Efectos de la liberalización de los mercados agrarios. Valoraciones acerca de las políticas de desarrollo rural implementadas en México*

Effects of the liberalization of agricultural markets, assessments on the rural development policies implemented in Mexico

Rita Schwentesius Rindermann¹, Federico Martínez-Carrasco Pleite² y Angel Perní Llorente²

¹ Univiversidad Autónoma de Chapingo (UACH). Programa de Agricultura Sustentable. Carretera México- Texcoco, km. 36.5. Chapingo, Estado de México. C. P. 56230. Autora para correspondencia: rschwent@prodigy.net.mx.

* Recibido: marzo de 2011
Aceptado: enero de 2012

Resumen

La pobreza en las zonas rurales sigue siendo en los países de ingresos medianos, como es el caso de la economía mexicana, una de las prioridades en sus agendas de desarrollo. Los esfuerzos realizados en el ámbito de políticas de desarrollo rural y agrario han sido cuantiosos en la mayor parte de los países latinoamericanos, siendo México uno de los países que un mayor esfuerzo presupuestario relativo está destinando a esos fines. Los avances en el desarrollo de los niveles de bienestar de su población rural empobrecida han sido limitados, proponiéndose en este estudio, mediante un cuestionario enviado a expertos del sector, el impacto que las políticas de liberalización de los mercados implementadas desde los años noventa. El análisis de la información recabada de los expertos, de carácter cualitativo, proporciona valiosas opiniones acerca de la valoración que les merece la actual estructura de las políticas de desarrollo local implementadas en México, siendo numerosos los aspectos que son objeto de discusión con el único objetivo de proponer una modesta reflexión que, al menos en algún caso, pudieran orientar posibles propuestas de modificación en las políticas implementadas desde sus administraciones públicas.

Palabras clave: pobreza, liberación de mercados, políticas públicas.

Abstract

Key words: poverty, market liberalization, public policies.

Introducción

En las dos últimas décadas el sector agrario mexicano, y por extensión sus zonas rurales, han experimentado profundas transformaciones y el efecto de los procesos de liberalización económica y aperturismo comercial dominantes en el mundo, al que no han sido ajenas otros países latinoamericanos y de otras zonas del mundo más empobrecido. A las reformas que en los años noventa tienen lugar en México en lo que a la tenencia de la tierra se refiere, se une la creciente competencia que en numerosos producciones tiene lugar a consecuencia de la gradual reducción arancelaria que supuso la firma en 1994 del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLC AN). Cabría recordar el protagonismo que el sector agrario ha tenido y sigue teniendo en este país, pese al crecimiento que el sector servicios y sus exportaciones industriales han experimentado, repentino cambio de la estructura exportadora que se pudiera explicar en el incremento de la inversión extranjera ligada al sector industrial de maquila en zonas fronterizas.

La importancia de las zonas rurales, en países de ingresos medianos y bajos, en las que se encuentran altos niveles de pobreza y exclusión social (Banco Mundial, 2007), mayores en el caso de México en términos porcentuales a los que se dan en los ámbitos urbanos, han determinado múltiples intentos por parte de sus poderes públicos de implementar sucesivas estrategias y políticas de apoyo al sector agrario, como estrategia para incrementar los ingresos rurales y de reducción de los niveles de pobreza en ese ámbito. Pese a que los esfuerzos presupuestarios de México en el apoyo al sector agrario y al desarrollo rural se pudieran clasificar de elevados en términos internacionales, sus resultados en lo que a la mejora de la productividad agrícola se refiere y la reducción de la pobreza rural han sido muy limitados (Banco Mundial, 2005). Cabría recordar que son la SAGARPA, con su "Programa de Desarrollo Rural", y la SEDESOL con su "Estrategia de Microrregiones" -enfocada a las zonas rurales con mayor marginalidad y pobreza- los dos principales esfuerzos de la administración mexicana en el desarrollo de políticas de apoyo a la población rural, no siendo muy destacados sus logros en lo que se refiere a la reducción de las cifras de pobreza rural en el país (OCDE, 2006).

La evolución en las políticas de protección de la actividad agraria ha evolucionado en gran parte del mundo, de apoyos directos al sector agrícola y ganadero a estrategias de fomento de desarrollo rural, con un enfoque más integral, orientadas a la diversificación agraria, al apoyo a nuevas actividades productivas, todo ello con un mayor protagonismo de los actores locales desde perspectivas de desarrollo más territorial y endógeno. En esa línea, el "Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural 2007-2012" (GEUM, 2006) del gobierno mexicano, establece una planificación presupuestaria de sus diferentes políticas e instrumentos de apoyo al sector agrario y al desarrollo rural, al que se unen un ambicioso plan de coordinación de políticas (entre diferentes niveles de gobierno, secretarias, estrategias, etc.), proponiéndose unas metas a alcanzar en 2012 en términos de erradicación de la pobreza y la marginalidad rural.

Metodología: origen de la información

Los cuestiones antes descritas dan origen a la realización de esta investigación, en la que a partir de la realización de una encuesta expertos del sector agrario y el desarrollo rural en México, se proponían preguntas y finalmente, un espacio a la evaluación, de las políticas de desarrollo rural y de fomento del sector agrario en México, y finalmente, cual es la evolución de la situación de la pobreza rural en el país. El cuestionario, se envió a través de correo electrónico a más de 395 expertos, siendo dos rondas de envíos los que se realizaron. El segundo envío permitía depurar respuestas, la revisión de respuestas de los expertos en atención a las contestaciones medias obtenidas en la primera ronda, y finalmente, la comprobación de consensos o disensos en determinadas cuestiones clave del cuestionario. Finalmente, fueron sólo 46 los expertos que respondieron a la primera ronda de envío de cuestionarios -realizada en mayo de 2008-, siendo sólo 33 los que siguieron el proceso dando respuesta a una segunda ronda de respuestas, realizada en junio de 2008. El perfil de los expertos entrevistados corresponde con profesores universitarios (65.2%), de centros de investigación (19.6%) y asociaciones civiles o profesionales (10.9%); con 76.1% con el grado de Doctor y el restante porcentaje de Licenciados; y con experiencia muy amplia en proyectos de desarrollo de organismos internacionales como FAO, Banco Mundial, Banco Interamericano entre otros (52.2% de los expertos), o con experiencia en proyectos de desarrollo local de administraciones públicas mexicanas (76.1%).

El listado inicial de expertos, obtenido a partir de bases de datos de redes de investigación y páginas webs de universidades, centros de investigación y asociaciones de profesionales en México, se completaba con una pregunta en el cuestionario en el que se les pedía autovaloras en su nivel de conocimiento de los temas tratados, que tal y como se muestra en el Cuadro 1, alcanza muy altos niveles de autovaloración en lo que se refiere al conocimiento general de la temática de la encuesta (8.1 puntos) y en lo que a temas de Desarrollo rural (8.3 puntos).

Efectos de los procesos de liberalización

Una de los primeros enunciados que se les proponía a los expertos entrevistados que valorasen, indicando su nivel de acuerdo o desacuerdo con la misma (podían en su caso hacer consideraciones adicionales que pudieran ir más allá de una valoración numérica de 1 a 5, y que dieron pie a nuevas redacciones y modificaciones en los cuestionarios de las sucesivas rondas), se refería al impacto general que sobre el sector agroalimentario mexicano comercial había tenido los procesos de liberalización acaecidos en la década de los noventa. Tal y como se muestra en la primera fila del Cuadro 2; 46.7% de los expertos estaban en desacuerdo con que el sector agroalimentario nacional de tipo comercial se hubiese visto favorecido por ese proceso imparable que ha dominado las recetas y políticas como paradigma único. El caso de México llevaba a plantear idéntica pregunta en lo que al aspecto concreto de su liberalización comercial con su principal vecino y socio comercial se refiere; en este caso, nuevamente es elevado el porcentaje de expertos (37.8%) que no estaba de acuerdo con que la firma del TLCAN con EE.UU hubiera favorecido al sector, pues igual número de entrevistados opinaba que sí lo había sido. Este resultado da pie a la lectura de que las ganancias del proceso de liberalización comercial, más allá de haber supuesto enormes beneficios para el sector agroalimentario mexicano más competitivo y con capacidad exportadora, pudiera haber tenido resultados dispares -según cuál sea el subsector o la región considerada- y por tanto, contar con ganadores y perdedores, y por tanto, con ganancias sólo para una parte limitada del conjunto del sector.

Por el contrario, sí resultó muy elevado el consenso entre los entrevistados (82.2%) en la consideración de que los procesos de liberalización y la forma de TLCAN habían acelerado el deterioro de la competitividad de los sistemas agrarios tradicionales mexicanos (basados en pequeñas explotaciones, importadores netos y desconectados de los mercados), lo que explica en parte la creciente incidencia de la pobreza en los ámbitos rurales. Un alto porcentaje de los expertos (77.3%) estaba de acuerdo en considerar que nuevos procesos liberalizadores o la firma de acuerdos comerciales con otras áreas (Ronda de Doha, ALCA, etc.), incidirán negativamente en las zonas y la población rural más desfavorecida, siendo cada vez más prioritarias el desarrollo de estrategias de desarrollo rural en esas zonas que al menos pudieran contrarrestar esas fuerzas de nivel macroeconómico que no dejan de deteriorar el mal estado de la población rural.

La migración a los EE.UU ha sido un elemento más de expulsión internacional de fuerza de trabajo, que en un alto porcentaje ha procedido de zonas rurales de México con graves problemas de desarrollo, y que más allá del coste humano y social que supone, ha permitido la entrada al país de grandes cifras agregadas de remesas. Nuevamente, ese aparente beneficio para el desarrollo del país, limitado en sus efectos mitigadores de la pobreza y de la propia necesidad económica y de subsistencia del migrante, se plantean limitados en sus efectos (88.9%) por su sesgo hacia la adquisición de bienes de consumo (vivienda, carro, electrodomésticos, alimentación, etc.) y el escasa canalización hacia el desarrollo de alternativas productivas o elementos que pudieran incidir en la capacidad productiva (educación, tierras, animales, maquinaria, nuevos negocios, etc.), para lo que se pudieran plantear determinados incentivos en el marco de estrategias más integrales de desarrollo en el ámbito rural.

En opinión de 78.3% de los entrevistados, es correcto afirmar que el futuro de las zonas rurales marginales en México, y de otros países en desarrollo, debiera pasar por el establecimiento de unas reglas más justas para el comercio internacional, además de un mayor esfuerzo en la protección de la biodiversidad, la mitigación y adaptación al cambio climático, el control del aumento de los precios de productos básicos en los mercados internacionales, o por ejemplo, la difusión de nuevas tecnologías en beneficio de los más pobres, problemas todos ellos de carácter global y con enormes efectos en el ámbito local, con catastróficas consecuencias y creciente gravedad para las zonas con mayor pobreza y marginación.

Evaluación de las políticas de desarrollo rural

Pese a los esfuerzos reconocibles que pudieran reconocerse en el diseño de nuevas estrategias y políticas de desarrollo rural implementadas en México, del que son ejemplos el Programa Especial Concurrente y las Comisiones Intersecretariales creadas con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; 59.1% de los expertos consultados (Cuadro 3) comprendía que las políticas rurales no era correcto decir que en México hubiesen evolucionado positivamente, desde políticas intervencionista de carácter exclusivamente agrario, hacia políticas de integración de acciones con un esquema más multisectorial, participativo e integrador. La necesidad de propiciar una mayor coordinación de estrategias de fomento de bienestar de la población rural lo constatan los entrevistados (75.1 %) cuando estos valoraban el bajo nivel de coordinación y complementariedad entre el Programa de Desarrollo Rural de la SAGARPA y a la Estrategia de Microrregiones de la SEDESOL, siendo prácticamente unánime (95.7%) los expertos consultados que entendían prioritario en el fortalecimiento de las políticas de desarrollo rural la definición más clara de responsabilidades y funciones de cada nivel de gobierno (estatal, federal y municipal). Nuevamente iniciativas como el "Programa Agenda desde lo Local" del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, requiere un mayor apoyo en opinión de 87.5% de los entrevistados, en el fortalecimiento de la capacidad local, particularmente a nivel municipal.

En lo que a la distribución del gasto se refiere, es manifiesto que 88.9% de los entrevistados mostraban estar de acuerdo con la afirmación de que los recursos federales que actualmente se destinan a áreas rurales no corresponden con las prioridades identificadas, dominando los recursos dirigidos a actividades primarias (agriculturas) y al combate de la pobreza, que varios encuestados llegaron a denominar de programas en exceso asistencialista, dedicando insuficientes recursos a diversificación económica, conservación del medio ambiente o abastecimiento de servicios básicos a la población. Las políticas implementadas en el caso mexicano atendiendo al presupuesto destinado en 2008 a sus principales programas (PROCAMPO, Alianza para el Campo, etc), fue objeto de valoración personal por parte de los entrevistados. Tal y como se muestra en el Cuadro 4, los recursos asignados por el Gobierno Federal a la política de apoyos directos a través del programa PROCAMPO, fue considerada por los expertos entrevistados dotada en exceso, mientras que otros programas como Alianza para el Campo o de apoyo al financiamiento rural o a la participación de actores y la organización rural se consideró estaban infradotados, y finalmente, insuficientemente apoyados.

A continuación se le pidió a los entrevistados considerasen los aspectos prioritarios a los que debiera dirigir sus esfuerzos las políticas de desarrollo rural en México. El resultado de las valoraciones proporciona una interesante priorización de políticas a poder implementar, diferente en su ordenación al que en el cuestionario se les proponía tal y como se recoge en el Cuadro 5 diversificación de las economías rurales (93.5%); preservación y mejor aprovechamiento de los recursos naturales, culturales y energéticos del país (91.3%); o desarrollo institucional y capital social (87%).

Conclusiones

El análisis que en este trabajo se ha propuesto, pese a sus importantes limitaciones, proporciona un interesante material para la discusión de las modificaciones que pudieran establecerse en el diseño de futuras estrategias y políticas de desarrollo, siendo ese el objetivo último de este estudio. Así, las consideraciones que los expertos en desarrollo plantean acerca de los efectos que la firma del TLCAN tuvo sobre el sector agroindustrial competitivo del país (desigual) y su agro tradicional no competitivo (determinante de un mayor empobrecimiento de numerosos zonas rurales del país), pudiera servir de aprendizaje para futuras negociaciones de acuerdos comerciales o de procesos liberalizadores, en los que los efectos sobre los más marginados pudieran empezar a ser consideradas. Los efectos que nuevos procesos de liberalización comercial o desregulación de mercados en ámbitos internacionales parece no harán más que reforzar el deterioro de las condiciones de vida de la población rural más pobre, siendo paradójicamente indispensable en su futuro el logro de determinados avances en el ámbito internacional en el establecimiento de normas comerciales más justas, el control de la elevación de los precios internacionales de productos básicos, o el control y mitigación de los efectos del cambio climático y el control de la biodiversidad.

El establecimiento de nuevos enfoques en las políticas de desarrollo, orientadas hacia estrategias de desarrollo local, más participativas, integradas y sostenibles, si bien está siendo objeto de reflexión e implantación en distintos ámbitos del desarrollo rural en México, debe de profundizarse y ser mejorado. Así, la efectividad de los recursos destinados a estrategias de desarrollo adolecen de: una deficiente aproximación a enfoques locales, participativos, integrados; una insuficiente coordinación de políticas en los diferentes niveles de la administración del estado. Es igualmente aconsejable la redefinición de políticas y recursos a ellas destinados, siendo precisos mayores esfuerzos en el campo de la diversificación de las actividades económicas en las zonas rurales, el fortalecimiento y gobernanza de las comunidades y el propio fortalecimiento de la actividad agraria, desde nuevas políticas que huyan del asistencialismo o el apoyo exclusivo al sector competitivo exportador, con una visión más integral de lucha contra la pobreza y de desarrollo de zonas rurales, paso preciso a seguir en el desarrollo del conjunto del país.

Literatura citada

Banco Mundial (BM). 2005. México 2006-2012. Creando las bases para un crecimiento equitativo. Disponible en: www.bancomundial.org.         [ Links ]

Banco Mundial (BM). 2007. Informe sobre el desarrollo Mundial 2008. Agricultura para el Desarrollo. Disponible en: www.bancomundial.org.         [ Links ]

EUM. 2006. Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (GEUM).         [ Links ]

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 2006. Estudios de política rural. México. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) e Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA-Rural). 321 pp.         [ Links ]