Ilán Bizberg y Scott B. Martin. El estado de bienestar ante la globalización. El caso de Norteamérica

Laura del Alizal Arriaga

(México: El Colegio de México-Centro de Estudios Internacionales-Programa Interdisciplinario de Estudios sobre la Región Norteamericana, 2012), 307 pp.

Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa

La integración en América del Norte, formalizada mediante el Tratado de Libre Comercio firmado por Canadá, Estados Unidos y México, en vigor a partir del 1o de enero de 1994, ha dado lugar a numerosos estudios que desde diversas disciplinas y enfoques de análisis buscan responder a preocupaciones surgidas en el ámbito académico de los tres países. El libro de Ilán Bizberg y Scott B. Martin, el cual incluye dos capítulos escritos por Antonia Maioni y Sylvain Turcotte respectivamente, arroja resultados reveladores acerca de los cambios observables en los sistemas de regulación laboral y de protección social.

La premisa de partida de los autores fue un cuestionamiento de carácter general acerca de los efectos de la globalización en el capitalismo de la región norteamericana, tan subordinada al peso de la hegemonía de la economía estadounidense. Los primeros pasos en la indagación mostraron que los planteamientos iniciales simplificaban los rasgos característicos de la organización económico-social de cada país. Las semejanzas entre el modelo canadiense y el estadounidense, aceptadas con sorprendente facilidad en trabajos publicados antes de que el proceso de integración formal obligara a profundizar en el análisis y a comparar las experiencias históricas, tuvieron que matizarse y precisarse en la materia específica de este libro, debido a la evidencia de las características particulares del sistema canadiense de protección social. Canadá era menos parecido a Estados Unidos de lo que comúnmente se reconocía. Y, añadido el caso mexicano, las diferencias con los otros dos países tenían explicaciones más significativas de las derivadas de la evidente disparidad en el Producto Interno Bruto (PIB) y el nivel de desarrollo económico y bienestar social.

El estudio comparativo de los regímenes de protección social y regímenes laborales en América del Norte permite a los autores identificar los límites de las tendencias a la convergencia resultantes de la globalización y la dinámica que ésta imprime al capitalismo en la región, los cuales pueden observarse en el funcionamiento de las instituciones de cada país y la forma como éstas son afectadas por la acción de agentes económicos y actores políticos intra y extraterritoriales. Así, al analizar los diversos intentos en cada uno de los tres países por realizar una reforma jurídica de los regímenes laborales, Scott Martin asevera que "la convergencia [en estos regímenes] es evidente aunque limitada. Esto es así porque cada conjunto de instituciones nacionales, el mercado laboral de cada país y las prácticas comunes de las relaciones laborales revisten un carácter propio que, en parte, refleja el legado histórico nacional correspondiente" (p. 239). La otra parte de la explicación a esos intentos fallidos de reforma profunda se encuentra en la resistencia de actores políticos como los sindicatos. La conclusión del análisis realizado por Martin destaca las características del cambio observado: la "convergencia limitada" en los regímenes laborales ha sido producto de reformas administrativas y acciones de facto que han logrado la adaptación de normas y prácticas a las demandas del mercado.

El estudio de la transformación en los regímenes de protección social en Canadá, Estados Unidos y México encuentra un punto de arranque en las políticas neoliberales aplicadas en la década de los años ochenta. Los aspectos de política social que interesaron a los autores fueron la atención a la salud, las acciones destinadas a atender a la población en situación de pobreza y los sistemas de pensiones. En estos sectores se muestra la diversidad de las rutas para lograr objetivos similares.

En Canadá, la universalidad de los programas sociales, como los servicios de salud, educación y apoyo a las familias de menores recursos, fue resultado de una amplia participación estatal. La puesta en marcha del modelo que mantiene a Canadá en las primeras décadas del siglo XXI como uno de los países con mejores indicadores de bienestar social se inició al final de la Segunda Guerra Mundial. La crisis económica y financiera de la primera mitad de la década de los años setenta comenzó a frenar, de manera paulatina, la dinámica participación del Estado en la política social, para dar paso, en las dos décadas siguientes, a la reestructuración institucional, la cual estuvo marcada por la gradualidad y el compromiso por parte de políticos tanto liberales como conservadores de mantener los programas sociales.

En el marco del sistema federal canadiense, el financiamiento de la política social está a cargo de los gobiernos federal y provincial, pero es este último el encargado de administrar los servicios. Los años de ajuste condujeron a que el gobierno federal buscara reducir su carga mediante una mayor participación provincial en el financiamiento, lo cual, apunta Antonia Maioni, se observa con nitidez en el sistema de salud. Este sistema, que "sigue siendo el rasgo distintivo del Estado benefactor canadiense", ha entrado al debate electoral en los años 2000, pero sobre todo ha dado paso a que las soluciones surjan en las propias provincias, de acuerdo con las condiciones socioeconómicas particulares (pp. 76-78). Es decir, la iniciativa ha quedado en las provincias, de las cuales han surgido respuestas susceptibles de adoptarse en el resto del país.

En Estados Unidos, el sistema público de salud, a diferencia del canadiense, hasta fecha reciente no se fijó el objetivo de la cobertura universal. En consecuencia, señala Bizberg, apenas abarca 44% de la población; el resto de los estadounidenses está protegido por seguros privados o no cuenta con acceso a los servicios, lo que muestra las enormes deficiencias de una concepción en la cual las personas no aseguradas que padecen enfermedades leves o de mediana gravedad deben acudir a instituciones privadas, aunque en situaciones de enfermedades graves los no asegurados "pueden recibir servicios médicos en los hospitales sobre una base benévola: los costos se transfieren a los asegurados" (p. 181). Así, una proporción importante de la población carece de seguro o está subprotegida, ya que la cobertura fue, durante décadas, un beneficio laboral.

Estas cifras alarmantes se producen a pesar de que el gasto en salud destinado por el gobierno estadounidense coincide con el realizado por los países más desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Pero tal vez el aspecto más relevante para la comparación realizada en el libro que nos ocupa es que en los años noventa inició una tendencia gradual por ampliar la protección, que se observa en los ámbitos federal y estatal. Con la llegada del presidente Barack Obama al poder, la universalización de los servicios de salud pudo concretarse por medio de una amplia reforma del sistema. Los resultados podrán observarse en un futuro cercano, fuera de los años abarcados en este libro.

Al igual que en Estados Unidos, en México el sistema de protección social estuvo vinculado durante mucho tiempo con los derechos de los trabajadores. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) fueron desde su fundación las instituciones encargadas de proporcionar servicios de salud a la población asegurada, junto a las cuales fueron creados servicios especiales para trabajadores de las grandes empresas del Estado. La mayoría de la población quedó al margen de este esquema y su atención se restringió a los servicios públicos proporcionados por el gobierno federal, y de manera residual por los gobiernos estatales. La precariedad de los servicios aumentó cuando, a partir de la crisis de los años ochenta, el desempleo, el subempleo y la creciente informalidad provocaron que un mayor número de personas no tuviera acceso a servicios públicos de salud, al menos de la calidad esperada. Al iniciarse el siglo XXI, dentro de la dinámica de convergencia, surge en México el Seguro Popular, con el objetivo específico de la cobertura universal.

Bizberg, Martin, Maioni y Turcott —este último con el análisis de los sistemas de pensiones— incursionaron en el terreno poco explorado aún de la comparación de las instituciones de los tres países de la región norteamericana. El resultado de su trabajo arroja conclusiones relevantes para los estudios sobre la política social y señala aspectos que reclaman la atención de los especialistas. Los argumentos para apoyar la importancia atribuida a la política, a la interacción entre gobierno y sociedad, son por demás convincentes. Resulta clara la necesidad de analizar las diferencias en la dinámica del sistema federal en los tres países; los aspectos relacionados con la cultura política o el impacto de la circulación de las ideas, un tema mencionado más que desarrollado pero que nos invita a reflexionar y a abordar un aspecto cuya complejidad escapa a las interpretaciones generales con las que muchas veces nos topamos. En síntesis, un libro que cumple cabalmente con los objetivos de la investigación propuesta y cuyas aportaciones superan con mucho los objetivos originales.