. En la globalización actual, la principal consideración para admitir o no a quienes llegan a un país es su utilidad económica; de ahí las políticas de cupos y las referencias en las leyes de inmigración –o en sus reglamentos y normas de desarrollo– de las actividades para las cuales sí serán acogidos inmigrantes. De ahí también el radical descenso –espectacular en España– del número de concesiones de refugio político.³

b) Para el control de flujos se crean fronteras exteriores de la UE. La labor de control gestionada por los Estados miembros se hace, en gran parte, a través de oficinas consulares en el extranjero: hoy en día, el control está pasando a ser gestionado por los países de los que parten los flujos migratorios, con la contrapartida de la "ayuda al desarrollo". Para el caso del Estado español, su frontera exterior no es sólo Marruecos, ya que en julio de 2006, el gobierno español presenta el Plan África, cuya continuación es el segundo y actual Plan África 2009–2012. Estos planes se concretan en un aumento de la "cooperación" con determinados países subsaharianos –principalmente con aquellos que aportan un mayor número de emigrantes a España, sobre todo irregulares–a cambio de que sus gobiernos efectúen un control migratorio de sus ciudadanos y acepten la repatriación de aquellos que sean rechazados en España. Las inversiones y "ayudas" públicas españolas se vinculan con el cumplimiento de ese papel controlador por los correspondientes gobiernos africanos y con el interés de las empresas españolas en sus países.⁴ De tal modo, se ponen en marcha acuerdos de coordinación entre los gobiernos de España y los de países africanos para la realización de patrullas conjuntas y repatriaciones a cambio de "ayudas a la cooperación", consistentes, en gran medida, en proporcionar los medios técnicos para hacer posible el control en las costas de salida.⁵ Es la externalización de las fronteras. Así, Marruecos repatría a subsaharianos que intentan llegar a Canarias: "un total de 89 han sido devueltos a Senegal y los otros 15 a Gambia";⁶ Mauritania devuelve a senegaleses y gambianos a sus respectivos países antes de que zarpen desde Nuadibú a Canarias;⁷ etcétera.

En agosto de 2006, el ministro del interior español y su homólogo senegalés acordaron⁸patrullas conjuntas de la Guardia Civil con las Fuerzas de Seguridad de Senegal en aguas territoriales senegalesas, con el objetivo de "interceptar" la salida de cayucos. La vigilancia de los 730 kilómetros de costa de aquel país se hace con material español –un helicóptero y dos patrulleras–⁹ y bajo mando senegalés. Se resolvió, además, que si una embarcación era interceptada en alta mar, sería devuelta a aguas territoriales senegalesas para que su Armada se hiciese cargo de ella. España, "como ayuda", ofreció construir un centro de asistencia a menores adonde poder devolver los llegados a Canarias. Por tanto, estos acuerdos de "coordinación" entre países no sirven más que a los intereses de los gobiernos de los países receptores de inmigrantes, obsesionados por el control ahora más allá de sus fronteras. c) La conversión de buena parte de las políticas de integración en políticas de orden público. El objetivo básico de la política de inmigración del gobierno español, como el del resto de los gobiernos europeos –sobre todo tras el 11 de septiembre de 2001–, es la seguridad, que se considera requisito para garantizar una sociedad marcada por la estabilidad (en el ámbito laboral, público, de valores...) supuestamente perdida, o al menos amenazada, con la llegada de un número "excesivo" de inmigrantes económicos y culturalmente otros.

Las políticas de inmigración europeas y españolas construyen distintas categorías de inmigrantes con desiguales derechos. La discriminación institucionalizada es, en consecuencia, el epicentro de todas las políticas, ya que mediante un cuerpo legal y otras medidas públicas se excluye, intencionadamente, a personas y colectivos del disfrute de derechos que otras ven reconocidos (Helly, 2004). Por ejemplo, se establece una rotunda distinción entre extranjeros miembros de la Unión Europea, beneficiarios de un régimen especial, y aquellos procedentes de terceros países, a quienes se aplica la normativa de extranjería. Dentro de estos últimos, según sea su situación jurídica, se establece la división entre inmigrantes irregulares, sometidos a la exclusión cívica por no ser sujetos de derechos y sin acceso a gran parte de las prestaciones sociales públicas (que son suplidas, en ocasiones, por organizaciones de la sociedad civil), e inmigrantes regulares, con derechos civiles, económicos y sociales, pero no políticos, aunque posean la residencia permanente. Quienes adquieren la nacionalidad se convierten en poseedores de la ciudadanía y se les supone, con ello, jurídicamente miembros de pleno derecho, aunque esto no resuelva todos los problemas, pues son víctimas de las discriminaciones que resultan de la xenofobia y el racismo crecientes, sobre todo en época de crisis económica generalizada y aumento de los desempleados.¹⁰

Así pues, son las políticas las que instauran divisiones legales y sociales, segmentando a la sociedad en nacionales, ciudadanos comunitarios (de otros países de la UE), inmigrantes con permiso de residencia –que son aquellos que han accedido y están en la situación legal que es definida como adecuada–e inmigrantes irregulares –mal denominados ilegales–, cuya presencia se relaciona, sin demostración alguna, con las mafias y redes de tráfico de personas. Estos irregulares son considerados, además, potencialmente delincuentes, aun sabiendo que es la legislación la que impide el acceso legal al territorio español –forzando al recurso a las mafias y a la falsificación de documentación como único método para la entrada– y la que dificulta la integración de los inmigrantes que ya están dentro, creando bolsas de irregulares que hoy son pieza fundamental de algunos sectores de la economía. En este sentido, hay un dato especialmente preocupante: el aumento de la llamada irregularidad sobrevenida, es decir, personas que estando en situación regular no han podido renovar sus permisos y vuelven a una situación administrativa de irregularidad, arrastrando en muchos casos a esa posición a toda la familia, que estaba bajo ese permiso que desaparece.

Las políticas autonómicas y sus límites

El artículo 148.1.20a de la Constitución española establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de asistencia social. Los estatutos de autonomía configuran, así, el marco jurídico que garantiza los derechos en este ámbito.

Las limitaciones estatales determinan, asimismo, que las subvenciones de la administración andaluza para programas de formación en el área laboral contribuyan a reproducir el mapa laboral que divide a la población según su lugar de origen y su género, favoreciendo así el gobierno autonómico la reproducción de la segmentación étnica y de género del mercado de trabajo en Andalucía. La gran mayoría de las medidas de formación va encaminada a hacer de los inmigrantes personas más "empleables", al dotarlos de conocimientos y capacidades que los vuelvan adecuados para los nichos destinados a ellos en el mercado laboral. No existen medidas orientadas a posibles cambios en la segmentación étnica y de género del mercado de trabajo. El espacio reservado a los inmigrantes no se cuestiona. La formación de partida de cada quién y las opciones que pueda tener el individuo según la situación de su grupo de pertenencia en el contexto andaluz ni siquiera son contempladas.

Podemos decir también que las posibilidades de identificación de un inmigrante con su barrio o localidad de residencia y la probabilidad de que los vecinos de ese barrio o localidad identifiquen a esa persona como integrante del mismo vuelven a estar limitadas por las leyes estatales. En este sentido, en el tema del deporte, fundamental en la medida en que la identificación con unas mismas entidades deportivas como referentes simbólicos puede constituirse en indicador del proceso de inserción, las leyes de extranjería hacen depender de la tenencia de papeles la participación en competiciones oficiales. Es decir, no tener papeles imposibilita formar parte de los equipos deportivos representando al barrio o pueblo en que se vive.

De tal suerte, si en el nivel legal es el Estado el que tiene las competencias para conceder o denegar los diversos tipos de papeles durante el proceso migratorio de cada persona, ¿cómo puede una comunidad autónoma, en este caso Andalucía, integrar a los inmigrantes?

Por otro lado, cabe cuestionarse qué entiende la Junta de Andalucía por integración. Teresa Bravo Dueñas, quien fuera directora general de la Coordinación de Políticas Migratorias de la Junta de Andalucía, afirmó en el Seminario "Inmigración: aspectos sociales y económicos", organizado por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en abril de 2005, que "la integración es la utilización de los servicios ordinarios, pues el mayor indicador de la integración es el uso normalizado de los servicios públicos". Sin embargo, debemos preguntarnos por las relaciones entre los inmigrantes usuarios de estos servicios y el resto de la sociedad receptora, compuesta tanto por las poblaciones autóctonas como por el resto de los colectivos de inmigrantes. Asimismo, el reforzamiento de lazos con los países de origen, las familias, los amigos y compatriotas, no ya sólo en origen sino en el resto del mundo, ha de tener efectos sobre los modos de entender la convivencia (Blanco, 2007: 16).

Al dar este significado reduccionista a la integración, cuando el Plan para la Integración de los Inmigrantes en Andalucía 2001–2004 define –como veremos más adelante– sus áreas de actuación, lo que está haciendo, de hecho, es dibujar varios campos de integración: hay en él medidas encaminadas a la integración laboral, a la integración social, a la integración sanitaria, a la integración cultural, etcétera. Pero, ¿hay que aceptar que si en todos estos ámbitos las personas inmigrantes pudieran hacer un uso normalizado de los servicios públicos habríamos ya alcanzado el objetivo de la integración?

Evolución de las políticas de integración de inmigrantes de la Junta de Andalucía

El Plan de Servicios Sociales de Andalucía

Con el Plan de Servicios Sociales de Andalucía 1993–1996 comenzaba el tratamiento de la inmigración como parte de la realidad social andaluza. Hasta entonces, el gobierno autónomo había centrado sus políticas respecto a las migraciones en los colectivos andaluces en el exterior, principalmente en Cataluña, adonde emigró más de un millón de andaluces entre los años cincuenta y setenta. Ahora, en el plan 1993–1996, que pretendía ser una herramienta para solucionar las deficiencias en el proceso de integración social de los colectivos considerados vulnerables en la sociedad andaluza, se señala a los inmigrantes como uno de esos colectivos. Se fomentan medidas directas dirigidas a la población inmigrante, definiéndose los handicaps que sería necesario que fueran superados por ésta para conseguir su integración, que se equiparaba fundamentalmente con poseer una situación laboral regularizada. Como consecuencia de este tratamiento, la integración se convertía en una cuestión de responsabilidad individual, actuándose sobre las personas que "sufrían" marcas sociales particulares, atribuidas a sus propias "deficiencias" y carencias, y no a la situación de los distintos colectivos etnonacionales en Andalucía. El hecho es que no hubo una consideración de los inmigrantes como parte de estos colectivos: se les juzgó individuos que presentaban "una situación o necesidad especial". Por este motivo, las actuaciones apuntaban a extender derechos sociales individuales sin atender a la pertenencia cultural, afirmándose "que la atención de las necesidades sociales del colectivo inmigrante debería hacerse desde el principio de normalización y no estableciendo cauces específicos y paralelos" (Consejería de Asuntos Sociales, 1998: 238). Se parte del individualismo metodológico como dogma: los derechos los tienen –o deben tenerlos– las personas pero no los colectivos. Éstos ni siquiera se contemplan, ya que lo que se considera es el colectivo inmigrante, en singular, homogeneizando la diversidad real.

Con este mismo enfoque individualista, el plan comenzaba el tratamiento de las asociaciones de inmigrantes, contemplándolas exclusivamente como entidades orientadas a la integración individual de sus miembros en la sociedad andaluza. No se tenían en cuenta las redes intraétnicas en las que se desarrollaba una gran parte de las relaciones cotidianas de los inmigrantes, ni la estrecha relación de éstos con sus sociedades de origen. En este sentido, no se consideraron las normas y valores culturales de los colectivos de inmigrantes como elementos que pudieran facilitar la integración; parecía que quien llegaba lo hacía con un bagaje cero, que no pertenecía a ninguna tradición cultural, o que había de someterse a un profundo y rápido proceso de aculturación. Así pues, las subvenciones concedidas desde el pssa¹² se otorgaron, fundamentalmente, a la realización de proyectos dirigidos a incentivar la participación de los inmigrantes en la sociedad andaluza, poniéndose en marcha programas encaminados a la búsqueda y formación de interlocutores inmigrantes "válidos" en la transmisión de necesidades y en la resolución de conflictos y problemas individuales en tanto no se consiguiera la llegada de la deseada normalización. Asimismo, se señalaba como objetivo la sensibilización de la sociedad "de acogida" sobre la diversidad y contra el racismo y la xenofobia, pero esta referencia a la diversidad chocaba frontalmente con la definición de los inmigrantes como un único colectivo.

Las funciones otorgadas al asociacionismo de emigrantes son muy dispares según se trate de andaluces en el exterior o de extranjeros en Andalucía. Para aquéllos se apunta que "la necesidad más importante en la emigración estable [es] la integración en la comunidad de acogida, conservándose los vínculos con Andalucía" (Consejería de Asuntos Sociales, 1994: 38). El apoyo a las asociaciones andaluzas fuera de Andalucía se legitima por su doble función: por una parte, se pensaba que podían y debían cumplir el papel de potenciadoras de la participación no sólo individual sino también colectiva en la sociedad receptora; por otra, que debían ser medios para que sus miembros mantuvieran la vinculación con Andalucía mediante la activación de expresiones y valores de la cultura andaluza, es decir –aunque no se utilizaran estos términos–, mediante la reproducción de su identidad colectiva de andaluces en las sociedades receptoras. En ningún caso se contemplaban las asociaciones de emigrantes andaluces como meras proveedoras de servicios –aunque no se restara importancia a esto–, como agrupaciones destinadas exclusivamente a atender las demandas individuales de sus miembros. Sin embargo, éste es el objetivo principal –junto a la sensibilización de la sociedad autóctona– para el que reciben subvenciones las asociaciones de inmigrantes en Andalucía: proveer de servicios requeridos en la sociedad "de acogida" a los miembros de los grupos etnonacionales específicos (si se trata de asociaciones monoétnicas) o a los inmigrantes en general (en caso de ser asociaciones multiétnicas).

No obstante, el PSSA aludía al tratamiento de los inmigrantes por ser una "cuestión humana"; comenzaba la construcción del discurso sobre la capacidad de acogida como referencia supuestamente objetiva para el establecimiento de "número clausus". Se iniciaba la instauración de una perspectiva de la inmigración como problema: no se entraba en las causas del gran aumento de los flujos migratorios, ni había interés por las vulneraciones de derechos básicos de los inmigrantes. Había que ocuparse de éstos principalmente porque afectaban la estabilidad de la sociedad andaluza: la inmigración podía alterar la forma de vida y valores propios, aumentar el desempleo de los autóctonos, generar nuevas capas de pobreza y obligar a un mayor reparto de recursos ya de por sí escasos como eran los servicios sociales.¹³

No encontramos en el PSSA, acompañando a todas estas afirmaciones, ni una sola valoración positiva de la inmigración en cuanto productora de riqueza económica y de diversidad cultural para la sociedad andaluza. Se trata de un discurso que ve como problema la distancia cultural entre comunidades de inmigrantes y andaluces autóctonos.

Planes integrales para la inmigración

Antes de la puesta en marcha del primer Plan Integral para la Inmigración en Andalucía, la Junta desarrolló durante varios años políticas referentes a la inmigración. No sólo la Consejería de Asuntos Sociales, con el primer Plan de Servicios Sociales de Andalucía (9396), se ocupaba de la inserción social de la población inmigrante, también las consejerías de Educación y Salud venían aplicando medidas para las respectivas prestaciones de los servicios educativos y sanitarios a los inmigrantes. "No parte este Plan de cero, sino que pretende articular lo que está en marcha en esta nueva estrategia" (Consejería de Gobernación, Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias, 2002: 8).

El Plan Integral 2001–2004 es el primer documento de coordinación de todas las políticas andaluzas para la "gestión de la diversidad", el cual se prolonga hasta 2006, fecha en que se inicia el segundo Plan Integral 2006–2009, todavía en vigor en 2010, que parte de un acrítico balance global altamente positivo del anterior.

En ambos planes se presenta la diversidad cultural como un hecho novedoso en la sociedad andaluza, a partir de un doble reduccionismo. Por un lado, uno etnicista que encuentra en las culturas étnicas la única fuente de diferenciación cultural: categorías como la clase social, el género, las identidades socioprofesionales, la orientación sexual o la edad no se contemplan como factores que generen diversidad cultural. Por otro, un reduccionismo que entiende la diversidad étnica como una diversidad procedente únicamente de los inmigrantes –de los otros externos–, sin tener en cuenta la presencia de otros étnicos internos, por ejemplo los gitanos, que llevan más de cinco siglos siendo parte de la sociedad andaluza, o la población negra, que formó parte de la realidad social de Andalucía desde el siglo XIV hasta el XIX y que dejó también importantes huellas culturales. De este modo, el Plan Integral fomenta el discurso de una Andalucía culturalmente homogénea y, por ello, supuestamente cohesionada, previa a la actual llegada de inmigrantes.

Asimismo, es interesante mencionar cómo en la introducción del área sociocultural del plan se afirma que la cultura es adquirida por la persona en cuanto miembro de un determinado grupo social y que cada pueblo posee su propia cultura, con la que interpreta y se sitúa en el mundo (Consejería de Gobernación, Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias, 2002: 159). Sin embargo, esta adecuada consideración de la cultura no es recogida en los objetivos, donde se trata a todos los inmigrantes de igual manera, como si conformaran un único grupo. No hay ni una sola medida de apoyo a las culturas de origen de los colectivos de inmigrantes, aunque se diga lo contrario.

Como observamos, la visión de partida dista mucho de ser adecuada, lo que hipoteca todo el desarrollo posterior en los diversos ámbitos. Por ejemplo, en las escuelas, los programas sobre interculturalidad apenas tienen eficacia sin una revisión paralela del contenido de los libros de texto, que están repletos de estereotipos culturales y casi no mencionan la multiplicidad cultural existente en la propia sociedad autóctona. También hay consecuencias en cuestiones tan básicas como la actitud de rechazo que puede haber hacia alumnos de nombre "marcado" culturalmente, sobre todo si se trata de nombres de tradición musulmana, como el caso de marroquíes y senegaleses. Entonces, el hecho de señalar la pertenencia a una parentela y una religión mediante el nombre de las personas constituye ya, en sí mismo, un "factor de riesgo".

Cuando en los planes se habla de "respeto a las respectivas culturas propias y sus peculiaridades" y no de apoyo desde las instituciones públicas a la pervivencia de la pluralidad etnocultural en la sociedad andaluza, se está marcando la frontera entre lo público y lo privado, y, en consecuencia, se nos está indicando aquello que, según los esquemas de la modernidad occidental, es objeto de la atención política y aquello que no. Sin embargo, para un reconocimiento real de la diversidad es necesaria la presencia en los espacios públicos de estas otras tradiciones culturales; no únicamente de personas de otras tradiciones culturales sino de las expresiones de dichas tradiciones. Para ello no basta con manifestar el respeto, se precisa la gestión pública.¹⁴

Lo religioso, ámbito cultural sobre el que se organizan, en gran medida, los senegaleses de Sevilla¹⁵ y otros varios colectivos, no tiene cabida en ningún área de los planes integrales para la inmigración. No obstante, la religión acompaña a la mayoría de los senegaleses y senegalesas –como a muchos marroquíes, nigerianos y miembros de otras minorías nacionales–en todo su proceso migratorio, marcando fuertemente las pautas de vida en los nuevos espacios. El islam, en su lectura cofrádica, constituye la cultura de pertenencia de la mayoría de la población senegalesa; de ahí que la reafirmación en la identidad religiosa se erija en estrategia no sólo de cohesión del grupo, sino también, al menos potencialmente, de inserción de éste en la sociedad receptora, en este caso la sevillana. Todo aquello que provoca inestabilidad personal y que, por tanto, es un obstáculo para una buena inserción de los individuos en la sociedad sevillana, se pone en manos del colectivo religioso.

Así, la primera agrupación senegalesa en Sevilla fue religiosa: la dahíra, agrupación musulmana en la que, con el objetivo manifiesto de estar juntos y ayudarse, se realizan de forma conjunta las prácticas religiosas. En la dahíra se organizan la ayuda mutua, la repatriación de cuerpos, los cuidados por enfermedad o accidente, la acogida y financiación de la estancia de los marabout (jefes religiosos) durante sus visitas, la colecta de fondos para el califa general de la cofradía, la organización de viajes para determinadas celebraciones, etcétera. Pero, además, la dahíra se encarga de cuestiones que superan el marco religioso: sirve de foro donde cada quien puede plantear problemas y dificultades particulares en busca del apoyo colectivo, y brinda información que pueda ser de interés para la generalidad del colectivo. Por ejemplo, en la dahíra de Sevilla se han dado charlas sobre la Ley de Extranjería, la normativa respecto a la venta ambulante, los programas de alquiler de viviendas, entre otras cuestiones.

La dahíra, por tanto, es un lugar de rezo, pero también de relación cotidiana donde tomar té, charlar, comer, celebrar fiestas, debatir, recibir información sobre alquiler de pisos, regularizaciones, posibilidades de trabajos, etcétera. Es decir, son espacios y contextos de actuación determinantes en el proceso de integración del colectivo senegalés.

No obstante, en los planes de integración la diversidad cultural es tratada casi siempre sólo en términos de diversidad lingüística. Se supone que superados los problemas lingüísticos planteados en los distintos ámbitos –educativo, sanitario, etcétera– se llegará a la pretendida normalización, "igualándose" el inmigrante al autóctono en la utilización de los servicios públicos y el acceso a la vivienda, a la sanidad, a la educación y, sobre todo, al trabajo.

ENCUENTROS INTERCULTURALES Y FORMAS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

El fomento de "encuentros interculturales" es otra de las medidas presentes en los planes. Sin embargo, aun cuando se trata de acciones supuestamente dirigidas a los colectivos de inmigrantes, la mayoría de estos encuentros va destinada a la población autóctona, a su disfrute de "elementos exóticos": comida, música, baile...

El encuentro intercultural sería, sin duda, fundamental en aquellos contextos que poseen significación simbólica para la población autóctona, en la medida en que puede generar un acercamiento y un sentimiento compartido de pertenencia a una misma sociedad. Nos referimos, por ejemplo, a la participación de los colectivos inmigrantes en rituales festivos donde la población andaluza renueva periódicamente su identidad como pueblo. Igualmente, la presencia de andaluces en actividades, festivas y de otro tipo, de los otros colectivos ayudaría a sentirse todos parte de una misma sociedad. A este respecto hablamos, por un lado, de participación individual, y, por otro, de participación colectiva, lo que no significa la presencia de algún inmigrante en rituales y otros contextos autóctonos y viceversa, sino la participación en ellos de los colectivos diferenciados con marcadores culturales propios, es decir, su presencia como colectivos diferenciados y, a la vez, integrantes de una "comunidad" mayor y diversa. Valga como muestra la intervención del colectivo senegalés en la velá del barrio de San Jerónimo de Sevilla con una caseta senegalesa, en cabalgatas de Reyes Magos, carnavales y semanas culturales (Dieng, 2005; Moreno Maestro, 2006a). El análisis de las fiestas y de los grados y formas de participación de los diferentes agentes sociales nos habla de la existencia o no de verdaderos encuentros interculturales y de una convivencia más allá de la simple coexistencia.

Como mostramos en un artículo en el que analizábamos los proyectos y asociaciones subvencionados por el primer Plan Integral para la Inmigración en Andalucía (Moreno Maestro, 2008a), la administración pública financia, por un lado, proyectos dirigidos mayoritariamente a la integración individual en la sociedad andaluza y a la superación de necesidades particulares individuales; por otro, dentro de los programas de sensibilización, se financian cada vez más los proyectos que tienen por objeto la organización de actividades en las que intervienen miembros de distintos grupos étnicos, entendiendo la diversidad como relaciones entre personas de diferentes orígenes más que como apoyo a la pervivencia de las distintas culturas y la relación entre ellas. Se promueve, fundamentalmente, lo multiétnico, y apenas se financia lo monoétnico. Las necesidades culturales específicas de los colectivos concretos quedan, en consecuencia, desatendidas.

Empero, es a las redes, contextos y modos de asociacionismo propios a los que los inmigrantes acuden más. El colectivo senegalés es consciente de que la mejor forma de participar en la sociedad en todos los niveles –social, económico, político, cultural– es por medio del asociacionismo, sea que esté formalmente constituido y registrado como asociaciones de inmigrantes o no. De tal modo, el colectivo funciona a través de diferentes tipos de asociaciones que responden a distintos objetivos y maneras de funcionar. Hablamos de las comúnmente llamadas "asociaciones de inmigrantes", pero también de las dahíras, las tontines, las asociaciones constituidas en la emigración para desarrollar proyectos en el país de origen, etcétera. Todas ellas suponen formas de participar en la sociedad y todas son complementarias.

EL PATRIMONIO CULTURAL DE LOS INMIGRANTES Y LA INTEGRACIÓN SOCIAL

Una gran cantidad de los objetivos que se marcan en los planes de inmigración podría llevarse a cabo al potenciar determinados elementos del patrimonio cultural de los colectivos concretos. Si en los planes hubieran existido programas para fomentar el reconocimiento cultural es probable que se hubieran conseguido algunos de los objetivos propuestos; sin embargo, las actuaciones del gobierno andaluz no han ido en esta dirección.

En conjunto, podemos decir que hay una demanda de lo que se ofrece desde los planes de integración, empero, las medidas contenidas en ellos no la cubren. Entre los senegaleses existe una gran demanda de recursos culturales de sus sociedades de origen, como prensa, discos compactos, alimentos o ropa, pero ésta se cubre dentro del grupo mediante los "lazos o redes de comunidad" (Le Blanc, 2002), caracterizados por una intensiva circulación de material cultural, como corresponde a uno de los rasgos de las migraciones transnacionales: los flujos circulares no sólo son de personas sino también de bienes materiales y simbólicos. Al igual que una biblioteca no basta para cubrir las necesidades culturales de los andaluces autóctonos, tampoco podrían cubrirse así las de los inmigrantes.¹⁶Es preciso sobrepasar esta restringida concepción de la cultura. En este caso, la vida de Senegal forma parte de la cotidianidad de los senegaleses de Sevilla, y es a esta realidad a la que hay que responder intentando cubrir necesidades culturales que, en buena parte, se comparten con el resto de la diáspora senegalesa.¹⁷

El área sociocultural de los planes (llamada "de cultura, ocio y participación" en el segundo plan) no hace ninguna referencia a manifestaciones culturales. En el tratamiento de la inmigración casi todo se centra en lo individual, cuando son sobre todo las manifestaciones públicas de expresión colectiva las que refuerzan el sentimiento de pertenencia grupal. Así, el calendario de fiestas y rituales, principalmente religiosos, organiza la vida tanto de los senegaleses en Senegal como la de aquéllos en la emigración, ya sea por su celebración en los países donde se encuentran o por señalar la fecha del regreso temporal a Senegal, marcando la alternancia del aquí y el allí. Se evidencia que el reconocimiento de las prácticas culturales, incluidas las religiosas, es fundamental para garantizar el bienestar del grupo, pues es a través de ellas como gran parte de los miembros del colectivo dan sentido a las prácticas cotidianas y orientan sus vidas. Por ello, sería menester darles presencia pública; lo contrario sólo conduce a generar guetos y sentimiento de sospecha entre los miembros de los otros colectivos. Como señalaba Touraine (1997) hace más de una década, nuevas demandas, más culturales que sociales, no encuentran expresión política.

Un balance de las políticas migratorias de la Junta de Andalucía

Las políticas de la Junta no pueden conseguir la igualdad jurídica y política al no poseer competencia para ello; se plantean la igualdad social sólo en términos de individuos; no proponen el reconocimiento y menos aún el fomento de las culturas de los colectivos de inmigrantes fuera de sus elementos más superficiales y folclóricos, y están interesadas únicamente en la participación individual y no colectiva en la sociedad. En el mejor de los casos, contemplan a cada inmigrante como un ser sin anclaje cultural ni social, sin otra identidad que la genéricamente humana, que debe integrarse –en realidad asimilarse– en la sociedad autóctona. Para ello, las políticas públicas tienen como objetivo superar los diversos obstáculos, sobre todo culturales, que supuestamente dificultan la integración: carencias lingüísticas, débil conocimiento de los valores democráticos, etcétera. A lo más –como en el supuesto melting pot norteamericano–, cada colectivo debe "enseñar" y compartir con los otros su música, bailes, vestido y gastronomía: en esto consistiría la interculturalidad. Los aspectos centrales de cada cultura: su organización familiar y social, creencias, visión del mundo, valores sociales y otros serían algo invisible, que no hay que enseñar, compartir ni mucho menos fomentar. Con lo que aquellos elementos se descontextualizan y quedan reducidos a exotismos dispuestos para ser consumidos por el sector hegemónico de la sociedad: el de los autóctonos.

Cuando se habla de autosegregación de un colectivo de inmigrantes se trata en realidad, en muchos casos, no de una reacción contra los modos de vida de la sociedad receptora a través de la reafirmación en lo propio, sino de la respuesta del grupo a la situación de discriminación sistémica en la que se hallan sus integrantes. Hemos visto que los senegaleses no perciben sus redes y formas de agrupación como una preservación de la cultura en sí misma, lo hacen más bien como la manera de organizar y gestionar las actividades, necesidades y dificultades de sus miembros, lo que incluye también el recurso a aquello que la administración pública les brinda, sobre todo en forma de subvenciones, para llevar a cabo actividades que son parte de su estrategia de grupo (Moreno Maestro, 2007). Los senegaleses se informan, orientan y asesoran a través de las redes intracomunitarias establecidas en la ciudad, constituyéndose éstas en estrategia de optimización de recursos desde la llegada y durante toda la trayectoria migratoria. Por tanto, es mediante la integración del colectivo en la sociedad andaluza como pueden integrarse en ella cada uno de sus miembros. Se trata de una participación comunitaria, de una forma organizada y colectiva de acción que además de preservar el espacio comunitario propio aumenta la participación en la sociedad de acogida. Ambos objetivos se muestran perfectamente compatibles, sin que deba pensarse que el primero de ellos implica necesariamente un "enroque cultural". El rol de las redes comunitarias, sólo en ocasiones formalizadas en asociaciones, es cardinal, y ello supone una fuerte identificación con el propio grupo, que está presente permanentemente en la vida cotidiana del inmigrante. Si "la exclusión de la que son objeto se basa en su existencia colectiva" (Martín Díaz, 2003: 114), la estrategia de adaptación a su situación también es colectiva. En cierta medida, estaríamos hablando de identidades–resistencia (Castells, 1999).

No mirar la realidad concreta de cada uno de los colectivos de inmigrantes, que tampoco son internamente homogéneos, hace que no se sepa cuáles son los elementos culturales de cada grupo que potencian la integración social de sus miembros.

Es indispensable conocer primero los valores, normas y formas de relación de los distintos grupos destinatarios de las políticas, y luego las condiciones concretas de los miembros de esos grupos en nuestra sociedad: su situación legal, nivel de escolarización, años en Andalucía, conocimiento de la lengua, existencia de redes formales e informales, entre otras cuestiones. Entonces, se busca saber las estrategias de acción que desarrollan los inmigrantes de cara a las circunstancias en que se encuentran (Breton, 1994). Toda esta variedad de situaciones se obvia en los planes, justificando este hecho como un intento de no discriminación, cuando se trata de una igualdad mal entendida, que no hace sino desidentificar a las personas, intentar actuar sobre ellas sin tener en cuenta sus grupos de pertenencia, cuyas características están en la base de sus estrategias de inserción. Así, involuntariamente, las actuaciones fomentan una discriminación indirecta: los programas y actividades no pretenden la desigualdad, pero al obviar la realidad de los colectivos –e incluso la existencia misma de éstos– la reproducen.

Por supuesto, la igualdad en el acceso a los servicios sociales es imprescindible para la cohesión social, pero esto no tiene por qué significar la necesidad de una identidad común, y sí la existencia de una estructura política y un marco de normas y valores que rijan la convivencia entre grupos culturales diferentes e identidades diversas. En este sentido, se hace imprescindible el reconocimiento de la diversidad cultural como marcador definitorio de la realidad social actual de Andalucía. No obstante, el vínculo que se intenta construir para los miembros de todos los colectivos etnoculturales existentes hoy en Andalucía, incluida la autóctona mayoritaria –con el requisito previo de que estén en situación regularizada–, se basa, fundamentalmente, en la promoción social en cuanto individuos, poniendo como objetivo el acceso a los servicios sociales y al mercado laboral. Empero, la discriminación cultural –el no reconocimiento de las especificidades culturales– también es fuente de exclusión, y toda exclusión es negativa para conseguir el nivel de adhesión necesario por parte de los inmigrantes para avanzar en su integración.

En definitiva, con los planes sobre la inmigración en Andalucía se continúa lo que comenzó con el Plan de Servicios Sociales de Andalucía 1993–1996: se financian muchos proyectos dirigidos a conseguir una integración individual del inmigrante en la sociedad andaluza, mediante la superación de necesidades particulares individuales, pero sin una valoración positiva de la diversidad cultural.

Los planes de integración de inmigrantes y las migraciones transnacionales

Adquirir elementos culturales de la sociedad andaluza por parte de los inmigrantes no debe entenderse como una sustitución de lo previo, sino como una complementariedad: nadie que emigra se vacía culturalmente, y aún menos cuando se trata de migraciones transnacionales. Integrarse en la sociedad receptora no tiene por qué significar desintegrarse de la comunidad de origen, porque, aunque se quisiera, no puede haber un remplazo inmediato; estamos siempre en procesos que son prolongados en el tiempo.

En el tratamiento que da la Junta de Andalucía a la inmigración siguen sin tenerse suficientemente en cuenta las redes intracomunitarias en la sociedad de destino, a la vez que se continúa entendiendo la integración desvinculada por completo de los lazos de las personas con sus sociedades y culturas de origen.

El sistema de cadenas y redes migratorias que vincula diferentes sociedades y que está en estrecha relación con la situación laboral a escala planetaria da a la migración, como proyecto familiar, una condición caracterizada en ocasiones por la rotación de los miembros de la familia. Pero mientras que los colectivos de inmigrantes son conscientes de actuar de forma transnacional –el caso de la diáspora comerciante mouride es paradigmático (Suárez, 1996; Bava, 2002 y 2003; Sarr y Diop, 2004; Moreno Maestro, 2006b)–, las políticas públicas continúan sin atender esta realidad y siguen empeñadas en entender los procesos migratorios como unidireccionales, de origen a destino: sólo de ida –"han venido aquí a quedarse"–, o de ida y vuelta, para lo que se ponen en marcha los "proyectos de retorno". Así, las políticas de integración de la Junta de Andalucía actúan sobre una realidad que, en muchos casos, no existe, lo que contrasta con la acción de otras entidades, como las compañías de seguros y financieras, que han emprendido estrategias para obtener beneficios actuando conforme a los nuevos modelos de migración.

La realidad transnacional obliga a pensar en la existencia de diferentes modelos migratorios y, en consecuencia, a desarrollar políticas de integración en las sociedades receptoras distintas a las planteadas hasta ahora. Sociedades de origen y sociedad de destino ya son conceptos desfasados, no sirven para analizar las migraciones transnacionales en la medida en que designan realidades supuestamente alejadas y casi sin conexiones.

Las nuevas tecnologías han posibilitado que las personas construyan sus vidas en espacios diferentes de manera simultánea. El contacto cotidiano con la familia desde cualquier punto del globo, controlando los acontecimientos locales y estando presentes en ellos de alguna forma, es hoy un hecho: los locutorios se constituyen en espacios de intercambio de bienes materiales y simbólicos. En el caso de los regentados por algún miembro del colectivo senegalés en Sevilla, existen tarifas especiales en llamadas y boletos de avión a Senegal, venta de videos, DVD, comida, ropa y adornos de dicho país, anuncios de venta de viviendas en Dakar, carteles informativos de actividades y eventos del colectivo en Sevilla, y más.

En el ámbito religioso –al que ya hemos hecho referencia–, la presencia de Senegal en Sevilla es una constante, no sólo con visitas periódicas de dirigentes religiosos a la ciudad, sino sobre todo a través de la mouridización de espacios comerciales donde abundan los símbolos de esta cofradía (Moreno Maestro, 2005 y 2006b). Es decir, se trata de flujos circulares de personas y de bienes materiales y simbólicos, lo que reafirma el carácter transnacional de la migración senegalesa. Por ello sí funcionan medidas públicas de ayuda a la apertura de negocios étnicos, que han pasado a convertirse en una opción más dentro de las actividades concretas reservadas a los inmigrantes, a la vez que en lugares de encuentro donde afianzar las relaciones comunitarias y propiciar encuentros interculturales, respondiendo así, en la práctica, a diferentes objetivos de distintas áreas de actuación de los planes para la inmigración de Andalucía.

La pluralidad de nexos entre la sociedad receptora y la cultura senegalesa –y lo mismo, con diversos matices, podríamos decir respecto a otros colectivos de inmigrantes– no permite contemplar la inmigración como un proyecto de cambio identitario. Las relaciones de lealtad para con su sociedad de origen, dentro y fuera de las fronteras nacionales, marcan la realidad diaria de los senegaleses. Existe una red de interconexiones entre los lugares de destino en la diáspora y el de origen, que provoca que, en no pocas ocasiones, aunque se tenga residencia permanente y ciudadanía legal en el país de acogida, lo general sea seguir considerando como país al de origen, incluso si se forma parte de la segunda generación.

En definitiva, son numerosos los factores que condicionan a cada grupo y los dotan de sus características específicas que son, en gran medida, consecuencia de la situación de sus miembros en las sociedades receptoras, pero donde intervienen también muchas otras variables.

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Notas

¹ En 2002 se pone en marcha el Sistema Integral de Vigilancia Exterior (SIVE), una de cuyas consecuencias ha sido la búsqueda obligada de rutas alternativas para llegar a Europa, que, como han denunciado numerosas organizaciones, entre ellas la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, ha supuesto un mayor riesgo para quienes se embarcan sin papeles para llegar desde África a las costas andaluzas. En el Informe de 2009 de esta asociación, se contabilizan 206 muertos o desaparecidos en su intento de llegar a las costas andaluzas. Por su parte, united registra en mayo de 2009, con nombres y apellidos, 13 250 personas que han muerto desde 1993, intentando alcanzar Europa.

² Es interesante el estudio de Renaud, Piché y Gingras (1997) sobre el determinante rol del origen nacional en la integración diferencial de los inmigrantes al mercado de trabajo.

³ Claudio Bolzman, en su ponencia presentada en el 52° Congreso de Americanistas, celebrado en Sevilla del 17 al 21 de julio de 2006, señala cómo en el contexto de la Guerra Fría acoger a personas procedentes de países en conflicto era una muestra de poder del Estado–nación y cómo, en la actualidad, inmersos en la lógica mercantilista de la globalización neoliberal y la consiguiente pérdida de poder del Estado–nación, prima lo económico.

⁵ En este sentido fueron las declaraciones del ministro del Interior senegalés, Me Ngom, en su reunión con su homólogo español, Pérez Rubalcaba, el 22 de agosto de 2006: "Le Sénégal a déjà mis en place un important dispositif composé de la gendarmerie, de la marine et de la police pour la surveillance de ses côtes et cela est très difficile car le Sénégal dispose de 730 km de côtes. Vous comprendrez aisément qu'il n'est pas facile de les contrôler et de les surveiller en permanence" (Walf Fadjri, 22 de agosto de 2006 <http://www.walf.sn>). Las autoridades senegalesas manifiestan la imposibilidad técnica de controlar eficazmente sus costas.

⁶ El País, 15 de agosto de 2006 <http://www.elpais.com/articulo/espana/Espana/devuelve/200/papeles/Mali/firmar/ convenio/repatriacion/elpepiesp/20060815elpepinac_13/Tes>.

⁷ La Luna Roja anunció el 15 de agosto de 2006 que se había encargado de repatriar a 300 inmigrantes irregulares, en su mayoría senegaleses, todos detenidos en alta mar cuando se dirigían a Canarias o cuando se encontraban en la zona de Nuadibú para partir hacia las islas (Canarias7.es, 15 de agosto de 2006).

⁸ Se trata de un acuerdo que compete exclusivamente a España y Senegal, no forma parte del operativo de Frontex.

⁹ El diario senegalés Walf Fadjri amplía en 50 motos de playa y 20 vehículos pick–up la aportación de España para el control, desde las costas, de la migración clandestina (22 de agosto de 2006).

¹⁰ En el Informe 2009 sobre "Evolución del racismo y la xenofobia en España", del Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia (Oberaxe), se constata que, para la población en general, tener un contrato de trabajo es el criterio que se prioriza para la regularización de inmigrantes. La mirada que la población tiene de la inmigración es, por tanto, eminentemente utilitarista.

¹¹ La Junta de Andalucía es la institución en que se organiza el autogobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Está integrada por el Parlamento de Andalucía, la Presidencia de la Junta de Andalucía y el Consejo de Gobierno.

¹² A partir de ahora nos referiremos con estas siglas al Plan de Servicios Sociales de Andalucía 1993–1996.

¹³ "Estos nuevos procesos –se menciona en el plan– se plantean respecto a la convivencia territorial entre culturas muy diferentes, la incorporación al mercado laboral de personas extranjeras en momentos de crisis del mercado y con tasas de desempleo importantes, la prevención para no constituir nuevas capas de pobreza y el control de estos flujos de población como imperativo de la planificación de los recursos y por la incorporación de España a la Unión Europea" (Consejería de Asuntos Sociales, 1994: 22). Sin duda, todos estos puntos no hacen sino instaurar una visión de la inmigración como problema.

¹⁵ Con el propósito de analizar cuáles son las estrategias de participación social de un colectivo de inmigrantes, pondremos en relación –en casos puntuales– estos planes con modelos migratorios y formas de actuar del colectivo de los senegaleses de Sevilla. Para más información, léase Moreno Maestro (2006a y 2008b).

¹⁶ El primer objetivo del área sociocultural del primer Plan Integral para la Inmigración es: "Ofrecer y asegurar el acceso de la población inmigrante y minorías étnicas y lingüísticas a un servicio bibliotecario al mismo nivel que el resto de los ciudadanos, facilitándoles materiales y servicios adecuados a sus necesidades, favoreciendo el conocimiento de su cultura por parte del resto de los usuarios de las bibliotecas y fomentando el uso de la Biblioteca Pública como lugar de encuentro en intercambio cultural".

¹⁷ Una estancia de tres meses en Montreal (Quebec) nos posibilitó el contacto con otros senegaleses en la diáspora, pudiendo hacer consideraciones y comparaciones con la comunidad senegalesa de Sevilla.