Adaptación al cambio climático como elemento de combate a la pobreza¹

María Eugenia Ibarrarán*, Miguel Reyes*, Aniel Altamirano**

* Universidad Iberoamericana, Puebla, Departamento de Ciencias Sociales. Teléfono: (222) 229 0700, extensión: 12800. Correos electrónicos: mariaeugenia.ibarraran@iberopuebla.mx, miguel.reyes@iberopuebla.mx

^** Universidad de Sussex. Correo electrónico: aniel.altamirano@gmail.com

Resumen

En este artículo se analiza la relación entre pobreza y vulnerabilidad, mediante índices calculados, ante desastres específicos para los estados de México. Una vez definida la distribución geográfica de la vulnerabilidad, se identificaron los principales factores que la ocasionan, y después se analizaron los programas existentes para atender aspectos relacionados con la mitigación de daños de desastres y el fortalecimiento de la capacidad económica y social. Asimismo, se propuso cómo redirigir estos programas para reforzar su efectividad, y se sugirieron otros que pudieran emplearse conjuntamente para lograr el mismo objetivo.

Palabras clave: vulnerabilidad regional, desastres, cambio climático, capacidad económica, política social, México.

Abstract

This article analyzes the complex relationship between poverty and vulnerability through disaster-specific vulnerability indexes for all Mexican states. The geographic distribution of vulnerability by disaster was mapped, and the main factors that caused it were identified. Taking the most relevant factors as guidelines, the existing public programs that address the mitigation of disaster-related damage and that strengthen the economic and social capabilities of the population were analyzed. Furthermore, suggestions were made to implement these programs jointly to benefit from their synergies in such a way as to address and reduce disaster-related damage and to strengthen economic and social capacity.

Key words: regional vulnerability, disasters, climate change, economic capabilities, social policy, Mexico.

Introducción

El cambio climático es un problema inminente, que puede producir efectos diferenciados en las distintas zonas del país; algunos pueden estar ligados a la variabilidad climática de corto plazo, que se define como modificaciones en la temperatura y la precipitación, que causan inundaciones, sequías o heladas. En el largo plazo puede haber efectos profundos sobre los ecosistemas y la sociedad, y una parte de los que incidan en la población dependerá de la intensidad y frecuencia de los eventos climáticos, pero otra de la forma en que una comunidad determinada esté lista para enfrentarlos. Ante desastres similares, se espera que mientras menos preparada esté la población, mayores serán los efectos negativos. Esta incapacidad de respuesta o vulnerabilidad está íntimamente ligada con algunas de las características socioeconómicas intrínsecas de la comunidad, que reflejan el nivel de desarrollo y de bienestar en el que vive su población. Analizar esto es importante, porque puede dar una idea más clara de los aspectos socioeconómicos que se deben considerar en las regiones del país, y con ello se podrán realizar propuestas de política pública focalizadas, acordes a las condiciones específicas de ellas. De ese modo, serán factibles mejoras en las condiciones de vida de la población, que contribuyan a reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático (Kelly y Adger 2000; Birkmann 2006), ya que ésta es una de las implicaciones de ser pobre (Swift 1989).

El objetivo del presente estudio es analizar la relación entre pobreza y vulnerabilidad a los desastres en México, para proponer estrategias de adaptación que reduzcan la vulnerabilidad ante el cambio climático en el largo plazo y a la variabilidad climática en el corto y mediano. Este documento está dividido en cuatro partes; la primera discute la vulnerabilidad y su relación con la pobreza, y explica cómo estos dos aspectos inciden en los hogares y en las comunidades cuando se ven perturbados por desastres. En vista de lo anterior, es necesario medir qué tan vulnerables son ante estos eventos. Por ello, la segunda parte plantea una propuesta para la medición de dicha vulnerabilidad, donde una de las variables que contribuye es la pobreza. Esto se hace mediante la construcción de índices estatales de vulnerabilidad a inundaciones, sequías, heladas y granizadas (Ibarrarán et al. 2013). Además, en esta sección se discute la importancia del rezago en la capacidad socioeconómica en los índices de vulnerabilidad para cada tipo de desastre. También se revisa la distribución geográfica de sus componentes, por ejemplo la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso, entre otros. Estos ejercicios permiten identificar la incidencia de distintos elementos en la vulnerabilidad, que una vez identificados en la tercera sección se analizan las políticas públicas existentes ligadas a ellos, y en qué medida éstas podrían contribuir a reducir la vulnerabilidad de la población. Asimismo, se proponen diversas maneras de potenciar las políticas públicas para permitirle a la población adaptarse mejor a las variaciones climáticas en el mediano y largo plazo.

Pobreza y vulnerabilidad

La pobreza se puede definir como la falta de medios para lograr una vida digna (Ministry of Foreign Affairs, MFA 2002). Esto implica que no se cuenta con recursos suficientes, y por ello el individuo u hogar no tiene la capacidad de satisfacer sus necesidades materiales, como el acceso a salud y educación, los derechos a una vivienda, seguridad, empoderamiento y la afiliación social y cultural. La pobreza se caracteriza por el bajo consumo, derivado de ingresos y riqueza escasos, condición que, a su vez, puede aumentar la probabilidad de que las personas sean vulnerables, porque limita sus recursos disponibles para enfrentar el estrés climático, entre muchas otras contingencias, ya sea durante o después del desastre. Aunque el acceso a los recursos no es garantía para hacerle frente a estos eventos, es un elemento importante encaminado a lograr ese objetivo.

La vulnerabilidad se puede definir como el "potencial de pérdida" (Cutter et al. 2003, 242), así como"la capacidad de ser dañado" (Rayner y Malone 2001, 176) y es, quizá, una combinación de "exposición a contingencias y tensión y la dificultad para lidiar con ellas" (Chambers 1989, 33). También se puede entender como "la falta de capacidad de prever, enfrentar, resistir y recuperarse del impacto de un peligro natural" (Blaikie et al. 1994, 11).²

El Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) define vulnerabilidad ante el cambio climático como el "grado de susceptibilidad o de incapacidad de un sistema para afrontar los efectos adversos del cambio climático y, en particular, la variabilidad del clima y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad dependerá del carácter, magnitud y rapidez del cambio climático a que esté expuesto un sistema, y de su sensibilidad y capacidad de adaptación" (2007, 89). De igual forma, "la vulnerabilidad al cambio climático está en función de la exposición, de la sensibilidad y de la capacidad adaptativa. La adaptación puede reducir la sensibilidad al cambio climático, mientras que la mitigación puede reducir la exposición a él, y en particular su rapidez y extensión" (2007, 64).

La vulnerabilidad muchas veces está asociada a la pobreza, y la conjunción de estos dos factores da lugar a que un evento natural se vuelva un desastre por la falta de capacidad de la población para enfrentarlo.³ El objetivo de la política pública deberá ser identificar las causas de la vulnerabilidad ligada a la pobreza, y las políticas que puedan ayudar a los hogares y a las comunidades a ser menos vulnerables ante el cambio climático.

Vulnerabilidad colectiva e individual

El concepto de vulnerabilidad tiene varias dimensiones; Adger (1999) establece que tiene aspectos individuales y colectivos, como se observa en la figura 1. Derivado de ello, la vulnerabilidad individual o de los hogares se relaciona con la pobreza (tanto absoluta como relativa, de acuerdo con el ingreso), su derecho y acceso a los recursos y la medida en que este acceso está protegido a través del tiempo, y su dependencia de los recursos como una fuente de ingreso. Otras causas surgen de las características del jefe del hogar (edad, sexo, estado civil, nivel de escolaridad, participación en el sector formal o informal, tipo de actividad económica y ocupación) ; la estructura (en cuanto al número de miembros y edades, en especial los menores de 15 años); su ubicación (por ejemplo, si está en un área propensa a riesgo) y el estado de mantenimiento físico de la vivienda.

La vulnerabilidad colectiva tiene que ver con las características de la comunidad a la cual pertenecen los individuos o los hogares, ya que esto influye en la forma en que pueden enfrentar diversos problemas; proviene de la infraestructura y desarrollo absolutos de la comunidad, además de factores institucionales y políticos, como la existencia de seguros y seguridad social formal e informal disponible para ellos. Muchas veces, la vulnerabilidad colectiva tiene que ser abatida mediante políticas para reducir la individual.

Relación entre pobreza y vulnerabilidad

La pobreza y la vulnerabilidad tienen efectos de retroalimentación muy fuertes (Eriksen et al. 2007), en donde la fragilidad ante el cambio climático puede incrementar la pobreza y esto, a su vez, aumenta la debilidad de las personas ante nuevos cambios en el clima o cualquier otro tipo de choque externo.

Sin embargo, es fundamental aclarar que la vulnerabilidad y la pobreza pueden estar estrechamente relacionadas, pero de ninguna manera son lo mismo, ya que no todos los vulnerables son pobres y no todos los pobres son vulnerables (Tol et al. 2004). Por ejemplo, pueden existir casos donde, por su localización geográfica o por la condición de su infraestructura, la gente sea vulnerable a diferentes tipos de perturbaciones. Esto significa que, mientras algunos pueden serlo a la sequía, otros a inundaciones y deslizamientos de tierra dependiendo del lugar donde vivan. Por otra parte, hogares de altos ingresos pueden ser vulnerables a temblores que dañen los edificios donde habitan. Así, la vulnerabilidad puede no estar relacionada con el nivel de ingresos o riqueza. Sin embargo, con frecuencia, la pobreza es un elemento central e inherente a la vulnerabilidad. Existen diversos estudios que reconocen que los riesgos ante desastres están estrechamente relacionados con la pobreza (International Strategy for Disaster Reduction, ISDR 2009; World Bank 2010). Eriksen et al. (2007, 7 y 8), discuten la relación entre pobreza y vulnerabilidad en un escenario de cambio climático. Así, encuentran que el contexto social genera un vínculo entre pobreza y vulnerabilidad (véase área sombreada en la figura 2), caracterizado por el hecho de que: a) el cambio climático puede imponer riesgos adicionales, capaces de intervenir en la manera de asegurar el bienestar; b) puede incidir en estrategias particulares o capacidad de adaptación de los pobres y c) pueden existir causas particulares o factores y condiciones que hacen a los pobres más vulnerables.

Por lo tanto, la identificación de las causas de la pobreza y la vulnerabilidad permite diseñar respuestas para hacerles frente, sobre todo a través de medidas para el combate a la primera y reducción de la segunda, cuya conjunción podrá llevar a la conformación de paquetes de medidas de adaptación de largo plazo. Éstas tienen sentido porque atacan las causas de la pobreza y de la vulnerabilidad generando así mejores condiciones de vida para la población, sobre todo para la más desprotegida.

Impacto de los desastres en pobreza y desigualdad

Existe también evidencia de que la pobreza aumenta cuando las crisis económicas tienen repercusiones (Skoufias 2003; Wisner et al. 2004; Benson et al. 2001; Charveriat 2000). Al analizar los indicadores macroeconómicos agregados, Lustig (2000) estima que por cada punto porcentual de reducción del PIB de América Latina como consecuencia de la crisis, hay un aumento de 2 por ciento en la pobreza y, por lo general, también crece el ingreso de 10 por ciento de población con más riqueza. Deininger y Squire (1996) también estudian este incremento en la desigualdad del ingreso. Por otra parte, en estos casos el incremento en la pobreza aumentó la vulnerabilidad de la población.

Los desastres relacionados con la naturaleza actúan como una crisis. Así, se puede establecer que ante desastres futuros la pobreza y la vulnerabilidad también aumentan, cuando éstos golpean una región debido a los efectos de interacción y de retroalimentación contemplados por Eriksen et al. (2007). En cambio, Jovel (2000) muestra que los desastres en América Central para el periodo 1972-2001 impusieron anualmente un costo de 2 por ciento del PIB regional. Sin embargo, eventos individuales han sido mucho más costosos. Por ejemplo, el daño causado por el huracán Mitch, en 1998, redujo en 80 por ciento el PIB en Honduras y 40 en Nicaragua (Martine y Guzmán 2002). En México, el costo de los impactos de desastres naturales desde 1985 a 2007 fue de 0.66 por ciento del PIB anual, pero para eventos extremos entre 1985 y 1999, fue alrededor de 1.8 por ciento por año (Zapata 2009). De acuerdo con las cifras de Lustig, para el caso de los desastres, se muestra que la pobreza creció en la región afectada y eso generó un aumento en la desigualdad. Un ejemplo concreto de esto es el de Reardon y Taylor (1996), quienes encontraron evidencia empírica de este fenómeno en Burkina Faso, donde las sequías condujeron a más ventas de ganado, lo que hizo a esta población más vulnerable a la siguiente sequía, porque tenía menos activos para enfrentar crisis futuras.

Vulnerabilidad ante desastres específicos

Los desastres tienden a aumentar la vulnerabilidad de las personas a los cambios en su entorno por las pérdidas de vida, de salud y de activos físicos y ambientales que conllevan. Esto hace que la población esté cada vez más propensa a caer en condiciones de pobreza ante nuevos choques económicos y ambientales; condición observada tanto en países en desarrollo como en los industrializados (Skoufias 2003; Ibarrarán 2010a). Para evitar que siga esta retroalimentación entre vulnerabilidad ante desastres y pobreza, es crucial estudiar y comprender cómo se relacionan estos conceptos, para idear políticas públicas más eficaces. Existen varias metodologías para medir la vulnerabilidad ante desastres. Deressa et al. (2009) resumen dos categorías principales: la que agrega diferentes variables en los índices, y la que estudia la relación entre diversas variables y una métrica particular de vulnerabilidad. Hay otras que toman en consideración medidas de vulnerabilidad física. En este trabajo se siguen los dos primeros caminos, se definen índices de vulnerabilidad ante desastres particulares, a partir de la agregación de indicadores, y se establece la relación entre distintos elementos de la pobreza y de la vulnerabilidad.

Cálculo de los índices

Son diversos los factores que originan la gestación y ocurrencia de los eventos naturales, así como lo son sus efectos sobre los ecosistemas y los asentamientos humanos y, por ende, también es distinto el grado de vulnerabilidad de estos últimos ante un evento natural en particular. Al considerar la heterogeneidad de causas y efectos de los eventos naturales, se plantea la construcción, por separado, de un índice de vulnerabilidad para inundaciones, sequías, heladas y granizadas.

Para calcular un índice compuesto de vulnerabilidad estatal ante desastres, asociado a cada uno de los eventos propuestos, primero se seleccionaron variables de ocurrencia de los eventos naturales, de los daños relacionados a éstos, variables geográficas, naturales, económicas, sociales, de capacidad de respuesta institucional, así como las que capturan los efectos proyectados del cambio climático. Después se agruparon las variables en nueve subíndices, en seis grupos de características (véase figura 3). Se plantearon 15 variables para medir los daños; 24 indicadores sobre la ocurrencia de los eventos; 8 variables de las condiciones geográficas; 12 formas de medir características naturales y las alteraciones antropogénicas; 8 variables para reflejar las características socioeconómicas, entre ellas, el ingreso, la pobreza y la densidad poblacional; 2 indicadores sobre el rezago en la capacidad institucional de respuesta a un evento natural y 5 indicadores prospectivos de los efectos del cambio climático.

En el anexo metodológico hay una descripción de las variables que integran cada subíndice y su efecto respecto a la vulnerabilidad.⁴

Es importante subrayar que, independientemente de los indicadores considerados, un índice no puede capturar toda la complejidad que abarca la vulnerabilidad ante un desastre de origen climático. Como se observa a partir de la figura 3 y de la descripción de los elementos que conforman el índice, existen variables de vulnerabilidad individual y colectiva, además de estructurales intrínsecas en el concepto de vulnerabilidad que no se pueden incluir.

Un ejemplo concreto de otras variables importantes, que no están reflejadas en el índice, es el del subíndice de rezago en la capacidad de respuesta institucional, que sólo se evalúa con la cobertura del Programa Municipio Seguro. Este indicador gubernamental es insuficiente para dar cuenta del rezago institucional, pues hay muchas otras incapacidades que no se reflejan en este programa, como la gestión hídrica ante eventos climáticos adversos. Sin embargo, no se encontraron datos estatales sistematizados que pudieran incluirse en este subíndice, y lo mismo ocurre para otros. Por consiguiente, tanto para el índice propuesto en este trabajo, como para cualquier otro índice es una agregación parcial de indicadores existentes, y que se consideraron relevantes.

Una vez realizada la estandarización de las variables se agregan los indicadores a cada subíndice, a través del cálculo de la media geométrica, dicho proceso genera una autoponderación de los indicadores para determinar la vulnerabilidad. El cálculo final es para encontrar las medias geométricas entre los nueve componentes para cada estado, y el valor resultante es una medida de vulnerabilidad comparable de éstos.

Por último, aun cuando se reconoce que la unidad de análisis del índice estatal es muy grande en términos geográficos, estos resultados dan indicios sobre la focalización territorial de la vulnerabilidad. Este ejercicio se podría reproducir a escala municipal o de localidad, para tener resultados más refinados para la toma de decisiones. Sin embargo, la disponibilidad de información para áreas geográficas más pequeñas puede limitar la cobertura de variables en el índice de vulnerabilidad.

Inundaciones

Los resultados se muestran en mapas que indican cinco niveles de vulnerabilidad ante un desastre en particular. Para el caso de inundaciones y eventos relacionados, Chiapas, Veracruz, Tamaulipas, Oaxaca y Sinaloa, en promedio, son dos veces más vulnerables que el Distrito Federal, Campeche, Baja California, Baja California Sur y Durango, que son menos (véase figura 5).

Para los cinco estados más vulnerables a las inundaciones, además de los factores anteriores, también contribuye el componente de uso de suelo que integra indicadores de las actividades antropogénicas y su efecto sobre la reducción de las áreas naturales. Por otro lado, se encontró que entre los cinco con mayor porcentaje de población en condición de pobreza (Chiapas, Guerrero, Puebla, Oaxaca y Tlaxcala),⁶ los principales elementos de la vulnerabilidad son la falta de capacidad institucional; exposición al cambio climático; cambio en la temperatura y precipitación; capacidad económica y social y el uso de suelo. En Campeche los resultados fueron particulares, pues se ubica como el cuarto con menor vulnerabilidad ante inundaciones. Este hecho se explica principalmente por su alta participación en el Programa Municipio Seguro de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) , mediante el cual se evalúa la respuesta institucional.Y lo que clasifica a Campeche como la primera entidad con cobertura total en el país es el avance, en la consecución en todos sus municipios, de los objetivos planteados por el programa⁷ -de manera resumida, la coordinación entre gobiernos municipales, iniciativa privada y sociedad y la adopción de medidas de prevención y mitigación de riesgos asociados a desastres. Sin embargo, como lo expone el índice, persisten retos relacionados con los efectos futuros, derivados del cambio climático, que se centran en el impacto de los ciclones y la precipitación en la época ciclónica, así como los daños potenciales por incrementos en el nivel del mar.⁸

El subíndice de daños no aparece entre los principales factores de la vulnerabilidad en los estados. Sin embargo, en Quintana Roo, Campeche y Yucatán éste hace su mayor aportación al índice. Situación similar se identificó para el subíndice de la ocurrencia de eventos relacionados con las inundaciones; en Guerrero, Veracruz y el Estado de México es donde dicho subíndice aporta más al índice.

Por último, se realizó el cálculo del índice sin el componente de la capacidad institucional. El cambio principal fue en Campeche, pues al subir siete posiciones, se volvió más vulnerable. Al eliminar la capacidad institucional, los cinco estados más vulnerables a las inundaciones se mantienen en dicha clasificación.

Sequía

Tamaulipas, San Luis Potosí, Sinaloa, Hidalgo y Yucatán son los más vulnerables a eventos asociados a sequía. La capacidad institucional persiste como uno de los principales factores detrás de la vulnerabilidad. Esto es porque, en promedio, 18 por ciento de la población de estas entidades cuenta con el distintivo Municipio Seguro Nivel Uno.

Como segundo factor aparecen los cambios en temperatura y precipitación de lluvias. En 2006, los cinco estados experimentaron en promedio una anomalía de 1.2^oC por encima de sus promedios durante los 35 años anteriores. Como consecuencia, la temperatura promedio disminuyó al igual que su lámina de lluvia. Además, derivado del cambio climático, el pronóstico es un incremento de 3.1^oC en su temperatura promedio y una reducción de 15 por ciento de la lámina de lluvia. El tipo de relieve acentúa la vulnerabilidad de las cinco entidades mencionadas, ya que están conformados principalmente por un sistema cárstico, que favorece la filtración del agua a ríos subterráneos guardando poca humedad en la superficie.

Por otro lado, dos de los estados con altos porcentajes de población en pobreza están dentro de los diez más vulnerables a la sequía. Hidalgo, séptimo con mayor pobreza, se clasifica con vulnerabilidad muy alta ante la sequía, al ocupar el cuarto sitio en el ordenamiento. La falta de capacidad institucional, las anomalías en las temperaturas y lluvias, así como los efectos futuros del cambio climático generan 64 por ciento de su vulnerabilidad. Situación similar experimenta Tlaxcala, quinto con mayor proporción de población; ocupa la décima posición respecto a la vulnerabilidad ante la sequía. Y también presenta retos importantes en el rezago en la capacidad institucional y en los efectos futuros del cambio climático, todo acentuado por la frecuencia de ocurrencia de eventos de sequía. En Hidalgo se pronostica un incremento de 3.35^oC en su temperatura media (18.9^oC) y una reducción de 13 por ciento en la lámina de lluvia. Y para Tlaxcala de 3.1^oC la temperatura media (14.2^oC) y reducción en 12.4 por ciento de la lámina de lluvia.

Dentro del subíndice de ocurrencia de eventos, Sonora, el Distrito Federal, Veracruz y Baja California tienen las contribuciones más altas al valor del índice. La vulnerabilidad de Campeche se debe a su tipo de relieve (cárstico), seguido por Quintana Roo, Zacatecas, San Luis Potosí y Aguascalientes.⁹

Respecto al cambio en las temperaturas y precipitación pluvial, en 2006 en Baja California hubo una disminución de 46 por ciento en la lámina de lluvia, respecto a los 65 años anteriores, seguido de San Luis Potosí, Estado de México y Oaxaca con 24, 18 y 16 por ciento respectivamente, mientras que Nuevo León y Oaxaca registraron los mayores incrementos en la temperatura media, en 3.1 y 2.5^oC. La degradación de los suelos aparece como factor por considerar en Zacatecas y Aguascalientes.

Heladas

Los resultados muestran que, a diferencia de las inundaciones y sequías, las anomalías en las temperaturas y su intensificación, derivadas del cambio climático, son las que están detrás de la vulnerabilidad generada por las heladas. Más de cuatro de los diez puntos del nivel de vulnerabilidad se deben a los cambios en las temperaturas y los que se esperan por el cambio climático. La falta de capacidad institucional se mantiene como uno de los factores importantes al contribuir con cerca de 35 por ciento de la composición del índice, que muestra que los cinco estados más vulnerables a las heladas lo son, en promedio, 50 por ciento más que la media nacional. En tanto que los cinco con mayor porcentaje de población en pobreza son 12 por ciento más vulnerables que el promedio nacional y 40 más que los cinco con menos pobreza.

Para reducir la vulnerabilidad se pueden usar los programas de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH) y el de Apoyo a Avecinados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH) . Por otra parte, el Fondo para la Inducción de Inversión en Localidades de Media, Alta y Muy Alta Marginación, así como el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias pueden contribuir a la adaptación mediante el fortalecimiento de las capacidades de los municipios en la construcción de resiliencia. Por su parte, los programas Hábitat, el de Opciones Productivas, el de Empleo Temporal y el 3x1 para Migrantes pueden favorecer un aumento en los ingresos de la población sentando así las bases para la adaptación.

Al analizar la distribución de los componentes a través de los estados se identifican elementos importantes, que pueden delinear acciones para su mitigación. En Chihuahua, Sonora, el Distrito Federal y Baja California la ocurrencia de heladas alcanza la mayor contribución a la vulnerabilidad.

Granizadas

Debido a que sus principales efectos se concentran en la agricultura se presenta un ejercicio para granizadas (Bitran 2001), pues están asociadas a los cambios bruscos en la temperatura de distintas capas de nubes y, en consecuencia, a las tormentas eléctricas. En México, el rezago en la capacidad institucional genera cuatro de cada diez puntos del índice de vulnerabilidad ante granizadas, mientras que tres de cada diez puntos provienen de los cambios en la temperatura ya experimentados, y de los esperados, derivados del cambio climático. En el Distrito Federal, la ocurrencia de granizadas alcanza su mayor aportación al índice, con 33 por ciento, seguido por el Estado de México, con 26, e Hidalgo con 23. Asimismo, cabe resaltar los efectos esperados del cambio climático sobre Sonora, Durango y Sinaloa, ya que este componente aporta 34, 23 y 19 por ciento respectivamente a su vulnerabilidad.

Los cinco estados con mayor porcentaje de pobreza son, en promedio, 35 por ciento más vulnerables que los cinco que tienen menos. En tanto, los clasificados con un grado muy alto de vulnerabilidad a las granizadas son 154 por ciento más vulnerables que aquéllos catalogados con un grado muy bajo de ésta.

Vulnerabilidad socioeconómica

La falta de capacidad económica y social contribuye, de manera importante, a incrementar la vulnerabilidad ante cada desastre. Este subíndice puede ser marginal a ésta o contribuir en forma significativa dependiendo del nivel de desarrollo del estado. Un aspecto por resaltar de esta capacidad económica y social es que se puede incidir en algunos de sus componentes a partir de políticas específicas, por ejemplo, el aumento de la capacidad de la población para generar ingresos mediante políticas redistributivas o con programas de combate a la pobreza, entre otros. De ahí la importancia de esta sección.

Contribución de la capacidad económica y social al índice de vulnerabilidad ante desastres

A partir de la capacidad económica y social, se analizó el peso que tiene este componente agregado en el índice de vulnerabilidad ante cada desastre (véase figura 9).

El rezago en la capacidad económica y social es, en promedio, de 8.4 puntos del valor final del índice de vulnerabilidad nacional. Sin embargo, su contribución es mayor en las inundaciones y las granizadas, y menor en las heladas y sequías. El efecto del rezago en esta capacidad económica y social sobre la vulnerabilidad es mayor en los estados más pobres que en los más vulnerables, independientemente del tipo de desastre. Al combinar esta información con la de la figura 10 se observan los grupos de estados más afectados por cada desastre, clasificados en tres grupos; el primero lo integran los cinco más vulnerables, que varían dependiendo del desastre analizado, y se muestran en el segundo renglón de la figura 10. El segundo grupo está constituido por los cinco estados más pobres y, por último, está el que comprende a los cinco menos pobres. Puesto que el nivel de pobreza no cambia en función del desastre, los últimos dos grupos se repiten, independientemente del desastre analizado.

Desagregación de la capacidad económica y social

Como se observa en los paneles de la figura 12, los estados con mayor rezago en el ingreso y en donde hay más pobreza se concentran en el centro y sur del país. Eso puede aumentar la vulnerabilidad de la población, ya que no cuenta con recursos suficientes para hacerle frente a los desastres, como se muestra en el panel A. En el B aparece la distribución geográfica de la concentración espacial de la desigualdad. Por tanto, en donde hay mayor desigualdad la vulnerabilidad también tiende a aumentar. Lo anterior se mide a través del índice de Gini, pues entre más grande sea, habrá más desigualdad lo que refleja mayor brecha de ingresos entre ricos y pobres.

Como se ve en el panel C, la vulnerabilidad ante desastres se relaciona con una mayor densidad poblacional (tanto urbana como rural) y con más razón de dependencia, que se concentra en la parte central del país. Las variables poblacionales contribuyen a determinar el grado de vulnerabilidad de una localidad ante desastres, dado que la afectación puede ser elevada por la concentración de la población. Por último, en el panel D se describe cómo se distribuye la migración, que parece tener poca relación con la vulnerabilidad a los desastres, como se verá más adelante.

Una vez analizada la distribución geográfica de los componentes de la capacidad poblacional, se comparó la distribución de los de la capacidad económica y social con la distribución geográfica de la vulnerabilidad (se utilizaron las figuras 5 a 8 (6, 7) y se compararon con la 12). El objetivo fue encontrar la relación entre estos indicadores, que variaron según el desastre analizado.

Para el caso de inundaciones, parece haber una fuerte relación entre los estados con vulnerabilidad muy alta y alta y los componentes de mayor pobreza y desigualdad en el ingreso. La estructura de la población y la migración parecen no jugar un papel importante.

En cuanto a la sequía, la asociación entre los componentes de la capacidad económica y social y el índice de vulnerabilidad es menos clara. Eso indica que hay otros, distintos al socioeconómico, que lo explican, al igual que en heladas y granizadas.

La política pública como elemento de adaptación y reducción de vulnerabilidad

Esta sección describe las posibles formas en la que estos resultados se pueden usar para esbozar políticas para reducir la vulnerabilidad ante los desastres estudiados. Para ello se plantean las políticas públicas existentes con las que pudiera lograrse, y se propone cómo pueden crearse sinergias entre ellas, para mejorar la capacidad de adaptación de la población, tanto en los hogares como en las comunidades.

Así, los daños constituyen uno de los elementos más sobresalientes, por su peso relativo sobre la vulnerabilidad, ante cualquier desastre; lo que está íntimamente ligado con la variable de rezago en la capacidad de respuesta institucional, que explica una parte muy importante de la vulnerabilidad ante desastres. En concreto, se recomienda hacer mapas de riesgo por comunidad, en función de los riesgos identificados, así como diseñar programas con medidas concretas para reducir la exposición al riesgo, y elaborar planes de contingencia, con medidas específicas para cada comunidad, para contener los efectos de un evento natural en caso de que se presente.

La degradación del suelo es otro elemento importante, de acuerdo con el análisis realizado, en inundaciones, sequías y granizadas. Las inundaciones perjudican sobre todo a los estados más pobres y vulnerables, mucho más allá que al índice nacional. En las sequías el efecto es menor, pero es de los tres factores fundamentales, al igual que las granizadas. La cobertura de la tierra es importante para facilitar la absorción de agua y para proteger los cultivos, así que se deben buscar opciones productivas que la fomenten.

El uso de suelo en actividades antropogénicas es común en varios de los desastres, está ligado a la protección del suelo, y es uno de los principales factores de vulnerabilidad a las sequías. Esta variable incorpora el porcentaje del suelo usado para fines agropecuarios (agricultura y pastizales) en asentamientos humanos y el porcentaje de bosques y selvas afectados, de 1997 a la fecha. En resumen, refleja cambios significativos en el uso del suelo, porque deja de ser una barrera de protección para otros ecosistemas. Es fundamental diseñar políticas ex profeso para mantener la tierra en usos naturales y de conservación, para proteger así a las comunidades.

Los rezagos en la capacidad económica y social también pueden incidir en la vulnerabilidad ante desastres y la resiliencia frente a ellos. Dicha capacidad, a su vez, puede estar determinada por la política social. En años recientes, ésta se ha enfocado en el combate a la pobreza, mediante una estrategia de focalización combinada con la generación de programas específicos para poblaciones vulnerables o en probabilidad de caer en condiciones de pobreza. Entre los más relevantes se encuentran Progresa-Oportunidades, que se ha mantenido a lo largo de varias administraciones presidenciales. Sin embargo, a pesar de la instrumentación de estas políticas, el rezago en la capacidad socioeconómica es un componente importante de la vulnerabilidad. En el caso de las inundaciones, en México existen nueve factores que lo explican, y este rezago constituye el cuarto elemento; el de la sequía es el quinto; para heladas es el tercero y para granizadas es el cuarto. Además, los ejercicios de simulación mostraron que los cambios en este componente contribuyen de manera significativa a reducir la vulnerabilidad, principalmente para las sequías, inundaciones y granizadas. Por ello es prioritario atenderlo, con el fomento de opciones productivas que incidan en mayor ingreso y mejores condiciones de vida de la población, a través de infraestructura productiva o de mejores viviendas y servicios.

Por tanto, es crucial enfatizar políticas que reduzcan los daños esperados, sobre todo a través de la construcción y el fortalecimiento de la capacidad de respuesta institucional. De igual forma, se busca que dichas políticas fomenten la protección de recursos naturales, como el suelo, evitando su degradación. Asimismo, deben contrarrestar los rezagos en la capacidad económica y social. La combinación de algunas políticas ya existentes pueden contribuir de manera muy importante a la reducción de la vulnerabilidad.

Programas existentes

Sin embargo, es importante destacar que los programas identificados son federales. Existen algunos estatales y municipales, pero no cuentan con reglas claras de operación ni con un presupuesto establecido, lo que dificulta su aplicación. Por tanto, los estados dependen de recursos federales para la operación de ellos, que beneficien a su entidad y municipios. Eso limita el desarrollo de capacidades y medidas de adaptación acordes a las necesidades locales. Lo que se requiere en los estados como en los municipios es el impulso de programas preventivos y de fortalecimiento de las condiciones de vida de la localidad, con mecanismos concretos para operarlos. Para ello se necesita la participación de los tres órdenes de gobierno, tanto para la implementación, como para la programación y la aportación de recursos, así como de los sectores y población involucrada.

Elementos para el diseño de una política pública sectorial

A partir de la identificación del problema, en esta sección se proponen algunos elementos que pueden contribuir en el diseño de una política pública sectorial. En principio, su conformación puede basarse en los programas sectoriales existentes, que se podrían operar de forma trasversal, de tal manera que incidan sobre los factores descritos en el análisis de índices de vulnerabilidad. Con ello se lograría promover, por un lado, que la población esté mejor preparada para enfrentar los eventos naturales y, por el otro, que éstos no se vuelvan desastres. También es crucial que en el mediano y largo plazo la población esté mejor adaptada a los cambios que puedan ocurrir, tanto en el ámbito individual como en el colectivo. La figura 14 muestra una propuesta de cómo se pueden plantear los lineamientos para reducir la vulnerabilidad ante desastres, e incrementar la capacidad de adaptación de la población.

Como punto de partida, los impactos de la ocurrencia de eventos naturales pueden ser mitigados mediante la reducción de daños o del fortalecimiento de la capacidad económica y social de las regiones y de los hogares (véase figura 14).

La otra forma de aumentar la capacidad de adaptación y de reducir la vulnerabilidad ante desastres es a través del fortalecimiento de la capacidad económica y social. Esto puede lograrse de manera simultánea a la de reducción de riesgos, y empleando muchos de los programas ya existentes de manera conjunta.¹¹

Reducción de daños

Existen programas que pueden aplicarse para la mitigación del riesgo antes de la ocurrencia de los desastres. Cabe destacar que, con el diseño de estos mecanismos de reducción de vulnerabilidad de corto, mediano y largo plazo, se logrará generar la construcción de resiliencia para la prevención de contingencias futuras. Muchos programas pueden servir simultáneamente para atender estos tres ejes de la política pública aquí discutida. También los mecanismos de atención de desastres ya ocurridos.

Mitigación del riesgo de desastres

Entre los programas que quizá sirvan para la prevención de desastres está el PRAH, que puede implementarse conjuntamente con el PASPRAH. La combinación de ambos permite identificar la ocurrencia de riesgos y a la población en pobreza, que habita en las zonas peligrosas. Estos mapas serán cruciales para la zonificación del territorio y la autorización de ubicación de nuevas viviendas e infraestructura. A partir de esta información, el siguiente paso es hacer planes de contingencia para los lugares más expuestos a sufrir desastres.

Mecanismos de reducción de vulnerabilidad

Corto plazo

El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) podría incluir la construcción de infraestructura para la mitigación de riesgos, y que ésta sea a prueba de los desastres de la región mediante el Programa Hábitat.¹² También se puede usar el Programa Oportunidades, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo, para le prevención de riesgos. Éste podría ampliarse en el corto plazo para añadir un módulo, en donde se obligue a los beneficiarios a participar en sesiones informativas y de acciones preventivas y de emergencias en caso de desastres. El módulo podría condicionar el apoyo económico que percibe el beneficiario, pues se le solicitaría la asistencia de, al menos, un miembro de la familia a cada sesión mensual, durante la cual el moderador deberá proporcionarle información útil. Los demás efectos de Oportunidades, en conjunto con los de este módulo de información sobre desastres, incidirán en el largo plazo.

Mediano y largo plazo

Muchos de los programas mencionados, como el de Desarrollo de Zonas Prioritarias, Hábitat y Oportunidades, también pueden utilizarse para sentar bases de reducción de la vulnerabilidad en el mediano y largo plazo, ya que promueven el fortalecimiento de la capacidad económica y social. Por otra parte, el Programa de Empleo Temporal (PET) permitiría que comunidades expuestas a desastres o que los hayan sufrido puedan contar con recursos para pagar a sus propios habitantes para la construcción de infraestructura que reduzca su vulnerabilidad, o para que se resuelvan los problemas generados por los desastres. Con su aplicación, será evidente que la inversión en infraestructura de manera preventiva reducirá significativamente los desastres y aumentará la productividad y, por tanto, los ingresos de la población en el largo plazo. Por último, el Programa 3x1 para Migrantes también es importante porque podría usar parte de esos recursos para invertir en infraestructura, que los prepare de mejor manera ante los desastres. Eso se lograría mediante la mitigación del riesgo y medidas de adaptación y de fortalecimiento del ingreso, de manera que sean menos vulnerables a los sucesos climatológicos futuros. Con los fondos del 3x1 para Migrantes se podría financiar el pago de los salarios del PET al aumentar sus recursos. Estos programas, combinados con otros como el Fondo para la Inducción de Inversión en Localidades de Media, Alta y Muy Alta Marginación, darían mejores elementos para la adaptación. Por último, para garantizar la preparación de los municipios y de las entidades federativas a largo plazo, se podría ampliar la cobertura del Programa Municipio Seguro de la SEGOB o alguno de ese corte. Esto sucederá una vez evaluada su efectividad y, en su caso, deberá sistematizarse y ampliarse a otros municipios.

Dentro de los planes de mediano y largo plazo aquí discutidos, deberá abordarse de manera concreta la forma en que se revertirá la erosión del suelo y el cambio en su uso hacia actividades productivas, para conservarlo. Aquí podrían entrar programas como ProÁrbol y el de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, quizá expandiéndolo para que se defina la reconversión hacia la conservación y no sólo hacia la productividad. Esta protección a los ecosistemas también se fortalecería con los programas de Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero y Apícola y el de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural. Todos ellos se podrían ampliar para incluir opciones de conservación del suelo. También sería posible utilizar el Programa de Acciones en Concurrencia con Entidades Federativas en Materia de Inversión, Sustentabilidad y Desarrollo de Capacidades, en su componente agrícola y el fondo de garantías del Programa para la Profundización del Financiamiento Rural.

Atención a desastres

Puesto que los eventos naturales son inminentes y seguirán ocurriendo a pesar de que se hagan mejoras en la forma de enfrentarlos, se debe contar con programas adecuados para su atención, y aquí se propone dividirlos en dos grupos; en el primero estarán los que sirvan para atender a los individuos y a las comunidades, y en el segundo los que ayuden a grupos de productores en distintos sectores productivos. Para estos últimos ya existe el Plan Integral de Atención a la Sequía (operado por SEMARNAT, con apoyo de SAGARPA, SEDESOL, SEDENA, Comisión Nacional del Agua y Secretaría de Comunicaciones y Transportes). Por otro lado, el Programa de Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y Pesquero (CADENA), antes PACC, y todos los anteriores, podrían verse reforzados por el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Para aliviar la situación de los individuos y de sus comunidades, se propone el PET y el Fondo de Desastres Naturales.

Fortalecimiento de la capacidad económica y social

El otro gran eje de acción es la reducción de la vulnerabilidad y el apoyo para la adaptación, mediante programas que mejoren las condiciones de vida de la población. Para este fin existen varios, algunos ya se han planteado como elementos importantes para la reducción de riesgos, pero al mismo tiempo contribuyen a aumentar el ingreso de las familias y a mejorar su desempeño en el largo plazo (véase figura 18).

Para reducir la vulnerabilidad se puede usar el PRAH y el PASPRAH. Por otra parte, el Fondo para la Inducción de Inversión en Localidades de Media, Alta y Muy Alta Marginación, así como el PDZP, pueden contribuir a la adaptación mediante el fortalecimiento de las capacidades de los municipios en la construcción de resiliencia. Los programas Hábitat, el de Opciones Productivas, el PET y 3x1 para Migrantes pueden favorecer un aumento en los ingresos de la población, y sentar así las bases para la adaptación.

Un punto muy importante a favor de la política pública, descrita en los programas anteriores, es que éstos ya cuentan con reglas de operación y con recursos asegurados. Si bien es cierto que quizá habría manera de mejorarlos, existen bases sólidas sobre las que se puede trabajar. También es importante destacar que aun cuando los programas existentes debieran permitir la disminución de desigualdades, mitigar riesgos de los desastres y sus efectos, y por tanto la pobreza y vulnerabilidad, no han sido efectivos para lograrlo. Eso se debe, en ocasiones, a fallas en su diseño o implementación, así como a las dificultades en la focalización, o porque gran parte del gasto dirigido a mejorar las condiciones de vida de la población está fraccionado en una multitud de programas pequeños, cuya información, impacto y focalización son escasos, y carecen de un padrón común y esquemas de coordinación entre ellos y, en muchos casos, con efectos regresivos.¹³ Entonces, es fundamental coordinar la forma en la que los programas interactúan para que puedan ser más efectivos. Eso queda fuera del alcance del presente estudio, pero aquí se indican algunos de los programas que se pudieran revisar para mejorar su funcionamiento individual y crear sinergias con otros.

Conclusiones

La primera conclusión obtenida del presente trabajo indica que la distribución geográfica de la vulnerabilidad ante distintos tipos de desastres es diferente; por ello es crucial que cada estado, municipio y localidad diseñe sus propios planes para reducirla en la forma más apropiada. Esto implica considerar a qué desastres son más susceptibles y cuáles son los factores específicos que los hacen más vulnerables. Y, sobre éstos se tendrán que diseñar planes y programas para mejorar su adaptación; los nacionales tendrían poco impacto en la reducción de la vulnerabilidad de comunidades particulares.

Una segunda conclusión es que existen programas sociales que por sus objetivos y diseño pudieran fortalecer las capacidades humanas e institucionales, reactivar las actividades económicas, localizar los riesgos y monitorear los asentamientos humanos. Sin embargo, no lo han logrado aun cuando éstos debieran aumentar la resiliencia o disminuir la vulnerabilidad, al menos ante algunos de los desastres expuestos. Por ello sería conveniente replantear los programas existentes, y ampliarlos para que atiendan aspectos específicos de los desastres, así como pensar en formas de aplicación conjuntas para crear sinergias entre ellos, que permitan reducir la vulnerabilidad y la pobreza, y aumentar la capacidad de adaptación de lugares afectados o susceptibles a estarlo.

Es importante destacar que los programas descritos son de índole federal, entonces esta conclusión pudiera parecer que contraviene a la primera, pero lo principal sería construir elementos regionales para que pudieran usarse de manera distinta en las regiones, de acuerdo con sus necesidades específicas.

El diseño e implementación de una nueva política social debe considerar una transformación en el papel que desempeña en la redistribución social, en donde los instrumentos y objetivos específicos deben estar subordinados a los fundamentales de reducir las brechas sociales, aminorar la desigualdad, generar condiciones para salir de la situación de pobreza y de vulnerabilidad. Ello no se logrará sin unidad en la política y sin considerar que el objetivo central debería ser combatir las causas de la desigualdad intergeneracional. Esfuerzos en este sentido, tanto de las instituciones como de la comunidad y de los distintos órdenes de gobierno, pueden llevar a reducir la vulnerabilidad ante desastres y, en último caso, frente al cambio climático. Esto, a su vez, permitirá mejores condiciones iniciales para la adaptación al cambio climático, el cual es el siguiente paso importante de la agenda tanto ambiental como de seguridad nacional de México.

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Notas

Agradecemos la colaboración de María del Carmen Santillán, Miguel López y Cristina Pastrana, como asistentes de investigación, así como los comentarios de los revisores anónimos de este trabajo.

¹ Este artículo se basa en el proyecto de investigación presentado ante el Programa de Investigación en Cambio Climático (PINCC) , financiado a partir de la convocatoria 2012 (Ibarrarán et al. 2013).

² Aquí el objetivo no es hacer una revisión exhaustiva de los conceptos de vulnerabilidad (y de pobreza en la siguiente sección), que se han discutido ampliamente en la literatura. Sólo se trata de plantear una definición de trabajo, entre muchas disponibles, para entender la relación entre éstos.

³ Además, la vulnerabilidad puede verse desde varias perspectivas (Deressa et al. 2009): la epidemiológica y de riesgos naturales, de la de pobreza y la literatura de desarrollo, desde la comunidad de científicos sociales y naturales, que estudian desastres, y desde una de vulnerabilidad social. Estas definiciones son complementarias e integran diferentes aspectos de este concepto.

⁴ No se incluyen las tablas con los resultados numéricos del índice para cada desastre, que sirven para la construcción de los mapas y algunos ejercicios de sensibilidad realizados, pero se pueden solicitar a los autores.

⁶ Estados con mayor porcentaje de población en pobreza multidimensional en 2008, de acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL 2008).

⁷ http://municipioseguro.segob.gob.mx/es/MunicipioSeguro/Objetivos_del_Programa

⁸ Para una imagen del impacto en el estado del incremento de 1 a 2 metros en el nivel del mar, consultar: http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/amenaza_campeche.html

⁹ El bajo nivel de vulnerabilidad de Baja California Sur se explica porque sólo se tienen registrados tres eventos (dos de sequías y un incendio forestal), y se reportan daños para dos de ellos y relativamente bajos, con respecto a los demás estados. Lo anterior es reforzado por un bajo porcentaje de extensión territorial utilizado en actividades agrícolas y, por ende, con menor propensión a registrar daños derivados de las sequías.

¹⁰ Algunos programas han pasado de la SEDESOL a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) .

¹¹ La descripción de estos programas no se incluye por cuestión de espacio, pero puede encontrarse en las páginas de las secretarías correspondientes.

¹² Al elaborar el presente estudio, este era de SEDESOL. Ahora pertenece a la SEDATU.

¹³ Véase el caso de la regresividad de los programas "Opciones productivas" y "Subsidios agrícolas" (Scott 2011).