Participación en el consejo municipal de desarrollo rural sustentable: Texcoco, Estado de México*

Participation in the municipal council for sustainable rural development: Texcoco, State of Mexico

Marcela Lucero Pallares^1§, Martín Hernández Juárez¹, Leobardo Jiménez Sánchez¹, Dora Ma. Sangerman-Jarquín², Mercedes Jiménez Velázquez¹ y Aurelio León Merino¹

¹ Colegio de Postgraduados-Campus Montecillo. Carretera México- Texcoco km 36.5, Montecillo, Texcoco, Estado de México, C. P. 56230.

² INIFAP-Campo Experimental Valle de México. Carretera Los Reyes-Texcoco, km 13.5. Coatlinchán, Texcoco, Estado de México, C. P. 56250. (mhernand@colpos.mx; ljs@colpos.mx; sangerman.dora@Inifap.gob.mx; mjimenez@colpos.mx; laurelio@colpos.mx). §Autora para correspondencia: marcelalucero1@gmail.com.

* Recibido: junio de 2013
Aceptado: febrero de 2014

Resumen

En el ámbito público tiende a consolidarse la participación ciudadana en las decisiones públicas con el fin de mejorar la calidad de las políticas públicas, lo que a su vez implica legitimar las acciones del Estado. Sin embargo, "el diablo está en los detalles" y la sola indicación de esta en los marcos normativos no es suficiente para garantizar una mejoría, quizá el reto más importante está en su implementación, por lo que el objetivo de esta investigación fue conocer los alcances de la participación ciudadana en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable de Texcoco, Estado de México en el periodo 2009-2012, identificando la legitimidad de los representantes sociales; el proceso de comunicación entre actores sociales y gubernamentales; y la efectividad de la acción pública. La investigación se realizó con un enfoque mixto, los datos cuantitativos se obtuvieron de una encuesta aplicada a 42 actores sociales; los datos cualitativos se generaron con una entrevista semi-estructurada, observación directa y análisis documental. Los hallazgos muestran que la participación ciudadana no es efectiva ante los límites y controles que ejercen las instituciones sobre esta, haciendo del Consejo un espacio público que cumple en lo operativo al estar constituido y activo pero que falta al espíritu democrático participativo al no procurar la representatividad de la sociedad rural y los sectores productivos, y al acotar el proceso de comunicación, orientándolo a sus fines, por lo que la acción pública del Consejo no es efectiva para atender las necesidades reales del sector rural del municipio.

Palabras clave: acción pública, efectividad, legitimidad, proceso de comunicación.

Abstract

In the public sector, citizen participation in public decisions tends to be considered in order to improve the quality of public policies, which in turn implies legitimize the State actions. However, "the devil is in the details" and the only indication of this in the regulatory framework is not enough to guarantee an improvement, perhaps the most important challenge lies in its implementation, so that the objective of this research was to determine the scope of citizen participation in the Municipal Council for Sustainable Rural Development, Texcoco, State of Mexico in the period 2009-2012, identifying the legitimacy of social representatives, the process of communication between social and governmental actors, and the effectiveness of the public action. This research was conducted with a mixed approach, quantitative data were obtained from a survey of 42 stakeholders, and qualitative data were generated with a semi-structured interview, direct observation and document analysis. The results show that, public participation is not effective at all, because of the limits and control exercised by the institutions, making the Council a public space that fulfills the operative and active status, but lack the democratic spirit participatory by not seeking representation of rural society and the productive sectors, and limit the communication process, guiding their purposes, so that the public Council action is not effective to meet the real needs of the rural sector in the municipality.

Introducción

A partir de la crisis económica a finales de la década de los 80's, la organización del Estado tuvo que replantearse ante un proceso de ajuste estructural impulsado por las reformas neoliberales orientadas a la apertura y estabilización económica, así como al impulso de la descentralización administrativa, fiscal y política, debilitando la hegemonía estatal y transformando las relaciones entre el Estado y la sociedad quien paso a tener un lugar protagónico en su desarrollo. Estas transformaciones estructurales no sólo implican cambios en el aparato del Estado, sino que generan cualitativamente cambios en la concepción de lo público y privado, desplazándose el eje Público- Estado a formas privadas de concepción y ejercicio de lo público, donde lo que se redefine es la relación del Estado con la Sociedad Civil (SC), que implicará por un lado cambios en la forma en la que el Estado incorpora a los ciudadanos en el proceso de formulación y gestión de las políticas públicas (promoción de la participación ciudadana) y por otro implicará cambios en el ejercicio mismo de la ciudadanía en los actuales procesos de democratización (Escobar, 2004).

En dichos cambios, la democracia aparece como eje rector de la política social que adhiere a su esencia el impulso de la participación ciudadana en la toma de decisiones, siendo el Estado su principal promotor. Desde el punto de vista ideológico, la participación ciudadana supone generar un desarrollo democrático que garantice la distribución equitativa del poder del Estado entre todos sus ciudadanos, respaldado por la justicia y la libertad de participación; desde la perspectiva pragmática, la incorporación de la sociedad en el espacio público, implicó un proceso de descentralización institucional, otorgando mayores facultades y autonomía a los gobiernos locales bajo el argumento de poder ser más eficientes y competitivos para atender las necesidades sociales de primera mano; porque sólo así podemos asegurarnos que el conocimiento de circunstancias específicas de tiempo y lugar será utilizado con prontitud (Krause, 2001).

Bajo esta lógica, el Estado buscó potencializar su capital humano, haciéndolo el insumo primario dentro del espacio público para la construcción de políticas públicas en torno a sus procesos de desarrollo; desde esta perspectiva, la participación ciudadana se ve como la "incorporación de los beneficiarios potenciales en el proceso de desarrollo (...). En este contexto, el "desarrollo" estaba, y está, basado no en cambiar el sistema que produce sus condiciones socioeconómicas, sino en cambiar la posición de (...) los beneficiarios potenciales del proceso de desarrollo dentro del sistema; en remover cualesquiera barreras para generar mejores condiciones de acceso y, con ello, oportunidades equitativas" (Veltmeyer, 2003).

Como espacio público, el ámbito institucional es el lugar donde se expresan y comunican los asuntos de interés general, donde los actores sociales y gubernamentales participan y generan consensos para la toma de decisiones. Así, el concepto de participación refiere a la forma en cómo inciden los actores sociales y gubernamentales en torno a un asunto común, sea económico, político o cultural para la toma de decisiones, respaldado en la legalidad de los marcos normativos, otorgando legitimidad a la acción pública. Es necesario considerar que al vincular la participación ciudadanía dentro de los espacios institucionales, se establece una relación de poder; es decir, la toma de decisiones constituye una confrontación de diversos intereses sociales y gubernamentales por lo cual hay que tener en cuenta la capacidad que tienen los sectores sociales participantes para asumir la toma de decisiones frente a un interlocutor estatal que tiene todo lo necesario para poder imponerse en una discusión, desde el poder hasta los conocimientos suficientes (Bolos, 2004).

En México, sobran ejemplos de instituciones que contemplan la participación ciudadana para la toma de decisiones; como demuestra Hevia (2012) el problema no es la oferta para integrar a los a los ciudadanos, sino la efectividad de la acción pública para resolver las necesidades sociales, así como la interacción que se establece entre los actores gubernamentales y sociales para construir una visión común sobre dicha acción, por lo que es necesario saber quiénes participan, el modo en que se comunican y hasta donde tienen autorización los actores sociales para incidir sobre la acción pública (Fung, 2006).

Bajo este contexto, el sector rural de México no ha sido ajeno de la "institucionalización ciudadana" sustentada en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) promulgada en 2001, que creó diversos mecanismos para la coordinación de actores sociales y gubernamentales por medio de los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable (CDRS), en los tres niveles de gobierno. Dichos consejos buscan la integración de los sectores sociales y productivos, económicos y ambientales que se desarrollan en las poblaciones con el fin de llegar a un crecimiento sustentable, mediante acciones adecuadas de planeación y coordinación estratégica (LDRS, 2001). Estos Consejos adquieren relevancia en el ámbito municipal pues se considera que es el orden de gobierno más cercano a la población, sin embargo, es también en dicho ámbito donde se evidencia más la calidad de la participación ciudadana (Caride, 2005).

Hacer un balance sobre los alcances de la participación ciudadana en los Consejo Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), es pertinente, no sólo para conocer la efectividad y legitimidad (o no) de la acción institucional en el sector rural, sino para contribuir a comprender los vínculos entre el Estado y la sociedad en el sistema de planeación democrático del desarrollo, por lo que la investigación tuvo como objetivo conocer el alcance de la participación ciudadana en el CMDRS en Texcoco, Estado de México, identificando la legitimidad de los representantes sociales; el proceso de comunicación que mantienen los actores sociales y gubernamentales en la definición de necesidades y acciones para atender las demandas del sector; así como la efectividad de dichas acciones (Gómez, 2005; González, 2006).

Materiales y métodos

El municipio de Texcoco se ubica geográficamente en la parte este del Estado de México, entre los paralelos 19° 24' y 19° 33' de latitud norte; los meridianos 98° 38' y 99° 02' y de longitud oeste; altitud entre 2 200 y 4 200 msnm. Colinda al norte con los municipios Tepetlaoxtoc, Papalotla, Chiautla y Chiconcuac; al sur con Chimalhuacán, Chicoloapan e Ixtapaluca; al oeste con Atenco; y al este con los estados de Puebla y Tlaxcala. El territorio del municipio ocupa 93% de la superficie del Estado, tiene una extensión de 418.69 kilómetros cuadrados (INEGI, 2009). Se ubica a 23 kilómetros del Distrito Federal y forma parte del Valle Cuautitlán-Texcoco (VCT) así como del Área Metropolitana de la Ciudad de México.

Moreno (2009) indica que el municipio tuvo una vocación agrícola y ganadera importante de 1940 a 1980 y esta se ha ido transformando en las últimas tres décadas, por una vocación primordialmente de servicios y con una importante oferta educativa. Así, actualmente Texcoco es un municipio donde la actividad comercial, de servicios y la pequeña industria maquiladora se ha vuelto fundamental, desplazando y marginando al sector primario que lucha por mantenerse en las localidades del municipio. El Censo de Población y Vivienda del 2010 (INEGI, 2010), reportó que en el municipio se sembró una superficie total de 7 844 hectáreas, de las cuales el 56% fueron cultivos de temporal y 40% de riego; la superficie cosechada fue 100%. Los principales cultivos agrícolas son los florícolas (Lilium y crisantemo) y los productos pecuarios principales son la gallinácea y el porcino.

En 2003 fue constituido formalmente el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable en Texcoco, y en la administración 2009-2012 del H. Ayuntamiento se crea la Dirección General de Fomento Agropecuario, Forestal y Desarrollo Rural Sustentable, por lo que se puede considerar que hubo avances institucionales para atender al sector rural, baj o el supuesto de colaboración, organización y cooperación entre actores sociales y gubernamentales. Sin embargo, la interacción socio-estatal parece no ser efectiva para atender las necesidades y demandas del sector rural del municipio, por lo que la investigación se centró en la participación de los actores sociales del Consejo por considerar que existe un desconocimiento sobre el alcance de esta en el desarrollo del sector rural del municipio. La investigación se realizó con un enfoque mixto; es decir, la combinación de técnicas cualitativas y cuantitativas como se muestra en el Cuadro 1.

En el análisis cualitativo se revisaron 27 actas de sesión del CMDRS del periodo 2009-2012; el reglamento interno y el acta constitutiva del Consejo, se realizaron dos entrevistas formales a actores institucionales clave y se asistió en diferentes momentos a las sesiones mensuales del CMDRS para observar el desarrollo de la misma.

Para el análisis cualitativo, se realizó una encuesta en diferentes localidades del municipio, aplicando un cuestionario a una muestra de 42 actores sociales activos del Consejo, de una población de 74 participantes. La muestra se obtuvo a través de un método aleatorio simple. La información se analizó en los programas Microsoft Excel 2010 y SPSS 15.0 para Windows.

Resultados y discusión

La legitimidad de los participantes en el Consejo se determinó a partir del grado de representatividad de los sectores sociales y productivos del municipio, así como de las dependencias que forman parte de la Comisión Intersecretarial, que conforme las bases del artículo 25 de la LDRS deben integrar un CMDRS.

La celebración de las sesiones mensuales del CMDRS tuvieron un promedio de asistencia de 43 personas. Se identificaron 108 representantes institucionales de los tres órdenes administrativos, las instituciones presentes en el Consejo son: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), Protectora de Bosques del Estado de México (PROBOSQUE), Secretaria de Educación Pública (SEP), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Secretaría de DesarrolloAgropecuario del Estado de México (SEDAGRO), Secretaría del Medio Ambiente del Estado de México (SMAGEM), Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), Colegio de Postgraduados (COLPOS), Instituto Nacional de Investigaciones Forestales,Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), Universidad Autónoma Chapingo (UACh) y el H. Ayuntamiento de Texcoco através de la Dirección de Fomento Agropecuario y las Regidurías Cuarta, Décima y Décimo treceava. Cabe destacar que tanto la SEP como el IMSS asistieron en una sola ocasión al Consejo para promocionar algunos servicios que ofrecen. Las demás dependencias mencionadas tuvieron una participación constante.

La mayoría de los actores institucionales pertenecen a SEDAGRO y al H. Ayuntamiento por lo cual estas dependencias tienen mayor injerencia en las actividades del Consejo; el orden administrativo que tiene menor presencia es el nivel federal pues de las 10 secretarías que conforman la Comisión Intersecretarial -las dependencias federales que conforman la Comisión Intersecretarial: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Secretaría de Economía (SE); Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Secretaría de Salud (SS); Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL); Secretaría de la Reforma Agraria (SRA); Secretaría de Educación Pública (SEP); y la Secretaría de Energía (SE) - sólo SAGARPA y la SEMARNAT a través de la CONAFOR y CONAGUA asisten con regularidad.

Respecto a los actores sociales, se identificaron en las actas del periodo en estudio, 377 actores sociales del municipio de Texcoco que asistieron en diferentes momentos a las sesiones del CMDRS; de éstos, 236 asistieron en una sola ocasión y 67 más en dos ocasiones de las 27 sesiones que se analizaron, por lo cual, se decidió considerar como actores activos en el consejo a los que tuvieran más de tres asistencias en el periodo observado pues ellos podrían aportar mayor y mejor calidad de información para esta investigación. Como la mayoría sólo asistió en una sola ocasión, se redujo considerablemente el número de actores activos en las sesiones del consejo a 74, los cuales fueron considerados como el universo de esta investigación (OCDE, 2007).

Los principales sectores productivos del municipio (agrícola, florícola y pecuario) han tenido presencia en el CMDRS, Sangerman-Jarquín et al. (2009). Respecto a los productores agrícolas, en su mayoría son productores de maíz, forrajes y hortalizas que son representados por los comités ejidales. Los floricultores tienen representación con dos organizaciones aunque también se identificó que asisten algunos productores independientes a estas organizaciones, y finalmente el sector pecuario está representado por una organización de productores de conejo (texconejo). Sin embargo, no se identificó ningún productor u organización que representara a los productores de gallinaza o porcino cuya productividad son las de mayor volumen en el municipio; esto indica que en el Consejo no están presentes todos los sectores productivos del sector primario, por lo tanto, se puede decir que los actores sociales que participan en él, no son representativos de la sociedad rural del municipio. Se destaca que para participar en el Consejo, el medio de invitación es principalmente institucional, siendo el H. Ayuntamiento y SEDAGRO quienes deciden quien puede integrarse. Se verificó que en las sesiones, siempre es mayor la presencia del componente social sobre el institucional como se muestra en la Figura 1.

Proceso de comunicación

Los temas que se abordan en las sesiones son importantes pues indican la problemática y las acciones a realizar para el desarrollo rural del municipio. Los actores sociales indicaron que con mayor frecuencia en las sesiones la temática es sobre la difusión de los programas de desarrollo agropecuario, el financiamiento productivo, así como la conservación ambiental, esto refleja que la información es de carácter institucional, pues son las dependencias gubernamentales quienes determinan la temática de las sesiones del Consejo. Los actores sociales también manifestaron que la información para ser beneficiario de alguno de los programas instituciones no siempre es oportuna, lo que limita su participación en dichos programas. Con la observación directa se identificó que la exposición de los temas por parte de las instituciones es de manera técnica, lo que dificulta la compresión de los mismos.

Un factor importante para el sistema democrático participativo es la rendición de cuentas a los ciudadanos. En este sentido, el seguimiento de los acuerdos que celebra el Consejo es importante pues es un mecanismo para informar sobre la acción pública y sus resultados. Al respecto, la mayoría de los actores sociales consideran que no hay mecanismos establecidos en el CMDRS para hacer un seguimiento (40.5%); otros señalan que este es realizado por el asesor municipal del Consejo (21%); y algunos más indicaron otro medio para hacer el seguimiento (38%) como se muestra en la Figura 3.

Entre los que indicaron otra forma de seguimiento en los acuerdos y acciones, 19% de los actores sociales consideraron que es mediante la lectura del acta de la sesión anterior del Consejo, donde los productores pueden hacer el seguimiento de lo que les interesa. Por otra parte, 14% considera que el seguimiento lo hace la Dirección de Fomento Agropecuario del ayuntamiento; mientras que 4.8% indicó no sabe cómo se da el seguimiento de las acciones.

La elaboración y conocimiento sobre los documentos básicos del CMDRS (Reglamento Interno, Diagnóstico Municipal y Plan De Desarrollo Municipal), es fundamental para la acción de los actores sociales y por tanto para el funcionamiento del Consejo, además de ser reflejo de la interacción que se establece entre ambos, por lo que se cuestionó a los actores sociales si se contaba con dichos documentos. Al respecto, sobre el Reglamento Interno, 59.5% indicó que si se elaboró, 23.8% no sabe y 16.7% señala que no se realizó. Sobre el Diagnóstico Municipal, 40.5% declara que se elaboró, 38.1% indica que no y el 21.4% no sabe. Finalmente, sobre el Plan de Desarrollo Municipal, 66.7% señala haberse elaborado, 21.4% indica que no y 11.9% no sabe.

Respecto a quienes elaboraron dichos documentos, 45.2% señaló que el Reglamento Interno lo realizó el componente institucional; 35.7% indica no saber; 16.7% respondió que ambos y; 2.4% que fue realizado por el componente social. Sobre el Diagnóstico Municipal 45.2% no sabe quién lo realizó; 35.7% indicó que fue el componente social; 11.9% considera que fue entre ambos; y 7.1% que fue el componentes institucional. Referente al Plan de Desarrollo Municipal, 35.7% indica que fue elaborado entre ambos componentes; 33.3% que fue el componente institucional; 28.6% no sabe y; 2.4% que fue el componente social.

Con los datos anteriores, en general, se puede decir que el intercambio de información entre los actores sociales e institucionales que participan en el Consejo no es reciproco debido a que las instituciones acotan el proceso de comunicación al no involucrar activamente a los actores sociales. Esto es así porque la temática de los asuntos a tratar es determinada a la conveniencia del componente institucional, haciendo que los actores sociales se ajusten a ella. De igual forma no se cuenta con mecanismos claros para el seguimiento de los acuerdos celebrados en el Consejo y por tanto en la rendición de cuentas. Por lo que se puede considera que el Consejo sólo es difusor de información, más no un espació deliberativo que promueva el intercambio de opiniones entre actores sociales e institucionales.

Finalmente, en la elaboración de los documentos básicos del Consejo, la participación social se limitó a la aprobación de estos sin ser considerados para su formulación y diseño, lo que a su vez se refleja en el poco conocimiento que tienen sobre dichos documentos, por tanto, la construcción de una "visión común" sobre las necesidades y demandas del sector es únicamente con un enfoque institucional, faltando así al espíritu democrático participativo de la LDRS.

Efectividad de la acción pública

Idealmente, en el proceso de deliberación para la toma de decisiones que se da dentro de las sesiones del Consejo implica que debe haber claridad de exposición y compresión de los temas que se abordan para que se pueda llegar a un consenso sobre la acción pública; es decir, que los temas sociales e institucionales sean discutidos activa y propositivamente para su atención.

Al respecto, se cuestionó a los actores sociales ¿cómo se toman generalmente las decisiones y/o acuerdos en las reuniones del CMDRS? 60% indicó que es por mayoría de votación; 29% señaló que primero se discute el tema para llegar a un consenso que acepte la mayoría; 2% considera que los miembros del consejo que más opinan, tienen mayor injerencia en las decisiones; otro 2% indicó que algunos miembros imponen sus decisiones sin tomar en cuenta a los demás; finalmente resalta 7% que otra vía, declarando que las decisiones son tomadas unilateralmente por las instituciones, pues estas sólo les explican de que se trata para votar.

Respecto a cómo la acción pública del Consejo responde a las necesidades y demandas del sector rural del municipio, la opinión de los entrevistados en general es negativa; 40% consideró que esta es mala; 36% señaló que ha sido regular; y 24% indicó que la gestión y acción pública han sido buenas como se muestra en la Figura 4.

Se infiere que con base en los resultados anteriores, que la acción pública del Consejo no es efectiva para atender las demandas y necesidades del sector rural del municipio. Esto es así porque los actores sociales no encuentran en la mayoría de los casos un beneficio real que permita satisfacer sus demandas y necesidades, por lo que la percepción sobre la acción pública del Consejo es negativa debido a que en realidad el proceso de deliberación para la toma de decisiones, no es participativo ni propositivo debido al control que ejerce el componente institucional sobre este, lo que impide que la temática social sea escuchada (Sangerman-Jarquín et al, 2009; 2011).

Recomendaciones

El proceso de comunicación entre los actores sociales e institucionales no es efectivo para definir las prioridades, la planeación y distribución de los recursos como establece el artículo 24 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, este es acotado por las instituciones, haciendo que el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable de Texcoco, sea un foro para la difusión de información gubernamental, más no para intercambiar opiniones y debate de ideas con la sociedad rural sobre la acción pública en el establecimiento de líneas de acción y estrategias, uso de recursos y rendición de cuentas. Esto se debe a que las instituciones deciden la temática de las sesiones, proporcionan información a destiempo y de manera técnica haciendo que no llegué a ser comprendida completamente por los actores sociales, limitando así su acción, esto se refleja también en la elaboración de los documentos básicos del Consejo y los proyectos que ejecuta, pues los actores sociales no son integrados en su elaboración y diseño, sólo son considerados para su aprobación, previa exposición de estos ante el pleno.

Por lo anterior, siguiendo a Canto (2010) y a Bolos (2004), el nivel de la participación en el Consejo es de información pues se difunde principalmente la temática gubernamental, tornando inequitativamente el proceso de comunicación pues se limita la participación social exclusivamente a la recepción de información para evitar la confrontación con los actores sociales y sus intereses, aunado a que estos son afines a las instituciones.

La acción pública del Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable no es efectiva pues esta no es tendiente a satisfacer las demandas y necesidades de los actores sociales que participan en él, sino que se ajusta a la oferta de los programas que ofrecen las instituciones presentes en el Consejo, quienes, como se mencionó controlan y acota el proceso de deliberación para la acción pública. Esto se refleja en la opinión de los actores sociales quienes manifestaron no tener un beneficio real que permita satisfacer sus demandas y necesidades.

De manera general, se concluye que la participación ciudadana en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable de Texcoco no es efectiva ante los límites y controles que ejercen las instituciones presentes en él sobre dicha participación, haciendo del Consejo un espacio público que cumple en lo operativo al estar constituido y activo, pero que falta al espíritu democrático participativo con el cuál fue concebido, al no procurar la representatividad de la sociedad rural y los sectores productivos y al acotar el proceso deliberativo para la acción pública, orientándola a sus fines, más no a las necesidades reales del sector rural, por lo que la acción pública del Consejo no se legitima ante el sector rural del municipio.

La situación de la participación social en el consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable anteriormente descrita, prevalece por que la propia Ley de Desarrollo Rural Sustentable, así como su reglamento, no son claros y precisos para incorporar a los actores sociales a los espacios de participación como son los Consejos, prestándose a la "adaptabilidad de la norma" como refieren Merino y Macedo (2006); es decir, no se adoptan los principios democráticos de la Ley en el ámbito local para integrar con un Consejo representativo y plural de la sociedad rural, donde se privilegie la deliberación para la acción pública, sino que se tiende a adaptar los marcos normativos a las necesidades de los gobiernos locales.

La presente investigación tuvo por objetivo comprender el alcance de la participación ciudadana en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable en el municipio de Texcoco, Estado de México, a través de tres elementos: la legitimidad y el proceso de comunicación entre los participantes, así como la efectividad de la acción pública del Consejo para atender la demandas del sector. Con base en dicho objetivo y los resultados obtenidos, se concluye que:

La legitimidad de los actores sociales en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable de Texcoco, se ve comprometida por factores político-institucionales que limitan la representatividad y participación de la sociedad rural y de los sectores productivos ante el Consejo tal como estable la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su artículo 24. Dichos factores son el control sobre la incorporación de los actores sociales; es decir, las instituciones principalmente locales, deciden quién participa y en donde participan; ya que la invitación para integrarse al Consejo se extiende primordialmente a los actores sociales afines a los intereses políticos-gubernamentales de las administraciones locales en turno, y no necesariamente buscando la representatividad del sector rural del municipio.

Por otra parte, la mayoría de los actores sociales presentes en el consejo, muestran una asistencia intermitente y dependiente a los apoyos institucionales, por lo que su actitud sigue siendo pasiva y no activa y propositiva como se esperaría que fuera en el orden institucional ciudadanizado. En este sentido y de acuerdo con Ziccardí (2010), la incidencia de actores sociales en el consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable en el municipio de Texcoco, es institucionalizada por ser producto de un mandato legal; sin embargo, también es claramente clientelista al evidenciarse la incorporación de actores sociales afines a las instituciones locales, lo que resta legitimidad a la acción pública del Consejo.

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