Fuerzas en tensión: el Estado, la sociedad civil y el mercado en el futuro de la Universidad*

Forces in Tension: The State, Civil Society and Market in the Future of the University

Brian Pusser**

** PH.D., Department of Leadership, Foundations and Policy, Curry School of Education, University of Virginia. Correo electrónico: bp6n@virginia.edu.

Recibido el 10 de marzo del 2014;
Aprobado el 11 de abril del 2014.

Resumen

El futuro de la enseñanza superior estará determinado por la pugna entre cuatro fuerzas en tensión permanente: el Estado, la sociedad civil, los mercados y los esfuerzos de las instituciones postsecundarias. Este ensayo sugiere que, en la era neo-liberal, los Estados y las instituciones están estrechamente alineados con los mercados, pues durante la formación de las organizaciones de enseñanza superior se descuidaron aquéllas surgidas de la sociedad civil y se privó del derecho al voto a sus actores. Este nuevo enfoque del mercado ha debilitado ampliamente la enseñanza superior en la política global económica. Para hacer frente a este desafío, se necesita crear un nuevo equilibrio entre las fuerzas.

Palabras clave: Universidad, Estado, Sociedad Civil, Mercado, Educación Superior.

Abstract

The future of higher education will be determined by a contest between four forces that are perpetually in tension: the State, the civil society, markets, and the efforts of postsecondary institutions themselves. This essay suggests that in the neo-liberal era, States and institutions have aligned themselves closely with market forces, and that in shaping higher education organizations and policy they have neglected civil society organizations and disenfranchised actors. This turn to the market has weakened higher education in the broader, global political economy. To meet this challenge, a new balance of forces needs to be created.

A pesar de que es una de nuestras instituciones sociales más
antiguas, la universidad hoy en día se halla en una posición
relativamente nueva en la sociedad. La universidad enfrenta
su nuevo papel con pocos precedentes en los cuales apoyarse;
con tan solo lugares comunes para ocultar la desnudez del
cambio. En vez de lugares comunes y miradas nostálgicas
hacia lo que alguna vez fue, la universidad necesita una
mirada rigurosa a la realidad del mundo que habita...

Introducción

En el año 2013 se cumplió el 50 aniversario de las Conferencias de Godkin en la Universidad de Harvard impartidas por Clark Kerr, publicadas en la primera edición de su influyente trabajo The Uses of the University, (1963). El autor, entonces presidente de la Universidad de California, enunció una visión minuciosa y premonitoria de la investigación universitaria, sus desafíos y sus potenciales.

A pesar de que en ediciones subsecuentes Kerr ofreció nuevas perspectivas de varias funciones y ajustó algunas de sus prioridades, convencido de la necesidad de un mejor entendimiento de la vida política universitaria y las maneras en las cuales sería moldeada por poderosas fuerzas internas y externas, al impartir sus conferencias originales en 1963 Kerr señaló:

Más allá de la estructura formal del poder, tal y como reside en los estudiantes, el profesorado, la administración y los instrumentos públicos, se encuentran las fuentes de influencia informal. El sistema norteamericano es especialmente sensible a sus diversos públicos particulares (2001: 20).

En una adenda de 2001, añadió con urgencia a su proclama:

]]> Quienes manejan el flujo de las transacciones entre las universidades y los centros de poder de la sociedad externa, son los que recibirán las presiones más críticas, ¿lo sabrán y les importará lo suficiente? ¿Estarán capacitados con el juicio necesario y a largo plazo para manejar dicho flujo de modo efectivo? (Kerr, 2001: 225).

En su primera Conferencia de Godkin, Kerr resaltó también la falta de conocimiento sobre la Universidad; este desafío ha sido superado en muchos aspectos. En la actualidad, el trabajo académico en la formación y la implementación de políticas de postsecundaria, la organización y la buena intervención del Estado, la investigación, el acceso, el éxito y las finanzas de los estudiantes juegan un papel preponderante, más que hace medio siglo. Aquel trabajo se basa de manera general en la economía, la sociología, los estudios de organizaciones —y en menor medida, las ciencias políticas—, y ha sido dominado en su mayor parte —aunque no guiado exclusivamente— por la elección racional y los enfoques pluralistas (Pusser, 2008; Pusser y Marginson, 2012). Medio siglo después, ha cambiado relativamente poco, en la cantidad de investigación que se realiza en los Estados Unidos, el papel de aquello que Kerr llama "centros de poder de la sociedad externa", los cuales dan forma a la universidad de investigación. La Universidad sigue siendo un terreno dinámico de concurso social, político, económico, discursivo y simbólico; no obstante, la investigación y el trabajo académico, que reposan sobre perspectivas críticas o que aplican las teorías fundamentales del Estado y del concurso económico político, son escasas.

En la academia contemporánea, como en tiempos de Kerr, falta un elemento para entender el futuro de la Universidad. Este faltante es un modelo conceptual de la relación de la ésta con tres esferas esenciales en tensión: el Estado, la sociedad civil y las fuerzas del mercado. Este marco de referencia invita, por un lado, a contextualizar dichos concursos dentro de una arena política ampliamente definida, en la cual el poder y los intereses dominan holgadamente y, por otro, a reconocer que las universidades per se tienen agendas y cierta autoridad para hacer o resistir alianzas con actores, intereses y asociaciones en cada ámbito (Pusser, 2008, 2011; Rhoades, 1992).

El objetivo de este capítulo es hacer un bosquejo de los límites de un modelo crítico-teórico de la Universidad centrado en el papel del Estado, de la sociedad civil y de las relaciones de mercado, como una guía hacia caminos donde puedan hallarse nuevos modos de comprenderla.

El Estado y la educación superior

El Estado no ha sido una unidad frecuente de análisis en el estudio de las universidades, o en el ámbito del trabajo académico más amplio de la educación superior en los Estados Unidos¹ (Barrow, 1990; Ordorika, 2003; Parsons, 1997; Rhoades, 1992; Slaughter, 1990). El enfoque tradicionalmente descentralizado de impartir educación ha conferido una autoridad considerable, así como la responsabilidad para la asignación de recursos, a cada uno de los cincuenta estados del país, y ha enturbiado la importancia y la utilidad de los enfoques teóricos del Estado en lo referente a la comprensión de las universidades y el sistema nacional de educación superior.

No obstante, la pregunta más útil para entender el futuro de la Universidad en los Estados Unidos es la misma en el resto del mundo: ¿cuál es el papel fundamental de la educación superior en el proyecto de Estado? La respuesta proporciona un camino para entender la encomienda,  las formas institucionales,  las regulaciones,  los patrones de subsidio y  los de ingreso estudiantil que dan forma a la educación superior en contextos únicos.

El papel del Estado en la educación ha sido fluido y ha cambiado en diversos puntos en la historia y en la evolución del proyecto nacional. Los académicos sustentan algunas ideas de alcance universal en las que el Estado es un ámbito de concurso que tiene como propósito esencial la educación, y que el papel de la educación en el Estado está determinado por las demandas de la sociedad civil, las fuerzas del mercado y el Estado mismo (Carnoy & Levin, 1985). Estas demandas reflejan distintas visiones del papel del Estado en la educación y varían según la historia, el contexto y el poder, donde el Estado se percibe como el ente que mejora el desarrollo económico y compensa las desigualdades históricas y contemporáneas que resultan de la actividad del mercado (Carnoy, 1984). La discusión, que se relaciona con el tema del quehacer que juega el Estado en la educación, se lleva a cabo de múltiples maneras y en diferentes espacios, incluyendo el ámbito político, los movimientos sociales y a través de los esfuerzos del propio Estado y sus instituciones. Sheila Slaughter, en su trabajo (1990) y en colaboración con otros autores (Slaughter & Leslie, 1997; Slaughter & Rhoades, 2004), ha definido el rol esencial de la educación superior dentro del Estado contemporáneo como "capitalismo académico", en el cual la educación superior es una extensión más amplia de la orientación fundamental de la economía política dirigida a la creación y la preservación del capital. David Labaree (1997) ha establecido tres objetivos fundamentales para la educación en los Estados Unidos: considerar la preparación de ciudadanos democráticos (igualdad democrática), atender la preparación de los trabajadores y los profesionistas calificados como parte de un compromiso más amplio para el avance económico (eficiencia social), y ser una fuente de progreso para el desarrollo económico individual (movilidad social). Debido a que Labaree no se dirige específicamente a la educación superior,  deduce que los objetivos de eficiencia social y de movilidad social son dominantes en el campo de la primaria-secundaria, conclusión que es similar a los hallazgos de Slaughter acerca del campo postsecundario.

Desde una perspectiva crítico-teórica, las universidades públicas pueden ser conceptualizadas como instituciones políticas del Estado (Ordorika, 2003; Pusser, 2008). Dado el papel clave que éste juega al certificar, regular y proporcionar los subsidios para las escuelas y universidades privadas, las mismas condiciones de competencia y control aplican para dichas instituciones públicas. Bajo su dirección, las escuelas y universidades generan un gasto público considerable y proporcionan escasos beneficios en un proceso que tanto la autoridad pública como los subsidios hacen posible. Los procesos a través de los cuales consiguen legitimidad y recursos, por los cuales asignan costos y beneficios, son adjudicados por concurso político, social y económico.

El Estado otorga certificaciones o licencias a casi todo tipo de educación postsecundaria en los Estados Unidos. Le da forma a la Universidad a través de tres funciones fundamentales que varían en grado y tipo, dependiendo del contexto y las demandas de la sociedad: provisión, subsidio y regulación. El Estado puede proporcionar directamente educación superior a través de las instituciones públicas sin fines de lucro, puede proveer subsidios a instituciones de carácter público y privado —con o sin fines de lucro—, y tiene la facultad de regular las actividades de cada tipo de institución postsecundaria. En muchos casos, el Estado combina estas tres funciones para conformar las misiones, proveer el apoyo económico y asegurar el cumplimiento con las demandas sociales, políticas y económicas puestas en las universidades.

En los Estados Unidos, el Estado —junto con las ramas judiciales del gobierno— tiene autoridad sobre las universidades; incluso, es el clima político el que transforma las demandas de quienes guían las actividades y los resultados en todo tipo de universidades. Si bien es cierto que todos los grupos forman la Universidad contemporánea, el momento que se vive ahora en el mercado neoliberal se ha convertido en la fuerza dominante (Pusser, Marginson, Ordorika & Kempner, 2012).

Alineaciones institucionales centradas en el Estado y en la sociedad civil

Aspirar a un entendimiento más preciso de la Universidad y del Estado requiere revisar la tipología dominante para la comprensión de la matriz institucional. Académicos y legisladores en Estados Unidos se han apoyado desde hace mucho tiempo en una distinción básica entre las instituciones postsecundarias públicas y privadas, la cual refiere a la supervisión hacia las primeras y está controlada por los cuerpos legislativos y los actores políticos a nivel estatal, mientras que las segundas, por sus propios regentes. El sitio principal del gobierno federal para el acopio de información de educación postsecundaria, el Department of Education's Integrated Postsecondary Education Data System² (Department of Education,³ 2012), enuncia dicha distinción de esta manera: "Control institucional: clasificación según la cual una institución es operada por oficiales electos o designados públicamente (control público), o por oficiales electos o designados de manera privada, y cuyo financiamiento se obtiene principalmente de fuentes privadas (control privado)".⁴ Recientemente, los académicos han señalado crecientes intereses en común entre gobernanza (King, 2007) y finanzas (Geiger, 2007), así como una convergencia de propósitos en cada sector (Enders & Jongbloed, 2007; Marginson, 2007).

La tipología institucional público-privada tradicional es intuitiva, pero conceptualmente limitante. Oculta las fuentes de recursos y la legitimidad que los sectores comparten, y la manera en la que son conformadas de manera similar por el concurso político. Por ejemplo, muchas escuelas privadas con fines de lucro en los Estados Unidos reciben ingresos de entre el 80 y el 90% de ayudas federales para los estudiantes (United States Senate, Health Education, Labor and Pensions Committee,⁵ 2012). Se da también el caso de que muchas universidades privadas, sin fines de lucro, reciben millones de dólares anualmente en becas federales para la investigación. El cabildeo institucional para asegurarse fondos federales es una práctica común tanto en las universidades públicas como en las privadas sin fines de lucro (Savage, 1999); también lo son las actividades comerciales, los acuerdos para la investigación entre universidades e industrias, así como las solicitudes de apoyo de fundaciones privadas (Cook, 1998; Geiger, 2004; Weisbrod, Ballou & Asch, 2008).

Un modo de pensar más matizado acerca de las instituciones de educación postsecundaria, en términos político-teóricos, sería categorizarlas por su orientación hacia el Estado, la sociedad civil o el mercado. Desde esta perspectiva, las universidades públicas en los Estados Unidos pueden pensarse como instituciones centradas y  creadas por el Estado para impartir educación superior en aras del interés público, que  mantienen vínculos con la sociedad civil —a través de organizaciones sociales, profesionales, comunitarias— y con el mercado. En contraste, las escuelas privadas sin fines de lucro surgieron de la sociedad civil y permanecen alineadas más cercanamente a ella, aunque generalmente son certificadas, reguladas y subsidiadas por el Estado, y también mantienen lazos cercanos con diversas actividades del mercado. Las instituciones registradas con carácter privado operan según los principios de aquél, con subsidios del Estado que les resultan esenciales, y producen un modo de educación a través de la cual pueden generar una ganancia. Al mismo tiempo, los tres tipos de institución se influyen unas a otras al competir por los estudiantes y recursos, por la legitimidad dentro de un proyecto de Estado más amplio, y por las posiciones en las jerarquías de prestigio de la educación postsecundaria.

La Universidad constructora de Estado

El mercado y la educación superior

Para un académico de la educación superior del siglo veintiuno, uno de los aspectos más notorios de Kerr en las Conferencias Godkin es que, en sus casi cien páginas publicadas, prácticamente no menciona el mercado. Por la forma en que describió el pasado, el presente y el futuro de la educación postsecundaria, podría decirse que Kerr fue uno de los líderes más experimentados y reflexivos en la educación superior de los Estados Unidos, donde el Estado domina ampliamente en el trabajo, en la sociedad civil y, particularmente, incide en obligar a las instituciones de educación postsecundaria a comprometerse con la sociedad. A pesar de que Kerr señala la competencia creciente entre las instituciones y la influencia de la demanda estudiantil, existen pocos indicios de la tensión entre el mercado y la educación superior.

¿Qué diferencia pueden hacer cincuenta años? Pocos tópicos han generado mayor controversia en el transcurso de las décadas pasadas, en cuanto a la investigación y las prácticas en la educación superior, que el concepto de un mercado para este ámbito. Los estudios acerca del mercado y la Universidad pueden dividirse en dos grandes categorías: 1) hasta qué grado la educación superior puede ser entendida propiamente como un campo del mercado (Marginson, 1997; Weisbrod, 1998); 2) un cuerpo más amplio de investigación que aborde tópicos tales como el impacto de la competencia emergente (Kirp, 2003), la naturaleza cambiante del apoyo financiero para la educación superior (Ehrenberg, 2000; Zumeta, Breneman, Callan & Finney, 2012), la fuerza de trabajo del profesorado (Rhoades, 1998), la comercialización (Bok, 2003), la comercialización de la investigación universitaria (Geiger, 2004) y el impacto de la competencia en la misión de la Universidad (Weisbrod, Ballou, & Asch, 2008).

A pesar del trabajo considerable efectuado por la sociedad civil en el campo de las ciencias sociales, el concurso de una economía política más amplia en los Estados Unidos en el tema de las instituciones públicas en general —y de las universidades en particular— ha sido cada vez más binario: Estado contra mercado. La tensión entre estas dos fuerzas tampoco ha sido presentada de una manera nivelada. Morrow sugiere que, en muchas instancias, el discurso ha sido reducido a la premisa y la tesis simplistas de que todo aquello que se relaciona con el Estado es malo –ineficiente, paternalista, antidemocrático, opresivo, etcétera–, y todo aquello que tiene que ver con un mercado sin regulaciones es bueno –eficiente, empoderador, democrático, liberador, etcétera–(Morrow, 2006: XXIX).

El acotamiento del espacio para la discusión crítica del Estado está tan pronunciado (Sen, 2000), que sirve como ejemplo de lo que Lukes denomina la tercera dimensión del poder, en la cual los términos y condiciones de un concepto devienen tan profundamente "instanciados", que los individuos y las instituciones rara vez imaginan otra serie de posibilidades (Lukes, 2005). De manera similar, Alexander sugiere que fusionar el mercado y la sociedad civil es conceptualmente problemático: "La identificación del capitalismo con la sociedad civil, en otras palabras, es sólo un ejemplo de la combinación reductora y limitante de la sociedad con un tipo particular de esfera no civil" (Alexander, 2006: 35). En el trabajo académico y la práctica de la educación superior, la esfera del mercado, efectivamente, ha incorporado a la sociedad civil en un ámbito que debe ser analíticamente restituido al centro de los modelos conceptuales de la educación postsecundaria, de tal manera que permita comprender el futuro de la Universidad.

La sociedad civil

Dada la falta de atención que se presta al Estado en las investigaciones concernientes a las universidades en los Estados Unidos, no es ninguna sorpresa que las alianzas entre las universidades y las agrupaciones en la sociedad civil no hayan sido estudiadas a detalle. Existe mucho trabajo qué hacer para comprender el desarrollo de la responsabilidad cívica a través de la educación superior (Geary Schneider, 2000; Sax, 2000), de los estudiantes universitarios, del compromiso cívico (Ehrlich, 2000) y del capital social; asimismo, se presta poca atención al papel de las asociaciones formales, al concurso político o al Estado. Los académicos en educación internacional y comparativa han vuelto su atención hacia la educación y la sociedad civil en contextos nacionales y globales, un trabajo que se enfoca principalmente en la educación secundaria elemental (Mundy & Murphy, 2001).

La cambiante relación entre Estado, mercado y sociedad civil en el pensamiento social va más allá de la educación superior (Edwards & Foley, 2001). Jeffrey Alexander (2006) dividió la historia de la sociedad civil en dos fases. La primera de ellas la denominó "Sociedad Civil I" (finales del siglo XVII) concepto paraguas "bastante difuso que se refería a una plétora de instituciones que existían fuera del Estado" (2006: 24). Ese concepto naciente comprendió mercados capitalistas, religiones, organizaciones y asociaciones sociales, y prácticamente toda forma de relación cooperativa que creara lazos de confianza como corrientes de opinión pública, regulaciones e instituciones legales y partidos políticos (2006: 24). Inicialmente, los elementos de la sociedad civil, incluyendo las actividades del mercado, eran entendidos como un contrapeso esencial a la autoridad del Estado.

Ya refiriéndonos a la segunda fase, para mediados del siglo XIX surgió una nueva concepción de sociedad civil que Alexander definió como "Sociedad Civil II". En respuesta a los excesos y a las desigualdades de los mercados económicos de la época, la relación entre la sociedad civil y el mercado, tal y como estaba delineada por las teorías sociales y las filosofías políticas, fue alterada radicalmente. Según Alexander: "Desprovista de sus lazos cooperativos, democráticos y asociativos, en esta segunda versión (SCII), la sociedad civil fue asociada de manera peyorativa y casi exclusivamente con el capitalismo de mercado" (2006: 26).

Como consecuencia de la Gran Depresión y de la implementación del New Deal o Nuevo Trato, la relación entre el Estado, la sociedad civil y el mercado en los Estados Unidos fue reconfigurada de nuevo (Sunstein, 2006). A través del Nuevo Trato, el Estado ejerció considerablemente un mayor control regulatorio sobre un sector del mercado que estaba a la deriva, y las demandas de la sociedad civil contribuyeron a ampliar la protección de los individuos y de las organizaciones en una variedad de situaciones sociales. A través de la G.I. Bill y la Ley de Educación Superior de 1965, las organizaciones de la sociedad civil —en conjunto con líderes políticos y agencias del Estado— incrementaron el acceso a la educación superior.

Durante los movimientos sociales de los años sesenta, elementos de la sociedad civil, incluyendo sindicatos de trabajadores, iglesias y organizaciones comunitarias, jugaron papeles significativos en la transformación del vínculo entre Estado y sociedad. En cada una de estas instancias, las universidades sirvieron como escenarios de contienda y esferas de influencia.

La sociedad civil académica

En el transcurso de las últimas dos décadas, una de las innovaciones intelectuales más influyentes en el estudio de las universidades en los Estados Unidos ha sido el desarrollo de modelos de capitalismo académico (Slaughter & Leslie, 1997; Slaughter & Rhoades, 2004). Este  trabajo ha sido notablemente útil para señalar maneras en que las fuerzas del mercado han transformado las actividades universitarias para privilegiar el desarrollo económico, y abre también un espacio para la reflexión acerca de la cambiante relación de las actividades académicas con la sociedad civil. Las universidades de investigación en los Estados Unidos han sido elogiadas en el campo político por aumentar el desarrollo económico, un proceso visto generalmente como el generador de beneficios tanto públicos como privados (Geiger, 2004). Asimismo, han obtenido menor atención por otros esfuerzos en aras del interés público, incluyendo sus contribuciones al desarrollo de la sociedad civil, aunque el acceso estudiantil, el compromiso cívico y el éxito siguen siendo puntos centrales de la política y los debates (Pusser, 2008; Sax, 2000).

No sólo los esfuerzos de la educación postsecundaria, para facilitar el desarrollo económico, dominan el discurso de las contribuciones de las universidades a la sociedad y promueven conexiones institucionales con empresas comerciales, sino que también colocan a menudo a las universidades en asociación con aquellas organizaciones de la sociedad civil que se dirigen fundamentalmente a los intereses económicos (Slaughter, 1990). Al hacerlo, las instituciones pueden distanciarse de aquellos elementos de la sociedad civil que son esenciales para la legitimidad política, aunque no claramente relacionados con la actividad del mercado, como las asociaciones que apoyan la investigación médica básica, el compromiso comunitario y las iniciativas de salud pública. Dado el relativo declive del financiamiento legislativo para las instituciones públicas, aunado a la lucha por conservar el apoyo federal de ayuda a los estudiantes durante las décadas recientes, parece ser que los vínculos universitarios que son centrales para el capitalismo académico no han sido efectivos para construir y conservar el apoyo político-económico para otros propósitos universitarios.

Los académicos de la educación superior se han enfrentado al reto de moldear los intereses de las instituciones en las contiendas sociales y políticas. Obras tempranas basadas en el estudio de la administración pública colocaron a las instituciones y a sus líderes como articuladores de demandas formales (Baldridge, 1971) y con trabajo considerable en la importancia de la autonomía institucional (Berdahl, 1971).

Posteriormente, académicos en ciencias políticas apuntaron hacia las estructuras políticas de la educación y la competencia pluralista de grupos de interés (Chubb & Moe, 1990; Moe, 1996), marcos cada vez más adoptados en investigación postsecundaria (Doyle, 2012; Parsons, 1997). Burton Clarke trajo elementos de la sociología organizacional a su triángulo de coordinación (1983), en el cual colocó al Estado, los mercados y la oligarquía institucional en tensión, con la finalidad de buscar una mayor autonomía y poseer el control de la producción de conocimiento, los recursos y normas profesionales como factores clave del interés institucional. Hoy día, la formación académica se ha centrado en que los intereses institucionales puedan coexistir con las exigencias de la economía política. (Bok, 2003; Kirp, 2003; Pusser, 2008).

Ocurre cada vez más que las instituciones centradas en el Estado y aquéllas que tienen su origen en la sociedad civil tienen misiones divergentes, así como funciones diferentes en la economía política de la educación superior. Esto se refleja en los rankings de las universidades, cuando U.S. News & World Report comenzaron a calificar a escuelas en los Estados Unidos en 1983. En 1987 apenas hubo ocho universidades públicas que aparecieron en el ranking de las primeras 25 instituciones (Van Der Werf, 2007). En U.S. News & World Report's 2012, National University Rankings,⁷ no hubo instituciones públicas en las primeras veinte posiciones, pero tres de ellas sí se encontraban dentro de las primeras 25. La disparidad en los rankings es comprensible a la luz de la gran concentración de recursos financieros para la academia, la investigación y el apoyo para los estudiantes en las instituciones privadas de mayor élite en los Estados Unidos. Hay pocos indicios de que las instituciones públicas centradas en el Estado ganarán ventaja comparativa en el corto plazo; es más probable que continúen perdiendo posiciones. Si dichas instituciones han de ser calificadas o no con los mismos criterios que privadas que se originaron en la sociedad civil, sigue siendo una cuestión fundamental que invita a reconsiderar la relevancia de tales comparaciones, a la luz de las historias, misiones, y obligaciones únicas de las universidades (Pusser & Marginson, 2012).

El futuro de la educación superior: concurso y tensión

Las universidades, el Estado, la sociedad civil y el mercado están cambiando constantemente, comprender esta situación es fundamental para determinar el progreso de estas instituciones. Existen elementos importantes en cada una de estas esferas que  probablemente revelarán lo que sucederá, con una sociedad civil que irá adquiriendo mayor importancia. Tal y como señaló L. David Brown, las sociedades civiles efectivas son esenciales para un Estado efectivo y mercados efectivos (Brown, 1998).

El futuro de la educación superior y el Estado

A pesar de cuatro décadas de propuestas de políticas neoliberales diseñadas para reducir el tamaño y la influencia del Estado (Feigenbaum, Henig & Hamnett, 1999; Harvey, 2005), las instituciones públicas en los Estados Unidos reclutan actualmente a más de dos tercios de la totalidad de los estudiantes de postsecundaria, y son de suma importancia en la economía política de la educación superior (Zumeta, 2012). A través de las demandas de investigación y capacitación en aras del interés nacional (White House, 2009), el compromiso de incrementar el porcentaje de la población titular de certificados de postsecundaria y grados académicos en general, y en los campos STEM⁸ en particular, las instituciones centradas en el Estado jugarán un papel vital en el futuro (Demos, 2012).

El momento neoliberal

También es cierto que la contienda sobre el papel de las instituciones centradas en el Estado continuará, siempre y cuando las ideologías y políticas neoliberales se mantengan como fuerzas poderosas en el horizonte de la educación postsecundaria. A pesar del colapso financiero global en la primera década del siglo, un movimiento político robusto en los Estados Unidos continúa pugnando por políticas que reducen el apoyo fiscal para las instituciones públicas, al tiempo que privilegian mercados y la provisión de servicios básicos para el sector privado. Este enfoque fue relevante en las recientes contiendas políticas nacionales sobre el sistema de salud y se ha asociado, desde hace tiempo, con argumentos que proclaman que los servicios del Estado son ineficientes. Con este panorama, los subsidios estatales para enseñanza y servicios en las instituciones centradas en el Estado no se obtendrán fácilmente (Ehrenberg, 2000; Rizzo, 2006).

Un aspecto clave de la lucha de esta política es la cuestión de considerar -o no- a la educación superior como un bien público o privado (Marginson, 2007; Labaree, 2000). Los defensores del modelo del bien privado (Friedman & Friedman, 1980) argumentan que los que se benefician directamente deberían pagar los costos de matrícula, y que las contribuciones del Estado en casi todas las formas de ayuda para los estudiantes deberían ser reducidas. Mientras que se ha hecho un esfuerzo considerable en tiempos recientes para desarrollar subsidios para los estudiantes a niveles estatales y federales, como parte de esfuerzos mayores para reducir la deserción escolar, éstos resultan insuficientes frente a los aumentos de colegiaturas, por lo tanto el futuro de los subsidios estatales para estudiantes e instituciones es incierto.

Redistribución

Otro cambio emergente en el apoyo financiero para las universidades es el aumento en las propuestas de políticas y leyes diseñadas para limitar el nivel en que las instituciones públicas de educación postsecundaria pueden redistribuir el ingreso por concepto de colegiaturas entre los estudiantes que necesitan ayuda económica (Kiley, 2012). La asignación y la redistribución de costos y beneficios, en su variedad de formas, han sido elementos centrales de las finanzas de la educación superior en los Estados Unidos. Prácticas que establecen admisiones por cuotas de estudiantes dentro del mismo Estado o fuera de él, construir de manera selectiva cohortes a partir de grandes grupos de aspirantes, reducir la matrícula y utilizar una porción del ingreso por concepto de colegiaturas para otorgar ayuda financiera a aquellos que lo necesitan, asignan diferencialmente costos y beneficios en la educación superior.

La asignación de ayuda basada en la necesidad ha cobrado mayor relevancia, pues el número de estudiantes en las universidades más exigentes del país se han estratificado, económicamente hablando, cada vez más (Astin & Oseguera, 2004). Al mismo tiempo, el Estado redistribuye el ingreso para la educación superior a través de la recaudación y la asignación de dinero de los impuestos para apoyar a instituciones y a estudiantes de educación postsecundaria. Este proceso afecta a todo tipo de instituciones, ya que las universidades centradas en el Estado, aquellas basadas en la sociedad civil y las privadas, se benefician de esta ayuda financiera otorgada a través del Estado. No es una exageración sugerir que los aspectos fundamentales de la educación superior en los Estados Unidos estarán determinados por la competencia, en cuanto a la función que ejerce el Estado en la generación y redistribución del apoyo financiero para estudiantes e instituciones.

El futuro de la educación superior y el mercado

Un aspecto clave del ascenso de políticas y prácticas guiadas por el mercado en la educación superior ha encarnado un proceso descrito por Bachrach y Baratz, siguiendo a Schattschneider (1960), como la movilización de tendencias (1970: 8). Este concepto fue uno de los que Steven Lukes incorporó a su análisis de la segunda dimensión del poder (Clegg, 1989; Lukes, 1974, 2005), que sugiere que la creación y la participación del discurso, de los símbolos, de los rituales y de las creencias alrededor de una ideología en particular, conducen con el tiempo a un posicionamiento hegemónico de la ideología, el cual resulta difícil de dislocar a través de un concurso pluralista. Mientras que las décadas recientes han sido moldeadas por la construcción de la inevitabilidad de los mercados y las conductas competitivas en las universidades, la naturaleza de la educación postsecundaria en los años venideros será determinada por el surgimiento de nuevas tesis que retarán al discurso y las políticas que privilegian a los mercados en la educación superior.

Hay muchas razones para predecir que la larga y acelerada participación de las políticas neoliberales en la economía política global se desacelerará en las décadas por venir (Harvey, 2010). En primer lugar están el colapso financiero de 2008 y la subsecuente austeridad económica que han causado que muchos individuos y organizaciones hagan un replanteamiento de los límites de la desregulación y de la privatización, y respalden un mayor papel regulatorio del Estado en el futuro (Galbraith, 2008). Y en segundo, conforme ha avanzado el proyecto neoliberal, se encuentran el impacto de una competencia que crece, la transferencia de los costos del Estado a los individuos, y el efecto de la comercialización y privatización en la educación postsecundaria, haciéndose más evidente. Cierto número de académicos y legisladores han comenzado a cuestionar la eficacia de tales prácticas en la educación superior (Baatjes, Spreen & Vally, 2011; Rhoades & Torres, 2006; Rodríguez Gómez & Ordorika, 2011; Valimaa, 2011). Al mismo tiempo, estudiantes, organizaciones de la sociedad civil y grupos de interés político se han organizado para rechazar aumentos en el costo de la matrícula, para apoyar otros en el financiamiento por parte del Estado para la educación superior. A pesar de un déficit significativo del Estado y amenazas de recesión para el 2012, los votantes del estado de California aprobaron un aumento en los impuestos que podría suministrar hasta 30 mil millones de dólares para la educación superior a lo largo de la década que viene (Kiley & Fain, 2012).

Otro reto para la visión de las suministros del mercado en la educación superior apareció en 2012 cuando se dio a conocer un reporte exhaustivo preparado por los miembros del equipo del Comité de Salud, Educación, Trabajo y Pensiones del Senado de los Estados Unidos. Este informe hace referencia a la actividad en el sector de la educación superior con fines de lucro, la esfera de más rápido crecimiento y con mayor impulso por parte del mercado en la educación superior de Estados Unidos, en él se incluyeron las opiniones del comité de mayoría y minoría. Aunque el reporte presentaba logros y retos en el sector de las propiedades, el título reflejaba muchos de sus hallazgos: For Profit Higher Education: The Failure to Safeguard the Federal Investment and Safeguard Student Success⁹ (United States Senate, Health Education, Labor and Pensions Committee, 2012). El comité de mayoría señaló altos niveles de deserción estudiantil en algunas instituciones y otros preocupantes de deuda en préstamos estudiantiles en proporcional al sector. El reporte pide mayores niveles de supervisión federal y regulación adicional, y predice:

A falta de reformas significativas que alineen los incentivos de escuelas con fines de lucro, con el fin de que aseguren que las escuelas tengan éxito financiero sólo cuando los estudiantes también alcancen éxito, y de que confirmen también que el dinero de los contribuyentes se utilice para fomentar la misión educativa de las escuelas, el sector continuará creando cientos de miles de estudiantes endeudados pero desprovistos de título universitario, y los contribuyentes verán poco rendimiento de su inversión (United States Senate, Health Education, Labor and Pensions Committee, 2012: 2).

Mientras que el reporte del comité del Senado también incluyó una visión más optimista del sector por parte de algunos miembros del mismo comité y las conclusiones de la mayoría dentro del grupo generaron impugnaciones por parte de la industria con fines de lucro, la publicación del reporte es un presagio de regulaciones adicionales y en cierto modo una reconsideración del papel del Estado al subsidiar la educación superior con fines de lucro.

El futuro de la educación superior y la sociedad civil

La capacidad de las universidades para forjar fuertes vínculos y de mutuo beneficio con asociaciones y movimientos de la sociedad civil, dependerá de nuevas asociaciones con instituciones de educación superior y que abarque más allá de sus fronteras. Alexander vislumbró un nuevo enfoque conceptual que considera a la sociedad civil como una "esfera solidaria", y señaló que en la medida que esta comunidad exista, será exhibida y mantenida por la opinión pública, por códigos culturales profundos, por organizaciones identificables -legales, periodísticas y participativas-, y por prácticas históricas específicas de interacción como la civilidad, la crítica y el respeto mutuo (2006: 31). Podría argumentarse que una de las organizaciones identificables en la que todos esos elementos se juntan, es la Universidad. Mirando hacia el futuro, la capacidad de las universidades para mantener conexiones con la sociedad civil, a través del compromiso con la comunidad, de investigar en aras del interés público y tejer alianzas con una multiplicidad de asociaciones e intereses, será de vital importancia para construir coaliciones más fuertes en apoyo a la educación superior.

Para lograr una esfera pública a través de la educación superior, las universidades necesitarán equilibrar sus propios esfuerzos para cumplir cabalmente las misiones del Estado y contribuir al desarrollo económico con un acercamiento más claro y concertado a los elementos de la sociedad civil, incluyendo organizaciones implantadas en la comunidad, asociaciones (de trabajadores, profesionistas, cívicas) y una gran variedad de grupos de apoyo. A través de coaliciones más extensas, las universidades tienen el potencial de crear apoyo en la sociedad civil e incrementar su importancia en el ámbito político. Centrar la academia, la investigación y la docencia, en tales elementos fundamentales como opinión pública, servicio y compromiso que conforman las relaciones en la sociedad civil (Alexander, 2006), será esencial para la construcción de una alianza academia-sociedad civil tan robusta como el representado por el capitalismo académico (Slaughter & Leslie, 1997).

El futuro del papel institucional

El futuro de la educación superior como esfera de influencia no puede separarse del futuro de las universidades. Aquí también el impacto de ideologías neoliberales y de mercado ocupa un lugar preponderante, demandando mayores eficiencia, rendición de cuentas, evaluación y flujos privados de ingreso. Mucho de lo que se dice actualmente acerca de la transformación institucional en las comunidades académicas y de políticas, gravita en torno a la cuestión de cómo responder mejor a las presiones competitivas para introducir nuevas formas de impartición de cursos, estrategias de posicionamiento y actividades comerciales dentro de instituciones sin fines de lucro (Clotfelter, 2011; Engell & Dangerfield, 2005). A pesar de la atención que se presta a las tecnologías emergentes, a las nuevas misiones organizacionales y a las prácticas gerenciales (Reed, 2002), es muy probable que la contienda -en la arena política entre el Estado, la sociedad civil y los intereses del mercado- tendrá más influencia sobre la determinación de funciones apropiadas de la educación superior en el futuro. Éste ha sido frecuentemente el caso en la historia de la educación superior, y señala nuevamente la necesidad universitaria de lograr un equilibrio entre los componentes claves y los intereses de la sociedad entendida ampliamente. Procurar un posicionamiento equilibrado a través de la economía política de la educación superior no ha sido fácil, ya que las universidades han batallado para aumentar sus ingresos. Mientras que algunas universidades centradas en el Estado han sufrido pérdidas en su financiamiento, otras han intentado ganar autonomía, con resultados más bien modestos (Pusser, 2008). Al mismo tiempo, han intentado obtener ingresos adicionales a través de colegiaturas más altas, filantropía privada y varias formas de capitalismo académico, alternativas todas éstas que no han tenido apoyo similar en el ámbito político y en la sociedad civil. Aquellas universidades centradas en el Estado y las enraizadas en la sociedad civil han dado pasos hacia el mercado; también han puesto a prueba su propia capacidad para extender su compromiso y crear alianzas adicionales con un amplio abanico de asociaciones de sociedad civil, individuos y movimientos sociales (Cohen & Arato, 1992; Slaughter & Rhoades, 2004).

En una creciente competencia por recursos y legitimidad, las universidades también necesitarán priorizar y atender propósitos específicos. No es la primera vez que se ha sugerido esta estrategia, pues existe literatura reconocida sobre la importancia de misiones identificables (Clark, 1970). Sin embargo, con respecto a las universidades de investigación centradas en el Estado, el día de hoy existen razones para reconsiderar el afán de prestigio y de legitimidad a través de altos niveles de investigación financiada y admisiones cada vez más selectivas.

A pesar de que las universidades necesitan ser reconocidas y apoyadas por su investigación y por el papel histórico que juegan en el desarrollo de liderazgos, deben intentar ascender en las jerarquías de prestigio; tal y como funcionan actualmente, no es un proyecto que pueda parecer exitoso para muchas instituciones. Al mismo tiempo, este modelo puede poner en riesgo otros elementos de las misiones fundamentales de estas universidades, particularmente aquellas que por tradición han estado asociadas con el beneficio público (Pusser & Marginson, 2012). Al tiempo que la pérdida de posiciones en los rankings de prestigio de las instituciones centradas en el Estado decepciona a muchos componentes claves, también presenta una oportunidad para comprometer de manera más profunda las contribuciones institucionales al bien público, a la investigación en aras del interés general, al acceso estudiantil, a la asequibilidad, al servicio comunitario y al compromiso. Estos acuerdos podrían llegar a generar más recursos y legitimidad que el sólo aumento del prestigio o las alianzas de mercado.

Conclusión: una cuestión de equilibrio

El futuro de la Universidad en los Estados Unidos será determinado a través de un nuevo proceso de evolución institucional. El reto es claro: crear y diseminar nuevos conocimientos, incrementar la diversidad estudiantil, prever el ingreso y el éxito, reducir la estratificación económica y fomentar la movilidad social, y quizá lo más importante para la conservación de la institución misma, construir una esfera pública vía la educación superior en la cual la crítica y la creación puedan florecer más allá del control del Estado, de la sociedad civil o del mercado. Para lograrlo, las instituciones de educación superior necesitarán construir alianzas más equilibradas y equitativas con cada una de esas esferas esenciales. Existen precedentes para tal transformación: el movimiento land grant del siglo xix, la expansión y la diversificación del cuerpo estudiantil después de la Segunda Guerra Mundial, y la vasta reestructuración de las normas del acceso a financiamiento de la educación superior que acompañaron la aprobación de la Ley de Educación Superior.

La educación vocacional y técnica se había vuelto una función legítima de la educación superior norteamericana y en todas partes la idea de acudir a la escuela se liberaba de las tradicionales ataduras de clase que por mucho tiempo habían definido la experiencia universitaria del país (1962: 263).

Las universidades públicas estadounidenses surgieron para proveer funciones que no necesariamente serían producidas por instituciones surgidas de la sociedad civil o del sector privado. La longevidad y la efectividad del sistema de educación superior sin fines de lucro, no atadas al mercado, y progresivamente centradas en el Estado en los últimos dos siglos y medio, necesitan ser reconocidas y celebradas por las instituciones y sus componentes. La esencia del argumento neoliberal en la educación superior ha sido que el mercado puede producir un rango completo de resultados positivos en la educación superior de manera más efectiva que el Estado (Friedman & Friedman, 1980). En la contienda por recursos y legitimidad, cuya suma de resultados ha sido siempre nula, no queda muy claro cómo pueden esas dos visiones efectivamente coexistir. Los intereses de una amplia gama de componentes de la sociedad civil, del ámbito político, de aquellos que otorgan al Estado un papel legítimo y aquellos que creen que un futuro exitoso depende de las provisiones del mercado para la educación superior, junto con quienes no están alineados con ninguna de estas esferas, necesitan ser escuchados, como participantes de un debate integral sobre el papel de la educación superior en el proyecto nacional, el modo de solventarlo y mantener sus propósitos esenciales.

Las universidades han jugado un papel institucional que ayuda a construir el Estado, y como socias del capitalismo académico, también son primordiales para una comunidad civil renovada. Esto requerirá alianzas con agrupaciones y movimientos sociales en una sociedad más amplia, y una mayor consideración en cuanto al papel de la Universidad en la producción y la transmisión de capital social. Las universidades contemporáneas han demostrado ser hábiles para tejer alianzas con intereses comerciales, líderes del campo político, actores estatales y agrupaciones de la sociedad civil comprometidas con el desarrollo económico. Se requiere una estrategia franca que asocie en un futuro investigación, trabajo académico, enseñanza y divulgación en la búsqueda de beneficios para la sociedad civil. Será necesario sellar alianzas con asociaciones e individuos que trabajen en áreas como salud pública, rehabilitación comunitaria, sustentabilidad del medio ambiente, educación global y derechos humanos, para coadyuvar en el trabajo que ya se está haciendo en instituciones de educación postsecundaria y expandirlo a nuevas áreas.

Consciente de su papel preponderante para la creación de capital social, la Universidad deberá seguir trabajando para ensanchar el acceso a las instituciones de educación postsecundaria y garantizar la diversidad de su población estudiantil.

En perspectiva, los beneficios de tales estrategias irán más allá de la creciente contribución de las universidades a la sociedad civil y al interés público. La capacidad de las universidades para llevar a cabo sus misiones centrales depende de su legitimidad en la arena política. Una buena relación entre universidades, sociedad civil y participación cívica mejorará la posición de las instituciones postsecundarias, tanto de aquellas centradas en el Estado como de las enraizadas en la sociedad civil, lo que resultaría en el futuro en un mayor éxito en el campo político.

La Universidad del futuro deberá reunir a sus componentes e informar sobre la naturaleza del Estado, la sociedad civil y el mercado, y así servir como una esfera pública mediante la educación superior, de espacio donde cada una de estas fuerzas pueda ser rebatida, debatida y fortalecida. Asimismo, deberá tener en cuenta sus propósitos y desempeño, en aras de una mejor comprensión del acierto de la institución en su máxima expresión, y las profundas decepciones que acompañan sus limitaciones. En la conclusión de sus observaciones en las Conferencias Godkin, Clark Kerr planteó la siguiente cuestión:

Hemos estado hablando de la Ciudad del Intelecto como una ciudad universitaria con sus suburbios satélite. La Ciudad del Intelecto puede ser vista en un contexto más amplio, abarcando todos los recursos intelectuales de una sociedad, y la aún más amplia perspectiva de la fuerza del intelecto como la fuerza central de una sociedad: su alma. ¿Será acaso la salvación de nuestra sociedad? (2001: 92).

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Notas

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¹ A lo largo de este capítulo, marco una diferencia entre escuelas (que pueden durar entre dos y cuatro años y son principalmente para estudiantes de nivel de licenciatura), las universidades (que incluyen docencia a nivel de posgrado, y maestría, investigación, y quizá escuelas profesionales), y universidades de investigación (que incorporan educación a nivel de licenciatura, posgrado y escuelas profesionales, programas de doctorado, y altos niveles de investigación). Cuando se hace referencia al ámbito de educación superior, o el sistema de educación superior, incluyo todas estas instituciones como proveedores de educación postsecundaria.

² Sistema Integrado de Datos sobre la Educación Postsecundaria del Departamento de Educación.

³ El equivalente de la Secretaría de Educación Pública en Estados Unidos.

⁴ IPEDS divide las instituciones bajo "control privado" en tres categorías más pequeñas, Privadas sin Fines de Lucro, Privadas sin Fines de Lucro con Afiliación Religiosa, y Privadas con Fines de Lucro (Glosario IPEDS, 2012-2013).

⁵ Comité de Salud, Educación, Trabajo y Pensiones del Senado de los Estados Unidos.

⁶ Tierras concedidas por la ley Land Grant Program para el establecimiento de muchas de las universidades públicas en los Estados Unidos.

⁸ Acrónimo para Ciencia Tecnología, Ingeniería y Matemáticas.

⁹ Educación superior con fines de lucro: el fracaso para salvaguardar la inversión federal y el éxito estudiantil.