Análisis de la política de financiamiento rural en México 1990-2010*

Analysis of rural finance policy in Mexico 1990-2010

Filiberto Guadalupe Eligio¹ y Alma Alicia Gómez Gómez^1§

¹ Universidad Autónoma Chapingo- División de Ciencias Económico Administrativas. Carretera México- Texcoco, km 38.5, Texcoco, Estado de México. C. P. 56230. (filiberto.guadalupe@hotmail.com). ^§Autora para correspondencia: almaaliciamx@yahoo.com.

* Recibido: febrero de 2013
Aceptado: julio de 2013

Resumen

El estudio del financiamiento en el sector agropecuario en México debe ser una práctica constante que obligue a generar innovaciones o cambios de estrategias en las políticas gubernamentales. Por esta consideración, se analizó cómo ha evolucionado la colocación del crédito en las bancas de desarrollo: Financiera Rural y FIRA durante el periodo 1990-2010. Materiales y métodos: se examinaron los datos oficiales sobre el comportamiento del financiamiento al sector rural: comportamiento de la superficie sembrada y cosechada por estado, así como por los principales cultivos en cada ciclo agrícola. Los resultados revelan que, se han aumentado los montos financiados, sin embargo, en los financiamientos otorgados aún no se muestra un incremento en la participación de las zonas sur y sureste de México. Concluimos que no tiene acceso al crédito la mayoría de los pequeños y medianos productores, quienes llevan a cabo su actividad en las regiones tradicionalmente más atrasadas.

Palabras clave: financiamiento rural, banca de desarrollo, financiera rural y FIRA.

Abstract

The study of financing in the agricultural sector in Mexico should be a constant practice forcing to create innovations or changes of strategy in governmental policy. For this consideration, was examined how it has evolved the placement of credit in development banks: Rural Finance and FIRA during the period from 1990-2010. Materials and methods: it examined official data on the behavior of financing to rural sector: behavior of planting and harvested surface by state, as by major crops in each agricultural cycle. The results reveal that funded amounts have been increased, however, the financing granted have not shown an increase in the participation of the south and southeast regions from Mexico. It is conclude that most of little and medium producer have no access to credit, those carrying out their activity in the traditionally most lagging regions.

En este trabajo se examinan los comportamientos del financiamiento rural en nuestro país en los últimos 20 años, además de manifestar consideraciones sobre las políticas de crédito al sector rural. México tiene una gran historia agrícola y se hace necesario analizar cómo en nuestro país no logramos la autosuficiencia alimentaria por lo que no se puede ignorar el serio rezago que presenta el campo mexicano. A partir del diagnóstico del periodo 1990-2010, se pone de manifiesto la carencia de un sistema financiero que atienda las necesidades de apoyo o crédito al sector primario del país, así como la necesidad de transformar a la banca de desarrollo, específicamente de la Financiera Rural y FIRA.

El objetivo general de la investigación fue determinar como la política de Financiamiento Rural en México a través de sus bancas de segundo piso: FIRA y Financiera Rural, han influido en el desarrollo de la Intermediación Financiera en el sector rural durante el período 1990-2010.

La hipótesis de trabajo es: la política financiera rural en México no cubre la totalidad del medio rural.

Se realizó una revisión bibliográfica de autores y se analizaron las estadísticas oficiales de 1990-2010 sobre el comportamiento de las superficies sembradas y cosechadas en cada estado, así como por cultivo en cada ciclo agrícola. De igual forma se analizaron las estadísticas de la colocación de crédito por tipo, región, estado, tipo de ciclo para cada una de las bancas de desarrollo.

Para el análisis de las políticas de financiamiento se examinaron las ponencias, foros y resultados obtenidos en los últimos años de los representantes de estas dos bancas de desarrollo y de los especialistas en la colocación de crédito en el sector agropecuario en México.

Evolución y comportamiento del crédito

Para realizar este análisis procedimos a dividir en dos periodos en el tiempo, a saber, 1990-2004 y 2004-2010 y un tercer apartado sobre la banca privada.

Desde la década de 1980 las actividades agropecuarias perdieron rentabilidad y en los años noventa se abandonó la política de precios de garantía, se privatizaron empresas públicas que proveían los insumos y se cancelaron subsidios para la comercialización. Aunado a esto, la crisis financiera de mediados de la década de 1990 significó la disminución del crédito, público y privado, a todos los sectores de la economía. En términos nominales, el saldo total de cartera colocada por el sistema bancario en el conjunto de la economía sólo creció 28% en 2004 con respecto a 1995.

El sector agropecuario fue afectado de manera mucho más grave. En efecto, la cartera total colocada en el sector agropecuario por el sistema bancario comercial y de desarrollo bajó 63.2% en términos nominales de 1995 a 2004.

El crédito de la banca comercial que daba muestras de una recuperación en forma acelerada durante los primeros años de los años noventa, cayó de igual forma desde 1995. El crédito gubernamental a través de los FIRA y la Financiera Rural ha vuelto a elevar los montos otorgados sólo a partir de 2004.

Los organismos de microfinanzas, agrupados como entidades de ahorro y crédito popular (EACP), se encuentran en proceso de transición hacia su consolidación, trabajando para cumplir con los requisitos que les exige la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP). El potencial de desarrollo que tienen estas entidades se mostrará claramente una vez que concluya la etapa de cumplimiento de los requisitos que marca la LACP para ser reconocidos.

En el trienio 2000-2002 el monto de cartera colocada en el sector agropecuario, silvícola, forestal y pesquero del conjunto de la banca fue de 43.236 millones de pesos en promedio anual.

En el trienio siguiente (2003-2005) se contrajo 42% disminuyendo en 18.105 millones de pesos. La cartera agropecuaria como proporción de la cartera total descendió de 8.6% en 1990 a 4.9% en 1995, y a sólo 1.4% en 2005.

Entre 1980 y 1989, antes de la reforma del sistema financiero, el Banrural habilitó crediticiamente, en promedio cada año 6 millones 590 mil hectáreas, entre 1990 y 1999 la superficie habilitada fue de 1 millón 608 mil hectáreas en promedio cada año. Es decir, en este lapso de tiempo la superficie acreditada disminuyó 76%, siendo el punto de quiebre el año de 1990.

Pese al mayor volumen de recursos, los productores a los que llegó directamente el crédito disminuyeron en 44%, al pasar de 1 533 000, en promedio, durante el primer trienio a 860 000 durante el segundo. Además, los productores del estrato de menores ingresos menguaron su participación como receptores del crédito de 49% en 2001 a 30,7% en 2003, para luego recuperarse y representar 37,9% en 2005.

2004 - 2010

Riego: la TMCA fue de 24% teniendo una colocación promedio de 7.053 mdp tomando en cuenta la caída del crédito en 2009 de -21.2% debido a la crisis externa; tomando sólo de 2004 a 2008 los créditos crecieron en promedio anualmente 39% pasando de 3.024 mdp en 2004 a a 11.206 mdp creciendo en 270%.

Temporal: la TMCA fue 21% teniendo una colocación de créditos promedio de 10 691 mdp; tomando en cuenta de 2004 a 2008 los créditos crecieron en promedio anual en 27% pasando de 8 555 mdp en 2004 a 14 979 mdp en 2008 teniendo un incremento de 162%.

Las zonas en el país donde se coloca en promedio el 64% del crédito son: Noroeste (24%), Norte (22%) y Occidente (18%). El 36% restante se divide en las zona centro (15%), Sur (12%) y Sureste (9%).

Con lo anterior observamos que la mayor parte de los créditos, 79% se colocan del centro al norte del país.

De acuerdo a la evolución de los créditos que registra la Financiera Rural en sus estadísticas encontramos lo siguiente: en promedio, en este periodo, se coloca crédito simple en 45%, 32% habilitación o avío, prendario 16% y refaccionario 5%. El crédito simple mantiene un crecimiento promedio anual de 25% manteniendo su participación en el total alrededor de 45%; el avío crece a una tasa promedio anual de 11%, disminuyendo su participación en el total pasando de 41% en 2004 a 26% en 2009; el crédito prendario tiene un incremento importante, crece en promedio anual en 57% pasando de $598 000 pesos en 2004 a $5 715 473 pesos en 2009 si sólo consideramos éstos dos años este crédito tiene una tasa de crecimiento de 856%. El crédito que también sufre cambios importantes es el de largo plazo, el crédito Refaccionario teniendo una TMCA de -2% disminuyendo su importancia en el total de créditos otorgados pasando de 10% en 2004 a 3% en 2009.

Una vez analizadas las zonas donde se centra el otorgamiento de crédito se analizó y determinó en cuales estados de la República Mexicana se centra el financiamiento: en 2004 las principales entidades son Sinaloa (13%), Jalisco (9%), Sonora (8%), Chihuahua (8%), Veracruz (7%) y Guanajuato (6%) que sumaban el 52%. Para 2008 y 2009 las entidades son: Sinaloa (13%), Jalisco (12%), Chihuahua (8%), Sonora (8%), Coahuila (6%), Guanajuato (6%) sumando 53% del total de los créditos otorgados por la Financiera Rural. Cabe resaltar al estado de Chihuahua que tiene un crecimiento promedio anual de 42% que actualmente ya participa con 8% de la totalidad en colocación de créditos.

Fideicomiso Instituido en Relación con la Agricultura (FIRA)

FIRA estratifica a los productores en dos grandes sectores, por un lado los productores con ingresos anuales de hasta 3 000 salarios mínimos y los productores con ingresos superiores a los 3 000 salarios mínimos. Entre 1985 y 1989 el 47% de los recursos operados por la institución fueron para el primer estrato y el 53 por ciento para el segundo; mientras que en los dos quinquenios de la primera década del presente siglo 40%, se canalizó a los agricultores de menores ingresos y el 60 por ciento para los de más altos ingresos (INEGI, 1984-2009).

En 2009-2010 de los 87 497 millones de pesos operados por FIRA; 40% (34 952 millones) se canalizaron a productores con ingresos anuales menores a 3 mil veces el salario mínimo y 60% (52 545 millones de pesos) fueron para los agricultores con ingresos mayores (Banco de México, 2010).

La banca privada

En lo que se refiere a la banca comercial y los créditos colocados en el sector agropecuario tienen un crecimiento promedio anual de 4%; disminuye en 19% de 2004 a 2005, aumenta en 1%, 30% y 27% en 2006, 2007 y 2008 respectivamente, para disminuir en 10% en 2009. Durante el 2004 se colocaron 24.5 mdp y en 2009 29.7 mdp aumentando en 22% el monto destinado al sector. Las entidades donde se coloca más crédito por esta banca es el DF con un promedio 12.5%, Sonora 11.5%, Sinaloa 10.8%, Coahuila 7.6%, Jalisco 6.9%, Guanajuato 5.9% Durango 4.5% y Chihuahua con 4.1% sumando el 64%.

A principios de los noventa, después de la reforma financiera, dio la impresión de que por fin el capital privado estaba dispuesto a arriesgarse y su participación aumentó de manera sorprendente pero realmente esta ilusión se debió a los estímulos y garantías ofrecidas por FIRA, que pagó buenos porcentajes de intermediación, estímulos compensatorios especiales y garantías de inversión, de tal manera que con todo este respaldo la banca pudo hacer un buen negocio sin correr ningún riesgo. No obstante esto, como consecuencia de la crisis de 1995, dicha participación disminuyó considerablemente.

Fortalezas y debilidades de la política

Los fondos FIRA han dejado de incorporar pequeños y medianos productores como nuevos sujetos de crédito, cuya intención era hacerlos partícipes de los beneficios del desarrollo técnico agropecuario. Los subsidios y apoyos que otorga a la banca comercial son tomados por ésta como un seguro que garantice el retorno del financiamiento. En FIRA el crédito refaccionario perdió presencia en la colocación de créditos disminuyendo en promedio anual de 2004 a 2009 en 10%.

Aun sin considerar las dudas que se expresan sobre el hecho de que los créditos que esa institución descuenta lleguen efectivamente al pequeño productor, lo que sí se puede constatar mediante los datos incluidos es que se ha reducido el número de productores beneficiados con el crédito, al mismo tiempo que este recurso otorgado por FIRA ha experimentado un crecimiento nominal de casi 92% entre 2000 y 2005. Ello significa que se está frente a un fenómeno de concentración, ya que mientras en el año 2000 el crédito promedio por acreditado era de $16.86, en 2005 habría ascendido a un promedio de $48.16.

Que por otro lado, apunta a ser eficiente, dado que mantiene bajos niveles de cartera vencida. Su viabilidad seguirá dependiendo de la penetración que logre en el mercado y de que sepa encontrar claramente los grupos de productores medianos y pequeños con quienes operar; de lo contrario, puede darse el caso de que duplique funciones con FIRA. Sin embargo, en dos aspectos se advierten tendencias preocupantes de la operación de Financiera Rural:

1) Se observa que la mayor proporción de los recursos se ejerce en apoyo de la agricultura del Occidente, noroeste y norte del país, aquella que cuenta con los mayores niveles de capitalización y productividad. Si bien podría argumentarse que el gran número de pequeños créditos que se otorgan en el sureste del país corresponden a las condiciones sociales y económicas del sector agropecuario de la región, no debe soslayarse que entre el noroeste y norte representaron en 2005 el 49,1% de la operación de Financiera Rural.

2) En el mismo sentido, es preocupante la disminución ya señalada del crédito refaccionario, tanto relativa en el presupuesto de Financiera Rural como absoluta en comparación con los montos ejercidos por Banrural, además de que las cuotas de crédito por hectárea disminuyeran 40% entre los períodos considerados.

La relación más cercana entre gobierno federal y EACP se posibilita por el escaso desarrollo de estos organismos, mientras que con respecto a la banca comercial se tiene como instrumentos de orientación a las autoridades financieras (Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Banco de México), y la aplicación de la legislación vigente en su expresión regulatoria y de supervisión a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. La política para las EACP debe enfocarse a facilitar que estos organismos desplieguen su potencial de crecimiento por medio de apoyos, sobre todo en materia de capacitación de su personal, y de facilidades para la adquisición de equipo técnico e infraestructura. Para lograr una mayor concurrencia de la banca comercial al sector agropecuario, se debe fomentar la competencia y analizar la conveniencia de otorgarle incentivos específicos.

De acuerdo a la descripción de los diversos programas de apoyo que se manejan en el sector rural, es posible concluir que la política de financiamiento directo a organizaciones de productores se ha fragmentado en lugar de reformularla, agruparla y ofrecer mejores propuestas financieras. Una conclusión similar se obtiene de los programas que se dedican a la creación de fondos de garantías y manejo de riesgos. De esta manera se incurre en múltiples gastos administrativos e intrincadas reglas de operación, que en conjunto dan la imagen de una política financiera diluida entre estrategias y propósitos varios.

Conclusiones

La política de financiamiento agropecuario debe plantearse, como punto prioritario, elevar la oferta de recursos crediticios y, en general, de servicios financieros para la población rural y la producción agropecuaria. Algunas propuestas en cuanto la modificación de la política de financiamiento rural en México serian: la ampliación de la red de intermediarios financieros rurales a partir del retorno de apoyos a las entidades de ahorro y crédito popular. Las políticas públicas dirigidas al sector agropecuario deberán propiciar el crecimiento y consolidación de los organismos de microfinanzas reconocidos en la ley de ahorro y crédito popular con apoyos para la capacitación de sus recursos humanos, desarrollo técnico e infraestructura.

En forma paralela se deberá incentivar la oferta de servicios financieros en general mediante la presencia de instituciones bancarias (SOFOLES, empresas de factoraje, arrendadoras financieras) a fin de que acudan a financiar la producción rural. A mayor oferta de servicios se logrará una mejor complementación de las funciones que requieren las regiones de acuerdo con su nivel de desarrollo, y a un mejor entorno económico regional.

Las estrategias de FIRA y Financiera Rural deben reformularse en dos vertientes: i) hacia el descuento preferencial de créditos refaccionarios, que incidan en la capitalización de los pequeños y medianos productores, es decir, por medio del descuento de recursos para proyectos de plazos medianos y largos, debe asumir riesgos que la banca privada rechaza; y ii) utilización del descuento como instrumento que favorezca la incorporación al crédito de pequeños productores (con ingresos anuales de hasta, por ejemplo, 1 500 veces el salario mínimo), provenientes exclusivamente de las regiones centro, sur y sureste del país, estableciendo metas de descuento y tasas preferentes de interés a estos productores.

Reformular la participación de la banca en el financiamiento bajo el concepto de "crédito a los sistemas producto". En este enfoque el crédito está llamado a desempeñar un papel fundamental, cuyo propósito central es, mediante la integración de cadenas agroalimentarias, elevar la competitividad.

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