Before transference: handing over water districts

Benito Rodríguez-Haros¹ y Jacinta Palerm-Viqueira²

¹ Universidad Intercultural Indígena de Michoacán.

² Estudios del Desarrollo Rural. Campus Montecillo. Colegio de Postgraduados. Montecillo, Estado de México. 56230. (jacinta.palerm@gmail.com)

El presente ensayo trata sobre la experiencia y el éxito alcanzado por las organizaciones de usuarios que recibieron para su administración y operación cuatro Distritos de Riego en la década de 1940. Los estudios de caso están dirigidos a demostrar que la legislación sobre entrega de Distritos de Riego a los usuarios organizados se concretó en una política pública genuina y que, además, fue efectiva. La administración por los usuarios de los Distritos entregados tuvo continuidad hasta la legislación y política de transferencia de la administración del Estado a los usuarios en la década de 1990.

Palabras clave: Administración, legislación, operación, organizaciones de usuarios.

Abstract

This essay deals with the experience and success reached by user's organizations that received four Irrigation Districts for their administration and operation in the 1940s. Case studies are meant to demonstrate that legislation regarding the hand-over of Irrigation Districts to organized users was fulfilled through a genuine public policy which, in addition, was effective. Administration by users of the Districts handed over had continuity until the legislation and transference policy from State administration to users in the decade of 1990.

Key words: Administration, legislation, operation, users' organizations.

Introducción

En la política hidráulica mexicana en el siglo XX, hay tendencias divergentes sobre el papel que deben asumir los usuarios en la administración, mantenimiento y, en general, la operación de los Distritos de Riego.

La organización de usuarios en los Distritos de Riego y la entrega de los mismos a los usuarios organizados es una historia desconocida, probablemente porque con la Ley Federal de Aguas de 1972 prevaleció una política que propuso otro papel a los usuarios, como receptores pasivos del agua de riego (Palerm, 2004). En la Ley Federal de Aguas de 1972 se indica explícitamente que la administración de los Distritos es competencia del Estado⁵, aunque ya desde la presidencia de Díaz Ordaz (1964-1970) el secretario de la SRH indicó la conveniencia de no entregar a los usuarios la operación de los Distritos⁶ (Hernández Terán, 1988).

La dinámica de expansión de la administración por el Estado ya tenía los antecedentes de conformación de Comités Directivos Agrícolas en los Distritos de Riego en 1953; y, posteriormente, en el sexenio 1958-1964 se crearon las Jefaturas de los Distritos de Riego cuya finalidad fue responsabilizar a una sola persona de todas las actividades administrativas de los Distritos de Riego (DOF, 17/01/1953; Palacios, 1981: 30).

Las organizaciones que recibieron los Distritos de Riego en la década de 1940 no han sido estudiadas y los registros documentales son imprecisos tanto en los casos exitosos, como en aquellas organizaciones donde el Estado reasumió el control del Distrito de Riego (Palerm, 2004).

Orive Alba (1970:194) señala únicamente el problema de conservación en obras pequeñas entregadas⁷; y León Estrada (1964) señala un conjunto amplio de razones técnicas y sociales por las cuales la Secretaría reasumió la administración y operación de Distritos de Riego⁸.

En esta investigación se propuso constatar en campo la evidencia documental de Distritos de Riego entregados. Se seleccionaron cuatro Distritos entre aquellos en que había evidencia de que se había entregado el Distrito a los usuarios y que había evidencia adicional preliminar de que los mismos usuarios continuaban al frente del Distrito (Palerm, 2004; Palerm et al., 2004).

El proceso de transferencia, basado en la Ley de Aguas Nacionales de 1992, incluyó a todos los Distritos de Riego independientemente de la existencia o no de una organización de usuarios al frente del mismo, e incluso desconociendo los documentos oficiales preexistentes; entre ellos los Acuerdos Presidenciales que autorizaron la entrega de los Distritos de Riego en la década de 1940.

En los casos que reseñamos, la transferencia no hizo mas que ratificar una entrega anterior. De tal manera que aunque la Ley de Aguas Nacionales de 1992 de hecho retomó la política interrumpida por la Ley Federal de Aguas de 1972, ello no está reconocido en la historia oficial.

La aplicación de los criterios de selección permitió definir como estudios de caso:

]]> 1) El Distrito de Riego 01 Pabellón, localizado en el municipio de Pabellón de Arteaga, Aguascalientes

2) El Distrito de Riego 027 Ixmiquilpan, en el municipio de Ixmiquilpan, Hidalgo

3) El Módulo I Primera Unidad del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez, localizado en el municipio de Ciudad Juárez, Chihuahua

4) El Módulo V Santa Rosa del Distrito de Riego 034 Estado de Zacatecas, localizado en el municipio de Fresnillo, Zacatecas.

Los dos módulos de riego fueron seleccionados porque históricamente se constituyeron como Distritos de Riego. En el caso del Módulo I Primera Unidad del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez, corresponde al regadío preexistente al acuerdo de creación del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez, en 1934, y construcción de los Módulos II y III por la Comisión Nacional de Irrigación (CNI). En el caso del Módulo Santa Rosa se construyó como un Distrito de Riego por la CNI y posteriormente con la conformación del Distrito de Riego 034 estado de Zacatecas se consideró a Santa Rosa como un Módulo del 034.

En cada caso se revisó la documentación existente en el Archivo Histórico del Agua, y se profundizó y complementó con una fase de campo en que se confirmó la existencia de una organización de usuarios al frente del Distrito, y se le caracterizó mediante entrevistas a las autoridades del agua, a los canaleros y a usuarios, así como mediante recorridos del sistema de riego y observación participante en actividades del Distrito.

Distrito de Riego 09. Valle de Juárez, Módulo I - Primera Unidad

El Distrito de Riego 09 Valle de Juárez se localiza en la parte norte-centro del estado de Chihuahua colindando con el río Bravo, ocupando parte de los municipios de Juárez, Guadalupe, Praxedis y Guerrero. Actualmente (CNA, 2002: 27) se estima una superficie regada de 10 380 ha distribuidas en tres módulos de riego.

El Módulo I primera Unidad está ubicado en la cabecera del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez y, de acuerdo con el Padrón de Usuarios, para el ciclo primavera verano 2004 se regaron 1 815 ha en beneficio de 224 pequeños propietarios (Archivo de la Asociación de Usuarios). Aguas abajo del Módulo I, se localizan el Módulo II y el III.

En el Valle de Juárez el aprovechamiento para regadío de los escurrimientos del Río Bravo se inició con la fundación de Ciudad Juárez en 1595, para lo cual los propios usuarios organizados construyeron un canal de derivación conocido como Acequia Madre; estimándose en 25 000 ha la superficie regada para 1870; y a partir de ese año la superficie de riego empezó a contraerse, siendo los años de 1888 y 1889 especialmente críticos, al dejar de fluir el agua por el cauce del río Bravo. La disminución del agua en el río se asoció al desarrollo agrícola y a la construcción de obras de derivación y almacenamiento en la cuenca alta, sobre todo en los estados Norteamericanos de Colorado y Nuevo México (Bustamante, 1995:1-2; Alcázar, 1992:3).

Al parecer la organización de los usuarios del Valle de Juárez se vio limitada para hacer valer sus derechos de prelación, y fue necesaria la intervención del Estado mexicano para negociar con el Gobierno Norteamericano. Las negociaciones entre México y EE. UU. concluyeron con la Convención para la Equitativa Distribución de las Aguas del Río Grande de 1906; que reconoce a México, por cortesía internacional, 74 millones de metros cúbicos de agua, que se entregarán en el lecho del río Bravo frente de la Acequia Madre. El volumen de agua se estimó considerando la superficie de riego existente en 1896, que fue de 6 050 ha más perdidas de conducción. Los estudios de 1896 se realizaron de forma bilateral entre México y EE. UU. Los acuerdos de la Convención entrarían en vigor al ponerse en operación las obras de almacenamiento y conducción que se habían proyectado en EE. UU., la obra más importante fue la presa de Ungle o Elephant Butte que se terminó de construir en 1917 (OEA, 1971; Bustamante, 1995: 5, 8, 10).

En 1916 el gobierno mexicano intengró la Comisión Irrigadora de Ciudad Juárez cuyo objetivo fue realizar los estudios y la planeación para el desarrollo de la infraestructura hidráulica en el Valle de Juárez (AHA, AS, C 328, Exp. 7183, f 408-419). En 1917 se concluyó la construcción de las obras en EE. UU. y con ello la entrada en vigor de los acuerdos de la Convención de 1906.

Con la finalidad de hacer un uso mas eficiente del agua que corresponde a México, en 1917 la Comisión Irrigadora propuso que el agua de la Convención de 1906 se aprovechara provisionalmente en los terrenos dominados por la Acequia Madre, hasta en tanto se terminara la construcción de la infraestructura que había iniciado la Secretaría de Agricultura y Fomento (SAF). Asimismo, propuso, para la distribución de las aguas, que los usuarios a solicitud y con presencia de la Comisión Irrigadora nombraran un Delegado por comunidad para integrar la Junta General de Delegados del Valle de Juárez. En una sesión de la recién establecida Junta General de Delegados se aprobó un reglamento para la distribución provisional de las aguas del río Bravo (AHA, AS, C 328, Exp 7183, f 408-428).

En 1919 se publicó en el Diario Oficial el Reglamento para la distribución de las aguas del río Bravo, en el Valle de Juárez, Chihuahua (Palerm et al. , 2004). No está claro que sea el mismo que el aprobado por los usuarios en 1917. En el Reglamento, para la administración y manejo de las obras de riego se previó la conformación de una Asociación de Usuarios.

En 1929 se aprobó un nuevo Reglamento (AHA; AS, C 328, Exp 7183, f 357-393). En el Reglamento de 1929, para la administración y distribución, se contempla la conformación de una Junta Administradora de las Aguas, electa por los usuarios a semejanza de la asociación anterior. El Reglamento reconoce explícitamente los derechos de los predios comprendidos en los planos y padrones de 1916-1917, así mismo menciona que esa disposición será temporal, ya que una vez terminadas las obras se distribuirán las aguas entre los demás usuarios que tienen derecho.

El Reglamento de 1929 se mantuvo en vigor hasta 1934, cuando se terminaron de construir las obras correspondientes a la segunda y tercera unidad del Sistema Nacional de Riego 09 Valle de Juárez y se publicó el decreto de creación del Distrito (DOF, 02/01/1934). Con la entrada en operación de las obras se publicó un nuevo reglamento: "Reglamento provisional para el servicio de distribución de las aguas del Sistema de Riego Número 9, Valle de Juárez, Chihuahua de 1934" (Palerm et al. , 2004).

Este reglamento aparentemente tuvo como objetivo reconocer el acceso al agua en igualdad de derechos de la nueva superficie beneficiada con las obras y los terrenos de regadío preexistentes. Asimismo, se contempla la conformación de una asociación de regantes integrada por tres asociaciones divisionales (una por unidad de riego). La propuesta organizativa, sin embargo, centraliza la operación en la Gerencia del Sistema.

En 1939 se aprobó otro Reglamento, en el cual se contempla la creación de Juntas de Aguas en cada una de las unidades de riego como una representación genuina de los usuarios (Palerm et al. , 2004). Se propone que la operación del sistema quede a cargo de las Autoridades Encargadas de la Distribución. Al igual que en el Reglamento de 1934, los usuarios no participan en la operación del sistema⁹.

Los usuarios de la primera unidad recuerdan que cuando el Estado pretendió controlar la operación de la Acequia Madre para enviar agua a la segunda y tercera unidad de riego, se inician los problemas con la Gerencia del Sistema, ya que el agua de la Convención de 1906 corresponde al regadío que fue registrado en los estudios de 1896, y posteriormente reconocidos en los planos y padrones de 1916 a 1917 (Bustamante, 1995: 5). Agravando o detonando el problema del derecho sobre el agua, con el paso de los años se demostró que los almacenamientos sólo podían aportar 36 millones de metros cúbicos, en lugar de los 74 millones estipulados en la Convención de 1906. La menor cantidad de agua disponible implica que no alcanza para la superficie de la primera unidad, mucho menos para la segunda y tercera.

Las diferencias entre la organización de los usuarios de la primera unidad y la Gerencia del Sistema; según relatan los mismos usuarios se convirtió en un conflicto permanente, ya que los usuarios mantuvieron el control del agua de la Acequia Madre, regando primero ellos todos sus terrenos y dejando pasar eventuales excedentes. La solución inmediata a la falta de agua para la segunda y tercera unidad fue la perforación de pozos profundos por el Estado, y el aprovechamiento de las aguas residuales de Ciudad Juárez.

De las 3 000 ha que se podían regar en la primera unidad restan 1 800 por efecto del crecimiento urbano, que ha propiciado tanto la venta de parcelas como la reducción de usuarios y la reestructuración de la Junta de Aguas. Los usuarios han propuesto comprar parcelas aguas abajo, pero la CNA les ha señalado -según dicen los usuarios- que no es posible transferir el agua hacia otras parcelas dado que el agua ya se encuentra repartida; y si los de la primera unidad dejan de usar el agua ésta corresponde a la segunda y tercera unidad. Es decir, mientras desde la perspectiva de los usuarios de la primera unidad el agua de la Convención de 1906 les corresponde, desde la perspectiva de la CNA, el agua de la Convención corresponde al conjunto de los usuarios del Distrito.

En 1993 los ingenieros de la Gerencia del Distrito de Riego se presentaron en la oficina de la Junta de Aguas para informar que era necesario registrarse como una Asociación Civil de Usuarios; para poder apoyarlos con los programas del Gobierno Federal, para que pudieran registrar sus derechos de agua y su padrón de usuarios en el Registro Público de Derechos de Aguas, para tramitarles el Título de Concesión del Agua y para recibir la infraestructura hidro-agrícola dentro del Programa de Descentralización de Distritos y Unidades de Riego a los Usuarios.

La posibilidad de refrendar el acceso al agua mediante un título de concesión de aguas motivó a los usuarios a discutir las ventajas y desventajas de transformar la Junta de Aguas en una Asociación Civil de Usuarios; concluyendo que era conveniente conformar la organización en los términos que establece la ley vigente.

El 22 de abril de 1995 se protocolizó ante notario público la Asociación de Usuarios de la Primera Unidad Módulo I, del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez A. C. (Archivo de la Asociación de Usuarios). Se procedió, una vez legalizada la Asociación, a solicitar el Título de Concesión del Agua y el Título de Concesión de la Infraestructura.

La solicitud de reconocimiento de la infraestructura y del agua a favor de la Asociación se presentó ante la Gerencia del Distrito de Riego para su tramitación. La Gerencia, a su vez, presentó un Informe donde se detallaban las medidas necesarias para la transferencia; entre ellas la redistribución de las aguas con base en la superficie real de riego, lo que implicaba una redistribución del agua de la Convención de 1906 en todo el Distrito de Riego (Unidades de Riego I, II y III) (Archivo de la Asociación de Usuarios).

Los usuarios de la primera unidad veían en la transferencia la posibilidad de mover su derecho de aguas de riego de la Convención de 1906 a terrenos ubicados aguas abajo, donde el costo comercial de los terrenos es menor. También creían que la propiedad de los terrenos donde se construyeron los canales y las servidumbres les pertenecían, ya que no existió indemnización o expropiación por el Estado, y los canales los construyeron ellos, cediendo el terreno necesario para la construcción.

A juicio de los usuarios de la primera unidad, los términos del programa de transferencia no mejoró en nada su condición, ya que se planteó la posibilidad de redistribuir únicamente el agua de la Convención, más no el agua de los pozos y las aguas residuales que se aprovechan en la segunda y tercera unidad. Las aguas de pozos y las residuales tienen el carácter de permanentes; y las residuales, con el crecimiento urbano, han adquirido mayor importancia por su volumen.

La Junta de Aguas de la primera unidad y el Reglamento de 1939 se mantuvieron en vigor hasta 1993, aunque la estructura organizativa se ha modificado y adecuado a las necesidades operativas, presentando una tendencia a la simplificación operativa y administrativa. Por ejemplo, para la distribución se contrataban por la temporada a un presero y tres canaleros; además de un secretario-recepcionista de tiempo completo. Con el paso de los años se ajustó a un presero que recibe el agua en la bocatoma de la acequia madre, controlando mediante una serie de compuertas el volumen que ingresa al canal general. A partir de este punto es responsabilidad de un canalero y del Presidente del Comité, que asume el rol de distribuidor en apoyo al canalero. El canalero entrega el agua a los usuarios en la bocatoma del canal lateral, y el usuario se encarga de conducirla y distribuirla hasta los terrenos.

La supervisión la realizan todos los usuarios, y por la presión que ejerce el crecimiento urbano sobre los terrenos de cultivo y sobre la infraestructura de riego (las servidumbres y los propios canales), la Junta de Aguas designó al Presidente del Comité Directivo como representante permanente, para lo cual se le ha asignado una compensación económica por todo el periodo de su gestión. Al Tesorero se le paga un salario durante dos o tres meses para que recaude las cuotas, y el resto del año el puesto es honorífico, al igual que el del Secretario.

Distrito de Riego 027. Ixmiquilpan

El Distrito de Riego 027 se encuentra en la parte central del estado de Hidalgo. Actualmente se riegan 3 793 ha mediante tres derivaciones, dos de ellas ubicadas sobre el río Tula, que dan origen a los canales generales El Alberto y Morelos, y otra derivadora ubicada sobre la barranca de Payares, afluente del río Tula, que da origen al canal San Nicolás. Las 3 793 ha de riego sirven a 2 500 usuarios.

La derivación de agua se realiza de manera constante todo el año, a excepción de siete días que se emplean para el mantenimiento. El suministro de agua es suficiente para el establecimiento de cultivos hortícolas en los ciclos primavera-verano y otoño-invierno; este último limitado por las frecuentes heladas. Eventualmente se presentan problemas de abasto de agua en la temporada de estiaje; sobre todo en las comunidades más alejadas que reciben agua del canal El Alberto, que es el más largo. La escasez está dada por la demanda de riegos más frecuentes y la capacidad limitada del canal para abastecer de manera satisfactoria a los usuarios. En esta condición, el que la Junta de Aguas vigile la distribución es muy importante.

Los monumentos hidráulicos existentes en el área de influencia del Distrito de Riego 027 para el aprovechamiento de las aguas se limitan a la existencia de un puente canal, y de una presa derivadora sobre el río Tula, sin que hasta el momento podamos determinar la fecha exacta de su construcción¹⁰.

La construcción de la infraestructura no requirió de la participación organizada de los usuarios, ya que el agua se condujo exclusivamente para regar las tierras de la hacienda de Ixmiquilpan. El control del agua se mantuvo por la hacienda, hasta que las tierras fueron sujetas al reparto agrario. Aparentemente, la infraestructura de riego se destruyó y abandonó, ya que no se tienen o no se han encontrado referencias sobre el uso de las obras.

El regadío actual tiene su origen en las obras iniciadas por la CNI en 1942, al publicarse el Acuerdo Presidencial que constituye el Distrito de Riego 027 Ixmiquilpan (DOF, 28/04/1942). Las obras consistieron en la construcción de la presa derivadora de Tecolotes y la presa derivadora El Maye, ambas sobre el Río Tula con sus respectivos canales generales. Posteriormente, en 1968, la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) construyó la presa derivadora Payares sobre la barranca de Payares afluente del Río Tula, y su canal general San Nicolás.

Una vez que llegó el agua, los usuarios iniciaron el aprovechamiento en forma por demás desordenada, beneficiándose mayormente los terrenos adyacentes a los canales, ya que se abría con el arado una sangría al canal general para conducir el agua a los terrenos. Los usuarios con terrenos alejados del canal tenían que construir sus propias sangrías, pasando por los terrenos de los primeros, lo que condujo a una serie de conflictos por el paso del agua de un terreno a otro.

Ante los conflictos, y la incapacidad de los propios usuarios para atenderlos, intervino el Estado, cuya propuesta fue organizar a los usuarios en una Junta de Aguas para ordenar la distribución del agua y la construcción de los canales laterales necesarios. Suponemos que se utilizó el formato de Reglamento para el Funcionamiento de Juntas y Jueces de Aguas de 1941 (Palerm et al. , 2004).

Los usuarios aceptaron la conformación de la Junta de Aguas, y la reconocieron como la autoridad responsable de la distribución del agua y la vigilancia de la autoconstrucción de los canales laterales, propuestos por los Ingenieros. Posteriormente, sin la presencia ni consejo de los ingenieros, se construyeron canales adicionales.

Para la operación se contrataron inicialmente cuatro canaleros (dos por canal general), y una secretaria recepcionista. En 1968 entró en operación el canal general San Nicolás, lo que implicó una redistribución de las tareas a cada canalero, considerándose necesaria la contratación de tres canaleros adicionales para la distribución en todo el Distrito de Riego. Los canaleros eran usuarios del riego, y eran coordinados directamente por el Presidente o el Comité Directivo de la Junta de Aguas.

El mantenimiento se distribuyó entre los usuarios individuales y la Junta de Aguas. Los usuarios se responsabilizaron del mantenimiento en los canales laterales y parcelarios en su totalidad.

En los canales generales los usuarios son responsables del mantenimiento preventivo (deshierbe), pero para el mantenimiento correctivo (desbordamiento, azolve y otros daños) que requiere el empleo de materiales de construcción o de maquinaria, la Junta de Aguas aporta una parte (materiales o maquinaria), y los usuarios otra (mano de obra, combustibles, etcétera). Las presas derivadoras y otras estructuras de control están a cargo de la Junta de Aguas. Las tareas de mantenimiento que corresponden a la Junta se realizan mediante contratación directa de empleados, preferentemente de los mismos usuarios. La supervisión del mantenimiento lo realiza el Comité Directivo de la Asociación.

Para coordinar las actividades de distribución y mantenimiento se realizaron algunas modificaciones a la propuesta organizativa de la Junta de Aguas. Por ejemplo, todos los usuarios de una bocatoma o canal lateral están organizados para recibir el agua que entrega el canalero de la Junta de Aguas, y ellos mismos realizan la elección de un delegado por bocatoma, que los representa ante la Junta de Aguas¹¹. Esta adecuación responde a que los usuarios de una misma comunidad no coinciden en una bocatoma¹². Así mismo se implementó una rotación del Presidente de la Junta de Aguas entre los tres canales generales y la conformación del Comité Directivo con usuarios de los tres canales y de diferentes tramos de canal (aguas arriba, en medio y aguas abajo).

Para una mejor operación se establecieron mecanismos de autocontrol tales como rotación de canaleros entre canales, y entre tramos de un mismo canal. Por ejemplo, un canalero de aguas abajo, cansado de que el canalero de aguas arriba le envié agua insuficiente, puede solicitar una rotación; y pasa a ser el canalero de aguas arriba, con pleno conocimiento de la problemática de escasez de agua.

La Junta de Aguas en Ixmiquilpan ha realizado adecuaciones al interior de la estructura organizativa que le han permitido operar de manera eficiente y hacia el exterior también con gran fortaleza. Ha sido visible la resistencia a la administración por el Estado.

Entre 1977 y 1980, nuevamente se trató de integrar a Ixmiquilpan, pero ahora como parte del Distrito de Riego de Alfajayucan 0100. La intervención se realizó mediante el nombramiento de otra Junta de Aguas por los Ingenieros de la SARH, el Ayuntamiento de Ixmiquilpan y los pequeños propietarios. En una movilización la nueva Junta de Aguas tomó la oficina de la Junta de Aguas apoderándose de los archivos. Finalmente, las comunidades organizadas apoyaron a la Junta de Aguas preexistente, desconociendo a la Junta de Aguas recién nombrada, evitando el ingreso de los Ingenieros y otros funcionarios a las comunidades usuarias. La administración y operación en general del Distrito de Riego de Ixmiquilpan se mantuvo de manera autogestiva por la Junta de Aguas hasta 1990.

Los representantes de la Junta de Aguas consideraron en 1990 que era urgente atender el problema del ascenso del manto freático y la salinización de los suelos. En las partes bajas la salinización ya había afectado aproximadamente 1 000 ha, que se habían sustituido por nuevos terrenos.

Ante el problema los integrantes del Comité Directivo buscaron apoyo en los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal, encontrando en el caso del nivel estatal y federal respuesta negativa al no existir registro oficial del área de riego, ni como Unidad de Riego, ni como Distrito de Riego. La CNA sugirió a la Junta de Aguas aprovechar el Programa de Transferencia para regularizar la situación de reconocimiento, y con ello el acceso a los programas federales de apoyo al campo. Para ello, el primer requisito era la formación de una Asociación Civil.

En 1993 la Asamblea General de Usuarios aprobó la conversión de la Junta de Aguas a una Asociación Civil de Usuarios, siempre y cuando se mantuviera intacta la estructura de gobierno de la Junta, y que los compromisos que se contrajesen con el Estado no implicasen la intervención del Estado en sus decisiones de operación. Ese requisito se aprobó por todas las comunidades.

La opinión de los usuarios individuales es que el Comité Directivo es el único que se transformó en una Asociación Civil de Usuarios, ya que ellos se rigen por los reglamentos de la Junta de Aguas que siempre han respetado.

Los integrantes del Comité Directivo han logrado apoyos importantes de la CNA para el mantenimiento de las estructuras de derivación, y para la adquisición de una maquina retroexcavadora; no así los recursos suficientes para atender el problema de ascenso del manto freático y la salinización en los terrenos afectados.

Distrito de Riego 034. Estado de Zacatecas, Módulo Santa Rosa

El Distrito de Riego 034 del estado de Zacatecas está integrado actualmente por seis módulos, distribuidos dentro del estado pero sin conexión entre ellos por no compartir ningún tipo de infraestructura. Uno de los seis módulos corresponde a Santa Rosa, que en 1953 se reportó como un Distrito de Riego, y en 1970 se reportó como una de las unidades de riego del Distrito 034 del estado de Zacatecas (SRH, 1953; SRH, 1970).

Los antecedentes del riego datan de la hacienda de Santa Rosa, que aprovechaba mediante derivación directa los escurrimientos del Río Chico. En 1935 la CNI realizó estudios de factibilidad para el riego, e inició en forma inmediata la construcción de las obras que se concluyeron en 1939. Al finalizar la construcción, la CNI asumió transitoriamente la operación, designando para tal fin una Gerencia de Distrito.

El Acuerdo Presidencial del 21 de enero de 1941 autorizó a la CNI a realizar la entrega del Distrito de Riego Santa Rosa a una Junta de Aguas constituida por los usuarios. (AHA, AS, C 4674, Exp 62782, f 110).

La instrucción del Acuerdo se materializó el 24 de abril del mismo año con el nombramiento del primer Juez de Aguas y la aprobación del "Reglamento provisional para la distribución de las aguas almacenadas en la presa del Distrito de Riego Santa Rosa, Zacatecas", exhortando al Juez de Aguas a asistir a la Gerencia para capacitarlo, ya que el día primero de mayo entraría en funciones (AHA, AS, C 4674, Exp 62782, f 111-115; Palerm et al., 2004). Desde esa fecha, la Junta de Aguas se ha hecho cargo de la administración, y en general de la operación del módulo, a excepción de la presa de almacenamiento, que es operada por el Estado.

La entrega del Distrito de Riego fue acompañada por el retiro de los funcionarios y empleados de la CNI, dejando la responsabilidad de la distribución, administración y mantenimiento de la red de canales principales, secundarios y parcelarios a la organización de los usuarios representados por el Juez de Aguas.

La CNI encomendó la operación de la presa a uno de sus empleados, quien solicitó dotación de tierra en el Distrito de Riego, y con ello la renuncia al empleo formal en la CNI. A pesar de la renuncia, la CNI lo conservó en su puesto de trabajo bajo otra modalidad laboral¹⁴, y se responsabilizó, además, de la operación de la presa, y de la toma de lecturas en la estación meteorológica.

Actualmente el puesto de presero lo desempeña un vecino de Santa Rosa, usuario del riego e hijo del presero original. Se encuentra subcontratado por la CNA y sus obligaciones son comunicar vía telefónica al Distrito de Riego los volúmenes almacenados en la presa y las lecturas en la estación meteorológica. Asimismo recibe instrucciones sobre fechas de apertura de las compuertas y volumen de agua que debe entregar a la Asociación de Usuarios.

La estructura operativa en Santa Rosa se integró por un Juez de Aguas, un suplente del mismo y dos canaleros. Hasta 1994 los puestos de Juez de Aguas y del suplente eran honoríficos y se nombraban por orden de lista cada año. El Juez de Aguas, a su vez, elegía o ratificaba a los canaleros, seleccionados entre los usuarios o hijos de usuarios, los cuales reciben salario por sus servicios.

El Programa de Transferencia se implementó en el módulo Santa Rosa en 1994, y con ello la transformación del Juez de Aguas en una asociación civil de usuarios. La conversión a una Asociación Civil fue aceptada por los usuarios por considerarla la única figura asociativa reconocida por la ley para tramitar y recibir el título de concesión de la infraestructura y el título de concesión del agua. La figura de asociación se asumió como la estructura organizativa que permitía la actualización de los derechos de agua.

En términos operativos se mantuvo, con algunos cambios, la estructura anterior: el Juez de Aguas pasó a ser el presidente de la asociación; el suplente del Juez de Aguas pasó a ser el secretario; se nombró un tesorero (que antes no existía), que a su vez desempeña las funciones de canalero. Se redujo el número de canaleros de dos a uno, el que tiene también funciones de tesorero.

A su vez, ello se relaciona con el hecho de que la producción agropecuaria no es suficiente para el sostenimiento de la familia; debido a que el manzano, que es el principal cultivo comercial, compite con productos extranjeros, y que la sequía de 1998 a 2000 acabó con muchos árboles.

En Santa Rosa, la administración y distribución del agua se sostiene por el pago de cuotas por servicio de riego que realizan los usuarios. Con ellas se paga al canalero y los gastos de representación¹⁵, así como el pago a la CNA por la entrega del agua en bloque. El mantenimiento preventivo, como el deshierbe de los canales, se realiza por los usuarios mediante faenas y; en caso de reparaciones mayores, la asociación aporta los materiales y los usuarios la mano de obra. Los usuarios del canal general derecho e izquierdo respectivamente salen todos juntos a limpiar su canal y, a nivel de canal lateral, los beneficiados son los responsables del mantenimiento.

Distrito de Riego 01. Pabellón

El Distrito de Riego 01 Pabellón se encuentra ubicado en la parte central del estado de Aguascalientes. La infraestructura de almacenamiento es la Presa Calles y la presa de almacenamiento y regulación del Jocoqui, ambas construidas sobre el cauce del Río Santiago.

La presa Calles se ubica aguas arriba de la presa del Jocoqui, y permite el almacenamiento de los escurrimientos generados en las cuencas del río Santiago y la cuenca del río Pabellón (SRH, 1953). Considerando los escurrimientos en ambas cuencas, el Distrito de Riego se proyectó para regar 8 000 ha, y sobre esa base al parecer se distribuyó la tierra entre 2 000 colonos en predios de 4 ha en promedio.

La práctica del regadío demostró, en los primeros años de funcionamiento del Distrito, que el agua almacenada sólo permitiría regar con seguridad 3 000 ha, conformando así un área discontinua de riego, distribuida en 21 ejidos y ocho sociedades de producción privada.

Las áreas en el perímetro del área de riego que no alcanzaron agua de la presa se organizaron por el gobierno para la perforación de pozos, logrando ampliar la superficie de riego hasta 11 607 ha (CNA, 2003). Como antecedentes se puede mencionar que los escurrimientos del Río de Pabellón fueron aprovechados antes de 1926 mediante derivación directa por la Hacienda de Pabellón.

En 1926 la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) inició la construcción de las obras correspondientes al actual distrito de riego. Al finalizar la construcción, en 1931, la CNI asumió la administración, operación y mantenimiento, designando para tal fin una gerencia de sistema.

Los usuarios y los representantes de la Asociación de Usuarios desconocen la existencia del Reglamento de 1933. Al parecer, la entrega del distrito de riego a la Junta de Aguas en 1947 (DOF, 19/12/1947) se acompañó de un nuevo reglamento. En el archivo de la Asociación se encontró una copia del "Reglamento para el Funcionamiento de Juntas y Jueces de Aguas"; y es este el Reglamento que los usuarios consideran como el primero, y cuya vigencia perduró hasta principios de la década de 1990.

En el Distrito de Riego de Pabellón, a diferencia de los otros casos tratados, la Junta de Aguas ha estado presente como una representación de los usuarios, pero no como una organización que opera el Distrito, ya que la entrega no significó el retiro de los funcionarios y empleados del Estado, como en Ixmiquilpan o Santa Rosa. Mucho menos como en el caso de Juárez, en que la Gerencia no pudo sustituir en la operación a la organización de usuarios.

En Pabellón el control de la infraestructura, administración y distribución permaneció en la Gerencia; y los empleados de la Junta de Aguas fueron subordinados a los empleados de la Gerencia, algunos como auxiliares y otros como observadores.

La estructura de la Junta de Aguas se hizo a semejanza de la Gerencia, con una plantilla de 39 empleados (36 canaleros, dos supervisores de canaleros y un encargado de distribución) y ocho puestos administrativos (un contador, una cajera, tres secretarias, un velador, un intendente y un mensajero). El pago de salarios y prestaciones al personal se realizó con las cuotas por servicio de riego que realizaban los usuarios, pero el mantenimiento se dejó totalmente en manos de la Gerencia.

La implementación de la transferencia con la puesta en marcha del Programa de Descentralización de Distritos y Unidades de Riego a los Usuarios, iniciado a finales de la década de 1980, implicó en Pabellón el retiro acelerado del personal de distribución y mantenimiento de la Gerencia del Distrito.

Estas actividades pasaron a depender de la Junta de Aguas en forma inmediata, y en 1993 la CNA exigió a la Junta de Aguas una reestructuración, para que recibiera la infraestructura física, y para hacerse cargo de la operación y el mantenimiento.

La reestructuración consistió básicamente en el cambio de figura asociativa, al pasar de Junta de Aguas a una Asociación Civil de Usuarios, considerando a esta última como la única figura reconocida en la ley para tramitar y recibir el título de concesión de la infraestructura, y el título de concesión del bloque de agua.

La Asociación Civil se integró a semejanza de la propuesta contenida en el expediente de transferencia, en el cual se prevé la creación de tres departamentos operativos (maquinaria, distribución- mantenimiento y administración), coordinados por un comité directivo.

La estructura de representación de la anterior Junta de Aguas se mantiene intacta; ahora bajo el nombre de Comité Directivo, integrado por un presidente, un secretario, un tesorero y tres suplentes (antes llamados vocales). Se cambia y fortalece la Junta de Vigilancia (antes integrada por un Presidente, un Tesorero y dos Vocales), por un Comité de Vigilancia, integrado por 21 delegados de ejidos y ocho delegados de las sociedades de producción privada. En lo relativo a la operación, y a propuesta de la Comisión Nacional del Agua, se rediseñó la estructura y cantidad de personal, quedando integrada por el Departamento de Distribución y Mantenimiento con el siguiente personal: un gerente técnico, un jefe de canaleros y diez canaleros; un Departamento Administrativo (que está a cargo del tesorero, apoyado por un contador, una cajera y una secretaria); el Departamento de Maquinaria (que está a cargo del secretario, y que emplea a siete operadores de maquinaria).

La estructura operativa propuesta por la CNA ha permitido reducir el número de personas que dependen laboralmente de la Asociación de Usuarios, aunque el personal y los puestos actuales son más especializados y mejor remunerados, además de que los representantes de la Asociación reciben esta compensación simbólica.

La transferencia ha ido asociada al incremento de las cuotas por servicio de riego y a la implementación de mecanismos de coerción para su recaudación. Por ejemplo, se ha implementado con la transferencia la venta de derechos de agua por ciclo agrícola. Este mecanismo pone a disposición de los usuarios registrados en el padrón la adquisición de sus derechos para un año específico a través del pago de las cuotas de riego por adelantado, para lo cual se da un plazo de 30 días (denominado derecho normal).

Si el usuario del padrón no adquiere el derecho, se somete a la venta al interior del mismo ejido y, de no adquirirse, se somete nuevamente a la venta en el distrito de riego (derechos especiales). Así mismo, existen cuotas diferenciales para cada tipo de derecho: para el derecho normal $1,300 pesos por 1.5 ha de riego y año y para los derechos especiales $1,700 pesos por igual cantidad de tierra.

La Asociación también ha desarrollado la capacidad de sancionar económicamente las infracciones de los usuarios, sobre todo tomar el agua sin el pago de los derechos correspondientes, aplicando en este caso una sanción promedio de $2,500 pesos, que incluye el pago del derecho tipo especial más la sanción.

La seguridad en los ingresos por concepto de cuotas ha permitido acceder a diversos programas de mantenimiento y modernización; tanto del gobierno federal, como del gobierno estatal, que exigen la participación económica parcial de los usuarios, que han logrado, en los últimos diez años, con apoyo del Estado, realizar inversiones cuantiosas (más de 40 millones de pesos) en mejoramiento de la infraestructura y adquisición de maquinaria.

Conclusiones

La legislación de las primeras décadas del siglo XX propuso una política de entrega de los distritos de riego a los usuarios; política que, en los hechos, se llevó a cabo como demuestran los cuatro casos analizados. Lo que es más, la organización autogestiva de los usuarios tuvo continuidad hasta la transferencia y después de ésta.

Los cuatro distritos de riego estudiados son pequeños, es decir no entrar en el canon de grande irrigación que se espera de los distritos; sin embargo dos tercios de los distritos de riego mexicanos tienen menos de 20 000 ha y un tercio menos de 5 000 ha (Palerm, 2004). Todavía cabe indagar si otros pequeños distritos de riego fueron efectivamente administrados por los propios usuarios. Por otra parte, en distritos relativamente grandes como los del Yaqui, Culiacán y Colorado hay evidencias de que oficialmente organizaciones de usuarios estuvieron a cargo de la administración de los canales secundarios o secciones de riego (Palerm, 2004).

En el caso del Módulo I del Distrito de Riego 09 Valle de Juárez, dieron continuidad a la administración autogestiva tradicional que arranca en el siglo XVI. En los casos de Santa Rosa e Ixmiquilpan, aunque el Estado creó las organizaciones de usuarios (Juntas de Aguas), éstas se convirtieron en organizaciones autogestivas suficientemente fuertes para gobernar y operar los distritos y, adicionalmente, en el caso de Ixmiquilpan, para evitar las pretensiones del Estado de hacerse cargo del distrito.

En el caso de Pabellón la presencia de los empleados de la Gerencia del Sistema en la operación del distrito de riego no permitió a la Junta de Aguas asumir las funciones para las que fue creada. El hecho de mantener a los empleados responsabilizados de la distribución, administración y, en general, la operación del Distrito por la Gerencia, propició el dispendio de recursos y la subutilización de los mismos, ya que la Junta de Aguas contrató empleados (a semejanza de la Gerencia) para realizar las mismas funciones, destinando prácticamente todos los recursos recaudados por cuotas de los usuarios al sostenimiento del personal, dejando el mantenimiento y la distribución a la Gerencia.

La constante presencia e intervención del Estado en el caso de Pabellón limitó la apropiación del sistema de riego por los usuarios al no permitir que la incipiente organización, la Junta de Aguas, asumiera el control del distrito de riego. y con ello la posibilidad de desarrollar estrategias y mecanismos autogestivos de cohesión.

En Ixmiquilpan el retiro acelerado del Estado permitió a los usuarios asumir el control total del sistema de riego desde el inicio de su operación y, de hecho, se adecuó el sistema de riego a las necesidades de distribución, mediante la construcción de los canales laterales y parcelarios por los propios usuarios. Al parecer la ausencia del Estado y la participación de los usuarios en la construcción fueron factores decisivos en la capacidad de apropiación y cohesión que, a su vez, han permitido a la Junta de Aguas de Ixmiquilpan hacer frente al Estado y mantener en funcionamiento el distrito de riego.

En el Valle de Juárez el sistema de riego fue construido por los propios usuarios y, al parecer, la participación en la construcción de la infraestructura es el elemento integrador de un tipo de organización muy cohesivo que se ha tradicionalizado con el paso de los años. Desde el siglo XVI los regantes han trabajado de manera autogestiva en el reconocimiento y defensa de sus derechos al riego, y en el desarrollo de estrategias que han permitido defender históricamente ese derecho de la intervención del Estado, sobre todo en el siglo XX.

En Ciudad Juárez (Módulo I) el programa de transferencia no ha sido aceptado por la Junta de Aguas, al considerar que atenta contra sus derechos históricos al proponer a la CNA la distribución del agua de la Convención de 1906 en proporción con la superficie actual de riego.

Los usuarios sugieren que es necesario distribuir proporcionalmente el agua de todas las fuentes de abastecimiento existentes en el distrito (agua de pozos, aguas residuales, aguas de la Convención de 1906 y aguas broncas). Ante la negativa de la CNA, que argumenta una imposibilidad técnica y física, los usuarios han mantenido la pugna por lograr el reconocimiento del derecho sobre el bloque de agua de la Convención de 1906 y su posible traslado a terrenos ubicados aguas abajo, propuesta que tampoco ha tenido respuesta favorable del Estado.

La Junta de Aguas de Ixmiquilpan vio en el programa de transferencia una oportunidad para negociar recursos externos que le permitieran atender el problema de ascenso del manto freático. Sin embargo, los apoyos que hasta la fecha han concertado han sido insuficientes. De hecho, los usuarios consideran que el paso de la Junta de Aguas a una Asociación Civil, con fines de negociar con la CNA, corresponde únicamente al Comité Directivo, y que ellos siguen siendo la Junta de Aguas y se rigen por los reglamentos y estatutos de la Junta.

En Santa Rosa, el programa de transferencia se aceptó sin objeción alguna, al considerar que los cambios que implicaba en nada afectaban a la organización en su integración interna, ni en la operación del sistema de riego; era sólo cuestión de cambiar de nombre. Los datos demuestran que la aparente crisis en la organización de los usuarios en Santa Rosa no está asociada a la administración del regadío, sino a otros factores como el secamiento de las plantaciones de manzano, y en general a la crisis del campo.

Al responsabilizarse, la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego realizó ajustes en las cuotas de riego que se acompañaron de mecanismos de coerción, que garantizan los ingresos económicos suficientes y con oportunidad para enfrentar los compromisos (distribución, mantenimiento, administración y en general la operación) de la Asociación de Usuarios.

Literatura Citada

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Notas

³ En el Artículo 13 de la Ley de Irrigación se menciona. "La explotación de las obras se sujetará a las siguientes prescripciones: a) En el caso de que la Comisión las haya ejecutado, quedará a cargo de ésta su explotación hasta obtener el reembolso de los gastos de construcción que deban ser cubiertos en efectivo conforme esta la ley, o haber hecho la enajenación de las tierras recibidas en compensación, debiendo cargarse en las cuotas respectivas la parte proporcional de los gastos de administración. b) Cuando se haya obtenido el reembolso del gasto total, o cuando los propietarios hayan ejecutado directamente las obras, se concederá la explotación a los usuarios, de acuerdo con lo que al efecto disponga el reglamento de esta ley. En todo caso el aprovechamiento de las aguas se amparará con una concesión otorgada a los usuarios a que se refiere el párrafo anterior, debiendo modificarse en caso necesario las concesiones anteriores que impidan o dificulten la distribución de las aguas en la forma prevista en el proyecto que haya servido de base para la construcción de las obras".

⁵ La Ley Federal de Aguas de 1972 dedica el capítulo III a los Distritos de Riego y en el Artículo 46 establece, "La Secretaría se encargará de estudiar, proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de riego y drenaje de tierras, así como las de protección contra inundaciones o de cualquier otro tipo, si dichas obras se realizan con fondos federales".

⁶ Hernández Terán (1988), Secretario de RH 1964-1970, recordando su primera entrevista con el C. Presidente de la República cuenta "Uno de los puntos que me trató fue el de los distritos de riego. Me dijo: ya sabe usted cómo le proponen a uno cosas en la campaña, algunos son de la opinión de que los distritos deben pasar a la Secretaría de Agricultura, otros que los deben manejar los bancos oficiales, otros que se les entreguen a los usuarios, otros que están bien donde están, ¿Usted, qué opina? (...) ...finalmente le dije en este momento creo que están bien en donde están, ... y se quedaron donde estaban todavía 12 años."

⁷ Orive Alba (1970:194), menciona: "Es una desgracia que hay que confesar, la de que en general no se conserven las obras de ingeniería que se ejecutan en nuestro país tan bien como debía hacerse. La Comisión Nacional de Irrigación ya ha experimentado el profundo dolor de ver alguna de sus pequeñas obras destruidas al poco tiempo de acabadas, por un punible descuido en su conservación por parte de sus usuarios."

⁸ León Estrada (1964) menciona "Distritos que después de haber pasado a mano de los usuarios y permanecido varios años a su cuidado, presentan un aspecto decadente; obras sin conservación, aprovechamiento deficiente del agua, reducción de la superficie de riego por mala conservación de los canales y obras hidráulicas, así como una mala preparación de los terrenos para su riego, terrenos ensalitrados y bajos rendimientos de los cultivos; en el aspecto social reina en ellos un ambiente de caciquismo al apoderarse un grupo determinado del manejo del agua para su provecho, originándose en ocasiones riñas entre los campesinos y, como consecuencia, muchas veces homicidios entre familias enteras."

⁹ En el reglamento de 1939 no se indica cuál es la autoridad encargada de la distribución. Sin embargo, en el Artículo 49 se indica: "para la aplicación del presente reglamento, habrá solamente una autoridad de la cual dependerá el personal de distribución de cada unidad y ninguno de los usuarios podrá sustraerse de la acción de dicha autoridad."

¹⁰ De acuerdo con el Sr. Samuel Zúñiga, Supervisor de Canaleros de la Asociación Civil de Usuarios, existía una placa en el puente-canal que refería a 1859 como la fecha de construcción.

¹¹ El Delegado de Bocatoma actualmente acude en representación de los usuarios (de la bocatoma o canal lateral) a la Asamblea de la Asociación de Usuarios.

¹² Algunos usuarios de una misma comunidad pueden tener terrenos de riego ubicados en diferentes bocatomas de un mismo canal general e incluso en otro canal general, y por consiguiente los usuarios de una misma bocatoma provienen de comunidades diferentes. Otro caso son los ejidatarios que históricamente han vivido fuera del núcleo urbano ejidal o han cambiado de residencia, pero su terreno de riego está ubicado en el ejido donde originalmente se le entregó (no están permitidas las permutas ni cambios). Sin embargo, también es posible que una bocatoma o más beneficien a una sola comunidad.

¹³ Pacheco Bonfil, L. 1997. Entrevista.

¹⁵ En los gastos de representación se consideran todos aquellos generados en tareas de gestión y administración (asistencia a reuniones fuera de la comunidad, trámites, papelería, luz, teléfono, etc.).