Entre el manejo comunitario y gubernamental del agua en la Ciénega de Chapala, Michoacán, México
Contrasts between community and government water management in Ciénega de Chapala, Michoacán, México
Adriana Sandoval-Moreno
Unidad Académica de Estudios Regionales (UAER) de la Coordinación de Humanidades, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Av. Lázaro Cárdenas s/n, esq. Felicitas del Río, Municipio Jiquilpan de Juárez, CP. 59510. Michoacán, México. (asandoval@humanidades.unam.mx)
]]>Resumen
Suministrar agua a toda la población mexicana implica serios problemas cuando la capacidad gubernamental para satisfacer la demanda de recursos hídricos es baja. Las experiencias y capacidades de la organización comunitaria para resolver con recursos propios las necesidades de agua resultan importantes si se busca generar procesos de gobernanza del léquido en el ámbito regional. Este artículo analiza dos modelos diferentes de manejo del recurso para consumo humano: el comunitario y el gubernamental; en localidades de la Ciénega de Chápala, estado de Michoacán. Se evidencian los contrastes en cuanto a los actores involucrados en ambos modelos, formas de elección, condición legal, temporalidad de su administración, mecanismos de control y diferencias en la cobertura de agua entubada a las localidades.
Palabras clave: gestión, gobernanza, región, rural.
Abstract
Supplying water to Mexico's whole population implies serious problems when government capacity to satisfy the demand for water resources is low. Experiences and abilities in community organization to solve water needs with their own resources are important if a process of governance for the liquid is sought to be generated in the regional scope. This article analyzes two different management models for the resource, for human consumption: community and governmental, in Ciénega de Chápala localities, in the state of Michoacán. Contrasts are evident in terms of actors involved in the models, forms of election, legal conditions, temporality of their administration, control mechanisms, and differences in tubed water coverage in the towns.
Key words: management, governance, region, rural.
Introducción
]]> México es uno de los países suscritos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el 2000, donde se estableció en el Objetivo 7: "para 2015, reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable"1. Abastecer de agua a toda la población y en condiciones seguras (acceso, calidad y cantidad), todavía es un desafío para el gobierno. Bajo las condiciones actuales de México: ¿cómo facilitar las condiciones de acceso al agua a todas las localidades?, y ¿cómo mejorar las capacidades de gestión del agua en el ámbito local? Estas preguntas inducen a volver a lo local, y recuperar las experiencias y capacidades de la organización social, donde se está resolviendo con recursos propios, las necesidades de agua.Este trabajo tiene como objetivo analizar los contrastes en el manejo del agua para consumo humano, por parte de la organización comunitaria2 y de la administración del gobierno local (municipalidades) en la Ciénega de Chápala. El manejo del agua se refiere a los mecanismos de cooperación, reglas y normas (formales e informales) en el acceso, usos y control del agua. Desde esta noción, se argumenta que el manejo del agua para consumo humano por parte de estas dos formas de organización es disímil y al parecer incompatible en sus modos de administración; situación que manifiesta la difícil y compleja realidad para emprender procesos de gobernanza del agua en lo local y en lo regional, en estrategias que conduzcan al manejo sustentable del recurso. Estos manejos del agua operan simultáneamente en el Municipio, en localidades rurales y urbanas, a través de dos tipos de instituciones: los Organismos Operadores de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (OO)3 y los Comités Comunitarios de Agua (Comités).
La metodología empleada se basó en la aplicación de técnicas de investigación cualitativa y cuantitativa. En las primeras se realizaron recorridos de campo durante los años 2008 a 2010 en localidades rurales y urbanas de los ocho municipios que componen la Ciénega de Chapala, con objeto de conocer las formas de manejo del agua en los dos tipos de actores. Se aplicaron entrevistas a profundidad semiestructuradas a miembros de al menos cuatro Comités de cada Municipio (muestra no estadística). La información recuperada integró datos sobre las condiciones de instalación del agua entubada, formas de elección de los Comités, datos técnicos de las perforaciones, cobertura, tarifas, roles en la administración interna y conflictos.
Las técnicas cuantitativas se basaron en la aplicación de una encuesta a los OO de los ocho municipios para identificar el tipo de actor administrador del agua en cada una de las localidades. Una vez clasificadas las localidades por actor, se agregó el número de habitantes en cada una y el porcentaje con disponibilidad de agua entubada4 en la vivienda (INEGI, 2010), para obtener la cobertura de agua entubada por tipo de actor en cada localidad; posteriormente se clasificaron las localidades en urbanas y rurales (mayores y menores de 1500 habitantes).
El trabajo está organizado de la siguiente manera: en la primera parte se presenta una breve introducción sobre la Ciénega de Chapala. En la segunda se analiza la cobertura de agua entubada en las localidades urbanas y rurales por municipio y por tipo de actor que administra el agua; en la tercera se analizan los contrastes entre el manejo del agua comunitario y el gubernamental. En el cuarto se presentan las conclusiones.
Antecedentes de la región Ciénega de Chapala, Michoacán
La Ciénega de Chapala se localiza al suroeste de la cuenca Lerma-Chapala, al este del Lago de Chapala en el estado de Michoacán. La Ciénega se divide en dos áreas: la norte corresponde al estado de Jalisco y la sur al estado de Michoacán, separadas por el curso del río Lerma (CONAGUA, 2002). Esta cuenca pertenece a la demarcación Hidrológico Administrativa VIII Lerma-Santiago-Pacífico5, una de las más críticas por la presión que se ejerce sobre los recursos hídricos ante el incremento demográfico. En un breve recuento histórico sucedido en el primer decenio del siglo XX, se desecaron 56,000 ha de ciénega (Boehm, 2002), con la construcción de un muro de contención para confinar las aguas del lado oriente del Lago de Chapala y con ello establecer una zona hidroagrícola productora de granos6.
La Ciénega de Chapala la conforma precisamente la planicie descubierta por la desecación, hoy territorio total o parcial de los siguientes municipios: Villamar, Jiquilpan, Sahuayo, Venustiano Carranza, Briseñas, Pajacuarán, Vista Hermosa e Ixtlán. Por las condiciones de ciénega, se presenta una problemática particular: en el periodo de lluvias hay amplias extensiones inundables en las partes bajas, donde se tienen que llevar a cabo acciones de mantenimiento en canales y el drenado del agua excedente hacia el Lago de Chapala, actividades generadoras de altos costos económicos para el Distrito de Riego 024 "Ciénega de Chapala". La época de lluvias comprende los meses de junio a octubre, siendo julio el mes más lluvioso, con una lámina de agua estimada de 235 mm. La precipitación media anual es de 719 mm y lluvia invernal menor a 5% del total anual. El clima predominante corresponde al subtipo semicálido subhúmedo con lluvias en verano, y presenta una temperatura media anual entre 18 y 22°C (CONAGUA, 2002).
Otra de las problemáticas hídricas de la región es la sobreexplotación y contaminación del agua. En el acuífero Ciénega de Chapala, durante los últimos 10 años se han incrementado las perforaciones para la extracción de agua con el fin de abastecer a los centros poblacionales7. Ligado a esto, se tienen problemas de contaminación por el vertido de aguas municipales sin tratamiento a los lechos de ríos, canales y drenes del sistema de riego (Sandoval Moreno y Ochoa Ocaña, 2010).
]]> En cuanto a la dinámica poblacional de la región, ésta se caracteriza por los siguientes factores: a) incremento de la población urbana8, y b) emigración de la población rural a los EE. UU., y los menos a las ciudades del país9. Con estos referentes de la dinámica regional, en el siguiente apartado se presentan las diferencias en la cobertura de agua entubada en localidades urbanas y rurales.
Cobertura de agua entre localidades urbanas y rurales
Numerosos estudios señalan los contrastes entre las localidades urbanas y rurales (Villafañe, 2000; Benítez González, 2006; Ferrão, 2000). En materia de servicios básicos, como lo son el abastecimiento de agua potable y el saneamiento, las localidades rurales muestran rezagos con respecto a las urbanas (CONAGUA, 2010), a pesar de las declaraciones internacionales sobre el acceso al agua y el saneamiento como un derecho humano. El primer reconocimiento internacional explícito del derecho al agua tuvo lugar durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el agua, en 1977 en Mar del Plata. Durante esta conferencia, los Estados declararon que "todos los pueblos, sea cual sea su estado de desarrollo y su situación económica y social, tienen derecho a un agua potable cuya calidad y cantidad igualen sus necesidades naturales" (Naciones Unidas, 1977).
En 2002 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aprobó la Observación general N° 15 sobre el derecho al agua (artículos 11 y 12), definido como el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Asimismo se han pronunciado declaraciones en los Foros Mundiales del Agua, Cumbres y Programas como el Programa 21 en 1992, el Programa de Hábitat en 1996, y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992 (Naciones Unidas, 2010).
El proporcionar agua para consumo humano a toda la población en forma completa y segura sigue siendo un reto y uno de los principales problemas en diferentes escalas territoriales. A nivel mundial aproximadamente 884 millones de personas carecen de acceso al agua potable y más de 2600 millones de personas no tienen acceso al saneamiento básico10, y cada año fallecen aproximadamente 1.5 millones de niños menores de 5 años y se pierden 443 millones de días lectivos a consecuencia de enfermedades relacionadas con el agua y el saneamiento (Naciones Unidas, 2010). Mientras en México, los resultados ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), muestran que poco más de 10 millones de habitantes tienen acceso al agua en condiciones poco seguras11; debido a que se abastecen de agua de pipa; de pozo, río, lago, arroyo u otro. A esta cifra se agregan los casi dos millones de personas que no tienen disponibilidad de agua (INEGI, 2010).
La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) es la institución gubernamental responsable de los planes y programas en la política hídrica. Ésta define la cobertura de agua potable en términos muy amplios, puesto que considera en sus estadísticas sobre cobertura de agua potable a las personas que tienen agua entubada dentro de la vivienda; fuera de ella, pero dentro del terreno; de la llave pública o bien de otra vivienda; y reconoce que los habitantes con cobertura no necesariamente disponen de agua con calidad para consumo humano (CONAGUA, 2010:96). Esta definición de cobertura de agua potable no valora los aspectos fundamentales para su consumo (salubre y aceptable), y las condiciones viables para su acceso (accesible y asequible), como lo señala la Observación general N° 15. En este sentido, la referencia de CONAGUA al "agua potable", en realidad alude al agua conducida dentro o fuera de la vivienda doméstica sin considerar su calidad12.
Con esta aclaración, en el documento "Estadísticas del Agua en México" (CONAGUA, 2010), se señala que al 17 de octubre de 2005, de la población en el país 89.2% tenía cobertura de agua potable13; y estimaba que al cierre de 2008, la cobertura fue de 90.3%, aunque en las zonas urbanas fue de 94.3% y en las zonas rurales de 76.8%. Por otra parte, en la Ciénega de Chapala, aunque los datos son ligeramente más altos que los nacionales, la brecha es similar entre localidades urbanas y rurales: la cobertura promedio del servicio es de 94.07%, pero al distinguir por localidades urbanas y rurales se observa la diferencia: 97.11% y 88% respectivamente, como se puede apreciar en la Figura 114.
Se distingue el Municipio de Sahuayo, principal centro económico y poblacional de la región, donde 88.45% de la población (64 431 habitantes) se concentra en la cabecera municipal, con una cobertura de agua entubada de 96.15%, mientras que en el resto de las localidades del mismo municipio es de 70.88%. También destacan los contrastes en el municipio de Briseñas, donde las localidades rurales apenas tienen 49.5% con cobertura de agua entubada, esto se debe a que de las nueve localidades del municipio, cinco son caseríos con menos de 60 habitantes (INEGI, 2005). En el resto de los municipios las coberturas de agua entubada son similares entre localidades urbanas y rurales. Esto no llamaría la atención si no nos preguntamos: ¿quiénes son los actores que tienen la responsabilidad de abastecer del servicio a la población? y ¿bajo qué condiciones se está dotando del servicio de agua a las viviendas?
La legislación mexicana expresa en el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Municipio es el responsable de proporcionar los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. Así lo confirma la Ley de Aguas Nacionales (2004) al establecer los mecanismos para la asignación de aguas nacionales a los centros de población a través de los Ayuntamientos, Estados y Distrito Federal, quienes administran los sistemas de agua potable y alcantarillado, aun cuando estos sistemas sean concesionados a su vez por entidades paraestatales o paramunicipales, incluso a particulares (Art. 44). En el ámbito municipal, son los Organismos Operadores de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (OO) las instancias administrativas de esta responsabilidad.
]]> Estos organismos municipales están presentes en todos los municipios, con la peculiaridad de que operan (es decir proporcionan el servicio de agua), en las cabeceras municipales, identificadas como centros urbanos. Mientras en las localidades rurales son las organizaciones comunitarias a través de los Comités Comunitarios de Agua (Comités), quienes administran el servicio a la localidad15. De esta manera, se identifican en la región instituciones diferentes en la administración del agua entubada: a los OO y a los Comités, cada una bajo sus propias lógicas de manejo del agua.Parte de la explicación sobre por qué los OO no proporcionan el servicio a toda la población en sus localidades se debe a las debilidades e ineficiencias de los OO para proporcionar un servicio de calidad y eficiente (BANOBRAS, 2002 y Ruiz-Funes, 2006), entre las que destacan problemas económicos, administrativos y técnicos, como se explicará en el siguiente apartado. Pero escasamente se hace referencia de manera oficial a la existencia de las organizaciones sociales y nulamente de las comunitarias, a pesar de tener una injerencia sobresaliente en el manejo del agua en las localidades, como se muestra en el Cuadro 1.
De los 188 612 habitantes en 203 localidades de la región de estudio, la instancia municipal (OO) administra 69.5% del servicio de agua entubada de la población, concentrada en localidades urbanas (mayores a 2500 habitantes), este es el caso en 22 localidades. Mientras que en aquellas con población menor a 2500 habitantes, los Comités dotan de este servicio a 72, representando 28.7% (54 150 habitantes) de la población total. En este caso destacan cuatro localidades urbanas de rango tres (Emiliano Zapata, Cumuatillo, La Palma y La Luz) con población entre 2500 y 4999 habitantes y una cobertura promedio de 97%, ligeramente menor al 98.55% de las del mismo rango administradas por el OO (Figura 2).
Al considerar el promedio general de cobertura de agua entubada en localidades con uno y otro tipo de administración, se detecta que los OO tienen 93.77% de cobertura promedio en localidades donde proporcionan el servicio, mientras que los Comités 91.58%.
En el siguiente apartado se presentan los contrastes entre el manejo comunitario del agua a través de los Comités y el manejo municipal a través de los OO.
Contrastes entre el manejo del agua comunitario y gubernamental
A continuación se exponen los principales contrastes en el manejo del agua entre los OO y los Comités. Se destacan los siguientes aspectos: integrantes que los componen, modo de elección, condición legal, temporalidad de la administración, y reglas de acceso, usos y control del agua.
Integrantes de las entidades administradoras de agua
Los Comités están constituidos por una directiva integrada por: Presidente (regularmente es hombre, aunque se detectaron dos casos donde es mujer), Secretario, Tesorero, y uno o dos Vocales. En los puestos menores se detectó una participación mayor de mujeres. Los integrantes de los Comités se reconocen como voluntarios y no reciben salario alguno, aunque tienen ventajas como es el no estar obligados a pagar la cuota de agua, y pueden distribuirse en forma discreta algún excedente económico del periodo16. Ligado a esto, los Comités tienen incentivos socioculturales,17 lo que les motiva a formar parte del mismo: es el prestigio y el reconocimiento público como responsables y gente de confianza.
]]> En los Comités, las tareas se delegan según las capacidades de gestión, técnica y las redes sociales a las que pertenecen sus integrantes. Cuando surge la necesidad de hacer alguna gestión ante la autoridad para una nueva captación de agua, el presidente del Comité moviliza su red de relaciones sociales para buscar apoyo y asesoría, y determina tareas concretas al resto de los integrantes del Comité según las relaciones de confianza entre éstos y la capacidad para cumplir la tarea. Por ejemplo: una tarea que requiera habilidades de lecto-escritura se le asignará, o la tomará, quien tenga esta capacidad en el Comité.Respecto a los OO, éstos están integrados por un director general, un técnico, una secretaria, un administrador, y un grupo de personas de mantenimiento. En los OO más estructurados se pueden distinguir dos áreas: una administrativa y otra operativa, este es el caso de Venustiano Carranza y Jiquilpan. Todos son empleados del Municipio y reciben un salario fijo.
Modo de elección
Los integrantes de los Comités se eligen en asambleas comunitarias por medio del voto. Las personas electas gozan de cierto reconocimiento social entre la comunidad y deben habitar en ella; mientras que los OO son nombrados directamente por el presidente municipal o por el cabildo. Esta diferencia en el modo de elección de unos y otros tiene implicaciones entre los beneficiarios del servicio. Con los Comités se establecen relaciones directas, cara a cara, y bajo contextos de convivencia cotidiana; mientras con el OO los contactos son periódicos, sólo para realizar el pago por el servicio de agua o cuando se presentan problemas con el mismo.
Condición legal
Según el Registro Pública del Agua (REPDA, 2010), sólo 23 Comités tenían derechos de concesión de aguas para uso doméstico, bajo la figura legal de Asociación Civil o como Ejido; pero en los resultados de campo se detectaron operando este tipo de organizaciones en 72 localidades de los ocho municipios. Esto significa que no todas las comunidades con sus Comités oficializan su situación.
En el mismo rubro, los OO son organizaciones públicas descentralizadas del Municipio con personalidad jurídica, patrimonio propio y tienen la responsabilidad de proporcionar el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Al momento del estudio, ninguno de ellos estaba concesionado a alguna empresa privada.
Temporalidad de la administración
Se encontró que el periodo ejercido en la administración del agua por parte de los Comités va de tres años a más, ya que se identificaron directivas sin cambios desde su creación, cuando se instaló el sistema hidráulico. Esta situación depende de varios factores, algunos detectados son: aceptación de la forma de administrar el agua por la mayoría de integrantes de la comunidad, no hay otras personas con más conocimientos técnicos y administrativos en el manejo del agua que estén dispuestas a asumir el cargo. Hay poco interés de otros grupos para buscar la dirección del Comité. Para el caso de los OO son tres años compatibilizados con la gestión del gobierno municipal. En éstos, aunque cambie el personal administrativo, permanece el personal de mantenimiento.
Reglas de acceso, usos y control del agua
]]> En este rubro los contrastes en el manejo del agua entre los Comités y los OO son notables, debido a que cuando se ha instalado un Comité, la comunidad genera un sentido de pertenencia hacia el agua, los recursos económicos ligados a su manejo e infraestructura hidráulica, caso contrario si la administración la tiene el gobierno municipal a través del OO. Esto tiene que ver con el origen de los miembros del Comité, los cuales son parte de la comunidad, son familiares, son vecinos con quienes se interactúa cotidianamente, y es la comunidad quien los ha elegido para encomendarles la administración del agua.En los Comités, el acceso y usos del agua se rigen a través de los usos y costumbres, con la visión de que el agua es propiedad colectiva porque está ubicada en el dominio territorial de la localidad. Las instalaciones del sistema (perforación, bomba, tuberías, llaves de paso, etcétera) han sido adquiridas con recursos propios o con aportes del gobierno, pero han sido mantenidos y manejados por la comunidad a través de reglas establecidas por años. En la misma visión, los recursos económicos (por las cuotas de agua) son de exclusiva injerencia de la comunidad a través del Comité. Lo anterior es reconocido por Beccar et al. (2001:24), quienes sostienen que a través de estos derechos colectivos se determinan las formas y condiciones colectivas de acceso a las fuentes de agua y prerrogativas asumidas como grupo frente a terceros. Se trata de mantener su autonomía en el control del agua, determinar sus usos y sus modos de administrarla entre quienes se identifican como parte de la comunidad.
En la administración del agua por los Comités, los beneficiarios del servicio son familias representadas por el jefe o la jefa de familia, y se tiene un conocimiento preciso sobre la misma18. El control de los ingresos y egresos se lleva a cabo en forma empírica y con métodos manuales (registro en libreta y recibos). Se rigen por los usos y costumbres establecidos por generaciones, legitimados en el acontecer de la cotidianidad; aunque hay especificidades en los mecanismos de manejo del agua en los Comités debido a las peculiaridades de su territorio y las dinámicas sociales, culturales y económicas. Es así que hay diferencias en las reglas establecidas para la determinación de tarifas, reglas de acceso a las fuentes de agua y conexiones a la red hidráulica19. Sin embargo, es característico que el control social del agua busca garantizar el acceso a toda la población y la conservación del recurso (Ávila García, 1996:107; Toledo y Barrera-Bassols, 2008).
Para el caso de los OO, éstos forman parte de la estructura administrativa municipal. El padrón de usuarios está compuesto por quienes ostentaron la propiedad de la vivienda con el servicio de agua, y éstos se identifican como usuarios del agua; no son parientes o vecinos como en el caso de los Comités. El control de pagos se lleva a cabo en forma manual o computarizada, asistiendo los usuarios a pagar en ventanilla en la sede del OO. El desarrollo de proyectos y programas depende de otras instancias de la municipalidad, como es Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Salud y Asistencia Social, y Ecología (Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, 2008).
Los Comités representan a la comunidad al realizar gestiones en el Municipio (cuando solicitan apoyo para realizar actividades como la ejecución de perforaciones, o ampliar la red hidráulica principal), pero el manejo del agua, incluida la administración del servicio (establecer tarifas, realizar cobros y dar mantenimiento a la red) lo realizan estas organizaciones en forma independiente del gobierno municipal.
Los Comités facilitan información a la comunidad, vigilan y mantienen el suministro de agua en las tomas domiciliarias, tienen conocimiento de cada una de las familias con servicio de agua, conocen plenamente las fallas que presenta la red pública: fugas, instalaciones incorrectas, identificación de problemas de presión y número de conexiones por vivienda o familia.
La infraestructura hidráulica (bomba, tuberías, llaves de paso y tanques de almacenamiento) están bajo el resguardo único del Comité, quien contrata a un bombero o aguador para operar la bomba y distribuir el agua a las secciones de la comunidad. Por su parte los OO cuentan con una oficina, materiales de mantenimiento, en ocasiones con algún camión, y un equipo de apoyo administrativo y otro de mantenimiento.
Las obras de mantenimiento en las comunidades con Comité son arreglos de fugas en la red hidráulica, composturas de bomba, limpias del tanque de almacenamiento, entre las más frecuentes. Todas éstas se realizan con el trabajo y recursos económicos de quienes serán beneficiados. El Comité también es responsable de organizar obras de ampliación de la red para cubrir nuevos caseríos, previo acuerdo con el grupo de solicitantes, incluso con el encargado del orden y la municipalidad cuando se gestionan recursos económicos, asesoría o materiales para realizar la obra.
Es común encontrar que la distribución del agua a las viviendas se realiza por tandeo (por secciones a grupos de caseríos y durante un límite de horas) en todas las comunidades y en las ciudades, sean de administración del Comité o del OO. Esta decisión se ha tomado porque el agua extraída no es suficiente para abastecer a toda la comunidad, y en otras porque es limitada la capacidad de almacenamiento para abastecer de agua diariamente a todas las tomas y en tiempos corridos.
Respecto a las tarifas de agua, éstas son determinadas por la misma comunidad en asamblea, y pueden ser modificadas posteriormente por el Comité. Los criterios principales para establecer la tarifa son el costo en el consumo de energía eléctrica y el pago al bombero. Por otro lado, en los OO20 las tarifas son propuestas por éste y autorizadas por el Ayuntamiento bajo los reglamentos de la instancia estatal del agua. Las tarifas se establecen por sectores: zonas habitacionales residenciales, populares e industrial; y el uso de agua puede ser doméstico, industrial y de servicios.
]]> Ligado al asunto de las tarifas de agua, es importante señalar que los OO tienen una serie de problemas, entre los que destaca la baja recaudación de cuotas por el servicio, al tener en promedio 45% de morosos de su padrón, lo que implica bajos ingresos y un limitado ejercicio económico para las obras de mantenimiento. Los directivos de los OO manifestaron además que tienen fugas de entre 20 y 40%, sólo el municipio de Venustiano Carranza tuvo una pérdida de agua de 2% debido al sistema computarizado con que cuenta. Por otra parte, cinco de los ocho municipios manifestaron tener adeudos con la CONAGUA que no han podido regularizar. También señalaron la falta de personal de mantenimiento y falta de capacitaciones en diversos temas para hacer eficiente el servicio. En sí, los OO enfrentan limitaciones en cuanto a recursos económicos, personal, infraestructura, capacidades técnicas y administrativas, lo que les complica proporcionar un servicio completo, eficiente y sustentable.Valoración del agua
Otro elemento diferenciador entre el manejo comunitario y gubernamental del agua, es la valoración social, cultural y económica que se asigna a ella y a los beneficiarios del servicio. En los Comités se tiene una valoración sociocultural del agua y ésta es transversal en todo el manejo de la misma; es un patrimonio de uso común, y a través de los Comités se aplican reglas de acceso, uso y control colectivo. La valoración social del agua destaca por los mecanismos de articulación e interacción generados a partir del manejo de ésta, al permitirles mantenerse como organización creando lazos de amistad, solidaridad, arreglos formales e informales, además de constituirse y reconocerse como vecinos, amigos, parientes y como parte de la colectividad, con los mismos derechos de acceso. Mientras que la valoración cultural se expresa en la significación hacia el agua para la vida, en las concepciones tácitas y explícitas junto con el conjunto de reglas y normas en su manejo del agua, que les identifica con un recurso propio del colectivo, y por tanto buscan mantener la autonomía en su manejo. Pero además tiene un valor económico no necesariamente monetario, sino de utilidad del agua para satisfacer las necesidades de los miembros en el desarrollo de sus actividades. En sí, es una visión holística, integrada con la naturaleza y las formas de vida humana, animal y vegetal, en donde se valora la cualidad del agua para la vida en comunidad.
El manejo del agua no se reduce en la captación y distribución de agua a cada zona y vivienda; sino que se liga su manejo a la dimensión del hogar, donde se tienen diferentes usos. Los condicionamientos comunitarios que permiten o inhiben involucrarse, y cómo hacerlo en los asuntos de agua, determina quiénes tienen acceso y control sobre el agua en el hogar. Se observó que las actividades domésticas son planeadas y ejecutadas por las mujeres, específicamente las tareas de aseo, lavado, elaboración de alimentos y abrevar animales de traspatio. Esta dimensión está inmersa en la valoración del agua por los Comités, para resolver conflictos por el agua, y no está presente en los OO, donde todos los usuarios se agrupan en la misma categoría y, por tanto, se deben ajustar a los mismos mecanismos de gestión oficial.
Lo que hasta ahora se ha expuesto sobre el manejo comunitario del agua a través de los Comités forma parte de la realidad en las localidades estudiadas; no obstante, el manejo del agua también es centro de conflicto en las mismas. Por un lado, hay desconfianza entre algunos miembros de la comunidad respecto al manejo del dinero obtenido por el uso del agua, y hay sospechas de beneficio personal de los integrantes del Comité. Se sabe que formar parte del Comité es una labor complicada para cubrir las necesidades de abasto de agua a todas las familias y en forma suficiente, además de las pericias que hacen para cobrar las cuotas y pagar los cargos por energía eléctrica, de las necesidades de gestión fuera de la comunidad ante el Municipio, buscar repuestos, dar mantenimiento a la red y mandar arreglar la bomba cuando se descompone, entre muchas otras labores.
Ligado a esto, ha sido una queja recurrente de los miembros de los Comités la evasión de la población para asumir alguna responsabilidad en el Comité, incluso hasta de los miembros del mismo Comité, recayendo las obligaciones en el presidente y en ocasiones en otro miembro de la directiva. Estas condiciones han reforzado el liderazgo y el poder de quienes están activos en el Comité, marcando una brecha de información frente a cualquier persona de la comunidad, es decir, hay asimetrías de información entre los miembros del Comité, y entre éste y el resto de la comunidad.
Con estos contrastes en el manejo del agua entre los Comités y los OO se pueden distinguir distintas lógicas de manejo, la primera comandada por la comunidad, desde abajo, en donde la experiencia acumulada y la organización comunitaria es importante para abastecerse de agua a través de sus propios recursos, lo que les permite un sentido de propiedad sobre el agua y la infraestructura asociada; mientras que la segunda corresponde a una lógica administrativa gubernamental, su temporalidad está ligada a una presencia de partido y grupo en el poder, y no se establecen lazos permanentes de cooperación con la comunidad.
Conclusiones
En los municipios estudiados de la Ciénega de Chapala la cobertura del servicio de agua por los OO es limitada y se ciñe a la Cabecera Municipal, mientras en las localidades rurales son los Comités Comunitarios de Agua los otorgantes del servicio. En este sentido, es conveniente acotar que en los casos estudiados se concluye que el gobierno municipal no tiene la capacidad para cubrir con el servicio de agua entubada a toda la población, de manera que las comunidades están resolviendo sus necesidades de abasto de agua en forma independiente y con recursos propios.
]]> Se comprobó que los Comités tienen porcentajes de cobertura de agua similares a los OO, y en algunos casos es superior a éstos, a pesar de sus limitaciones económicas. Más meritorio cuando estas organizaciones no son el foco de las ofertas oficiales de capacitación técnica, tampoco son candidatos para recibir recursos de programas oficiales para administrar el recurso, ni para mantener la red hidráulica, sino que son las mismas comunidades las que resuelven sus problemas de abasto a través de las gestiones de sus propias estructuras organizativas de acción colectiva y del reconocimiento del derecho colectivo al agua.Así, el manejo del agua es ejercido por un conjunto de personas asignadas para asumir esta responsabilidad, sea por decreto legislativo para el caso de los OO; o por la asamblea comunitaria para el caso de los Comités. Se identificó que las lógicas de manejo del agua en las comunidades de estudio y los esquemas gubernamentales son divergentes. Son lógicas diferenciadas en las reglas de cooperación y organización en el manejo del agua, sobre la definición de quiénes y cómo tienen derecho de acceso al agua, en el manejo de los recursos económicos y la aplicación de mecanismos de control entre quienes son beneficiarios. El gobierno local se basa en la promulgación constitucional de que el "agua es de la nación", mientras que en las comunidades se reconocen los derechos colectivos de propiedad por haberla gestionado, extraído, almacenarla, distribuirla y administrarla durante generaciones. Estos mundos de gestión oficial y comunitaria ¿podrían ser compatibles? Quizás la agudización de los problemas de contaminación, escasez y desequilibrio de los ecosistemas sean los que estimulen el diálogo y la generación de procesos de gobernanza del agua y ambiental.
¿Cómo facilitar las condiciones de acceso al agua a todas las localidades? Una respuesta sería reconocer que bajo la situación actual de los OO no es posible cumplir con el mandato constitucional (Art. 115). También sería reconocer que existen otros actores sociales que han generado instituciones autónomas en el manejo del agua, y que han dado muestra de ser perdurables, que tienen capacidades para movilizar recursos sociales, económicos y materiales para abastecer de agua a la población objetivo.
Ligado a las preguntas anteriores: ¿cómo mejorar las capacidades de gestión del agua en el ámbito local? Es dirigir parte de las políticas públicas al aumento de capacidades técnicas y administrativas en los Comités, es promover procesos de gobernanza del agua en la región que incluya a los actores sociales con experiencia para generar corresponsabilidades para el abasto de agua, pero también para el saneamiento y la conservación de los recursos hídricos y el medio ambiente, lo que expone un gran reto teórico-metodológico y técnico por abordar.
Literatura Citada
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1 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el agua han sido promovidos por organismos internacionales como las Naciones Unidas http://www.unesco.org/water/wwap/facts_figures/mdgs_es.shtml (Consultado el 20 de agosto de 2011).
]]> 2 El ámbito comunitario se entiende en su concepción más amplia, a la auto-identificación de un colectivo de individuos, sea por tener en común un territorio, lenguaje, costumbres y actividades. Identidad que les hace diferenciarse de otras comunidades.3 El nombre más conocido y genérico de estas instancias municipales de agua son los Organismos Operadores de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (OO), pero también se puede identificar una variedad de nombres como: Agua Potable y Saneamiento (APAS), Organismo Operador de Agua (OOA) y Dirección de agua potable.
4 El INEGI define la disponibilidad de agua por su clasificación de las viviendas particulares según la forma en la que los ocupantes se abastecen de agua para consumo personal y doméstico: agua entubada dentro de la vivienda; agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno; agua entubada de llave pública (o hidrante); agua entubada que acarrean de otra vivienda; agua de pipa; agua de pozo, río, lago, arroyo u otra (INEGI, 2010).
5 Por criterios administrativos, desde 1997 el país se dividió en 13 Regiones Hidrológico-Administrativas, las cuales están formadas por agrupaciones de cuencas, consideradas las unidades básicas de gestión de los recursos hídricos, pero sus límites respetan los municipales (CONAGUA, 2010:11). La región Lerma-Santiago-Pacífico está constituida por los estados de México, Michoacán, Querétaro, Guanajuato, Jalisco, Zacatecas, Durango y Nayarit y la totalidad de los estado de Colima y Aguascalientes; incluye el río Lerma en el Estado de México, hasta su desembocadura en el Lago Chapala, las regiones de los lagos y la cuenca del río Santiago, desde su nacimiento en el Lago de Chapala hasta su desembocadura en las costas de Nayarit; las costas de Jalisco y Michoacán (CONAGUA, 2002:29).
6 De las 56 000 ha desecadas, 50 000 corresponden al Estado de Michoacán y 6000 al de Jalisco.
7 El área corresponde al acuífero 1607 "Ciénega de Chapala", y se clasificó con déficit en el 2006 al contar una recarga media anual de 14.4 mm3, frente a 72 mm3 anuales concesionados, lo que resulta en un déficit de disponibilidad media anual de -58 mm3 (CONAGUA, 2002 y DOF, 2006). Contradictoriamente en el 2009 se publicó la disponibilidad del mismo acuífero con 22.621516 Mm3/año (DOF, 2009).
8 En el país, la población urbana se ha incrementado por cuadruplicado en los últimos 50 años: En el año 1950 la población rural era de 14.80 millones y la urbana de 11.02 millones. Para el año 2005, la población rural registrada fue de 24.28 millones y la urbana de 79.20 millones (CONAGUA, 2010:4). La Ciénega de Chapala es una región identificada como de alta migración y esto se muestra en el poco crecimiento de la población, ya que en 1990 se contabilizó un total de 198 344 habitantes, en 2000 fue de 201 783 habitantes, y en 2010 de 210 170 habitantes en los ocho municipios. Sin embargo, los procesos de concentración en las ciudades son evidentes, principalmente en el polo urbano-económico de Sahuayo-Jiquilpan que concentran en sus cabeceras municipales al 42.18% (88 664 habitantes) de la población total de la región (INEGI, 2010). Ligado a esto, hay un incremento de ocupantes en actividades terciarias (de 35% a 44% de 1990 a 2000) y decremento en las primarias (de 39% a 27% en la misma década) (INEGI, 2000).
9 Los municipios en la región tienen grado de intensidad migratoria de alto y muy alto (con excepción de Sahuayo y Vista Hermosa, que registran grado medio) (CONAPO, 2000).
10 La Organización Mundial de la Salud define el Saneamiento básico como "la tecnología de más bajo costo que permite eliminar higiénicamente las excretas y aguas residuales y tener un medio ambiente limpio y sano tanto en la vivienda como en las proximidades de los usuarios. El acceso al saneamiento básico comprende seguridad y privacidad en el uso de estos servicios. La cobertura se refiere al porcentaje de personas que utilizan mejores servicios de saneamiento, a saber: conexión a alcantarillas públicas; conexión a sistemas sépticos; letrina de sifón; letrina de pozo sencilla; letrina de pozo con ventilación mejorada". (http://www.who.int/water_sanitation_health/mdg1/es/index.html).
11 10 017 037 personas (9.06% de la población total) tienen acceso al agua poco segura (INEGI, 2010). Aunque 98.4% de la población en el país tiene disponibilidad de agua, se requiere revisar las condiciones de acceso a ella, la regularidad del servicio, si es agua potable salubre, y el gasto familiar que representa adquirirla.
]]> 12 Al respecto, la OMS distingue entre agua potable y agua potable salubre. La primera es el agua utilizada para los fines domésticos y la higiene personal, así como para beber y cocinar; mientras que la segunda aquella cuyas características microbianas, químicas y físicas cumplen con las pautas de la OMS o los patrones nacionales sobre la calidad del agua potable (http://www.who.int/water_sanitation_health/mdg1/es/index.html). Al respecto, México cuenta con las siguientes normas de calidad que regulan los sistemas de abastecimiento y distribución de agua potable: Norma Oficial Mexicana NOM-230-SSA1-2002; Norma Oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994; y Norma Oficial Mexicana NOM-179-SSA1-1998.13 El término más adecuado sería "agua entubada" y no "agua potable".
14 Los datos censales del INEGI consideran los indicadores de viviendas particulares habitadas que disponen y no disponen de agua entubada (INEGI, 2010).
15 Esta situación es similar a la presentada en el país, ya que "de los 2356 organismos operadores que existen en la República Mexicana, 1567 proporcionan el servicio a poblaciones urbanas, 98 a poblaciones rurales y 691 a poblaciones de los dos tipos antes mencionados" (INEGI, 1999).
16 Sólo se detectó una excepción, el Comité de la localidad de Emiliano Zapata si le otorga un monto económico mensual al presidente. En todos los casos se le da una remuneración económica fija a un personal contratado llamado bombero o aguador, que no forma parte del Comité, y se distingue por concentrar capacidades técnicas en el manejo del equipo de bombeo y los sistemas de distribución, sobre los miembros del Comité.
17 Por incentivos socioculturales me refiero a aquellos motivadores tangibles (ocupar un cargo donde pocos llegan, recibir beneficios materiales) e intangibles (ser reconocido con respeto, ser confiable y honorable públicamente).
18 Se sabe si habitan regularmente la vivienda, si son migrantes y las temporadas de ausencia, si es persona viuda, etc.: factor es que influyen en la determinación de la tarifa y la periodicidad para realizar el pago por el servicio de agua.
19 Se puede consultar el caso de la organización social en comunidades rurales del norte de los Llanos de Apan, Hidalgo, México, donde los recursos locales y las condiciones ambientales determinan formas diferentes en el uso y manejo del agua (Galindo et al., 2008).
20 Según especifica la guía para Organismos Operadores: "La tarifa debe: a) recuperar todos los costos actuales y crear fondos para financiar nuevos programas; b) crear fondos para preservar las fuentes naturales de abastecimiento; c) canalizar el comportamiento de la demanda hacia niveles compatibles con el recurso natural y con la capacidad económica de los ciudadanos; d) incentivar la eficiencia y competitividad del OO.; e) ser justa y legal; y f) estar sustentada en información confiable. Esta es una de las principales debilidades de los OO, como lo demuestra una muestra hecha en 2004, donde sólo 38% alcanza a cubrir los costos de operación; de éstos, a varios no tienen para los gastos de mantenimiento (Fondo para la Comunicación y la Educación Ambiental A.C. s.f.:57-58).
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