El riego en la provincia de San Juan, Argentina: su dinámica institucional en los últimos dos siglos

Irrigation in the province of San Juan, Argentina: institutional dynamics in the past two centuries

Omar Miranda

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria EEA (Estación Experimental Agropecuaria) San Juan, Argentina (Miranda.omar@inta.gob.ar)

Recibido: enero, 2015.
Aprobado: enero, 2015.

Resumen

En este artículo se hará una periodización de la trayectoria que siguieron las instituciones del riego en la provincia de San Juan, Argentina, en los últimos dos siglos. Se analizarán las distintas normativas para la gestión y uso del agua que se fueron sucediendo a partir de la constitución de la nueva organización como país, luego de la independencia del Imperio Español. Las fórmulas instrumentadas no siempre tuvieron éxito, ya que la nueva institucionalidad siempre llevaba en su seno parte de las normas que se querían superar. De esta manera, muchos de los problemas que se pueden encontrar en los primeros años del desarrollo del riego post colonial como, por ejemplo, la falta de cooperación entre regantes, el otorgamiento de derechos de uso de agua como estrategia de poder y las dificultades para instrumentar formas de acción colectiva equitativas, persisten en la actualidad. En el análisis se identificó una sucesión de tres períodos en los que hubo distintas trayectorias institucionales para regular el uso del agua para riego.

Abstract

This article will present the periods in the trajectory of irrigation institutions in the province of San Juan, Argentina, during the past two centuries. The different laws for water management and use that came about from the constitution of the new organization as a country, after independence from the Spanish Empire, will be examined. The formulas implemented were not always successful, since the new institutional environment always included at its core some of the norms that needed to be overcome. Therefore, many of the problems that can be found in the first years of post-colonial irrigation development, such as, for example, the lack of cooperation among irrigators, the endowment of rights to water use as a strategy for power, and the difficulties to implement equitable collective action strategies, still persist today. In the analysis, a succession of three periods was identified, when there were different institutional trajectories to regulate water use for irrigation.

La República Argentina tiene una organización política representativa y federal, estando conformada por 23 provincias y una ciudad autónoma en donde está la capital del país y la sede del gobierno federal. La Nación y las provincias tienen facultades de gobierno y legislación sobre aspectos determinados por la Constitución Nacional, entre ellos los recursos naturales. El Artículo 124 de esta Carta Magna dice que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"¹ y, por lo tanto, su reglamentación, aprovechamiento, defensa y conservación. No existe una ley nacional de aguas, lo cual dificulta la gobernabilidad del recurso a nivel federal. En 2002 se intentó instrumentar una Ley de Gestión Ambiental de Aguas, pero la misma sufrió una serie de embates desde algunas provincias del oeste del país para declararla anticonstitucional. Como resultado, la ley no se reglamentó y hoy Argentina carece de una norma nacional que regule de manera armonizada aspectos básicos de política hídrica, cuencas interprovinciales, servicios ambientales y uso y acceso al recurso, entre otros.

La gestión del agua en la provincia de San Juan tiene estatus normativo en su Constitución Provincial rigiendo, además, un Código Provincial de Aguas que fue sancionado en 1978 y que determina un régimen centralizado de aplicación en el Departamento de Hidráulica. Sin embargo, la provincia tiene una trayectoria institucional en temas de gestión y administración del agua que se remonta al tiempo de la Independencia de Argentina a principios del Siglo XIX. En este artículo se va a analizar la evolución de las instituciones del agua en la provincia de San Juan a partir de aquellos años, buscando entender cómo se fueron sucediendo los distintos aspectos relacionados con el uso, acceso y asignación del agua y cómo estos influyeron sobre la gobernabilidad de los recursos hídricos provinciales.

El entorno natural y la agricultura

La provincia de San Juan se ubica en la región centro-oeste de Argentina y su geografía se caracteriza por tener 80 % del territorio ocupado por serranías y cordones montañosos. El clima es desértico y con amplias variaciones térmicas entre el día y la noche. Las precipitaciones son escasas, con un promedio de 95 mm anuales en el área con mayor superficie agrícola. Esta limitación natural ha llevado a que los asentamientos humanos se desarrollaran en torno a las áreas regadas, creando unas economías de oasis en los distintos valles localizados a lo largo de ríos y arroyos. El origen del agua se encuentra en el deshielo de la nieve de las altas cumbres de la Cordillera de los Andes, la cual forma un límite natural al oeste de la provincia, en límite con Chile. El oasis más importante por su disponibilidad de agua y suelos es el Valle de Tulum, el cual forma el principal espacio poblacional y económico junto con los valles vecinos Ullum y Zonda. El agua para riego proviene de la cuenca del río San Juan, que es el cauce más importante de toda la región. El segundo valle en importancia es de Jáchal, al norte de la provincia y regado con aguas del río homónimo. Existen también valles de altura encajonados entre la Cordillera de Los Andes y la precordillera, pero de reducida superficie.

A causa del régimen climático árido, en la provincia de San Juan (Figura 1) la agricultura necesita del riego durante todo el ciclo biológico de los cultivos. La superficie agrícola es 102 688 ha (DH, 2007), de las cuales 89 118 son regadas con agua distribuida por la red de riego y las 13 570 ha restantes solo con agua subterránea mediante extracciones privadas (Miranda y otros, 2011a). Hay una tendencia a la concentración de la tierra en los estratos de mayor tamaño y a la subdivisión en las pequeñas propiedades, con una generalizada disminución del número total de fincas en los intervalos intercensales. Entre los censos nacionales de los años 2002 y 2008 el total provincial de explotaciones agropecuarias (EAP) disminuyó de 8509 a 7086 (IIEE, 2011). De acuerdo con el último relevamiento, 79 % (6697 EAPs) tenía menos de 25 ha; 15.02 % (1278 EAPs), entre 25 y 100 ha; y 6.25 % (532 EAPs), más de 100 ha, consignándose que en las unidades con extensiones de más de 1000 ha la superficie con cultivos agrícolas, generalmente es nula (Ibíd, 2011).

Los cultivos de mayor importancia son la vid y el olivo, con 50 y 17 % de la superficie, respectivamente; luego siguen las hortalizas, con 9 % de la superficie cultivada; las pasturas (principalmente alfalfa), con 7 %; y los frutales, con 6 % (DH, 2007). A partir de 2001, la vid cambió su tendencia a la disminución del área cultivada respecto a los datos de finales de los años noventa. Hasta entonces, la superficie había permanecido constante y el número de viñedos se había reducido considerablemente. El olivo, por su parte, experimentó un incremento de casi 300 % entre 1990 y 2007. Frutales como ciruelos, duraznos y nogales también experimentaron un crecimiento en este período, pero datos recientes indican que la superficie cultivada con los mismos ha vuelto a descender (Miranda y otros, 2011a). Muchos de estos cambios han sido atribuibles a la Ley de Promoción Agrícola (conocida como "Ley de Diferimientos Impositivos"), que permitió el aumento del área de varios cultivos, así como la reconversión varietal de las vides tanto para consumo en fresco como para vinificar. Los cultivos hortícolas, casi todos anuales, ocuparon una superficie 18 % menor en 2007 respecto a 2003.

Por el tipo de suelo y su formación en los diferentes valles, sólo 2.4 % del total de la superficie provincial cuenta con tierras aptas para el desarrollo agrícola. Esto significa unas 220 000 ha (PROSAP, 2005). De éstas, aproximadamente 160 000 ha con derecho a riego están empadronadas²; de éstas, se cultivan un poco más de 89 000 ha, representando 56 % del mencionado padrón (DH, 2007). Los recursos hídricos más importantes en la provincia son los que aportan los ríos San Juan y Jáchal, con caudales anuales medios de 60.5 m³/s y 7.2 m³/s, respectivamente. Ambos cauces provienen de las aguas de deshielo de la alta montaña, por lo que su derrame es mínimo en invierno y máximo en verano, necesitando de manera inevitable su regulación a través de embalses.

Los antecedentes locales del riego precolombino han sido citados en trabajos clásicos sobre historia regional (Larraín, 1906) y con mayor detalle en investigaciones contemporáneas que incluyen excavaciones arqueológicas, análisis de las formas de organización del riego y estimaciones de los caudales utilizados y de las superficie regadas (Damiani, 2002; Damiani y García, 2011). Queda claro que el uso del agua para riego a través de tomas directas sobre los ríos y redes de canales eran conocidas por los pueblos originarios que habitaron el territorio de lo que hoy es la provincia de San Juan, basando gran parte de su actividad social y cultural en relación con la presencia del agua y a la capacidad de utilizarla para la agricultura.

La ciudad de San Juan fue fundada en 1562. El emplazamiento duró poco tiempo en su primera ubicación, al norte de la actual localización, siendo trasladada en 1593. El motivo de este desplazamiento se debió a una gran inundación provocada por el río San Juan, que borró las primeras viviendas del lugar en que habían sido construidas. La nueva ubicación, en principio más segura, reemplazó la toma directa de agua desde el río por el emplazamiento de canales con caudales menores y más regulares, cuyas tomas se ubicaron en el Estero de Zonda (Roitman, 1996). Se diseñó y se puso en funcionamiento una red de acequias en peine que atravesaba el centro de las manzanas en las que se había planificado la ciudad y terminaba en un gran desagüe perpendicular a las mismas. De acuerdo con el flujo del agua en las acequias regadoras, la ciudad tomó una forma apaisada en sintonía con la pendiente de los canales que la recorrían³.

A principios del Siglo XIX, San Juan contaba con dos canales que se originaban en sendas tomas sobre la margen derecha del río homónimo. El Canal Ciudad, que al llegar a la zona urbana se bifurcaba en el Canal Santa Lucía y en el Canal de Trinidad, y el Canal de Zonda (Videla, 1972). La margen izquierda del río, siempre postergada, contaba con una serie de tomas improvisadas, una de las cuales alimentaba la Acequia del Inca, que regaba la zona de Angaco y cuyo origen se remontaba a tiempos prehispánicos (Ibíd, 1972). En 1813 comenzó la construcción del Canal Angaco o de Caucete para regar la zona de Angaco, siendo la primera iniciativa hidráulica luego de la independencia de la corona española (Landa, 1946). Durante muchos años la obra estuvo a medio construir y nunca vio su fin debido a conflictos con los propietarios de las tierras por donde pasaba y a las grandes distancias que, para la época, debía recorrer el canal (Ibíd., 1972). Además, la zona que se intentaba regar con este canal matriz era muy extensa, ya que por aquellos tiempos el área de Angaco comprendía a los actuales departamentos de Albardón, Angaco y San Martín.

Después de la Independencia, todo lo relativo al gobierno y a la administración de las aguas en San Juan estuvo a cargo del Cabildo (Landa, 1946. Esta institución regulaba "el más recto y cómodo giro de los cauces de agua" (Ibíd., 1946:9) para riego, el tamaño de las parcelas que se repartían o vendían para evitar el acaparamiento y el aporte de mano de obra de los agricultores para mantener las tomas de agua desde el río, los canales y las acequias de riego (Landa, 1946). El Cabildo también legislaba sobre la construcción de drenes y, en caso de perjuicio de una finca hacia otra, porque la primera no tenía los desagües correspondientes, obligaba su construcción mediante resoluciones que, de no cumplirse, imponían multas (Ibíd, 1946).

Antes que la irrigación, las primeras preocupaciones del Cabildo en torno del agua fueron el control de las inundaciones que periódicamente llegaban hasta la ciudad de San Juan desde el río homónimo (Guerrero, 1947; Céspedes, 1929) y la provisión de agua para consumo humano y animal. Se hicieron varios intentos de apertura de pozos balde⁴, tanto en la ciudad como en la zona del actual Canal del Norte, Pie de Palo y Jáchal, pero con resultados muy pobres (Larraín, 1906). Los ciclos de abundancia de agua y de sequía del río San Juan fueron estudiadas a principio del siglo pasado, habiéndose establecido durante el Siglo XIX períodos de alternancia de entre ocho y diez años entre ciclos ricos en agua y ciclos pobres (Céspedes, 1929). Las inundaciones y las sequías hacían retroceder el escaso progreso económico que lograba la agricultura. Por aquellos tiempos, los avatares del río San Juan eran la principal restricción para el desarrollo local. Las escasas obras que se construyeron para contrarrestar estos ciclos no fueron suficientes y en enero de 1833 un aluvión derivó por el canal matriz que regaba a Pocito, inundando por completo al pueblo de San Juan (Larraín, 1906). Este fue el punto de inflexión para comenzar a pensar en la regulación del régimen del río, cosa que recién se hizo muchos años después mediante la construcción del dique San Emiliano. Recién en 1926 se inició una serie de obras de defensa sobre las márgenes del río San Juan para evitar los perjuicios de los grandes aluviones (Albarracín, 1930).

Como ya se dijo, el Cabildo fue el administrador de las aguas en San Juan, después de la Independencia nacional. En el Acta del Cabildo del 9 de diciembre de 1812, como no existían obras permanentes de toma para el riego, a cada uno de los propietarios se le exigía el envío de un peón "para echar el agua del río por las acequias" (Landa, 1946:41), en particular durante el verano. Pero como en este sistema la imposición era mayor para los pequeños agricultores que para los que tenían mayores superficies, en la misma Acta se resolvió "como medio más útil y conveniente para el remedio menos penoso a la Comunidad, y que guarde proporción en todas las clases sin recargar al infeliz, estando en descanso el poderoso" (Ibíd., 1946:41). También se dispuso sacar a subasta pública el trabajo de "echar el agua del río necesaria al riego y cultivo de las chacras y haciendas, con las condiciones que pactare el subastador a beneficio común, sacándose el importe del remate de cada individuo propietario a proporción de las tierras de labranza, alfalfares, viñas o solares cultivados" (Ibíd., 1946:41). Esta es una constancia documental de lo que en la región se ha denominado "el abasto del río", considerado como un servicio público pagado por los regantes beneficiados en proporción con las superficies cultivadas.

En 1818 comienza la construcción de la primera obra hidráulica del Estado en la provincia, inspirada y autorizada por José de San Martín, gobernador intendente, entonces, de la Provincia de Cuyo, quien trae un experto "para delinear el caos y establecerla" (Landa, 1947:10). La obra fue el canal Pocito y una parte de los trabajadores que lo construyeron fueron soldados capturados en la lucha por la independencia contra España. Junto con la aprobación de la obra se subastaron tierras fiscales donde se ubicarían los futuros terrenos a irrigar y poner en cultivo (Videla, 1972). El agua comenzó a fluir por el canal en junio de 1819 y en ese momento inició el proceso oficial de puesta en valor de las tierras irrigadas. De manera inevitable, esto generó una serie de conflictos de posesión entre ocupantes sin título y propiedades fiscales, debiendo tomar intervención el Cabildo para zanjar las principales diferencias en las posesiones (Videla, 1972). Los conflictos siguieron, ya que era difícil evitar el acaparamiento de tierras en manos de los más pudientes y la generación de rentas diferenciales entre propietarios a partir "del agua que el Estado ha costeado" (Rojo, 1819)⁵. Este canal para riego, mediante una toma directa sobre el río San Juan, nacía en la zona del cerro Blanco, en Zonda, y llegaba hasta el actual departamento de Pocito⁶, y sirvió como modelo para el resto de los canales que se construyeron mediante toma directa del río (Larraín, 1906). La longitud total del canal fue de cinco leguas⁷ (Landa, 1946).

En 1820 San Juan se constituyó en provincia autónoma, independizándose de la Intendencia de Cuyo. Las iniciativas del primer gobierno en materia de riego dispusieron que el Estado Provincial tuviera como deber asegurar el riego en las tierras agrícolas, por lo que la construcción y el mantenimiento de los canales generales o matrices de riego debían estar a su cargo, a partir de impuestos específicos para tal fin. En 1823 se fijó un impuesto para reparar el Canal Matriz de la ciudad y los canales de riego de Pocito y de Angaco, y ese mismo año el Gobernador de San Juan dio las siguientes instrucciones en materia de agua y riego al jefe de la Policía de Pocito: "2º) El (jefe de Policía) no debe permitir que el agua con que se riegan las haciendas se derrame por las calles y para tal efecto debe obligar a los propietarios a mantener desagües limpios y capaces. 3º) la saca de la acequia matriz queda bajo de su inspección; él tirará anualmente la hondura y ancho que debe llevar. 4º) Determinará el lugar y la forma en que deben situarse las tomas particulares en la acequia mayor, cuidando en estos señalamientos de conservar los tránsitos expeditos y de evitar, en la población, los vicios y deformidades que pudieran traer el tiempo, las aguas y las arenas" (Landa, 1946: 26-27).

San Juan fue una provincia pionera en la institucionalización de la gestión del riego al sancionar una ordenanza sobre regadío en 1824. La misma fue conocida como "Ley de Policía de aguas" y regulaba la distribución y el uso de los recursos hídricos, sirviendo como punto de partida a la legislación posterior (Larraín, 1906). Dispuso el reparto de agua mediante compuertas y por cantidad de grados⁸ y se fijó un gravamen que estaba relacionado con el costo de construcción de los canales matrices de riego (Larraín, 1906). Se dispuso también la creación de un cuerpo de autoridades a nivel de ramo de riego y se reglamentó el uso del agua y las penalidades por la no observancia de la ordenanza (Videla, 1972). En el año 1825 se dictaron nuevas disposiciones dentro de esta norma referidas al uso del agua en la ciudad, a la policía del agua, a la conservación de los canales y a las cuotas (tarifas) que se debían abonar para el mantenimiento de los canales (Larraín, 1906). Esta primera normativa estableció que tanto los canales de agua para riego como para uso urbano serían costeados, conservados y reparados por los propietarios y que las tarifas responderían, en el caso del agua urbana, a la extensión de la propiedad y, en el caso del riego agrícola, al volumen de agua utilizada.

Sin embargo, junto con la iniciativa de centralización de la Administración del agua del Gobierno Provincial ocurría un movimiento de descentralización de la gestión. Más allá de las funciones de control del Jefe de Policía, quien era el encargado del cumplimiento de las disposiciones generales que se dictaran en materia de agua, las particularidades de la organización del riego en los distintos canales se dieron de manera espontánea y no regulada por la autoridad central. En Pocito, por ejemplo, los agricultores propusieron un plan de distribución del agua para el canal en el año 1838, mismo que fue aprobado por el Poder Ejecutivo (Videla, 1976). Situaciones similares comenzaron a surgir en todos los departamentos con canales de riego. En 1850 se construyó el dique San Emiliano o Benavídez, como se le conoció posteriormente (Videla, 1976).

La descentralización

San Juan fue la primera provincia en dictar una ley orgánica de aguas en 1851 con la creación de una repartición encargada del gobierno y la administración de las mismas, la Inspección General de Aguas (Landa, 1946). La ley de aguas de 1858 fue una reforma de la anterior, pero fue considerada por varios autores como la primera ley de riego de la provincia. En esta etapa la irrigación estuvo regida por una sucesión de cinco leyes que fueron aprobadas sin la coordinación necesaria entre las mimas y que fueron reglamentadas en los años 1851, 1858, 1866, 1869 y 1864, además de numerosos decretos y ordenanzas. Todo carecía de las elementales disposiciones de previsión y armonización normativa. Así, las leyes no cumplían el objetivo con el que habían sido formuladas, no se constituían en una garantía de buen aprovechamiento de las aguas y no daban certeza de que un bien público que el Estado otorgaba en forma de concesiones fuera realmente aplicado al cultivo de las tierras con eficiencia y equidad (Céspedes, 1922). Esto se agravó con la Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1913 que determinó la anulación casi total del sistema administrativo que establecían las leyes de 1858 y 1866 (Céspedes, 1922). Desde 1851 hasta 1920 se dictó un total de 39 leyes y decretos referentes al riego, habiendo caído en desuso algunas mientras que otras fueron derogadas y la gran mayoría perdió su fuerza imperativa por razón de la Ley Orgánica del Régimen Municipal.

El Reglamento de Irrigación de 1851 para la provincia incorporaba algunos aspectos que contenía la ley de Policía de Agua de 1825 y las experiencias prácticas de los acuerdos de riego logrados entre los regantes de un mismo canal y departamento. Se creó el Departamento o Inspección de Irrigación a cargo de un Inspector General de Agua. Este era nombrado por el gobierno provincial y la duración del mandato era por dos años, pudiéndose volver a designar de manera indefinida (Videla, 1976). El Inspector General tendría que ser agricultor, cobraba un sueldo mensual y contaba con empleados y policías. Junto con dos agricultores nombrados por las partes se constituía en el tribunal de última instancia en los conflictos por el agua entre los regantes (Videla, 1976). El Reglamento de Irrigación dividió a la provincia en departamentos, que fueron unidades administrativas de riego y que, posteriormente, integraron la actual división política de la provincia de San Juan. Cada departamento tenía una Comisión Departamental que era la que ejercía el gobierno del agua en el territorio, estando integrada por tres vecinos titulares y tres suplentes, cuya composición se votaba todos los años, con posibilidad de renovación. De estas comisiones dependían los celadores del agua para la vigilancia y la distribución del agua de riego. Cada una era autónoma en el sentido de poder determinar su propio reglamento de funcionamiento (San Juan, 1871), el cual se podía modificar todos los años. La ley orgánica de aguas de 1851 contenía disposiciones que daban participación a los propios regantes en las comisiones departamentales que ellos elegían, las cuales tenían facultad de dictar los "reglamentos de irrigación" para cada localidad, con aprobación del Poder Ejecutivo (Landa, 1946).

El organismo encargado de la gestión del agua de riego en los departamentos en a partir del año 1858 fue la Junta de Irrigación (San Juan, 1882), la cual era el nexo entre los regantes y la Provincia. En ese año se aprobó una ley con el Reglamento de Irrigación y Agricultura de San Juan que contenía una serie de disposiciones sobre irrigación que detallaban los mecanismos de elección de las Juntas y Comisionados Municipales de Irrigación mediante voto directo de los regantes (Landa, 1964). Los derechos y obligaciones de los integrantes de las juntas también estaban bien definidos en este reglamento, como así también la facultad de estas instancias para promulgar ordenanzas de irrigación. El uso del agua para riego pasa a ser prioritario con respecto a otras actividades, determinándose en el Artículo 30 que "El agua de los ríos y arroyos de la Provincia es de propiedad pública, destinada perfectamente a la agricultura, y no podrá distraerse en su origen ni en su curso para emplearla en otros objetos, con perjuicio de aquella" (San Juan, 1882:6).

Las facultades de las autoridades para la administración del riego no pudieron o no quisieron establecer una estrategia armónica de concesiones y de gestión hídrica, por lo cual el aprovechamiento del agua era cada vez peor. En un esquema administrativo similar al que tenía por entonces la vecina provincia de Mendoza (Soldano, 1923), las Juntas Municipales de Irrigación eran elegidas por los regantes y si, bien, tenían la facultad para manejar la distribución interna del agua, controlar su uso y velar por la conservación de los canales, la realidad mostraba otra cosa. Además, dependían del Inspector General de Irrigación y Agricultura, quien estaba designado por el Poder Ejecutivo de la Provincia y tenía facultades como para intervenir en el régimen departamental de administración del agua. Sin embargo, la autonomía de los departamentos en materia hídrica era más instrumento de premios y castigos políticos en cada municipio que un factor de producción para el desarrollo de los territorios (Soldano, 1923). Así, las concesiones para riego se otorgaban sin tener en cuenta las necesidades de los regantes vecinos que compartían un mismo canal ni tampoco las de los regantes de otros municipios por los cuales pasaba ese canal (Céspedes, 1922).

El instrumental legal no era suficiente como para regular con equidad la asignación del agua y la gestión de su uso. La sucesión de ordenanzas y decretos provinciales que siguieron a la sanción de la Ley de Irrigación de 1858, con idas y vueltas, marchas y contramarchas, aprobaciones y derogaciones (San Juan, 1882), son una prueba elocuente de las limitaciones de las instituciones de la época y de la instrumentación del modelo de gestión descentralizado. Se probaron muchos parches a la Ley de 1858 e incluso un decreto de 1866 autorizó el funcionamiento de mecanismos de mercados de agua, diciendo en su Artículo 2º que "El dueño de un predio que esté en cultivo puede arrendarlo o disponer del uso del agua que le pertenece, a favor de otro, sin distraerla del objeto con que la posee, cesando este derecho en caso de inutilización del terreno" (San Juan, 1882:18). Los intentos por mejorar la gestión del agua no respondían a un concepto institucional provincial y así, por ejemplo, en 1863 se emitió un decreto que establecía que la Inspección General de Agricultura tenía facultades para multar y arrestar vecinos que infringen las normas de uso del agua para riego (Landa, 1938), cosa que se puso en práctica con rapidez y que generó gran revuelo entre los vecinos, suspendiéndose su aplicación al poco tiempo.

Con todas las limitaciones y la arbitrariedad del caso (Wauters, 1941), en 1866 se fijó una nueva dotación de riego para los regantes a través de un decreto que decía "Asígnase por ahora 72 pulgadas cuadradas de agua corriente sobre un desnivel de dos centímetros por metro de largo que se denominará grado, para cuarenta cuadras de regadío. La proporción de la medida del grado será una vara castellana de ancho por dos pulgadas de alto" (San Juan, 1882:18), algo que no se pudo cumplir.

En 1881 se nombró una comisión compuesta por tres agricultores, un ingeniero y un abogado para revisar la legislación vigente sobre riego y redactar una Ley General sobre Irrigación y Obras Públicas (Santamaría Torre, 1970). La comisión comienza su tarea, pero por diferencias entre sus integrantes termina disolviéndose. Una nueva comisión retoma el trabajo y, en 1882, presenta un proyecto de ley de aguas que fue aprobado por el Poder Ejecutivo, pero que no tuvo sanción legislativa (Ibíd, 1970). En forma paralela al trabajo de la comisión, el Poder Ejecutivo publicó un decreto complementario a las leyes anteriores de irrigación y con vigencia hasta tanto se promulgue la ley definitiva, haciendo caducar toda la legislación vigente hasta ese entonces. Gran parte del contenido de este Decreto-Ley constaba de quince capítulos y 104 artículos, siendo un gran avance en la organización de las instituciones del riego provinciales (Santamaría de Tufiño, 1979). Gran parte de la normativa estaba contenida en la compilación de decretos, ordenanzas y leyes de irrigación que había realizado la comisión de cinco miembros que tenía por tarea redactar la ley general de irrigación antes mencionada. Como novedad, dejaba establecido que el derecho de riego no se le otorgaba a los particulares, sino al "terreno", siendo un antecedente de la actual inherencia a la tierra del derecho de uso del agua.

En 1882 se aprobó un Decreto llamado del Régimen Municipal que englobaba gran parte de la normativa anterior, desde la Ley de Irrigación de 1858 hasta los últimos decretos y ordenanzas sobre riego. Fue el resultado de la no aprobación de una Ley de Riego provincial presentada anteriormente, pero sin el suficiente apoyo político. Sin embargo, la Ley del Régimen Municipal se fue relajando y resultó objeto de arbitrariedades y abusos (Quiroga, 1917). En la Ley de 1894 se estableció que el agua de los ríos y arroyos de la provincia quedaba destinada al riego permanente de los terrenos empadronados en la Inspección General de Agricultura y asignaba a esas tierras una dotación de 1.3 litros/segundo y hectárea, y determinó que el exceso de esas aguas podría concederse a nuevos cultivos con carácter accidental (Céspedes, 1922), dotación que se mantiene hasta la actualidad.

Las autoridades provinciales eran conscientes de todos los problemas existentes para la gestión y la asignación del agua para riego. Así, en 1915 se envió a la Legislatura Provincial un proyecto de Ley de Riego preparado por el Ministro de Hacienda y Obras Públicas (Quiroga, 1917); sin embargo, no fue aprobado y la ley de 1858 continuó vigente con las ampliatorias del decreto ley de 1882. Se generó un debate sobre la descentralización o la centralización provincial en la gestión del riego (Céspedes, 1922; Quiroga, 1917). Predominaba una postura crítica a la gestión descentralizada municipal, pero tampoco se visualizaba con facilidad cuáles serían las ventajas de la centralización del manejo de agua. Lo que más preocupaba era la dificultad para desatar la serie de idas y vueltas en el otorgamiento de derechos de riego que se había hecho a nivel departamental y la solución legal al cúmulo de juicios en uno y otro sentido que estaban en curso (Céspedes, 1922). A esto se le sumaba la irrealidad de la dotación de agua que fijaba la Ley de 1866, la cual regulaba el criterio arbitrario de entrega de 1.30 litros por segundo por hectárea de manera constante en aquellas fincas con derecho permanente, algo irracional dado el caudal del río San Juan y la demanda de los cultivos⁹.

En los últimos años de la etapa de la descentralización de la gestión del agua no había un padrón actualizado de usuarios a nivel provincial y los municipios no llevaban esta información al día. El Reglamento de Irrigación estructuró una administración del riego descentralizada, olvidándose del agua como factor de producción para otras actividades. Además, las municipalidades otorgaban nuevos derechos en época de sobrantes sin dar intervención a la gestión provincial. Inicialmente estos eran temporales, pero no tardaban en volverse permanentes (Céspedes, 1922). La valorización de las tierras por esta vía estaba a la orden del día. Se compraba a precio bajo una superficie determinada sin derecho de riego, a los pocos años recibía un derecho eventual de riego, lo cual aumentaba el valor y la renta de la tierra y, por último, se obtenía el derecho permanente de riego, lo que generaba una mayor valorización de la propiedad, todo esto sin la necesidad de realizar inversiones por parte del propietario. El avance de las obras públicas de riego no acompañaba el crecimiento del área regada y el fracaso en la aplicación de la Ley Nacional de Irrigación 6546 para financiar obras hidráulicas completaba el panorama (Albarracín, 1930).

De acuerdo con los Registros del Departamento de Obras Públicas de la Provincia, en 1920 había 111 704 ha con concesiones de carácter permanente y 96.039 ha con concesiones de carácter eventual o accidental. Una parte importante de la superficie con carácter eventual recibía agua en forma permanente (Céspedes, 1922). En 1930 había 17 150 propiedades agrícolas en 91 225 ha bajo riego, de las cuales 55 % tenía una extensión menor a 1 ha; 22 %, entre 1 ha y 5 ha; y 18 %, entre 5 ha y 20 ha (Aubone, 1934). Predominaba el cultivo de cereales y forrajeras, con 51.188 ha (56 %) y vid, con 34 047 ha (37%). Estos dos cultivos concentraban 93 % de la superficie cultivada, apareciendo en tercer lugar la horticultura, con apenas 4688 ha (5 % del total).

Centralización y la actualidad del riego

Las cifras expuestas en el punto anterior indicaban que se estaba transitando un cambio crucial en la estructura agrícola de la provincia y el agua. La posibilidad de acceder a un abastecimiento confiable de este recurso tomó otra magnitud, ya que los cultivos perennes ocupaban mayor superficie. La preocupación por el riego comenzó a estar ligada a la expansión comercial de la vitivinicultura y a la aparición de una burguesía bodeguera que estaba interesada en desarrollar la actividad y en proveerse de materia prima para los subproductos de la vid (Molins y Dantil, 1921). Esto llevó a la formulación de la ley de irrigación de 1928, la cual era deficiente en su estructuración e incompleta en sus disposiciones, sin que llegue a satisfacer los fines de una ley de aguas que aquellos tiempos requerían (San Juan, 1928). En el año 1942 se creó el Departamento de Hidráulica, organismo autárquico que tiene a su cargo hasta la actualidad el gobierno, administración y policía de aguas en el territorio de la Provincia, pero que hasta 1946 no podía cumplir integralmente sus funciones específicas por falta de un verdadero código de aguas (Landa, 1946).

En la década de los setenta del siglo pasado se construyó el embalse de Ullum sobre el río San Juan, constituyéndose en la principal obra hidráulica de la provincial pare regular las aguas del río, generar energía hidroeléctrica y asignar agua para riego Para su distribución, el agua derivada del embalse de Ullum toma carga en el dique nivelador José Ignacio De la Roza y se canaliza por el canal General Matriz hasta el partidor San Emiliano, desde donde nace la red de riego para el valle de Tulum, en tres canales matrices; del Norte o Quiroga, del Centro o Ciudad, y del Sur o Céspedes. A partir de estos el sistema en canales se ramifica en secundarios y terciarios, alcanzando los doce municipios del valle del Tulum. Como complemento del agua derivada en Ullum, la red de riego del valle se refuerza con el aporte de aguas provenientes de los acuíferos subterráneos a través de bombeo, del encauzamiento de torrentes estacionales y la recuperación de drenajes. Además, muchas propiedades cuentan con pozos desde los que bombean directamente a las redes de riego internas de las fincas.

La nueva organización del riego dividió a la provincia de San Juan en tres grandes áreas para sistematizar la gestión del agua. La Primera Zona (margen derecha del río San Juan), la Segunda Zona (margen izquierda del río San Juan) y la Tercera Zona (resto de los distritos de riego). La distribución del agua se hace mediante las redes de riego de cada una de las tres zonas en que se divide la provincia, las cuales se subdividen a su vez por cada uno de los municipios que las componen. Estas subredes tienen un dominio geográfico y organizativo-institucional a través de la Juntas de Riego Departamentales. Es decir, que la topología de la red general de riego está formada por los canales principales o matrices que atraviesan varios municipios, los canales secundarios y terciarios, y las acequias o "ramos comuneros" o ramos. Estos últimos son competencia directa de los regantes que se sirven de ellos, a través de las llamadas Comisiones de Regantes.

Los derechos de riego se traducen en concesiones dadas por el Estado, tal como lo establece el artículo 125 del Código de Aguas^. Estas se expresan en hectáreas de terreno y dan derecho a una dotación unitaria de hasta 1.30 l/s por hectárea concesionada. En la práctica, no toda la superficie empadronada con derecho a riego tiene una dotación efectiva, es decir, es atendida por la red de riego. La cantidad de agua a distribuir depende, entonces, del agua disponible, la superficie con dotación y la demanda de los cultivos, por lo que podrá ser diferente según el año hidrológico y agrícola, y su variación estacional. El cálculo de distribución se maneja en función de coeficientes con respecto a la dotación máxima de 1.30 l/s por hectárea. Por ejemplo, si el caudal total a distribuir es de 70 000 l/s (70 m³/s) y la superficie de dotación es de 100 000 ha, el coeficiente general promedio para todo el sistema será de 0.70, es decir:

La normativa establece un coeficiente único de entrega para todas las concesiones. Sin embargo, los caudales derivados y conducidos por los canales matrices, y sucesivamente distribuidos aguas abajo del sistema hasta los ramos, indefectiblemente varían respecto al coeficiente general promedio. Estas diferencias son propias del tipo de sistema de distribución y dependen de la capacidad de conducción de los canales y el estado de mantenimiento de las infraestructuras en general. La distribución de agua a través de la red de riego del río San Juan es el tipo de entrega, es decir, si se hace de manera permanente (agua tendida) o mediante turnos (turnado).

Instituciones del riego actuales

En la reforma constitucional provincial de 1986 se introduce el régimen de las aguas en el texto y la inherencia del derecho del agua para riego a la tierra¹⁰. La Constitución de la Provincia de San Juan vigente dedica cuatro artículos sucesivos al Régimen de Aguas: el Art Nº 117 establece que "corresponde a la Provincia reglar el uso y aprovechamiento de todas las aguas del dominio público existente en su territorio. La Provincia puede conceder en la forma que determine una ley, el uso de las aguas para la agricultura y otros fines especiales. Tales concesiones no podrán limitar el derecho de la Provincia a usar esas aguas para sus fines de interés general. El derecho natural de usar el agua para bebida de las personas, necesidades domésticas o abrevaderos queda sujeto a los reglamentos generales que dicte la autoridad competente. La concesión de uso y goce del agua para beneficio y cultivo de un predio constituye un derecho inherente e inseparable del inmueble y pasa a los adquirentes del dominio, ya sea a título universal o singular.". A su vez, el Artículo Nº 118 establece que "todos los asuntos que se refieran al uso de las aguas públicas, superficiales o subterráneas están a cargo del Estado Provincial en la forma que determine la ley". De igual modo el Artículo Nº 119 señala que "las concesiones de aguas serán otorgadas en la forma que determine la ley", así como el Artículo Nº 120 indica que "las obras hidráulicas principales deben ser dispuestas por ley".

El Código de Aguas vigente es de 1978 y ha sido modificada por las leyes y decretos 4395/78, 4526/79, 6872/98, 1479-MPI y MA/98, rigiendo el sistema de aprovechamiento, conservación y preservación de los recursos hídricos pertenecientes al dominio público. En su Artículo 5 nombra como autoridad administrativa competente para su aplicación al Departamento de Hidráulica y sus organismos descentralizados, dándole las facultades normativas, jurisdiccionales y policiales propias de su ejercicio. El Departamento y sus dependencias son, en toda regla, la Autoridad de Aguas de la Provincia de San Juan. El Código también reafirma lo establecido en la Constitución Provincial sobre el carácter de las concesiones agrícolas (para riego), a perpetuidad y vinculadas a la propiedad de la tierra, o sea inseparables de esta.

Como se vio, el Departamento de Hidráulica fue creado por la Ley 886 de 1942, como Institución de Derecho Público con carácter de autoridad de aguas; como la "entidad que tiene a su cargo el gobierno, administración y policía de las aguas en el territorio de la provincia" (Coria Jofré, 1997: 12) La ley también establece que "todas las obras hidráulicas, del Estado o municipales, construidas o a construirse, dependen del Departamento". Se trata de un ente autárquico con dependencia funcional en el Ministerio de Infraestructura, Tecnología y Medio Ambiente. Su principal función es operar el sistema de canales y demás obras de riego y drenaje, así como realizar los estudios, proyectos y obras menores, ampliaciones y mejoras del sistema.

El gobierno del Departamento de Hidráulica está a cargo de un Consejo, una Dirección General y los organismos descentralizados, llamados Juntas Departamentales y Comisiones de Regantes. Cuenta con participación de los usuarios. El Consejo, máxima autoridad, se compone de seis miembros, tres de los cuales son elegidos indirectamente por los regantes de cada una de las tres Zonas de Riego de la provincia. Los organismos descentralizados son de dos tipos, las Juntas departamentales a nivel territorial municipal y las Comisiones de Regantes, a nivel de acequia o ramo comunero. Las juntas están formadas por tres regantes elegidos por las Comisiones y el Inspector técnico del Departamento de Hidráulica, que actúa como Secretario. Por su parte, las Comisiones están formadas por tres regantes del ramo comunero.

En la actualidad, el uso del agua para riego en San Juan enfrenta una serie de presiones económicas y sociales que responden a diversos factores, entre los que se pueden mencionar: el aumento de la demanda de agua para consumos no agrícolas, los cambios demográficos y territoriales de la población y la reconfiguración de la matriz productiva provincial, cuyos efectos se manifiestan en una mayor demanda extrasectorial por la tierra agrícola, la degradación del ambiente productivo y un estancamiento en el crecimiento de la estructura agrícola provincial. El conjunto de normas vigentes que gobiernan la gestión del agua es fuerte en lo macro y débil en lo micro. Es decir, la sucesión de normas anidadas, desde la Constitución Nacional hasta los usos y costumbres dentro de una Comisión de Regantes, van perdiendo capacidad funcional en la trayectoria. En términos de Ostrom (1993), son las normas operativas en la base de la pirámide las más ambiguas, en contraposición a las electivas y constitucionales, que son más claras. Esta afirmación trae consigo buenas noticias al diagnóstico a la hora de pensar en cómo mejorar el funcionamiento del sistema. Las normas operativas son más factibles de cambiar porque tienen un efecto directo y pueden ser promovidas más cerca de los usuarios del recurso. Las normativas constitucionales, en cambio, son mucho más difíciles de modificar. No obstante, no se puede desconocer que un cambio en la normativa legal requiere a su vez introducir modificaciones en las normas establecidas consuetudinariamente (Miranda, Graffigna y González Aubone, 2011b).

Conclusiones

El estudio de la trayectoria histórica de las instituciones del riego en la provincia de San juan muestra que los problemas en la gestión y en la asignación del agua ocurren tanto en las estrategias de centralización de la administración del recurso como en las de descentralización. Sin embargo, deberíamos reconsiderar el pasado y tomar en cuenta algunas acciones que fueron exitosas y que luego, a causa del relajamiento de la aplicación de las normas, fracasaron. Como se vio, imaginación no ha faltado al momento de diseñar instituciones. Desde la opción de un mercado de aguas hasta experiencias de tarifas volumétricas, pasando por distintas formas de gobierno y autoridad del agua, lo que ha prevalecido es el cambio y el deseo de encontrar normas que regulen el uso y el acceso del recurso. Por lo tanto, la creencia de que el actual Código de Aguas de la Provincia está escrito en piedra y que, por lo tanto, no se puede modificar, no está en armonía con la permanente innovación institucional en materia hídrica del pasado.

Más allá de las normas, lo que prevaleció fue el poder político para decidir a quién, cuándo y cómo se le otorgarían derechos de riego. Aún sin tener en cuenta los derechos ya otorgados en un mismo canal. El no respeto a las normas diseñadas ha sido, sin duda, la principal restricción para un uso más equitativo y eficiente del agua de riego. Los favores políticos y la devolución de los mismos tuvieron en el derecho de acceso al agua para riego a un aliado fundamental. El mismo poder que diseñaba leyes luego no las cumplía para satisfacer otro tipo de apetencias que poco o nada tenían que ver con el uso del recurso. Esto se frenó a partir del Código de Aguas de 1978 con la prohibición de otorgar nuevas concesiones de riego. Sin embargo, como nunca se revisaron los derechos de uso otorgados, los problemas continúan hasta la actualidad. Esto ha generado poca flexibilidad en los aspectos institucionales normativos que regulan su uso, dando lugar a arreglos informales entre los agricultores.

Si bien en este artículo a la legislación vigente se la ha denominado como "centralizada", también tiene elementos de gestión descentralizada que suavizan el poder de la autoridad única del agua. Hay un poder que da la norma y otro que dan los hechos, y los hechos muestran que una de las mayores deficiencias del régimen actual está vinculada con el funcionamiento de los organismos descentralizados. Llama enormemente la atención la muy baja participación de los usuarios y la ocurrencia de conflictos sin resolver en el único órgano de representación directa. En los pocos cauces donde el funcionamiento de las Comisiones de Regantes es más operativo, esto se debe a participaciones voluntarias de algunos usuarios, muchas veces establecidas por vías informales y con acuerdos no siempre respaldados en la norma. Esta falta de participación también se manifiesta en la inexistencia de listas voluntarias de candidatos en las elecciones, obligando a las delegaciones a integrarlas. En gran medida esto sucede porque los usuarios se desentienden de la toma de decisiones, dando lugar, en la práctica, a una estructura vertical de gestión del Departamento de Hidráulica que no condice con el espíritu de la Ley 886. Por ello es que acá se habla de un sistema centralizado.

El análisis para los últimos 200 años indica que el bajo performance en el uso del agua de riego en San Juan ha sido una constante, caracterizada por una distribución ineficiente e inequitativa y una productividad del agua sub-óptima a nivel de finca. A esto se le debe sumar el reciente deterioro de la red de canales y drenes, y una prestación limitada del servicio. Todo parece indicar que lo primero que necesita el sistema para aumentar su robustez y mejorar su desempeño es la verdadera descentralización de los paradójicamente llamados organismos descentralizados, sobre todo a nivel de Comisiones de Regantes. Es fundamental reglamentar el alcance de sus atribuciones y sus derechos y obligaciones, de acuerdo con las normativas vigentes y los procedimientos claros. Otorgar personería jurídica a las Juntas de Riego y traspasarles la propiedad de las infraestructuras a su cargo es una posibilidad concreta que merece su evaluación. Los concesionarios de aguas podrían delegar la distribución del recurso a esa entidad de regantes, de la cual a su vez formarían parte como miembros.

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Notas

¹El término "dominio originario" genera controversias, ya que no queda claro su significado a nivel constitucional. De hecho, no todos los recursos naturales tienen el mismo tratamiento jurídico en la realidad, mientras en el caso de los recursos hídricos cada provincia tiene su código o ley de aguas y no hay una legislación nacional que norme su gestión y administración, para los hidrocarburos y la minería hay leyes nacionales que encuadran su régimen jurídico y en el caso de la tierra ni una ni otra cosa. El dominio y la jurisdicción de los recursos naturales no parecen tener el mismo tratamiento, ya que a veces prevalece un dominio y una jurisdicción nacional mientras que otras veces predomina lo provincial. En el caso de los hidrocarburos y de la minería, hay una clara propiedad pública del recurso; mientras que para la tierra prevalece la propiedad privada. En el caso del agua el recurso es público, pero en algunas provincias su concesión para uso agrícola es inherente a la propiedad de la tierra y se otorgan derechos de uso que, si se cumplen determinados requisitos, son a perpetuidad. Esto no deja de ser una forma de privatización del recurso hídrico, ya que la tierra se compra y se vende, y con ella el derecho de acceso al agua.

²Se refiere a que registran un número de cuenta de concesión en el Departamento de Hidráulica, aunque ésta no se encuentre operativa.

³En esta ubicación no se tuvo en cuenta la pendiente del cono de deyección en el que fue emplazada la ciudad (Roitman, 1996), sufriendo en consecuencia una serie de grandes inundaciones que no pudieron regularse durante más de tres siglos.

⁴Un pozo de balde es una perforación de 1.0 a 1.5 de diámetro que se hace en forma manual para captar y extraer agua subterránea en zonas rurales en las que el acuífero está a poca profundidad (no más de 15 m).

⁵Propuesta de compra de tierras fiscales de Tadeo Rojo. Citado por Videla, 1972:389.

⁷En Argentina, una legua equivale a 40 cuadras y a 5196 metros. O sea que el canal Pocito tenía una longitud de 26 kilómetros. La cuadra de San Juan es igual a 1 hectárea 5278 metros cuadrados (Soldano, 1923); por lo tanto, un grado de agua correspondía al riego de 62 hectáreas 9129 metros cuadrados.

⁸El grado era el volumen de agua que pasa por una abertura de compuerta de 36 pulgadas de ancho y dos de altura, con el pelo de agua nivelado (Larraín, 1906).

⁹Esta dotación representa un volumen anual de 41000 m³/ha, cuando las necesidades hídricas de los cultivos en la provincia no superan los 12000 m³/ha.

¹⁰La concesión de uso y goce del agua para beneficio y cultivo de un predio constituye un derecho inherente e inseparable del inmueble y pasa a los adquirientes del dominio, ya sea a título universal o singular (artículo 117).